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Normatizacao Vol2
Normatizacao Vol2
Normatizao da Prestao de
Servios de gua e Esgoto
vol. II
Editores
Alceu de Castro Galvo Junior
Marfisa Maria de Aguiar Ferreira Ximenes
RE G ULAO
Normatizao da Prestao de
Servios de gua e Esgoto
vol. II
2009
Realizao
Associao Brasileira de Agncias de Regulao ABAR
Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear ARCE
Copyright 2009
Associao Brasileira de Agncias de Regulao ABAR
Consultoria Editorial
Maria do Cu Vieira
Capa e Diagramao
Larri Pereira
Editora
Expresso Grfica e Editora
Apoio Administrativo
Ana Cristina Paiva Miranda
Distribuio e Informaes
Cmara Tcnica de Saneamento da ABAR
Av. Santos Dumont, 1789, 14 andar
Telefone: (85) 3101.1027
Cep. 60150-160 Fortaleza Cear
Tiragem
1.800 exemplares
SUMRIO
APRESENTAO
Wanderlino Teixeira de Carvalho
PREFCIO
Carlos Ari Sundfeld
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35
87
99
137
165
225
12
271
285
303
321
337
349
413
18 Penalidades
425
441
Diretoria ABAR
Presidente
Wanderlino Teixeira de Carvalho
Diretores
Ricardo Pinto Pinheiro
Zevi Kann
Victor Martins
Vice-presidente Regional Norte
Miguel Fortunato Gomes dos Santos Jnior
Vice-presidente Regional Sul
Alcides Jos Saldanha
Vice-presidente Regional Sudeste
Srgio Burrowes Raposo
Vice-presidente Regional Nordeste
Ranilson Brando Ramos
Conselho Fiscal
Antnio Valdir Riva
Jos Luiz Lins dos Santos
Francisco Cardoso de Camargo Filho
Francisco Xavier Monteiro da Frana
Secretrio Executivo
Marco Antnio Sperb Leite
Apresentao
Wanderlino Teixeira de Carvalho
Presidente da ABAR Gelogo, Bacharel em Direito,
Mestre em Administrao e Poltica de Recursos Minerais
Prefcio
Carlos Ari Sundfeld
Professor da Escola de Direito da FGV/SP e da PUC/SP.
Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Pblico
PARTE I
ASPECTOS TERICOS DA NORMATIZAO
DO SETOR DE GUA E ESGOTO
Introduo
A ecloso da crise financeira de 2008 foi e , sobretudo, reflexo de
uma crise regulatria estatal. Os tradicionais modelos tericos e empricos voltados correo das falhas de mercado (assimetria de informao, externalidades negativas, competio desleal, falta de transparncia,
etc.) fracassaram de maneira rotunda e insofismvel, nos pases centrais,
j por deficincias no campo da regulao (omisses, redundncias e
sobreposies pleonsticas e bizarras at), j pela grave ausncia pura e
simples da disciplina regulatria, como sucedeu em relao ao mercado
bancrio paralelo, que se instalou com espantosa facilidade txica, como
diagnosticou Paul Krugman1.
1 KRUGMAN, Paul. A crise de 2008 e a economia da depresso, Rio de Janeiro: Campus,
2009, p. 168, a propsito do sistema bancrio sombra (shadow banking system), observa, com acuidade: Os bancos convencionais, que aceitam depsitos e so parte do Federal Reserve, operam mais
ou menos luz do sol, com livros escancarados e com reguladores olhando sobre seus ombros. J
as operaes das instituies no depositrias, que so bancos de fato, em contraste, so muito
sombrias. Com efeito, at a ecloso da crise, parece que pouca gente se deu conta de como o sistema
bancrio sombra se tornara importante.
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i) Sem a mencionada subordinao, as autarquias reguladoras assumem metas ou polticas traadas pelo Parlamento e/ou pelo Executivo,
sendo que o descumprimento de tais compromissos pode render ensejo
perda de mandato dos dirigentes. Todavia, embora possam celebrar
contratos de gesto, em linha com o art. 37, 8o, da Constituio e
da legislao de regncia, no deveriam ser qualificadas como agncias
executivas. Como quer que seja, so controlveis por esta via, o que pe
em certo risco a independncia pretendida (com efeito, esta caracterstica torna o modelo algo ambivalente) e merece reviso crtica, com a
possvel introduo de outros mecanismos de controle de desempenho,
que melhor preservem a autonomia.
j) Os atos regulatrios no so autnomos, ainda que se deva guardar
parcial deferncia reserva de regulao, salvo em caso de violao de
princpios, objetivos e direitos fundamentais, inclusive em homenagem
impropriamente denominada separao dos poderes: as autarquias reguladoras esto proibidas de inovar como legisladoras no plano das resolues, as quais, portanto, devem ser infraconstitucionais e infralegais.
Inovao, se houver, dever conter-se nos limites da juridicidade sistemtica. A reserva de administrao ou de regulao no pode litigar com a
reserva da lei, mas conviver harmonicamente. Por outras palavras, no
h se falar, ao menos nas circunstncias brasileiras, em deslegalizao,
nem em regulamentos regulatrios autnomos (em nosso sistema, exceo foi trazida pela EC no 32/01, ainda assim apenas para o art. 84 da
Constituio, evidentemente inaplicvel s autarquias reguladoras).
k) Dada a aludida reserva de administrao ou, no caso, reserva de
regulao decidem, por ltimo, as matrias de sua competncia regulatria, salvo antijuridicidade: vedado o recurso hierrquico ao Ministrio ou
ao Secretrio (na rbita estadual),eis que, como visto, guardam relao
de vinculao, no de subordinao Administrao Direta. De outra
parte, o Poder Judicirio19 deve, o mais possvel, respeitar tal atuao, restringindo-se a coibir a antijuridicidade manifesta, em face da presuno
qualificada de legitimidade dos atos estatais regulatrios, mormente se forem atos administrativos isentos dos influxos governativos de curto prazo.
19 Vide BREYER, Stephen. Active liberty, op.cit., p. 102-108.
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peitar o direito fundamental boa administrao pblica, como todo Estado-Administrao, compreendido com inspirao no art. 41 da Carta
dos Direitos Fundamentais de Nice e, sobretudo, luz da Constituio
brasileira como o direito fundamental administrao pblica eficiente
e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparncia,
motivao, imparcialidade e respeito moralidade, participao social
e plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas22.
Trata-se de autntica sntese23, somatrio de direitos subjetivos pblicos e deveres correspondentes, que inadmitem a antijurdica inrcia
de reguladores. No conceito-guia proposto albergam-se, entre outros,
os seguintes direitos fundamentais: 1) o direito fundamental regulao transparente, que implica coibir a opacidade (negadora da idia de
democracia, por definio), salvo nos casos em que o sigilo se apresentar
justificvel; e, ainda assim, no definitivamente. Verdade, como ponderou Norberto Bobbio, que, uma vez assimilado o mal do segredo nos
assuntos de Estado, preciso dizer que existem casos em que o segredo
pode ser considerado legtimo [...] quando garante um interesse protegido pela Constituio sem afetar outros interesses igualmente garantidos
(ou, pelo menos, necessrio comparar os interesses)24; 2) o direito
fundamental regulao dialgica com a devida processualizao administrativa, isto , com as garantias do contraditrio e da ampla defesa,
assim como da durao razovel do processo (sob pena de indenizao),
a par de resposta consistente a todas as alegaes do administrado,
preferencialmente antes da tomada de qualquer deciso que possa afetlo; 3) o direito fundamental regulao isonmica ou imparcial, isto ,
a que no pratica discriminao negativa de qualquer natureza, nem se
deixa mover por rivalidades, vinditas ou sentimentos escusos, mas, alm
22 Vide FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental boa
administrao pblica, p. 22-23.
23 Sobre o tema, no contexto europeu, em face do art. 41 da Carta de Nice, vide a contribuio
de RODRIGUEZARANA, Jaime. El buen gobierno y la buena administracin de instituciones pblicas. Navarra: Aranzdi, 2006. Vide, tambm, GALETTA, Diana-Urania. Il diritto ad una
buona amminitrazione europea come fonte di essenziali garanzie procedimentali nei confronti della
pubblica amministrazione. Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 3-4/819-857, 2005.
24 No h como esquecer tal lio de BOBBIO, Norberto. O filsofo e a poltica. Antologia. Rio
de Janeiro: Contraponto, 2003, p. 317-318.
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mente relevantes (como as atividades bancrias) e das delegaes de servios pblicos tem de passar por transformaes institucionais urgentes,
com a incorporao do que h de melhor nas tendentes mudanas de
paradigma do Direito Administrativo28. Para a formao de nova e saudvel atmosfera de negcios pblicos, a atividade exclusivamente estatal
de regulao, particularmente a exercida pelas autarquias reguladoras,
precisa experimentar, como visto, reconfiguraes sensveis.
Ei-las, com a fora da sntese que se impe e a ttulo de fixao: 1)
a regulao estatal, numa funda mudana de estilo, deve abandonar a
hipertrofia das prticas de imposio unilateral e autoritria, reconhecendo a primazia vocacional da conciliao, da arbitragem pblica e da
mediao, sem abdicar, quando impositivo, do seu poder-dever de punir
(com contraditrio, mas sem tibieza, inrcia ou procrastinao); 2) a
regulao deve desenvolver competncia tcnica compatvel com o primado da persuaso e da negociao, isto , investir nessa qualificao
especfica dos agentes reguladores, alm de zelar, no caso das autarquias,
pela preconizada efetiva autonomia financeira, no sujeita a contingenciamentos e sem que o contrato29 de gesto, previsto no art. 37, 8o,
da Constituio, represente ingerncia indevida ou desvirtuamento do
controle de performance; 3) a regulao deve alcanar equilbrio justo
e dinmico entre retornos econmicos e sociais30, com a salvaguarda do
direito intangibilidade da equao econmico-financeira, bem como
da justa partilha de ganhos e benefcios do parceiro pblico com o usurio, quando for o caso; 4) a regulao de atividades econmicas relevantes, de parcerias pblico-privadas e das concesses comuns precisa
(Org.). Direito e regulao no Brasil e nos EUA. So Paulo: Malheiros Editores, 2004; vide FIGUEIREDO, Pedro Henrique. A regulao do servio pblico concedido. Porto Alegre: Sntese,
1999, p. 40; JUSTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So
Paulo: Dialtica, 2002, p. 27. Vide tambm MATTOS, Paulo (Coord.). Regulao econmica e
democracia. So Paulo: Editora 34, 2004.
28 Vide, a propsito de tais tendncias, o captulo 1 de meu livro O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais, p. 30-155.
29 A depender do acordo semntico, manifesto que no se trata de contrato, mas simples compromisso de cumprimento de metas. Importa que tais metas no se confundam com a interferncia
indevida sobre a indelegvel atividade regulatria.
30 Vide MCCRUDDEN, Christopher. Social policy and economic regulators, regulation and
deregulation. Oxford: Oxford University Press, 1999, p. 275-291.
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ser socialmente controlada, at para evitar excesso intrusivo do Executivo ou sua captura. No ponto, est certo Cass Sunstein, ao defender
novo status do usurio na relao regulatria31. Alm disso, o controle
social ou empreendido pela democracia participativa (Constituio,
art. 1o) no exclui os demais controles, mas a eles deve ser somado,
sinergicamente. Nessa linha, mais que consultas pblicas, como sublinhado, deve-se assimilar a obrigatoriedade das audincias pblicas em
todas as resolues estratgicas das autarquias reguladoras, sob pena de
nulidade32. Dito de outro modo, em vez do temor excessivo de captura ou dos graves desvios levantados pela chamada teoria econmica da
regulao33, a postura constitucionalmente adequada consiste em, sem
otimismo tolo, incentivar a sociedade a assumir maior protagonismo,
estimulando-a a construir, preferencialmente, padronizaes voluntrias34 e universalizao crescente dos servios essenciais e contnuos, fazendo frente s falhas de mercado e de governo, simultaneamente; 5)
no crucial momento de definio da arquitetura do sistema regulatrio
brasileiro, fora apostar numa profunda e democrtica reforma institucional que consagre as agncias e as demais autarquias reguladoras (tais
como o CADE e a Comisso de Valores Mobilirios) como instituies
de Estado, mais que de governo, apesar de integrarem a Administrao
Indireta. E mais: o modelo plurilateral (parceiro pblico, parceiro privado e usurio) revela-se insuficiente, pois no se coaduna com a poltica
regulatria autnoma e de Estado, e turba a sua credibilidade. Faz-se
indispensvel acrescentar um plo no desenho das relaes jurdicas de
delegao, a saber: alm do parceiro pblico, do parceiro privado e do
31 Para o contexto americano, vide as sugestes de SUNSTEIN, Cass. O constitucionalismo aps o
New Deal, in MATTOS, Paulo (Coord.), Regulao econmica e democracia. So Paulo: Editora
34, 2004, p. 136. Embora, de fato, aposte no reforo de poder e controle do Executivo em matrias
regulatrias, acerta quando prope reformulao das doutrinas do direito administrativo para colocar os cidados no mesmo plano das entidades reguladas.
32 Conforme, por exemplo, o citado art. 68 da Lei n 10.233/01.
33 Vide STIGLER, George. A teoria econmica da regulao, in MATTOS, Paulo (Coord.), Regulao econmica e democracia. So Paulo: Editora 34, 2004, p. 23. Para uma viso mais complexa e reconhecendo insuficincias da teoria em tela, na mesma obra, vide PELTZMAN, Sam. A
teoria econmica da regulao depois de uma dcada de desregulao, p. 81-124.
34 Sobre as vantagens da padronizao voluntria, vide Deming, E. As 14 lies definitivas sobre
controle de qualidade. So Paulo: Futura, 2003, p. 210.
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usurio, imperioso acrescentar a figura do autnomo regulador, sem debilitar o controle externo (Tribunal de Contas, inclusive). Alm do mais,
o fato de a autarquia reguladora no realizar a definio da poltica setorial em nada lhe subtrai ao revs a competncia para fiscalizar os
demais plos. Opta-se, por conseguinte, pela regulao como plo estatal relativamente autnomo, nem apndice nem brao da Administrao
Direta. Com efeito, seria erro grave, nessa altura, deixar de reconhecer a
regulao como plo independente, por exemplo, na relao plurilateral
de parcerias pblico-privadas e das concesses comuns, notadamente
quando se preconizam relaes confiveis a longo prazo. Tudo isso h
de ser solvido, com acuidade e sensatez, na busca de segurana jurdica,
uma vez que investidores de longa maturao demandam ambiente isento de severos riscos de alteraes abruptas no cenrio negocial. No se
trata, bem de ver, de postular uma independncia que redunde em clima
de hostilidade entre a autarquia reguladora e o poder concedente. Ao
contrrio. As autarquias reguladoras precisam evitar qualquer usurpao
funcional. Devem promover a solidria atuao conjunta e sistemtica
a favor da prestao eficiente e eficaz do servio adequado. No modelo
sugerido, a regulao no guarda identidade monista com o titular do
servio, isto , com o parceiro pblico opo de capital importncia, ainda mais no presidencialismo. A regulao deve, pois, resguardar
a estabilidade institucional duradoura, em meio mutabilidade tpica
do mundo poltica, econmica e financeiramente voltil. Para tanto, o
vnculo dos agentes reguladores deve ser, como grifado, o institucional
ou estatutrio35 nunca o contratual com as garantias a ele inerentes.
A prpria Lei de Parcerias Pblico-Privadas, nesse aspecto, andou bem,
ao deixar translcido o carter indelegvel dessa misso estatal exclusiva.
Consideraes Finais
Mais do que nunca, a regulao deve ser vista como tarefa do Estado
Democrtico (no contraposto sociedade), mais do que de governo, no
35 Vide, a propsito, a Lei n 10.871/04.
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a incorporar, vez por todas, parmetros desse jaez algo que acontece,
de maneira incipiente, mas que precisa ser francamente incentivado em
nosso meio, com a adoo pactuada de critrios mensurveis de avaliao
dos setores regulados e dos reguladores. Em derradeiro, a regulao uma
indeclinvel funo estatal que, acima de tudo, precisa cultuar a transparncia no mbito do setor regulado e no exerccio da sua prpria misso,
com destemor de tornar acessveis todos os dados processuais atinentes a
suas atribuies, incorporando, em definitivo, a cultura do pleno respeito
ao devido processo, que reclama o resoluto combate opacidade.
Eis, em resumo, as propostas vocacionadas a renovar o modelo de
regulao, de maneira a faz-lo consentneo com a consolidao do
aperfeioado paradigma de Direito Administrativo, em condies de
fazer frente s altamente desafiadoras demandas do sculo XXI, mxime no final da sua primeira dcada, s voltas com uma profunda crise
(des)regulatria mundial.
Fora respeitar e concretizar o direito fundamental boa administrao pblica, com o implcito direito boa regulao, vale dizer, direito
regulao de Estado Constitucional (em vez de eminentemente governativa) e, portanto, endereada ao longo prazo. Cooperativa, sistmica,
autnoma e independente. Apta a romper com osgrilhes burocrticos,
as redundncias excessivas e as omisses sombrias. Nada mais desafiador e nevrlgico, no enfrentamento da crise global, do que desenvolver
um inovador e seguro modelo regulatrio brasileiro, sem o desatino de
mudanas disruptivas e com o efetivo engajamento com os objetivos
fundamentais do Estado Democrtico.
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UNIFORMIDADE NA NORMATIZAO
DA REGULAO DA PRESTAO DOS
SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA
E DE ESGOTAMENTO SANITRIO
Marsa Maria de Aguiar Ferreira Ximenes
Arquiteta, Especialista em Engenharia de Sistemas Urbanos, Presidente do Conselho Diretor da Agncia Reguladora de Servios
Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE), Coordenadora
da Cmara Tcnica de Saneamento Bsico da Associao Brasileira das Agncias de Regulao (ABAR).
Introduo
notrio dentro do conhecimento terico que a viabilidade da prestao de servios de infra-estrutura de redes, ditos monopolistas, somente ocorre na presena de economias de escala e de escopo. Essas caractersticas so mais acentuadas nos servios de abastecimento de gua e de
esgotamento sanitrio, notadamente em funo da existncia de falhas
de mercado, as quais conformam ao setor o carter de monoplio natural. Assim, as economias de escala e de escopo resultantes dessa configurao preconizam que os ganhos econmicos e sociais atingem seu ponto
mximo quando esses servios so executados por uma nica empresa.
A forma de organizao majoritria dos servios de abastecimento
de gua e de esgotamento sanitrio no Pas, por meio de Companhias
Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs), busca incorporar estes conceitos. As CESBs so responsveis pela operao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio em respectivamente 3.965
e 1.013 municpios, o que representa para gua 71% dos municpios
brasileiros e 18% para o esgoto (MCIDADES, 2009). Historicamente,
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as CESBs foram criadas no incio dos anos 1970 e os contratos de concesso firmados entre as companhias e os municpios por trinta anos, em
geral, no estabeleceram metas de expanso nem regras para a adequada
prestao dos servios. Assim, todo o regramento operacional e comercial foi fixado pelas prprias empresas, muitas vezes em detrimento da
eficincia e da eficcia da prestao dos servios, gerando uma cultura
de auto-regulao. Alm das CESBs, h ainda no Pas cerca de 1.500 departamentos e autarquias municipais e 40 empresas privadas. De modo
geral, os prestadores de servios, estaduais, municipais e privados, ainda
apresentam elevados ndices de ineficincia, principalmente relacionados
a perdas fsicas e comerciais nos sistemas. Com efeito, um dos principais
fatores que contriburam para esse contexto foi a ausncia de regulao
da prestao dos servios.
O marco regulatrio estabelecido pela Lei Federal n 11.445, de 5 de
janeiro de 2007, a Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico,
traz uma srie de inovaes para a gesto dos servios no Pas. A principal
delas a introduo da regulao no setor por meio de Agncias1 Reguladoras, que devem ser dotadas de independncia decisria, incluindo
autonomia administrativa, oramentria e financeira, alm de atuar com
transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises (art.
21, incisos I e II). As agncias, segundo o art. 23 da referida lei, so responsveis pelo estabelecimento de normas da prestao dos servios nas
dimenses tcnica, econmica e social.
Ademais, a Lei n 11.445 define para os casos de prestao regionalizada, ou seja, onde h um nico prestador do servio para vrios
municpios, que haja uniformidade de fiscalizao e regulao (art. 14,
inciso II). Em um contexto de maximizao de economias de escala e
de escopo, a prestao regionalizada seria o arranjo previsto na Lei n
11.445 mais prximo da situao ideal sob o ponto de vista econmico.
Entretanto, as indefinies quanto titularidade dos servios dificultam
a viabilizao de arranjos regionalizados.
1 Considerando os princpios estabelecidos na Lei no 11.445, entende-se que o atendimento a
essas clusulas somente possvel no modelo regulatrio de agncias. Portanto, as entidades reguladoras previstas na lei so tratadas neste captulo como Agncias Reguladoras.
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Alm da definio de normas, so prerrogativas das Agncias Reguladoras a fixao de tarifas, a mediao de conflitos, a fiscalizao, o acompanhamento do cumprimento dos planos de saneamento bsico, entre
outras. Independente da forma de organizao dos servios, obrigatria a existncia de Agncia Reguladora, seja do prprio ente titular, ou
mediante delegao deste a Agncia Reguladora estadual, municipal, ou
mediante constituio de consrcio pblico de direito pblico, integrado pelos titulares dos servios, considerado no presente captulo como
agncia consorciada (art. 15, inciso II).
Nesse novo contexto institucional, h expectativa de que as principais
formas de regulao da prestao dos servios sejam:
a) por Agncia Reguladora estadual atuando sobre concesses operadas por companhias estaduais de saneamento. Tal arranjo j realidade em vrios Estados da federao como Cear, So Paulo, Gois, Rio
Grande do Sul, Pernambuco, entre outros; e
b) por agncia consorciada2 de regulao entre municpios cujos servios so prestados por autarquias e departamentos municipais de gua
e esgoto.
Estas formas de regulao reforam o conceito de que a viabilidade
da atividade reguladora tambm est associada existncia de ganhos
de escala e de escopo no exerccio dessa funo. Com efeito, estudos
realizados por Galvo Junior, Turolla e Paganiani (2008) demonstram
que a regulao de concesses com menos de 200 mil economias de
gua e esgoto somente vivel em 3% destas. Esses autores analisaram
amostra com 2.523 municpios operados por companhias estaduais.
Contudo, nas grandes concesses, poder haver a criao de Agncias
Reguladoras municipais, mas tal modelo se dar em poucos casos, haja
vista que em alguns grandes municpios, a regulao j foi delegada a
agncias estaduais.
Legalmente, os modelos de regulao agregada, por agncias estaduais
ou agncias consorciadas, podem ocorrer para cada sistema de abasteci2 Considerada como entidade reguladora dotada de independncia decisria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e financeira da entidade reguladora, alm de atuar com transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises, nos moldes das Agncias Reguladoras.
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Uniformidade na Normatizao
Conceitualmente deve-se entender como uniformidade a identidade
de regras, resolues e normas aplicadas em diferentes concesses e/ou
prestadores de servios.
A utilizao de regras uniformes num contexto de regulao agregada
apresenta vrios benefcios para todos os atores do setor, usurios, prestadores de servio, titulares e reguladores. Inicialmente, a uniformidade facilitaria a aplicao de tcnicas de benchmarking entre as diferentes
concesses e/ou os diferentes prestadores de servios, haja vista que os
padres normativos da prestao dos servios, sejam tcnicos ou econmicos, seriam concebidos sob a mesma base conceitual. Assim, as Agncias Reguladoras utilizar-se-iam dessa ferramenta no intuito de obter
maiores ganhos de eficincia dos prestadores de servios mediante pu38
blicizao de dados e indicadores tcnico-operacionais e econmico-financeiros padronizados, o que proveria competio salutar por melhores
resultados entre as diferentes concesses e/ou os diferentes prestadores de
servio. Alm disso, h maior possibilidade de reduo da assimetria de
informaes, na medida em que as informaes e os dados estaro mais
consistentes em funo da similaridade dos conceitos e da composio
dos indicadores.
Outro fator associado importncia da uniformidade diz respeito ao
custo da regulao, seja ela para a prpria agncia ou at mesmo para o
prestador de servios e seus usurios. Com efeito, a concepo do desenho regulatrio deve observar os custos de instalao, manuteno e de
operao das Agncias Reguladoras, bem como apresentar racionalidade
prpria para que ganhos de eficincia obtidos na prestao dos servios
em funo dessa atividade sejam de fato apropriados pelos usurios dos
servios (MENDES et al., 2006). Nesse contexto, a experincia internacional em pases como Inglaterra, Portugal e Chile tem demonstrado a
importncia da agregao no exerccio da funo reguladora.
Por ser a regulao uma atividade com custos elevados, a uniformidade possibilitar a reduo nos custos dessa atividade haja vista a possibilidade de ganhos de escala e de escopo. Nesse sentido, h vrias situaes que podem ilustrar essa condio. Por exemplo, na contabilidade
regulatria, caso houvesse inmeros planos de conta, especficos para
cada concesso e/ou prestador de servios, seria necessrio que a agncia
operacionalizasse diversos sistemas de controle, conseqentemente resultando em maior aporte de recursos humanos e financeiros. Da mesma
forma, situao semelhante ocorreria ao se ter diferentes procedimentos
para ouvidoria, fiscalizao, aplicao de penalidades, entre outros. Assim, os ganhos de escala e de escopo associados s diferentes formas de
regulao agregada seriam desperdiados em virtude dos distintos arranjos normativos.
Especificamente em relao ao custo da regulao no Brasil, segundo
se observa, os modelos agregados so menos dispendiosos que as formas
isoladas de regulao, j que o custo da maioria das agncias estaduais
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est em torno de 0,5% do faturamento das empresas enquanto nas agncias municipais esse percentual varia de 1 a 3%3 (ABAR, 2008).
No referente ao prestador de servios, especialmente quando possui
atuao estadual, com operao de vrios municpios, a falta de uniformidade o obrigaria a dispor para cada concesso de diferentes procedimentos e sistemas comerciais, estrutura de contas, rotinas operacionais,
entre outros, elevando sobremaneira os custos da prestao dos servios,
com impacto direto nas tarifas pagas pelos usurios. Este contexto seria
mais agravado no caso do mesmo prestador de servios atuar em vrios
municpios com servios regulados por agncias prprias, tornando ainda mais custoso o servio em razo da diversidade de normas. Ademais, a
empresa dever estabelecer diversas estruturas administrativas especficas
para lidar com as questes regulatrias de cada concesso. A partir dessa
provvel situao, pressupe-se de fato que a uniformidade normativa
regulatria vai ao encontro do princpio da eficincia dos servios previsto no art. 2, inciso VII, da Lei n 11.445, derivado do art. 6, 1, da
Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, a Lei de Concesses e
Permisses de Servios Pblicos.
Alm das vantagens citadas, h de se destacar que a uniformidade
possibilitar maior eficcia do planejamento e das aes da Agncia Reguladora, principalmente quanto s metodologias e estratgias utilizadas
para obteno de melhoria da eficincia e da qualidade da prestao dos
servios regulados. Neste caso, no que tange fiscalizao, ter-se-iam
procedimentos de fiscalizao padronizados, provendo maior agilidade
na apurao de denncias e irregularidades na prestao dos servios. O
mesmo conceito se aplica na soluo de conflitos entre usurios e prestadores de servios. Como contraponto, poder-se-ia supor que em uma
dada situao extrema, o servio de teleatendimento da Agncia Reguladora ao receber uma solicitao de ouvidoria necessitaria inicialmente
identificar qual a norma aplicvel para o caso especfico de determinada
concesso. Em um contexto de mais de dez normas sobre o mesmo tema
3 No h dados para agncias consorciadas uma vez que ainda no se tem registro da existncia
delas no Brasil.
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Concluso
A uniformizao no representa a negao da titularidade dos entes
federados, seja para Estados em sistemas integrados ou Municpios em
sistemas isolados. O que se busca com a uniformizao a otimizao
dos ganhos de escala e de escopo proporcionados pela agregao na atividade reguladora. Da mesma forma, esta uniformizao tambm provoca
rebatimento nos ganhos econmicos e sociais na prestao dos servios.
Entretanto, para alcanar a legitimidade da atividade reguladora, indispensvel que as agncias criem processos transparentes e participativos
de construo das normas gerais assim como estabeleam mecanismos
permanentes com os atores do setor para comunicao dos resultados e
das aplicaes destes instrumentos normativos. Essa estratgia, quando
adequadamente executada, contribui inclusive para o fortalecimento e
legitimao da prpria atividade reguladora.
Por outro lado, o excesso na multiformidade provocaria reveses para
o setor com prejuzos imensurveis para o alcance das metas de universalizao dos servios, a partir da desfragmentao do modelo construdo
pelo Planasa, o qual, apesar de suas enormes falhas, ainda assim representou contribuio para que hoje se tenha ndices satisfatrios de abastecimento de gua nas reas urbanas brasileira. O grande desafio a ser
enfrentado tornar a regulao o instrumento efetivo de mudana dos
arraigados paradigmas do setor com vistas ao atendimento do principio
fundamental da Lei n 11.445, que a universalizao dos servios.
No processo de implantao desta lei, vale destacar a contribuio da
Associao Brasileira das Agncias de Regulao, por meio de sua Cmara
Tcnica de Saneamento, a qual, mediante duas publicaes, apresenta para
os agentes do setor 13 normas de referncia, resultantes de extensivo processo de discusso entre as Agncias Reguladoras e atores setoriais, as quais
se configuraram como o primeiro esforo nacional para o estabelecimento
da uniformidade, respeitadas as adaptaes para cada contexto regulatrio.
45
Referncias
ASSOCIAO BRASILEIRA DE AGNCIAS DE REGULAO ABAR.
Saneamento Bsico: Regulao 2008. Fortaleza: Pouchain Ramos, 2008.
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2006.
46
LIMITES DA NORMATIZAO DA
REGULAO ENTRE TITULAR DOS
SERVIOS E AGNCIA REGULADORA NOS
SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
lisson Jos Maia Melo
Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Cear, Advogado e Analista de Regulao da Agncia Reguladora de Servios
Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE).
Contextualizando o Problema
Tem estado no centro das discusses acerca das Agncias Reguladoras a questo do poder normativo abstrato e do conflito desse poder
com as competncias bsicas dos Poderes Federativos, notadamente o
Legislativo em sentido estrito e o regulamentar exercido pelo Chefe do
Poder Executivo. Muito j se tem debatido pelas doutrinas do Direito
Administrativo e do Direito Econmico, tornando bastante difceis as
tentativas de se inovar sobre o assunto.
Nada obstante, em razo do novo flego que ganhou o tema, devido
edio da Lei Federal n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, a Lei de
Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico, o presente captulo propese a fazer uma anlise da problemtica, inicialmente de forma genrica,
abordando algumas premissas a seguir formuladas em cada seo, para
ao final deter-se ao setor de saneamento bsico, de acordo com os dispositivos da prpria lei federal. Utilizar-se- o termo normatizao para
referir-se produo normativa realizada pelas Agncias Reguladoras,
com destaque especial para as Agncias Reguladoras de servios pblicos.
47
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exemplo da Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico. Entretanto, o liame estabelecido entre o titular e o prestador de servios, inclusive quando houver delegao a pessoa jurdica de direito privado no
integrante da Administrao Pblica, acarreta a sujeio do prestador de
servios ao regime de direito pblico, passando a fazer as vezes de representante do prprio ente poltico titular dos servios, razo pela qual a
normatizao realizada pelas Agncias Reguladoras, embora respaldada
em lei, no se funda a partir da delegao legislativa, mas decorre da
prpria funo administrativa. Observa-se, assim, uma relao de supremacia especial9 da Administrao Pblica sobre o particular.
No se poderia deixar de apresentar, porque pertinente discusso,
a doutrina que defende a existncia de uma deslegalizao, que traduz
um processo de reconhecimento, por parte do legislador, da irrelevncia
temtica de certas matrias para edio de lei, seja em razo de sua alta
complexidade, seja pelo alto grau de fluidez (em contraposio rigidez
prpria das leis), autorizando em lei a disciplina dessas matrias para o
nvel infralegal. Veja-se, nesse sentido, a justificativa para o nascimento
desse fenmeno, conforme o pensamento de Mauro Cappelletti10:
[...] Advirto logo que se trata, induvidosamente, de fenmeno de
excepcional importncia, no limitado ao campo do direito judicirio, pois de modo mais geral reflete a expanso do estado em
todos os seus ramos, seja legislativo, executivo ou judicirio. Na
verdade, a expanso do papel do judicirio [e, mutatis mutandis,
do executivo] representa o necessrio contrapeso, segundo entendo, num sistema democrtico de checks and balances, paralela
expanso dos ramos polticos do estado moderno. [destaques
no original]
51
licena para trazer longa citao de Mauro Cappelletti11, mas que explana bem o fenmeno:
[...] De fato, como j afirmei, a criao deste tipo de estado deveu-se na origem, principalmente, atividade do legislador. No
entanto, exatamente em razo do enorme aumento dos encargos
da interveno legislativa, verificou-se o fenmeno da obstruo
(overload) da funo legislativa, e este overload, que representa
tema central da cincia poltica atual, tornou-se tpica caracterstica, na verdade tpica praga dos estados modernos, pelo menos
daqueles com regime no autoritrio e pluralstico-liberal. Nesses
estados, os parlamentos amide so excessivamente abundantes
e por demais empenhados em questes e discusses de poltica
geral e partidria, para estarem em condies de responder, com
a rapidez necessria, demanda desmedidamente aumentada de
legislao. Paradoxalmente, os parlamentos atriburam-se tarefas to numerosas e diversas que, para evitar a paralisia, encontraram-se ante a necessidade de transferir a outrem grande parte
da sua atividade, de maneira que suas ambies terminaram em
abdicao. E esses outros a quem a atividade foi transferida
so, principalmente, o executivo e os seus rgos e derivados,
com toda uma srie de entidades e agncias, a que foram confiadas tarefas normativas e administrativas. [destaques no original]
52
preciso utilizar com bastante cuidado uma tese com grande margem de liberdade num Estado como o brasileiro, cuja Constituio
escrita, formal, dogmtica, prolixa e acima de tudo rgida, e na qual
esto analiticamente delineadas as funes e competncias de cada esfera
federativa e de cada um dos poderes que a compem. A deslegalizao
vista como uma renncia do Poder Legislativo de exercer sua funo
constitucionalmente atribuda por meio de norma infraconstitucional.
Com efeito, Maria Sylvia Zanella de Pietro13 tece uma rpida crtica ao
entender que a deslegalizao somente seria aceitvel se feita pela prpria Constituio. Maral Justen Filho14, por sua vez, entende que se
trata de teoria estrangeira cuja importao apresenta-se inaplicvel realidade brasileira, seja porque a delegao legislativa apresenta contornos
definidos e limitados, incompatveis com a atribuio de competncia
legiferante estvel e permanente para uma figura externa ao Legislativo,
seja porque seria descabido introduzir no Brasil, um Estado presidencialista, solues desenvolvidas por Estados parlamentaristas e intimamente conectadas a essas peculiaridades.
O prprio Maral Justen Filho, em momento seguinte, analisando
as possibilidades de o Poder Legislativo prover delegao ao Executivo,
apresenta outra soluo que, em certa medida, conversa com a teoria da
deslegalizao. Para ele, o poder normativo das Agncias Reguladoras
estaria atribudo na medida da esfera de discricionariedade deixada pelo
Poder Legislativo ao elaborar as leis. O renomado autor parte da anlise
do que intitula de delegao normativa secundria15, assim exposta:
Em sntese, o exerccio da competncia legislativa pode traduzirse em duas modalidades de disciplina normativa, relativamente
margem de autonomia reconhecida autoridade pblica encarregada da atividade de aplicao da norma. A lei poder op13 Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. In: DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito regulatrio: temas polmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Frum,
2004, p. 45.
14 Op. cit., p. 495-498.
15 Op. cit., p. 513.
53
tar por disciplina completa e exaustiva, em que todos os pressupostos de incidncia e todos os ngulos do comando normativo
esto previamente determinados, de modo abstrato, atravs de
lei. Quando assim se formaliza a disciplina legislativa, alude-se
configurao de uma competncia vinculada ao aplicador da lei.
Mas tambm se admite que a lei adote disciplina que deixa margem para maior autonomia do seu aplicador. Nesses casos, um
ou mais dos pressupostos de incidncia da norma ou uma ou
mais das determinaes mandamentais no esto disciplinadas
de modo exaustivo atravs da lei. Atribui-se ao aplicador a competncia para identificar os pressupostos ou determinar os comandos normativos para o caso concreto. Nesse caso, surge para
o aplicador da lei uma competncia discricionria.
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Assim, a atividade das Agncias Reguladoras, essencialmente administrativa, deve ser distinta daquela exercida pelo Poder Legislativo,
19 Apud GOMES, Joaquim Benedito Barbosa. Agncias reguladoras: a metamorfose do estado. Disponvel em: <http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile/5055/4624>. Acesso em: 29 jul. 2009.
56
inclusive no tocante competncia normativa abstrata. Trata-se efetivamente de uma delegao de atribuies prprias do Poder Executivo,
como tambm conclui Maral Justen Filho20:
Enquanto se mantiver a atual estrutura constitucional, o mximo que se poder produzir ser a reordenao de competncias caracteristicamente executivas. As agncias podem absorver
competncias e atribuies reservadas constitucionalmente ao
Executivo. Disputar acerca da competncia normativa abstrata
das agncias reguladoras equivale a discutir, quando muito, os
poderes reconhecidos pela Constituio ao Poder Executivo. No
Brasil, no cabe discutir a competncia normativa das agncias
reguladoras, mas a competncia normativa do Executivo.
Em conseqncia, abre-se espao para se discutir os limites da competncia normativa abstrata do prprio Poder Legislativo. Nessa seara,
consideram-se como limites razoveis atividade legislativa a complexidade tcnica e a velocidade de mudana de certos temas; mas tambm
devem ser consideradas questes de ordem poltica, como constata Mauro Cappelletti21, a partir do contexto socioeconmico j apresentado:
[...] at os poderes polticos revelaram notvel dose de incompetncia institucional. Considerem-se, por exemplo, os amplos
domnios do chamado direito econmico, nos quais, muito freqentemente, os legisladores tm demonstrado a sua incapacidade de resistir s tentaes da demagogia e de saber se empenhar
em sria e equilibrada valorao de custos e benefcios. Parece
lcito argir que nessas reas os juzes seriam menos vulnerveis
tanto s presses da genrica demagogia eleitoral de caa aos votos, quanto s prioridades mais especficas e concretas, impostas
pelos interesses locais ou corporativos, s quais, pelo contrrio,
os polticos encontram-se, s vezes, inexoravelmente ligados.
Assim, no h que se confundir a chamada deslegalizao com a atribuio, em lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, de competncias
prprias para os rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica,
notadamente em leis prprias de organizao administrativa ou de criao
20 JUSTEN FILHO, op. cit., p. 540.
21 Op. cit., p. 89.
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clatura para designar o poder normativo genrico da Administrao Pblica , como transparece no seguinte trecho:
H tambm atos normativos que, editados por outras autoridades administrativas, podem caracterizar-se como inseridos no
poder regulamentar. o caso de instrues normativas, resolues, portarias etc. Tais atos tm freqentemente um crculo de
aplicao mais restrito, mas, veiculando normas gerais e abstratas
para a explicitao das leis, no deixam de ser, a seu modo, meios
de formalizao do poder regulamentar.
Apesar de a doutrina se debruar profundamente sobre o poder regulamentar prprio do Chefe do Poder Executivo, deixando de lado os
estudos sobre as demais normas emitidas pela Administrao Pblica,
essas lies permitem discriminar algumas caractersticas comuns a todas
as espcies de atos normativos emitidos pela Administrao Pblica27.
Nesse sentido, Celso Antnio Bandeira de Mello28 apresenta, como
pressupostos para o exerccio do poder regulamentar, a existncia de espao para atuao administrativa e a existncia de discricionariedade pela
Administrao, que satisfatoriamente se adequam ao poder normativo.
Em suas palavras:
a) Onde no houver espao para uma atuao administrativa,
no haver cabida para regulamento. [...]
b) Onde no houver liberdade administrativa alguma a ser exercitada (discricionariedade) por estar prefigurado na lei o nico
modo e o nico possvel comportamento da Administrao ante
hipteses igualmente estabelecidas em termos de objetividade
absoluta , no haver lugar para regulamento que no seja mera
repetio da lei ou desdobramento do que nela se disse sinteticamente.
60
Mais uma vez Celso Antnio Bandeira de Mello30 traz uma anlise
genrica da correlao entre o princpio da legalidade e o exerccio do poder regulamentar, anlise esta que se enquadra sem perdas para o poder
normativo da Administrao Pblica:
Em sntese: os regulamentos sero compatveis com o princpio
da legalidade quando, no interior das possibilidades comportadas
pelo enunciado legal, os preceptivos regulamentares servem a um
dos seguintes propsitos: (I) limitar a discricionariedade administrativa, seja para (a) dispor sobre o modus procedendi da Administrao nas relaes que necessariamente surdiro entre ela e os
administrados por ocasio da execuo da lei; (b) caracterizar fatos,
situaes ou comportamentos enunciados na lei mediante conceitos
vagos cuja determinao mais precisa deva ser embasada em ndices, fatores ou elementos configurados a partir de critrios ou
avaliaes tcnicas segundo padres uniformes, para garantia do
princpio da igualdade e da segurana jurdica; (II) decompor analiticamente o contedo de conceitos sintticos, mediante simples discriminao integral do que neles se contm. [destaques no original]
61
Di Pietro32 tambm reconhece a existncia das duas espcies33, apresentando ainda uma classificao dos regulamentos para melhor explicar a
distino, ipsis litteris:
Os regulamentos jurdicos ou normativos estabelecem normas sobre
relaes de supremacia geral, ou seja, aquelas relaes que ligam todos os
cidados ao Estado, tal como ocorre com as normas inseridas no poder
de polcia, limitadoras dos direitos individuais em benefcio do interesse
pblico. Eles voltam-se para fora da Administrao Pblica.
62
V-se, ademais, que no ordenamento jurdico brasileiro no h espao para o exerccio do poder regulamentar propriamente dito por outros
rgos ou entidades da Administrao Pblica que no o Chefe do Poder
Executivo, sendo tal competncia indelegvel, pelo silncio do pargrafo
nico do mesmo dispositivo constitucional37. Da porque h quem defenda erroneamente ser inconstitucional a normatizao realizada pelas
Agncias Reguladoras sem previso expressa na Constituio38.
As falhas das crticas doutrinrias que identificam a normatizao das
Agncias Reguladoras com o poder regulamentar exercido pelo Chefe do
Poder Executivo se encontram exatamente na confuso feita em relao
ao conceito do poder regulamentar. A normatizao das Agncias Reguladoras no se pode confundir com o poder regulamentar propriamente
dito, uma vez que este, na lio de Celso Antnio Bandeira de Mello39,
produz ato geral e (de regra) abstrato, de competncia privativa do Che35 H outras matrias tambm expressas por decreto, como, por exemplo, os atos dos incisos VI,
IX e X, todos do art. 84 da Constituio da Repblica.
36 Op. cit., p. 688.
37 Maral Justen Filho (op. cit., p. 520) entende que o pargrafo nico no tem o condo de extinguir as possibilidades de delegao das competncias privativas do Chefe do Poder Executivo.
38 Tese defendida por DI PIETRO, Direito administrativo, p. 89 e 397-398.
39 Op. cit., p. 317.
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A normatizao das Agncias Reguladoras, por sua vez, apresenta caractersticas distintas. Essa funo interna ao prprio Poder Executivo,
razo pela qual no h propriamente necessidade de disciplina constitucional especfica, sendo suficiente o disposto no art. 174 da Constituio
da Repblica. Ela decorre de uma situao de supremacia especial que
possuem as Agncias Reguladoras, consubstanciada primordialmente
no poder hierrquico, mas tal hierarquia no do tipo estrutural e sim
uma hierarquia material ou funcional. Quer-se dizer com isso que h
relao de subordinao especial quanto matria regulatria de competncia da Agncia Reguladora. Ademais, em que pese os subordinados
(os concessionrios e permissionrios) serem pessoas jurdicas de direito
privado, inclusive no integrantes da Administrao Pblica, eles se encontram numa situao jurdica especial de subordinao, fundada
num contrato de concesso ou termo de permisso. Vale dizer, portanto,
que a fora normativa das Agncias Reguladoras, no caso, de servios
pblicos delegados, decorre prpria e especialmente dos contratos de
delegao42.
No se est aqui a defender o total afastamento do princpio da legalidade; como salientado na seo anterior, reconhece-se inevitavelmente
que a atuao das Agncias Reguladoras deve ser condicionada a um
respaldo legal mnimo. Embora vinculada ao princpio da legalidade, a
normatizao das Agncias Reguladoras no possui subordinao estrita
lei especfica, mas suas regras devem sempre respeitar os comandos
legais, no podendo vir a contrari-los. Assim, ao exercer o poder nor42 O tema ser desenvolvido na prxima seo.
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[...] feita por contrato, em que o poder pblico transfere apenas a execuo do servio e conserva a sua titularidade; em decorrncia disso, mantm plena disponibilidade sobre o mesmo,
alterando as clusulas regulamentares, retomando a execuo do
servio por meio de encampao, fiscalizando e punindo administrativamente o concessionrio em caso de inadimplemento.
Nunca demais lembrar que a Lei Federal n 8.666/93 norma genrica de aplicao para todos os contratos da Administrao Pblica,
quando as especficas forem omissas. Nesse diapaso, a Lei de Concesses e Permisses de Servios Pblicos, Lei Federal n 8.987/95, dispe,
no art. 23, inciso V, acerca dessa prerrogativa, nos seguintes termos:
Art. 23. So clusulas essenciais do contrato de concesso as relativas:
[...]
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O poder regulador, suficientemente fundado no art. 174 da Constituio da Repblica, decorreria das prerrogativas inerentes s clusulas
exorbitantes dos contratos celebrados pela Administrao Pblica. No se
limitando normatizao, sendo apenas uma das facetas do poder regulador, em razo dele tambm se garante s Agncias Reguladoras as funes
de preservar o equilbrio econmico-financeiro dos contratos, mediante
procedimentos de reajuste e reviso tarifrios, de fiscalizar as atividades e
de aplicar penalidades sobre os prestadores de servios pblicos.
Portanto, a normatizao das Agncias Reguladoras de servios pblicos tem como principal fundamento jurdico as prerrogativas das clusulas exorbitantes dos instrumentos de delegao, que lhe asseguram situao de privilgio, podendo alterar as condies contratuais. Em verdade,
mais apropriado entender-se que, conquanto a normatizao tenha sua
eficcia plena a partir da celebrao dos instrumentos de delegao, essa
atribuio das Agncias Reguladoras nasce da previsibilidade abstrata
do exerccio das clusulas exorbitantes, dentro da conjuntura socioeconmica adotada pelo Estado na delegao dos servios pblicos.
No demais repisar, no se est aqui olvidando o devido respeito ao
princpio da legalidade, em razo da necessria elaborao de leis, especialmente as leis acerca da criao da Agncia Reguladora, da delegao
dos servios pblicos e da poltica pblica aplicvel ao servio pblico
individualizado. Numa analogia a um jogo de tabuleiro como o xadrez,
caberia lei instituir o tabuleiro, ou seja, a dimenso ou realidade em
que o jogo estaria inserido, e seus limites, definir cada uma das peas do
jogo, o formato e a funo principal de cada uma delas, bem como determinar o objetivo do jogo; normatizao competiria primordialmente
definir as regras de movimentao das peas e a relao entre elas.
Mas a partir da tese ora esposada, poder-se-ia formular uma crtica
no sentido de que, sendo o poder regulador das agncias decorrente dos
instrumentos pactuados, no haveria motivos para se produzir um ato administrativo genrico e abstrato para regular referidos instrumentos, pois
a relao contratual sempre de cunho pessoal, criando obrigaes especficas entre partes conhecidas. Contudo, preciso observar que, dentro
dessa idia de atuao imparcial e eqidistante das Agncias Reguladoras,
72
atribuio tpica do Poder Executivo, a saber, de dizer como o servio pblico deve ser prestado. A relao de hierarquia material estaria preservada, pela especialidade temtica inerente regulao; entretanto, em razo
de o prestador de servios integrar a mesma estrutura administrativa do
titular, acarretando um envolvimento mais prximo dos interesses polticos do Chefe do Poder Executivo, entre outros agentes, h um risco maior
de desrespeito atuao e s determinaes da Agncia Reguladora.
Analisado o poder regulador, sob o aspecto normativo, de forma
ampla e genrica para os servios pblicos, necessrio aprofundar o
estudo ora realizado, para se examinar como os limites entre legislao
e normatizao regulatria se apresentam para os servios pblicos de
saneamento bsico.
Nasce para o titular dos servios a obrigao de definir o ente responsvel pela regulao e fiscalizao de cada um dos servios pblicos de
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saneamento bsico52, estando tal determinao inserta na prpria poltica pblica de saneamento bsico. Ademais, veja-se, pelo teor do prprio dispositivo, que a atuao da Agncia Reguladora ocorrer mesmo
quando a prestao dos servios for realizada diretamente pelo titular dos
servios, ou por outros entes da Administrao Indireta.
Outrossim, conforme o art. 11, inciso III, a lei determina como condio de validade dos contratos de prestao de servios pblicos de saneamento bsico a designao da entidade de regulao e fiscalizao.
Por contratos, o dispositivo no distingue os contratos de concesso dos
contratos de programa53, razo pela qual em ambas situaes h necessidade de se designar a Agncia Reguladora. Portanto, as Agncias Reguladoras ganham especial funo nos servios de saneamento bsico, sendo
essenciais e obrigatrias para todos os servios de saneamento bsico,
independentemente de quem os presta.
Alis, a definio da entidade de regulao e fiscalizao exigvel
tanto para os novos contratos quanto para os contratos j existentes
poca da vigncia da Lei Federal n 11.445/07, primeiro porque os arts.
9 e 11 e a prpria lei em nenhum momento apresentaram qualquer
ressalva nesse sentido, e segundo pela impossibilidade de se invocar a
intangibilidade do ato jurdico perfeito, consagrado na Constituio da
Repblica de 1988, art. 5, inciso XXXVI, para as clusulas de servio
nos contratos, ao contrrio do que ocorre com as clusulas econmicas.
Contudo, a Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico foi
bastante infeliz nalguns momentos. Especificamente no aspecto regulatrio, constata-se em primeiro lugar a desnecessria separao entre
regulao e fiscalizao. Com base na teoria esposada neste captulo, no
pairam dvidas de que a fiscalizao, fazendo parte do rol de clusulas
exorbitantes, j est includa dentro do espectro de atribuies do poder
52 Conforme o art. 3, inciso I, da Lei Federal n 11.445/07, so servios de saneamento bsico os
de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e
drenagem e manejo de guas pluviais urbanas.
53 Os contratos de programa so os celebrados em razo da criao de um consrcio pblico, ou
da celebrao de um convnio de cooperao entre entes federativos, para fins de gesto associada
dos servios pblicos, nos termos do art. 241 da Constituio da Repblica de 1988 e art. 13 da Lei
Federal n 11.107/05.
75
regulador, ao lado da capacidade de definir condies gerais de prestao, padres de qualidade e de aplicar penalidades. Seria incua a meno fiscalizao, caso no fosse possvel uma interpretao no sentido
de que o legislador quis, na verdade, reforar que a mesma entidade que
regula quem fiscaliza, repelindo eventuais tentativas do Chefe do Poder
Executivo de separar as duas funes.
A outra falha da Lei Federal n 11.445/07, mais complicada, a confuso que o legislador faz quando utiliza a expresso regulao. Veja-se,
nessa tica, o art. 11, caput e inciso III, ipsis litteris:
Art. 11. So condies de validade dos contratos que tenham por
objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico:
[...]
III - a existncia de normas de regulao que prevejam os meios
para o cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designao da entidade de regulao e de fiscalizao;
Quando o inciso III fala em normas de regulao, a primeira impresso que vem mente de se estar falando das normas editadas pela
Agncia Reguladora (a entidade de regulao e de fiscalizao). Contudo, o 2 do mesmo art. 11 deixa transparecer outro sentido quela
expresso, in verbis:
2 Nos casos de servios prestados mediante contratos de concesso ou de programa, as normas previstas no inciso III do caput
deste artigo devero prever:
I - a autorizao para a contratao dos servios, indicando os
respectivos prazos e a rea a ser atendida;
II - a incluso, no contrato, das metas progressivas e graduais
de expanso dos servios, de qualidade, de eficincia e de uso
racional da gua, da energia e de outros recursos naturais, em
conformidade com os servios a serem prestados;
III - as prioridades de ao, compatveis com as metas estabelecidas;
IV - as condies de sustentabilidade e equilbrio econmicofinanceiro da prestao dos servios, em regime de eficincia,
incluindo:
a) o sistema de cobrana e a composio de taxas e tarifas;
b) a sistemtica de reajustes e de revises de taxas e tarifas;
76
c) a poltica de subsdios;
V - mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios;
VI - as hipteses de interveno e de retomada dos servios.
Uma leitura detida desses itens, dada a explcita relevncia dos assuntos, envolvendo autorizao para contratar, mecanismos de controle
social (da prpria atividade de regulao), e tambm interveno e retomada dos servios, permite inferir que se trata de matrias prprias do
titular dos servios, a serem definidas em lei pelo Poder Legislativo, com
possibilidade de regulamentao pelo Chefe do Poder Executivo. Esta
deve ser a interpretao, tambm porque esse artigo se encontra no captulo destinado a tratar do exerccio da titularidade (Captulo II, arts. 8 a
13). Observe-se que a lei federal nesse dispositivo traa taxativamente os
aspectos a serem abordados pela lei do titular dos servios, podendo-se
at mesmo concluir que esse dispositivo consubstancia a quase totalidade
do contedo da poltica pblica de saneamento bsico referenciada no
caput do art. 9 da Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico.
O mesmo art. 9 da Lei Federal n 11.445/07 ainda traz outros assuntos que devero ser objeto de lei do titular dos servios, nomeadamente quanto s matrias dispostas nos incisos II a VII, in verbis:
Art. 9 O titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto:
[...]
II - prestar diretamente ou autorizar a delegao dos servios e
definir o ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao, bem
como os procedimentos de sua atuao;
III - adotar parmetros para a garantia do atendimento essencial
sade pblica, inclusive quanto ao volume mnimo per capita
de gua para abastecimento pblico, observadas as normas nacionais relativas potabilidade da gua;
IV - fixar os direitos e os deveres dos usurios;
V - estabelecer mecanismos de controle social, nos termos do
inciso IV do caput do art. 3 desta Lei;
VI - estabelecer sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento;
VII - intervir e retomar a operao dos servios delegados, por
77
O dispositivo foi feliz ao utilizar a expresso pelo menos, justamente para informar que o poder regulador, baseado em princpios de direito
pblico, permite a produo de normas sobre os mais variados assuntos,
desde que elas se enquadrem s dimenses tcnica, econmica e social
de prestao dos servios. Observa-se, assim, que os assuntos das normas
arroladas dizem respeito especificamente ao modus operandi, ao aspecto
operacional especfico da prestao dos servios, tendo como destinatrio o prprio prestador (com reflexos sobre os usurios). Esse parece ser
um nvel adequado porque razovel de atuao das Agncias Reguladoras, sendo digna de encmios a Lei Federal n 11.445/07 por no ferir
o princpio da tripartio dos poderes e por bem identificar a legislao e
a administrao exercitveis nos servios de saneamento bsico.
Um cotejo entre as regras dos Captulos II (Do Exerccio da Titularidade) e V (Da Regulao) permite inferir tudo o que foi contemplado
neste trabalho. legislao do titular dos servios, na qualidade de mandante (de proprietrio da coisa pblica), cabe criar os meios e os instrumentos e definir os limites de atuao do Poder Executivo a saber, autorizar a delegao das atividades de organizao, regulao e prestao
dos servios (art. 8 da lei), fixar direitos e deveres dos usurios (art. 9,
inciso IV), definir as metas a serem atingidas, indicar as hipteses nas
quais esses servios podero sofrer interveno ou retomada e instituir
os instrumentos de controle dos servios pblicos (art. 11, 2). Ademais, j dentro de um regime administrativo hierrquico, ou em uma
relao de supremacia especial sobre um administrado, o Chefe do Poder
79
Veja-se que, quando o sistema de cobrana for tributrio, no h espao para definio de estrutura e nveis pela Agncia Reguladora, uma
vez que se rege o princpio da estrita legalidade tributria, devendo
todos os elementos do tributo constarem em lei. Assim, devem ser
analisados com esse cuidado os arts. 35 e 36 da Lei Federal n 11.445/07.
Quanto ao reajuste e reviso dos valores, ao titular coube dispor em
lei a sistemtica, incluindo a matria tributria. Assim, legislao do
titular incumbe determinar quanto s matrias dos arts. 37 e 38, caput e
incisos, ou seja, acerca do intervalo mnimo ou fixo para a realizao de reajuste tarifrio e da reviso peridica, e das hipteses de realizao de reviso extraordinria. Agncia Reguladora, restrita aos reajustes e revises
tarifrias, cabe determinar o procedimento e os prazos; nesse aspecto,
deve a Agncia Reguladora definir as pautas de reviso tarifria (art. 38,
1), os prazos para o prestador de servios apresentar os documentos,
o formato de tais documentos, os prazos para resposta da agncia e a exigncia ou no de consulta ou audincia pblica para posterior aprovao e
fixao da nova tarifa pela Agncia Reguladora embora o Poder Executivo Federal tenha tentado afastar essa atribuio das Agncias Reguladoras
pelo veto ao art. 32 , como ocorrer a publicao do valor da tarifa fixada
(art. 39) e qual o prazo mnimo de vacncia para aplicao da nova tarifa.
Finalmente, no aspecto dos subsdios, o titular deve definir a poltica de subsdios enquanto a Agncia Reguladora deve disciplinar sobre
subsdios tarifrios e no tarifrios. A questo no das mais fceis. Primeiramente, dentro da poltica de subsdios, cabe ao titular definir quais
sero as formas de subsdios a serem utilizados, conforme classificao
trazida pelo art. 31 da Lei Federal n 11.445/07, nos seguintes termos:
Art. 31. Os subsdios necessrios ao atendimento de usurios e
localidades de baixa renda sero, dependendo das caractersticas
dos beneficirios e da origem dos recursos:
81
I - diretos, quando destinados a usurios determinados, ou indiretos, quando destinados ao prestador dos servios;
II - tarifrios, quando integrarem a estrutura tarifria, ou fiscais,
quando decorrerem da alocao de recursos oramentrios, inclusive por meio de subvenes;
III - internos a cada titular ou entre localidades, nas hipteses de
gesto associada e de prestao regional.
82
Consideraes Finais
Em apertada sntese, buscou-se fundamentar a tese de que o poder
regulador um meio constitucional e legal que possibilita a normatizao
pelas Agncias Reguladoras, fundado no por delegao legislativa, mas
pela relao de supremacia em que se encontra a Administrao Pblica
sobre o universo de delegatrios de servios pblicos. A normatizao das
Agncias Reguladoras no se confunde com a regulamentao realizada
pelo Chefe do Poder Executivo, pois esta tem determinao constitucional
e subalterna lei, enquanto aquela decorre de princpio de direito pblico inerente aos prprios instrumentos pactuados de delegao dos servios
pblicos, necessitando-se de lei apenas para definir a entidade responsvel
pela elaborao (no caso, a Agncia Reguladora). Os caracteres de generalidade e abstrao de sua normatizao tm lastro nos princpios da impessoalidade administrativa e da isonomia entre prestadores de servios.
Outrossim, a Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico, em
que pese algumas impropriedades, merece especial destaque pela garantia da primazia da atuao das Agncias Reguladoras em todos os servios pblicos de saneamento bsico, prestados pelo prprio titular dos
servios ou por este delegados, mediante contrato de programa ou de
concesso, bem como pelo adequado tratamento das atribuies normativas do titular dos servios e da Agncia Reguladora.
No se pretendeu esgotar o tema acerca do poder regulador ou do
poder normativo da regulao, nem dar a palavra final sobre a questo,
mas reaquecer a discusso com novas idias e fundamentos a favor da
normatizao das Agncias Reguladoras.
83
Referncias
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BRASIL. Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007. Regulamenta a lei n
11.107, de 6 de abril de 2005, que dispe sobre normas gerais de contratao
de consrcios pblicos. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 18 de janeiro de
2007. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.
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84
85
Introduo
Os servios de saneamento bsico interdependentes so aqueles em
que h a execuo de atividades integradas e dependentes entre si por mais
de um prestador, nas distintas fases de seu ciclo completo, dependendo os
prestadores um do outro para a consecuo de seus objetivos finais.
Especialmente nos servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio, a existncia de prestadores diversos tem sido muito comum,
sobretudo em razo da disponibilidade, ou no, de recursos hdricos na
regio atendida.
Pela ausncia de normas especficas e diante de suas peculiaridades
prprias, as relaes estabelecidas entre os diversos prestadores de um
nico servio sempre se demonstraram conflituosas nos ltimos tempos,
seja no tocante ao aspecto tcnico, seja no comercial.
A Lei n 11.445/07, que estabeleceu diretrizes nacionais para o saneamento bsico, alm de trazer positivado o conceito de servios interdependentes, deu um passo importante na soluo dos conflitos entre os
diversos prestadores, estabelecendo, em seu art. 12, caput, a obrigatoriedade de contrato entre eles e a existncia de entidade nica de regulao.
Trata-se, sem dvida, de um avano, mas o desafio maior ser fazer
valer esta nova imposio legal, bem como implantar a regulao e a
normatizao atinentes a estas relaes, o que ser objeto central deste
captulo.
87
1 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 15. ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2002.
2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Editora Malheiros:
2002, p. 320.
88
89
Ressalte-se que a individualizao da contabilidade representa garantia tanto para o prestador como para o titular, pois a forma mais transparente de apurao e visualizao de todos os investimentos realizados
pelo prestador, que, ao final da concesso, tero sido ou no amortizados
e, por conseguinte, sero passveis ou no de indenizao.
Portanto, o ente regulador tem a rdua tarefa de criar e detalhar
mecanismos que dem efetividade aos preceitos trazidos pela Lei n
11.445/07, notadamente no concernente aos servios interdependentes.
Importante ponderar, contudo, que a primeira dificuldade a ser enfrentada reside na eleio do ente regulador dos servios. Regies em
conflito, como as regies metropolitanas, tm maior dificuldade na implantao da atividade regulatria.
Explica-se: como o titular quem define o ente regulador, numa regio onde a titularidade no se encontra definida3, resta prejudicada a
atividade regulatria antes mesmo da eleio do ente e, por conseqncia, a normatizao e a fiscalizao almejada.
Alm disso, quando os servios so prestados por empresas ou entidades vinculadas a entes federativos diversos, a eleio do ente regulador
tambm se torna difcil.
Mesmo superada a etapa de definio do ente, a segunda dificuldade,
igualmente desafiadora, ser a concepo de mecanismos eficazes para fazer cumprir as normas atinentes prestao dos servios, especialmente
a dos interdependentes.
Mencione-se, ainda, um terceiro obstculo, qual seja, em um contexto de interdependncia, nem sempre h apenas uma diversidade de prestadores, mas tambm de entes reguladores previamente estabelecidos,
cada qual responsvel por sua respectiva regio.
3 Esclarea-se que, ao contrrio do que ocorre com outros servios pblicos, a Constituio Federal
vigente no estabeleceu de forma expressa a competncia para os servios de saneamento bsico. a
partir de uma interpretao dos dispositivos constitucionais que a titularidade dos servios de saneamento bsico deve ser definida. Como regra geral, a titularidade tem sido atribuda ao Municpio,
sob o fundamento de que o saneamento bsico , predominantemente, um servio de interesse local
(conforme art. 30, V, da Constituio Federal). Contudo, com o surgimento de Regies Metropolitanas, Microrregies e Aglomerados Urbanos, parte da doutrina passou a sustentar que, neste caso, no
pode ser considerado um interesse meramente local, j que, em razo das inmeras peculiaridades e da
patente integrao geogrfica e operacional de sistemas, deveriam ser considerados de interesse comum,
e a titularidade atribuda ao Estado (conforme art. 25, 3, da Constituio Federal).
90
Especificamente nos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, como se sabe, opera-se o ciclo completo dos servios
por meio da execuo de diversas fases (captao de gua bruta, aduo,
tratamento, reservao e distribuio de gua, coleta, afastamento, tratamento e disposio final de esgotos).
A possibilidade de fragmentao deste servio, por meio da atuao
de mltiplos prestadores de forma orquestrada, por vezes foi questionada, alm de ter sido motivo de preocupao constante a falta de mecanismos adequados para regular as relaes estabelecidas entre os diversos
prestadores.
Conforme ponderado pelo Prof. Alar Caff Alves4:
Em determinadas circunstncias, a discriminao de subsistemas
de saneamento bsico pode ser delineada de modo adequado, jurdica e tecnicamente, especialmente no que se refere a realidades
urbanas menos complexas. Os subsistemas integrados na mesma
pessoa jurdica de direito pblico no oferecem problemas maiores do que aqueles relacionados com a coordenao administrativa e tcnica que eles requerem. A questo torna-se difcil de
se equacionar, no s do ponto de vista tcnico-administrativo
e econmico-financeiro, mas tambm jurdico-institucional,
quando os subsistemas se distribuem por pessoas jurdicas poltico-administrativas diferentes e de abrangncias territoriais distintas. Essa problemtica torna-se bastante intensa na prestao
de servios de saneamento ambiental em regies metropolitanas.
J h algum tempo reclamava-se a concepo de mecanismos eficientes articulao dos diversos servios interdependentes, pois, ainda que,
sob o aspecto tcnico, possam ser fragmentados, sob a tica da prestao
completa ao usurio final so totalmente dependentes e indissociveis.
Isso quer dizer que, para se receber a prestao adequada, todos os
prestadores da mesma cadeia devem cumprir, satisfatoriamente, suas
obrigaes. A falta cometida por qualquer um deles suficiente para que
o servio reste totalmente prejudicado ou, no mnimo, potencialmente
afetado.
4 ALVES, Alar Caff. Saneamento bsico Concesses, permisses e convnios pblicos. So
Paulo: Edipro Edies Profissionais Ltda., 1998, p. 115.
92
Em sntese, as principais estipulaes dos contratos entre os prestadores buscam garantir o devido acesso aos servios, os procedimentos
necessrios sua execuo, as regras de fixao e reviso de tarifas, as
diretrizes quanto ao pagamento, as hipteses de resciso e penalidades,
bem como a eleio do ente regulador nico.
As condies gerais da prestao, portanto, devem constar do contrato, preferencialmente, da forma mais detalhada possvel, o que propiciar maior segurana s partes.
recomendvel, mas no obrigatrio, que o ente regulador participe
da concepo do instrumento, de modo a compatibiliz-lo com sua normatizao (indicadores, penalidades, etc.), podendo, inclusive, figurar
no contrato, atestando as disposies pactuadas.
94
Previu a lei, portanto, um inteligente mecanismo de garantia de pagamento a todos os prestadores, objetivando coibir a recorrente inadimplncia que tem se mostrado malfica para os servios.
Ocorre que o destaque na conta aos usurios, por si s, no suficiente garantia do pagamento. Deve haver o adequado direcionamento das
receitas aos respectivos prestadores.
Os sistemas de transferncia direta dos valores, pelos bancos arrecadadores, aos seus respectivos destinatrios, sero fundamentais consecuo da finalidade maior idealizada pelo legislador, qual seja, o efetivo
recebimento.
Sem dvida, este novo mecanismo operacional de arrecadao poder, na prtica, evitar arrecadao do valor pago pelo usurio pelo servio
como um todo por um nico prestador, sem o devido pagamento a outro (ou outros).
95
Concluso
A Lei n 11.445/07 inovou ao tratar dos servios interdependentes,
demonstrando um cuidado mais do que oportuno para estas relaes
historicamente conflituosas.
A Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico fez sua parte ao
estabelecer a obrigatoriedade de contrato entre os prestadores inseridos
96
97
Introduo
Antes de entrar nas consideraes sobre a regulamentao da prestao de servios pblicos de drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, objeto deste captulo, importante mencionar a necessidade de que
essa iniciativa seja feita concomitante com uma estruturao institucional
para fortalecer a governana de toda a cadeia administrativa. Em outras
palavras, uma adequada robustez dos responsveis pela poltica e planejamento, pela regulao1 e pela execuo propriamente dita dos servios.
Sem a definio dos responsveis pela prestao dos servios, estruturados e com pessoal especializado, a regulao perde o sentido. A regulao um instrumento de gesto, porm no pode substitu-la, sob pena
de perder sua natureza e finalidade.
Em drenagem isso particularmente importante, porque a sua execuo est ou estava muito difusa na Administrao Pblica brasileira at o
advento da Lei Federal n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Pode-se dizer
que no existe experincia adequada na gesto da drenagem em bases
sustentveis e os servios so de baixa qualidade, com raras excees.
Sempre relegado, conta com um elevado passivo de obras de macro e
microdrenagem pluvial por fazer, pelo Brasil afora.
No foram outras as motivaes da lei federal ao transformar este
componente do saneamento bsico em um novo servio pblico. Alm
1 Regulao aqui compreende basicamente as atividades de regulamentao, fiscalizao e ouvidoria.
99
A Legislao
A Legislao Federal. As diretrizes nacionais para o saneamento
bsico so recentes e foram estabelecidas pela Lei Federal n 11.445, de
5 de janeiro de 2007.
2 O PDDU-DF foi desenvolvido no mbito do Programa Saneamento Bsico, acordo de emprstimo n 1.288/BR, financiado pelo Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BID).
100
O Captulo I desta lei trata dos princpios fundamentais, com destaque para o art. 3 na definio do saneamento bsico como o conjunto
de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de: abastecimento
de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas.
Como drenagem e manejo das guas pluviais urbanas entendem-se:
o conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes de operao de
drenagem urbana das guas pluviais de transporte, infiltrao induzida,
deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas.
Ainda nesse captulo, o art. 4 define que os recursos hdricos no
fazem parte do saneamento, mas esto sujeitos s outorgas de direito de
uso, nos termos da Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, de seus regulamentos e das legislaes estaduais e municipais.
Os Captulos II e III tratam do exerccio da titularidade e da prestao regionalizada de servios pblicos de saneamento bsico, enquanto
o Captulo IV trata do planejamento, com destaque para o art. 19 em
que a prestao dos servios observar um plano, no qual abranger no
mnimo:
I diagnstico e situao de seus impactos nas condies de vida,
utilizando sistema de indicadores de sade epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos e apontando as causas das deficincias detectadas;
II objetivos e metas de curto, mdio e longo prazo para a universalizao, admitidas solues graduais e programas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais;
III programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatvel com os respectivos planos
plurianuais e com os planos governamentais, identificando possveis fontes de financiamento;
IV aes para emergncias e contingncias;
V mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da
eficincia das aes programadas.
No Captulo V, dedicado integralmente regulao, so estabelecidos: os princpios, os objetivos, os principais aspectos das normas relativas s dimenses tcnica, econmica e social da prestao dos servios,
a obrigatoriedade do fornecimento de informaes por parte dos prestadores de servios, a publicidade dos relatrios, estudos, decises e instrumentos da regulao e da fiscalizao e os direitos dos usurios.
O Captulo VI trata dos aspectos econmicos e sociais dos servios,
em especial quanto a: sustentabilidade econmico-financeira assegurada,
fatores a serem considerados na estrutura de remunerao, subsdios aos
usurios de baixa renda, a cobrana pelos servios de drenagem com base
nos percentuais de impermeabilizao, por lote urbano e a existncia de
dispositivos de amortecimento ou de reteno de gua de chuva (art. 36).
Os Captulos VII e VIII tratam da qualidade e regularidade, do licenciamento ambiental e do controle social dos servios, enquanto o Captulo IX das diretrizes, objetivos e alocao de recursos da Poltica Federal
de Saneamento Bsico, da definio do Plano Nacional de Saneamento
Bsico (PNSB) e do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento
Bsico (Sinisa). Em especial, o art. 48, inciso X, define que a diretriz
adotar a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento das aes.
No Anexo A consta um resumo das legislaes federal, estadual e
municipal relacionadas com a drenagem.
A Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, inclui um marco federal de
drenagem urbana, com as suas principais diretrizes.
102
104
Gesto e Regulamentao
A seguir so apresentadas as principais estratgias de gesto para o
controle do escoamento pluvial, particularmente as alternativas dos modelos de financiamento, bem como a construo do sinal econmico
adequado para a prestao eficiente do servio.
As experincias internacionais e nacionais de gesto dividem-se em
medidas de controle externo cidade (em nvel da bacia, impulsionado
pelo Estado ou Federao), e medidas de controle interno cidade (em
nvel local impulsionado pelo Municpio).
105
Principal Medida
Canalizao
Amortecimento para
reduo da vazo de pico
Infiltrao, reduo e
tratamento do volume
Conceito
Transferncia de impacto
Corretiva da urbanizao
Sustentvel nos novos
empreendimentos
Esta nfase variou com a magnitude do empreendimento e os mecanismos legais adotados. Na Austrlia a nfase ocorreu em nvel de lote,
enquanto nos Estados Unidos a nfase foi na regulao de empreendimentos.
Na avaliao das medidas propostas, observou-se que os outros impactos decorrentes da urbanizao no eram controlados (qualidade da gua
pluvial e a eroso), pois o controle do pico no garantia o controle da qualidade da gua e a reduo da eroso. Observou-se tambm que estes impactos ocorrem em virtude das chuvas freqentes e no necessariamente das
extremas. As legislaes mais recentes impem critrios para este controle.
Quadro 2 Processos de regulamentao da drenagem urbana
Parmetro de regulao
Controle de pico (Qp)
Idem anterior + controle da
qualidade da gua (Qa) e da
eroso (E)
Idem anterior +
desenvolvimento de baixo
impacto
Metas
Manter a vazo mxima de pr-desenvolvimento
Idem anterior + reduo da carga da gua pluvial
(aproximadamente 80%) + controle da eroso pluvial
Idem anterior + mecanismos de incentivo para o
desenvolvimento sustentvel
107
As regulamentaes mais atuais buscam uma soluo ambientalmente sustentvel para os novos empreendimentos, seja em nvel de lote ou
loteamento. Para atingir este objetivo, necessrio o gerenciamento integrado da infra-estrutura urbana, iniciando-se pela definio da ocupao do espao com preservao das funes naturais como a infiltrao,
evapotranspirao e a rede natural de escoamento. Contudo, os servios
de drenagem pluvial e gesto de resduos slidos, incluindo a limpeza
pblica, devem ser tambm integrados para reduzir os impactos qualitativos sobre os corpos hdricos receptores, em decorrncia do carreamento
de resduos e sedimentos.
Das experincias de gesto e regulamentao mais recentes na drenagem urbana, no basta limitar a vazo do lote ou empreendimento
ao valor de pr-desenvolvimento. Alm de preservar as funes naturais como a infiltrao, necessrio o gerenciamento integrado, de
modo a garantir a qualidade da gua e reduzir a capacidade de eroso
e assoreamento dos escoamentos superficiais.
108
Impactos
Objetivo
Ao
Manter os
Diminuio
nveis anuais Promover a inRecarga
do lenol fremdios de re- filtrao na rea
do aqtico e da vazo
carga e a vazo desenvolvida
fero
de base
de base
Aumento
Reduzir a 80%
da carga de
Tratar o volume
a carga da quapoluentes
dos slidos susQualidade
na gua pela lidade da gua
pensos das superda gua
lavagem das devido a evenfcies urbanas
tos pluviais
superfcies
urbanizadas
Restringir a vazo
de pr-desenvolEroso do
vimento e dissipar
leito dos caReduzir a
Eroso e
a energia atravs
nais devido ao
energia de
assoreade reservatrios
aumento da
escoamento
mento
dissipadores, esvazo e velocicadas hidrulicas,
dade
etc
Inundao
da drenagem
urbana (redes Manter a vazo
Com infiltrao
Inundade condutos e de pico menor
ou amortecimeno da
canais naturais ou igual a de
to na rea desendrenagem
pr-desenvolvie/ou artifivolvida
urbana
ciais) devido mento
ao aumento
de vazo
Mitigar os
impactos extremos, no
Impactos
devido a even- ampliao dos
reas ri- tos extremos limites da plaControle com
ncie de inunbeirinhas nas reas
reservatrios e/ou
e eventos ribeirinhas e dao e dimenzoneamento
extremos segurana dos sionamento
dispositivos de estruturas
de emergncia
hidrulicos
nos reservatrios
Regulamentao
Garantir a recarga
mdia anual de acordo
com os tipos de solo da
regio
O controle realizado
para o volume da chuva
de 1 a 2 anos e 24 horas
ou em volume correspondente a 90% dos
eventos anuais
O controle realizado
armazenando a chuva
de 1 a 2 anos de 24
horas
Zoneamento de reas de
inundao para cheia de
100 anos
109
O volume de recarga tambm pode ser estabelecido como uma percentagem do volume total de uma chuva de projeto.
Vra = 10 a 25% do volume da chuva de dois anos de tempo de
retorno e 24 horas de durao, dependendo do tipo e uso (% de
reas impermeveis)7,8.
110
111
112
113
Controle das Inundaes da Drenagem Urbana: O objetivo principal prevenir os danos das inundaes no sistema de drenagem (incluindo a rede de condutos e os cursos de gua urbanos, naturais ou
no) e na infra-estrutura urbana, a jusante, do aumento da velocidade de
escoamento, vazo de pico e volumes pelo desenvolvimento e empreendimentos a montante.
Esse controle exige a manuteno da vazo de pico de pr-desenvolvimento num evento de projeto com risco (10 a 25 anos de tempo de retorno e durao de 24 horas) semelhante ao usado para projetar pontes, sistemas de drenagem urbana e canais abertos de macrodrenagem nas cidades.
A vazo de pr-desenvolvimento a vazo mxima que ocorreria na
rea no risco escolhido durante uma chuva de 24 horas. utilizado um
hidrograma19 de projeto com a distribuio temporal de 24 horas.
As medidas associadas regulamentao do controle da drenagem
so, principalmente, o armazenamento e a infiltrao. O armazenamento utilizado para deteno ou reteno enquanto que a infiltrao por trincheiras, valos ou pavimentos permeveis, para compensar os efeitos da impermeabilizao.
Experincia brasileira
No Brasil a abordagem tradicional para a soluo ou preveno dos
problemas de drenagem urbana nas cidades tem sido baseada no princpio higienista do incio do sculo passado. Somente a partir da dcada
de 1990 que comeou a ser introduzido o uso de melhores prticas de
gesto. Entre essas tcnicas, o armazenamento via bacias ou reservatrios
de deteno tem sido a mais utilizada.
Belo Horizonte. No Plano Diretor Urbano de Belo Horizonte, de
1996, foram previstas reas permeveis de acordo com a zona da cidade
(como na maioria das cidades). Conforme estabelecido em determinado
artigo o proprietrio pode substituir a rea permevel por um reservat19 Grfico de variao da vazo por unidade de tempo.
114
rio na relao de 30 litros para cada m impermeabilizado. Como a construo do reservatrio dependia de parecer de um engenheiro, nenhum
reservatrio foi construdo e a medida restou incua.
Guarulhos. A legislao de Guarulhos baseia-se na construo de
reservatrio para controle da drenagem urbana para reas superiores ou
iguais a 1 ha. Embora a regulamentao estabelea critrios de construo e de reteno ou deteno, no estabelece os critrios quanto
manuteno da vazo preexistente.
So Paulo. A legislao de So Paulo determina a construo de reservatrio para lotes acima de 500 m, mas tambm no determina uma
vazo limite para entrada na rede pblica.
Porto Alegre. O Plano Diretor de Drenagem Urbana de Porto Alegre
prev, na legislao, alguns instrumentos importantes para a drenagem
urbana de acordo com o enquadramento das reas: a) rea de ocupao
rarefeita; b) reas de concentrao de crescimento urbano; c) reas de
revitalizao. Foi proposto um decreto de controle da drenagem urbana
baseada no princpio de controle da vazo de sada e no do uso obrigatrio de reservatrio. O uso do controle de vazo de sada permite ao
usurio maior grau de liberdade para a escolha do controle.
119
Proposta de regulamentao
Controle dos impactos da drenagem urbana nos novos empreendimentos na drenagem pluvial pblica
Captulo I
Quantidade de gua
Art. 1 Toda ocupao, que resulte em superfcie impermevel, dever
possuir uma vazo mxima especfica de sada para a rede pblica de
guas pluviais igual a 24,4 (litros/s)/ha20.
1 A vazo mxima de sada calculada multiplicando a vazo especfica pela rea total do terreno.
2 A gua precipitada sobre o terreno no pode ser drenada diretamente para ruas, sarjetas e/ou redes de drenagem excetuando o previsto no
3 deste artigo.
3 As reas de recuo mantidas como reas verdes podero ser drenadas
diretamente para o sistema de drenagem.
4 Para terrenos com rea inferior a 600 m e para habitao unifamiliar, a limitao de vazo referida no caput deste artigo poder ser
desconsiderada a critrio da ADASA.
Art. 2 Todo parcelamento do solo dever prever na sua implementao
o limite de vazo mxima especfica disposto no art. 1 desta regulamentao.
Art. 3 A manuteno das condies de pr-ocupao no lote ou no parcelamento do solo deve ser apresentado NOVACAP atravs de estudo
hidrolgico especfico.
1 Quando o controle adotado pelo empreendedor for reservatrio e a
rea for inferior a 100 hectares o volume necessrio do reservatrio pode
ser determinado atravs de:
v = 4,71.AI 21
onde v o volume por unidade de rea do terreno em m/hectare e AI
a rea impermevel do terreno em %.
20 Valor de referncia para o Distrito Federal, conforme memria de clculo do Anexo B.
21 Valor de referencia para o Distrito Federal, ver memria de clculo no Anexo B.
120
121
Captulo II
Qualidade das guas
Art. 6 O projeto de urbanizao, parcelamento ou loteamento dever
prever na sua drenagem a reduo de 80% dos slidos totais gerados na
rea desenvolvida.
Pargrafo nico. A NOVACAP poder exigir um controle superior ao
deste artigo para reas especficas, a seu critrio.
Art. 7 Os projetos de controle dos slidos totais deve basear-se nos critrios tcnicos descritos no manual de drenagem urbana aprovados pela
NOVACAP.
Captulo III
Eroso e Sedimentao
Art. 8 A velocidade do escoamento a jusante de qualquer obra de drenagem executada no Distrito Federal no poder aumentar em relao
condio existente.
1 O aumento de velocidade inevitvel de um projeto hidrulico dever ser reduzido por outro dispositivo compondo o mesmo projeto.
2 O aumento de velocidade somente poder ser admitido quando
demonstrado tecnicamente e aprovado pela NOVACAP que qualquer
trecho de jusante tem condies de resistir ao aumento de velocidade.
Art. 9 Os projetos de drenagem e controle da eroso e sedimentao
urbana devem basear-se nos critrios tcnicos descritos no Manual de
Drenagem Urbana e aprovados pela NOVACAP.
Captulo IV
Disposies Finais
Art. 10. Os casos omissos na presente regulamentao devero ser objeto
de anlise tcnica da NOVACAP.
Art.11. O manual de drenagem urbana que orientar os projetos dever
ser aprovado pela ADASA e publicado pela NOVACAP.
Art. 12. Esta legislao entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio.
122
Taxa de drenagem
Prope-se que a taxa de drenagem, a ser criada por lei especfica,
cubra os custos de drenagem relativos s melhorias e a operao e manuteno dos servios.
Tucci (2005) estimou o custo do controle da drenagem urbana na
base de R$180/pessoa, representando para o DF um total de R$442 milhes. Neste caso, a manuteno, estimada em 3%, custaria R$13,26 milhes/ano. Isto corresponderia a uma taxa de drenagem mdia esperada
de R$38,61 por ano e por propriedade, variando de R$9,70 a R$86,80.
No caso de melhorias estimou-se um custo de investimento em recuperao, na mdia de R$1.170,00 por propriedade, no investimento das
obras de cada bacia hidrogrfica, variando entre R$296,00 e R$2.632,00.
123
Programas
O PDDU-DF identificou os seguintes programas, para serem desenvolvidos no mdio e longo prazo: a) capacitao; b) programa de monitoramento; c) recuperao de reas degradadas; d) reduo da contaminao dos aqferos; e) planos das bacias hidrogrficas; f ) contrato de
concesso e implementao dos servios.
Dentro da estratgia proposta para o DF so ainda recomendados
pelo PDDU-DF o modelo de recuperao de custos, o valor da taxa
de drenagem, o modelo de cobrana da taxa e os programas de mdio
e longo prazo.
Concluses
Diante da discusso mostrada no presente captulo, so apresentadas
as seguintes concluses:
23 O PDDU-DF estimou a necessidade da Adasa contar com trs especialistas em regulao, nas
reas de saneamento, recursos hdricos, qualidade da gua, sedimentos eroso e da Novacap contar
com oito especialistas em saneamento, recursos hdricos, qualidade da gua e sedimentos, obras
hidrulicas de drenagem, com experincia em manuteno e fiscalizao de projetos.
124
Quer dizer, pago por todos sem distino do uso do sistema de drenagem urbana. Isto explica, em parte, por que as melhorias e os servios
no so sustentveis no tempo e por que h falta de pessoal qualificado
e treinado.
9. Um modelo de cobrana dos servios de drenagem alternativo,
ainda prestado diretamente pelo Estado, aquele que considere os custos proporcionais ao uso do sistema de drenagem, tal como em outros
servios pblicos.
10. Assim como em outros servios pblicos, o poder pblico pode
dar drenagem urbana o mesmo tratamento dos servios concessionados. Contudo, existem muitas dificuldades para introduzir novas taxas
ou impostos em qualquer nvel de governo no Brasil.
11. Dentro da estratgia proposta para o DF, de estancar os problemas de drenagem pluvial dos futuros empreendimentos, o PDDU-DF
apresenta uma sugesto de projeto de regulamentao para controle do
volume de gua de lanamento do empreendimento, da qualidade da
gua e da eroso e sedimentao.
12. Dentro da estratgia proposta para o DF so ainda recomendados pelo PDDU-DF o modelo de recuperao de custos, o valor da taxa
de drenagem, o modelo de cobrana da taxa e os programas de mdio e
longo prazo.
Referncias
ADASA. Relatrio sntese Plano de Gerenciamento Integrado de Recursos
Hdricos-PGIRH, Braslia: ADASA, 2007.
BROWN, T.; CARACO, D. Channel protection (2001) apud DISTRITO
FEDERAL, GDF - Plano Diretor de Drenagem Urbana do Distrito Federal
PDDU. Vol. 10 - Rel. Produto 5. CONCREMAT. Braslia: Secretaria de
Estado de Obras, BID/ GDF, 2008.
DISTRITO FEDERAL, GDF - Plano Diretor de Drenagem Urbana do Distrito Federal PDDU. Vol. 10 - Rel. Produto 5. CONCREMAT. Braslia:
Secretaria de Estado de Obras, BID/GDF, 2008.
LEOPOLD, L. B. A view of the river (1994) apud DISTRITO FEDERAL,
GDF - Plano Diretor de Drenagem Urbana do Distrito Federal PDDU. Vol.
126
127
128
Anexo A
As Legislaes Federal, Estadual e Municipal Relacionadas com a
Drenagem
Quadro 4 Legislao federal de recursos hdricos
Lei
Decreto n 24.643/34
Lei n 9.433/97
Lei n 9.984/00
Contedo
Cdigo de guas: classificao, usos e gerenciamento
dos recursos hdricos.
Domnio pblico da gua; gesto de inundaes e
secas pelo governo federal; domnio das guas superficiais entre Estado e Federao, e domnio estadual
para as guas subterrneas.
Poltica Nacional de Recursos Hdricos: objetiva sistema de gesto e instrumentos de planejamento.
Cria a ANA, para implementar a Poltica Nacional de
Recursos Hdricos.
n 3.365/04
n 4.285/08
Disposio
Institui a Poltica
de Recursos
Hdricos do DF,
dispe sobre
os usos e cria
o Sistema de
Gerenciamento
dos recursos
hdricos do DF.
Cria a Adasa
Decreto
n 22.399/01
n 22.787/02
n 24.674/04
n 25.509/05
Disposio
Outorga e direito
de uso dos recursos
hdricos
Representao
do Conselho de
Recursos Hdricos
Altera o Decreto n
22.787/02
Regulamenta a Lei n
3.365/04
Amplia as
competncias
da Adasa para
regular Energia,
Resduos Slidos
e Drenagem
Urbana.
129
Perodo
I
At 1997
Setorial
II
Instituio do
1997 a 2000
marco legal
integrador nacional
III
Descentralizao
e regulamentao
setorial
2000 a (?)
IV
Sustentabilidade
(?)
Caractersticas
Desenvolvimento setorial dos recursos
hdricos, sem um marco legal integrador.
Lei Nacional de Recursos Hdricos em
1997, Instituio do Conselho Nacional de
Recursos Hdricos e da ANA.
Desenvolvimento institucional dos Estados,
criao dos comits de bacias, federais,
estaduais e regulamentao de setores
relacionados com recursos hdricos; energia;
saneamento; incio com a cobrana pelo
uso da gua.
Sustentabilidade econmica e
desenvolvimento de medidas sustentveis
em recursos hdricos.
(?) Significa que a fase correspondente no foi concluda, caso da fase III, ou tampouco iniciada,
caso da fase IV.
130
Caracterstica
Poltica Nacional de Meio Ambiente
Poltica Nacional de Meio Ambiente
regularizao do Conselho Nacional de Meio
Ambiente (Conama)
e Definies sobre o EIA - RIMA
Definio sobre as licenas ambientais
Definio do enquadramento dos corpos de
guas; estabelecimento de metas ambientais
para os rios
Decreto
Bahia
n 6.296/97
Cear
n 23.067/94
Distrito
Federal
n 22.359/01
Rio Grande
do Norte
n 13.283/97
Rio Grande
do Sul
n 37.033/96
Minas Gerais
Portaria n
10/96
Vazo Mnima
Garantida
20% da vazo
de referncia
10% da vazo
de referncia
20% da vazo
de referncia
10% da vazo
de referncia
20% da vazo
de referncia
70% da vazo
de referncia
Descrio
Dispe sobre a Poltica Ambiental do Distrito Federal
Dispe sobre normas para a proteo do meio ambiente
Dispe sobre a reciclagem de resduos slidos
Dispe sobre as auditorias ambientais
Dispe sobre os instrumentos de avaliao de impacto
ambiental
Cria o Ibram
Regulamenta a Lei n 41/89 que dispe sobre a Poltica
Ambiental do Distrito Federal
131
Manancial
As reas de mananciais foram definidas no arts. 95 a 99 da Lei Complementar n 803, de 25 de abril de 2009.
Uso do Solo
Na Constituio Federal definido que o uso do solo de competncia municipal. Porm os Estados e o DF podem estabelecer normas para
seu disciplinamento. Diferentemente do tratamento dado proteo dos
mananciais, o zoneamento relativo ao uso do solo no tem contemplado
os aspectos de drenagem e inundaes.
No tocante ao parcelamento do solo, as leis municipais devem respeitar os parmetros gerais de legislao federal, a saber, aqueles consignados na Lei Federal n 6.766/79 e suas alteraes constantes na Lei Federal n 9.785/99. A Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, regulamenta
os arts. 182 e 183 da Constituio Federal e estabelece as diretrizes gerais
da poltica urbana. Este documento legal denominado de Estatuto da
Cidade. Alm disso, existe a Resoluo Conama n 237/97.
132
Anexo B
Memria de Clculo
Vazo de Pr-Desenvolvimento, Volume para Manter a Vazo e Qualidade da gua no Distrito Federal
Vazo de Pr-Desenvolvimento. a vazo mxima que ocorreria
na rea durante uma chuva de 24 horas. Usualmente seria utilizado um
hidrograma resultante do histograma com distribuio temporal de 24
horas. Para pequenas reas (< 200 ha) possvel utilizar o mtodo racional. A vazo por unidade de rea fica:
qn = 2,78.C.I (litros/s/ha), onde:
C = coeficiente de escoamento = 0,15;
I = intensidade da precipitao (mm/h).
(1)
Valores de Cp
Fonte
Grama (solo arenoso)
ASCE,1969
Grama (solo pesado) ASCE,
1969
Matas, parques e campos de
esporte (WILKEN, 1978)
Equao Schueller (USA, 44
bacias)
Cp
Fonte
Equaes Urbanas,
0,05 a 0,20
1990 (USA, 60 bacias)
Equao Tucci (Brasil,
0,13 a 0,35
11 bacias)
Usando Soil Conserva0,05 0,20
tion Service
Cp
0,04
0,047
0,025 a 0,31
0,05
(5)
134
t = durao em minutos;
k = 60 para converso de unidades.
ou
V/A = 0,06.[2,78.C.I qn)].t, onde:
t = durao em minutos;
C = coeficiente de escoamento;
I = intensidade de chuva (mm/h).
(7)
(8)
ou
135
A NORMATIZAO DA
PRESTAO DE SERVIOS
DE RESDUOS SLIDOS
Marcos Paulo Marques Arajo
Advogado, Consultor Jurdico em Saneamento Ambiental e Infraestrutura; ex-Assessor Jurdico do IBAM, Especialista em Direito
da Administrao Pblica pelo Cedap/UFF, Professor da Ps-Graduao em Direito Administrativo Empresarial da UCAM/Idaerj
e Membro-fundador do Instituto de Direito Administrativo do
Estado do Rio de Janeiro (Idaerj).
Introduo
Apesar de haver projetos de lei tramitando no Congresso Nacional
para instituir uma Poltica Nacional de Resduos Slidos, valendo destacar o Projeto de Lei n 1.991/071, no h em vigor nenhum diploma nacional voltado nica e exclusivamente para o servio de limpeza urbana
e manejo de resduos slidos.
A Unio, no exerccio de sua competncia constitucional (art. 21,
inciso XX; e art. 23, inciso IX, da Constituio Federal), editou a
Lei n 11.445/07, Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico
(LDNSB), que, ao positivar parcialmente a concepo de saneamento
ambiental, disciplinou, entre outros servios, o de limpeza urbana e manejo de resduos slidos2 (art. 3, inciso I, alnea c), tratando de aspectos
1 Consoante se extrai dos itens 22 e 23 da Exposio de Motivos que acompanha o Projeto de Lei
n 1.991/07, a proposio tem por finalidade desenvolver o manejo sustentvel de resduos slidos,
buscando o reaproveitamento do lixo com vistas gerao de emprego e renda, assim como minimizar
o material a ser levado para disposio final. Ademais, tambm pretende traar aes estratgicas que
agreguem valor aos resduos slidos, norteando a gesto do servio de Estados e de Municpios.
2 Luiz Henrique Antunes Alochio aponta que o complemento manejo de resduos slidos agregado expresso servio de limpeza urbana no despido de sentido, tendo relao direta com a
forma de sua cobrana. Isso se explica porque, a limpeza pblica urbana, por ter natureza indivisvel
e compulsria, deve ser custeada pela arrecadao dos impostos e as demais etapas do servio por
taxa ou tarifa. Eis as suas palavras: O texto normativo visa esclarecer que, de fato, a noo de limpeza urbana tem tambm inserida em seu bojo a respectiva noo de manejo de resduos slidos,
evitando-se assim que se discutam defesas bizantinas contra as futuras taxas ou preos decorrentes
de tais servios. Direito do saneamento: Introduo Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento
Bsico (Lei Federal n 11.445/07). So Paulo: Millennium, 2007, p. 37.
137
Delimitao do tema
O fio condutor deste captulo ser o exame da normatizao da prestao do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos decorrente do exerccio da atividade regulatria pela via de uma entidade reguladora, buscando-se trazer algumas reflexes sobre os principais desafios
a serem enfrentados nesse percurso.
Para tanto, ser necessrio analisar qual a concepo da gesto de resduos slidos, especialmente a sua regulao, e, por conseguinte, como o
Municpio poder manej-la. Sem embargo, ser indispensvel examinar
a atividade regulatria e como poder ser exercida por uma entidade reguladora, que, por sua vez, promover a normatizao da prestao dos
servios, sendo este o principal desafio.
Finda esta introduo, dividir-se- o presente estudo em cinco sees,
alm da concluso.
Na primeira seo, discorrer-se-, embora, de forma breve, sobre a
noo da gesto de resduos slidos, analisando, sinteticamente, as suas
componentes e, ainda, buscando indicar as definies legais e doutrinrias existentes.
Na segunda seo, analisar-se- o panorama da regulao de resduos
slidos, buscando demonstrar, num ambiente de incipiente experincia
regulatria, tanto a forma quanto quem desempenha essa atividade.
Na terceira, tratar-se- da exigibilidade da criao ou, se no houver
viabilidade, da designao de uma entidade reguladora pelo Municpio,
nos termos das diretrizes e princpios da LDNSB. Posteriormente, numa
subseo, examinar-se-o as diversas modelagens que a entidade reguladora poder assumir e, ainda, sua submisso ao regime principiolgico
da LDNSB, que se aproxima, em muito, do regime de autonomia especial das Agncias Reguladoras.
Na quarta seo, analisar-se- a normatizao da prestao do servio
de limpeza urbana e manejo de resduos slidos que decorre da competncia normativa da entidade reguladora, a qual estar autorizada a
expedir atos regulatrios relativos aos aspectos tcnicos, econmicos e
sociais desse servio.
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saneamento bsico, razo pela qual representa fator interpretativo, integrador e vinculador da gesto de resduos slidos.
Extrai-se dessa definio de controle social estabelecido pela LDNSB
que, em ltima anlise, constitui forma de concretizao de gesto administrativa participativa, segundo a qual a populao, que titular do poder
estatal, passa a deter informao e capacitao para dizer como a coisa pblica deve ser gerida e, mais do que isso, atua de maneira direta e concreta
nessa gesto. Com isso, confere-se empoderamento populao (leia-se fortalecimento conscincia poltica da populao) e, ademais, legitimidade,
credibilidade s aes estatais, notadamente s polticas pblicas de resduos
slidos10.
Nesse contexto, no h como negar que o Municpio ter de rever
no s a sua gesto, como tambm o seu prprio papel nesse processo,
apoiado num controle social que confira legitimidade s suas aes, sempre observando os princpios e diretrizes da LDNSB e demais normas
legais e tcnicas norteadoras do sistema.
144
Antes mesmo da vigncia da LDNSB, os entes polticos, notadamente os Municpios11 e os Estados12, j vinham editando leis especficas sobre
a gesto de resduos slidos ou, quando no, leis sobre temas afetados
sade, ao meio ambiente, vigilncia sanitria ou postura municipal,
que, quase sempre, traziam disposies legais a respeito de resduos slidos. Complementarmente a isso, no se pode esquecer que os decretos
regulamentares expedidos pelo Chefe do Executivo visavam detalhar a
legislao setorial de resduos slidos sem a imposio de direitos ou
deveres. Tratava-se, apenas, de indicar os rgos e/ou entidades responsveis pela implementao das atividades da gesto, detalhar os processos
administrativos de participao popular no sistema, etc.
Sem prejuzo disso, existem, ainda, resolues, atos normativos e normas tcnicas expedidas pelos rgos e/ou entidades de meio ambiente,
de sade e de vigilncia sanitria, entre outros das esferas de governo13,
11 A ttulo de exemplo, vale fazer referncia s seguintes leis municipais: 1) Lei n 3.273/01 do
Municpio do Rio de Janeiro, que dispe sobre a gesto do sistema de limpeza urbana municipal; 2)
Lei n 13.478/02 do Municpio de So Paulo, que dispe sobre a organizao do sistema de limpeza
urbana municipal, cria e estrutura seu rgo regulador, autoriza o poder pblico a delegar a execuo dos servios pblicos mediante concesso ou permisso, institui as taxas de resduos slidos
domiciliares (TRSD), de resduos slidos de servios de sade (TRSS) e de fiscalizao dos servios
de limpeza urbana (Fislurb) e, por fim, cria o fundo municipal de limpeza urbana (FMLU); 3) Lei
n 6.079/03 do Municpio de Vitria ES, que dispe sobre a organizao do sistema de limpeza
urbana municipal, estrutura seu ente regulador, autoriza o poder pblico a delegar a execuo dos
servios pblicos mediante concesso, institui a taxa de fiscalizao dos servios de limpeza urbana
(Fislimp) e, por fim, cria o fundo municipal de limpeza urbana (Fumlimp); e 4) Lei n 10.697/08
do Municpio de Uberaba-MG, que dispe sobre o sistema de limpeza urbana municipal.
12 Vale trazer, ttulo de exemplo, as leis estaduais que seguem: 1) Lei n 4.191/03, do Estado do
Rio de Janeiro, que dispe sobre a Poltica Estadual de Resduos Slidos; e 2) Lei n 12.300/06,
do Estado de So Paulo, que institui a Poltica Estadual de Resduos Slidos e define princpios
e diretrizes. Recentemente, foram editadas as leis que seguem: 1) Lei n 9.264/09, do Estado do
Esprito Santo, que institui a Poltica Estadual de Resduos Slidos e define princpios, fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos para a gesto integrada, compartilhada e participativa
de resduos slidos, com vistas reduo, ao reaproveitamento e ao gerenciamento adequado dos
resduos slidos, preveno e ao controle da poluio, proteo e recuperao da qualidade do
meio ambiente e promoo da sade pblica, assegurando o uso adequado dos recursos ambientais no Estado do Esprito Santo, a promoo do econegcio e a produo mais limpa; e 2) Lei n
18.031/09, do Estado de Minas Gerais, que dispe sobre a Poltica Estadual de Resduos Slidos.
Vale o reparo que as duas ltimas leis j incorporam algumas das diretrizes da LDNSB, como, por
exemplo, a necessidade de planejamento com instrumento de gesto.
13 Nesse sentido, vale ressaltar o papel fundamental desempenhado pelo Conselho Nacional de
Meio Ambiente (Conama) na edio de resolues que orientam a gesto dos diversos tipos de
resduos slidos. Eis algumas relevantes resolues do Conama: 1) Resoluo n 5/93, que dispe
sobre o gerenciamento de resduos slidos gerados nos portos, aeroportos, terminais ferrovirios e
rodovirios; 2) Resoluo n 258/99, que determina que as empresas fabricantes e as importado-
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Em que pese o cunho principiolgico estabelecido pela prpria norma, parece haver uma forte aproximao com o regime de autonomia
especial endereado, em regra, para as Agncias Reguladoras22. E, o
que vem a ser isso? Significa que as agncias devero gozar de autonomia administrativa e financeira, assim como de independncia tcnica
decisria.
A independncia administrativa significa que o Chefe do Executivo
s poder exonerar os dirigentes da Agncia Reguladora, que gozaro de
mandatos fixos no coincidentes entre si e com a autoridade nomeante,
nos casos previstos em lei. A independncia financeira possibilita que a
agncia tenha recursos pblicos advindos da sua proposta oramentria
parcial que venha a elaborar e/ou, ainda, da arrecadao de taxa de regulao cobrada dos operadores privados do setor. Por fim, a independncia tcnica decisria significa que a deciso da Agncia Reguladora no
poder ser revista pelo Ministrio, pela Secretaria ou pelo Departamento
a que estiver vinculada23.
certo, porm, a LDNSB, ainda que tenha natureza de cunho
geral, no pode adentrar em peculiaridades a serem definidas pelo
titular sobre a regulao do seu servio de limpeza urbana e manejo
de resduos slidos. Portanto, o Municpio quem deve designar a
sua entidade reguladora e, mais do que isso, estabelecer a sua modelagem, observando, claro, os princpios positivados pela LDNSB, o
que dever ser feito de acordo com o caso concreto, sendo possvel a
aproximao ou no com o regime de autonomia especial destinado
s Agncias Reguladoras.
Da, possvel que, por exemplo, um Municpio conte com uma entidade reguladora municipal para regular parte ou todas as atividades do
servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Contudo, no
parece ser esta a melhor sada. Vrios Municpios, especialmente os de
22 Nesse mesmo sentido, ver: MUKAI, Sylvio Toshio. Saneamento Bsico: diretrizes gerais Comentrios Lei 11.445 de 2007. Rio de Janeiro: Editora Lmen Jris, 2007, p. 59 e ss.
23 Para um aprofundamento do regime de autonomia especial das agncias reguladoras no setor
de resduos slidos, ver: ARAJO, Marcos Paulo Marques. Agncia reguladora municipal de
servios de limpeza urbana. Disponvel em: <http://www2.ibam.org.br/tele_ibam/estudo.asp>.
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Concluso
Diante de todo o exposto, pode-se resumir as idias desenvolvidas ao
longo deste captulo nos seguintes tpicos:
1. A gesto de resduos slidos, que deve ser modelada conforme a realidade do Municpio e, segundo as diretrizes e os princpios da LDNSB,
constitui um sistema integrado que compreende as componentes de pla161
Referncias
ALOCHIO, L. H. A. Direito do saneamento: introduo Lei de diretrizes
nacionais de saneamento bsico (Lei Federal n 11.445/2007). So Paulo: Millennium, 2007.
ARUJO, M. P. M. Servio de limpeza urbana luz da Lei de Saneamento
Bsico; regulao jurdica e concesso da disposio final de lixo. Belo Horizonte: Editora Frum, 2008.
ARAJO, M. P. M. Parcerias pblico-pblico e pblico-privada no servio
163
164
O QUADRO REGULAMENTAR E
NORMATIVO DOS SERVIOS DE
GUA EM PORTUGAL
Jaime Melo Baptista
Presidente do Conselho Directivo do Instituto Regulador de guas
Resduos (IRAR).
Introduo
Descreve-se neste captulo o quadro regulamentar e normativo portugus dos servios de guas, compreendendo o abastecimento pblico de
gua s populaes e o saneamento de guas residuais urbanas. Esse quadro regulamentar e normativo contm as regras gerais e especficas existentes, de carcter obrigatrio ou voluntrio, para a prestao desses servios,
e constitui um instrumento essencial para a entidade reguladora do sector.
Mencionado quadro teve a sua origem na reestruturao e na modernizao destes servios iniciada em 1993, portanto, focalizada essencialmente no reforo da infra-estruturao, na empresarializao no sector,
na agregao fsica dos sistemas, evoluindo tendencialmente de sistemas
locais para sistemas regionais, e no envolvimento do Estado, dos Municpios e do sector empresarial pblico e privado, nomeadamente atravs de
diversas formas de parceria. Passou desde essa data a haver uma estratgia
clara para o sector, que se tem mantido no essencial constante ao longo
dos diversos ciclos polticos que ocorreram desde ento.
Estes aspectos, juntamente com a disponibilidade de financiamento
comunitrio e o esforo de diversas entidades, de centenas de entidades
gestoras e de milhares de profissionais, permitiram uma grande melhoria
da situao, sem prejuzo do muito que ainda falta fazer. Efectivamente,
Portugal atingiu no abastecimento de gua 91% de cobertura da populao, sendo objectivo atingir 95% em 2013, enquanto no incio da dcada
de 1990 o valor era de 80%. A totalidade das entidades gestoras dispe
actualmente de programas de controlo da qualidade da gua, esto j a
165
realizar 99% das anlises exigidas por lei e a percentagem de cumprimentos dos valores paramtricos ultrapassa os 97%. No saneamento de guas
residuais atingiu 77% de cobertura da populao portuguesa, 72% com
tratamento de guas residuais, sendo objectivo atingir 90% em 2013,
enquanto no incio da dcada de 1990 o valor era de 62%.
Os Servios de gua
Descrio do sector
consensual que as actividades de abastecimento pblico de gua
s populaes e de saneamento de guas residuais urbanas constituem
servios pblicos de carcter estrutural, essenciais ao bem-estar geral,
sade pblica e segurana colectiva das populaes, s actividades
econmicas e proteco do ambiente. Estes servios de interesse geral
visam a prossecuo do interesse pblico e deve-se assegurar o cumprimento de um conjunto de princpios:
Promoo tendencial da sua universalidade;
Garantia da igualdade no acesso, da qualidade do servio, da
transparncia na prestao dos servios e da proteco dos interesses dos utilizadores;
Garantia da eficincia e melhoria contnua na utilizao dos recursos afectos, respondendo evoluo das exigncias tcnicas e
s melhores tcnicas ambientais disponveis;
Promoo da solidariedade econmica e social, do ordenamento
do territrio e do desenvolvimento regional;
Proteco da sade pblica e do ambiente.
A sua prestao mobiliza numerosos agentes, para alm das entidades gestoras directamente prestadoras destes servios. Ao nvel da administrao pblica, so de referir a entidade reguladora dos servios e as
entidades ambientais, de sade pblica, da concorrncia e de proteco
dos consumidores.
Na prestao dos servios, incluem-se o Estado central e os Municpios como titulares dos servios, assegurando em geral os primeiros os
166
servios em alta prestados a entidades gestoras utilizadoras (que compreendem captao, tratamento e transporte no abastecimento e transporte,
tratamento e rejeio final no saneamento) e os segundos os servios em
baixa prestados a utilizadores finais (que compreendem armazenamento
e distribuio no abastecimento e drenagem no saneamento).
Devem tambm referir-se as empresas privadas prestadoras de servios de gesto e explorao de sistemas, as empresas de construo, os
fabricantes e fornecedores de materiais, equipamentos e produtos, as empresas de consultoria e projecto, as empresas de fiscalizao, as empresas
gestoras da qualidade, os centros de investigao e desenvolvimento, os
centros de formao, os laboratrios analticos e de ensaios, as entidades
financiadoras e as empresas seguradoras.
A sociedade civil intervm atravs dos consumidores, das associaes
econmicas e empresariais, das associaes profissionais, das associaes
de defesa do ambiente e da comunicao social.
indeterminado, a gesto de servios em alta a empresas de capitais exclusivamente pblicos, integradas no seu sector empresarial. Por fim, o
Estado pode atribuir, mediante contrato de concesso de servio pblico
e por determinado prazo, a responsabilidade pela gesto de servios a
entidades empresariais, nos designados sistemas multimunicipais.
Existem actualmente cerca de dezasseis grandes entidades gestoras
multimunicipais, de cariz regional, que cobrem cerca de dois teros do
territrio.
Entidade reguladora
H em Portugal uma entidade reguladora nacional para os servios
de guas, abrangendo tambm os resduos, designada Instituto Regulador de guas e Resduos (IRAR), que iniciou a sua actividade no ano
2000. Em face da dimenso do Pas, com apenas dez milhes de habitantes e 92.000 km2 de extenso, a opo pela criao de uma nica
entidade reguladora foi considerada a mais racional, tendo em vista as
mais-valias de uma viso global do sector, maior facilidade de uniformizao de regras, procedimentos e interpretaes, potenciao do benchmarking, diminuio do risco de captura e naturalmente racionalizao
dos recursos regulatrios.
Os objectivos da entidade reguladora so defender os direitos dos consumidores utentes dos sistemas estatais e municipais, por um lado, e assegurar a sustentabilidade econmica destes, por outro. Procedendo deste
modo, pretende promover a regulao como instrumento moderno de interveno do Estado nos sectores de actividade econmica fundamentais,
com vistas ao seu bom funcionamento e defesa do interesse pblico.
A atuao da entidade reguladora deve pautar-se pelos princpios de
competncia, iseno, imparcialidade e transparncia, e ter em conta, de
forma integrada, as vertentes tcnica, econmica, jurdica, ambiental, de
sade pblica, social e tica, que devem caracterizar estes servios.
Como se representa na Figura 1, a entidade reguladora acompanha
a prestao dos servios de guas aos consumidores, da responsabilidade
das entidades titulares dos servios, que o prestam directamente ou o
delegam ou concessionam a uma entidade gestora pblica ou privada,
atravs de um contrato, tudo isto no quadro do programa estratgico definido pelo governo para o sector. Esse acompanhamento materializado
nomeadamente atravs da definio de regras claras a nvel de funcionamento e de objectivos a atingir e da verificao do seu cumprimento.
169
Consumidores
Os consumidores so representados por associaes de defesa de consumidores, em geral dotadas de personalidade jurdica, sem fins lucrativos e com o objectivo principal de proteger os direitos e os interesses dos
consumidores em geral ou dos consumidores seus associados. Podem ser
de mbito nacional, regional ou local.
As associaes de consumidores gozam dos seguintes direitos, entre
outros: direito a representar os consumidores no processo de consulta e
audio pblicas a realizar no decurso da tomada de decises susceptveis
de afectar os direitos e interesses daqueles; direito a consultar os processos e demais elementos existentes nas reparties e servios pblicos da
170
O Enquadramento Geral
Instrumentos estratgicos, jurdicos e normativos
Cabe naturalmente ao governo decidir politicamente a estratgia para
o sector e materializ-la no Plano Estratgico de Abastecimento de gua
e de Saneamento de guas Residuais (Peaasar), documento de mdio
prazo que vai sendo actualizado, e onde se definem os grandes objectivos
para o Pas e as grandes linhas do modelo preconizado para atingir esses
objectivos. ento necessrio assegurar a existncia de legislao que
clarifique as regras do jogo em vrios nveis, onde o regulador tem um
papel relevante em termos da sua preparao tcnica e de sua proposta
ao Governo, que tem o Poder Legislativo. Neste quadro, o regulador
definiu como componentes essenciais do quadro legislativo os seguintes
regimes (Figura 2):
171
175
dos montantes cobrados autonomamente pelos ramais de ligao dos sistemas prediais aos sistemas pblicos de abastecimento e saneamento, que
constituem actualmente um dos obstculos desejvel universalizao
do acesso dos utilizadores a estes servios, por razes sociais, ambientais
e de sade pblica. Preconiza as regras essenciais de enquadramento dos
tarifrios de abastecimento e saneamento. Define um conjunto de regras
comuns relativas ao procedimento de fixao dos tarifrios, bem como
aos critrios fundamentais de diferenciao das tarifas, destacando-se a
preocupao com os tarifrios sociais e o cuidado, motivado tambm por
razes de ordem social, em conferir tratamento distinto aos utilizadores
domsticos e no domsticos. Define as regras particulares a cada um
dos tipos de tarifrios, clarificando o conjunto de prestaes de que as
tarifas de abastecimento e saneamento representam a contrapartida, delimitando a respectiva incidncia objectiva e subjectiva, precisando as suas
componentes e as regras especficas de determinao da base de clculo
que a aplicao de algumas destas tarifas por vezes exige.
Aborda ainda a matria da facturao dos servios e das relaes com
os respectivos utilizadores, complementando a legislao existente dedicada s relaes com os utilizadores. Trata-se de harmonizar um conjunto de questes que, no respeitando directamente fixao dos tarifrios,
possui importncia fundamental na garantia de uma relao saudvel
e transparente das entidades gestoras dos sistemas com os utilizadores
finais, que constituem a razo de ser da sua actividade.
Defesa dos
interesses dos
utilizadores
Sustentabilidade
da entidade
gestora
Sustentabilidade
ambiental
Defesa dos
interesses dos
utilizadores
Sustentabilidade
da entidade
gestora
Sustentabilidade
ambiental
182
A defesa dos interesses dos utilizadores, correspondentes a aspectos que esto relacionados com as tarifas praticadas e a qualidade
do servio a eles prestado;
A sustentabilidade da prestao dos servios pblicos em causa,
nomeadamente aspectos que traduzam uma capacidade infraestrutural, operacional e financeira necessria garantia de uma
prestao de servio regular e contnua aos utilizadores de acordo
com elevados nveis de qualidade;
A sustentabilidade ambiental, nomeadamente aspectos que traduzam o impacte ambiental da actividade da entidade gestora, por
exemplo em termos de conservao dos recursos naturais.
Normalizao tcnica
Complementar do regime de concepo, instalao e explorao dos
sistemas pblicos, a normalizao tcnica nacional e europia relativa aos
servios de guas constitui tambm um instrumento relevante para as entidades gestoras do sector e para a indstria associada, no que se pode considerar um terceiro nvel de regras, embora de carcter em geral voluntrio.
As normas europias so preparadas pelo CEN Comit Europeu de
Normalizao, com a participao de peritos de dezanove pases membros, pertencentes Unio Europia e Associao Europia do Comrcio Livre (EFTA). H ainda que considerar as normas ISO relevantes,
nomeadamente da TC224, que dizem respeito sobretudo ao desempenho dos sistemas e gesto de emergncias.
A entidade que em Portugal no s tem a responsabilidade geral da
actividade normativa como tambm a responsabilidade de assegurar a
representao do Pas nas actividades do CEN e a defesa dos seus in184
A Interveno Regulatria
Modelo regulatrio
Apresentado que foi o quadro dos principais instrumentos estratgicos, jurdicos (regras gerais de primeiro nvel e especficas segundo nvel,
de carcter obrigatrio) e normativo (regras de terceiro nvel, de carcter
voluntrio) dos servios de guas em Portugal, cabe entidade reguladora no s manter actualizado esse mesmo quadro mas tambm e principalmente velar pelo seu cumprimento.
185
Para o efeito, e tendo por base o mandato que lhe dado atravs do
seu prprio regime jurdico, a entidade reguladora deve especificar todo
um conjunto de procedimentos regulatrios (Figura 4) que assegurem a
eficcia da sua aco, e que passam por:
Procedimentos de monitorizao de implementao da estratgia;
Procedimentos na preparao de anteprojectos legislativos;
Procedimentos de fiscalizao do cumprimento legal e contratual
pelas empresas;
Procedimentos da regulao econmica das empresas;
Procedimentos de regulao da qualidade de servio das empresas;
Procedimentos de regulao da qualidade da gua das empresas;
Procedimentos de regulao tcnica das empresas;
Procedimentos de anlise das reclamaes.
Figura 4 Procedimentos regulatrios
Estes procedimentos constituem no seu conjunto o modelo regulatrio e o mago da actividade da entidade reguladora.
186
188
189
Regulador
Especificao
do
procedimento
pelo IRAR
Reporte
pelo IRAR
Outubro
Junho e Julho
Proposta de
oramento e
tarifa pela EG
Validao e
tratamento de
resultados
pelo IRAR
Setembro
Abril a Setembro
Anlise da
proposta pelo
IRAR
Recepo
das contas
reais pelo
IRAR
Outubro a Dezembro
Maro
Superviso
casustica
pelo IRAR
R e c om e ndao
a nua l
do IR AR
Entidade
Gestora
(EG)
Dezembro a Janeiro
Execuo do
oramento
pela EG
Janeiro a Dezembro
Contraditrio
pela EG
Dezembro
Aprovao do
oramento e
tarifa pelo
MAOTDR
Dezembro a Janeiro
Consumidor
Para efeitos de regulao econmica das entidades gestoras concessionrias municipais, a entidade reguladora estabeleceu um outro conjunto de procedimentos, de periodicidade anual, que obrigam as entidades
gestoras e ocorrem de forma programada ao longo do ano, apresentando
as seguintes etapas mais relevantes (Figura 6):
A entidade reguladora remete a todas as entidades gestoras concessionrias municipais, at final de julho do ano anterior, um con-
190
191
Regulador
Recomendao
tarifria
Reporte
pelo IRAR
Proposta de
actualizao
tarifria pela
EG
Validao e
tratamento de
resultados
pelo IRAR
Recepo
das contas
reais pelo
IRAR
Superviso
casustica
pelo IRAR
Entidade
Gestora
(EG)
Anlise da
proposta pelo
IRAR
Aprovao
do tarifrio
pela entidade
municipal
competente
Consumidor
Para efeitos de regulao econmica das entidades gestoras municipais no concessionrias, a entidade reguladora estabeleceu um terceiro conjunto de procedimentos, de periodicidade anual, que obrigam as
entidades gestoras e ocorrem de forma programada ao longo do ano,
apresentando as seguintes etapas mais relevantes (Figura 7):
192
A entidade reguladora remete a todas as entidades gestoras municipais no concessionrias, at final de julho do ano anterior,
um conjunto de recomendaes para efeitos de elaborao das
actualizaes tarifrias;
As entidades gestoras municipais no concessionrias, em geral
entre setembro e dezembro, fazem aprovar pelas entidades municipais competentes os tarifrios relativos ao ano seguinte, tendo
em ateno o regime tarifrio e ainda as recomendaes da entidade reguladora;
De janeiro a dezembro do ano seguinte, as entidades gestoras municipais no concessionrias aplicam o tarifrio aprovado;
Neste perodo a entidade reguladora procede a aces de acompanhamento atravs de auditorias, verificando nomeadamente o
cumprimento do disposto no regime tarifrio;
At final do ms de maro do ano seguinte, as entidades gestoras municipais no concessionrias remetem o relatrio e contas,
acompanhado dos balancetes contabilsticos;
Seguidamente a entidade reguladora, at final do ms de setembro, analisa o desempenho econmico e financeiro das entidades
gestoras municipais no concessionrias, procedendo ao clculo
de indicadores econmicos e anlise da sua evoluo temporal
(histrica).
193
Especificao
do
procedimento
pelo IRAR
Regulador
Regime
tarifrio
e/ou
contrato
Recomen
dao
anual do
I RAR
Junho e Julho
Aprovao de
oramento e
tarifrio pela
entidade
municipal
competente
Reporte pelo
IRAR
Validao e
tratamento de
resultados
pelo IRAR
Recepo
das contas
reais pelo
IRAR
Entidade
Gestora
(EG)
Execuo do
oramento
pela EG
Superviso
casustica
pelo IRAR
Consumidor
Os resultados obtidos nestes trs ciclos regulatrios constam do volume 2 Avaliao econmica e financeira da publicao anual, Relatrio
anual do sector de guas e resduos em Portugal, com divulgao pblica gratuita.
Regulador
Especificao
do
procedimento
pelo IRAR
Janeiro
Recolha dos
dados pela
EG
Reporte pelo
IRAR
Outubro
Contraditrio
pela EG
Setembro
Maro
Entidade
Gestora
(EG)
Validao dos
dados pelo
IRAR
(auditorias)
Abril a Maio
Tratamento
da
informao
pelo IRAR
Junho a Agosto
Consumidor
Regulador
Especificao
doprocedimento
pelo IRAR
Reporte pelo
IRAR
Outubro
Setembro
Legislao de
qualidade da
gua,
Recomendaes do
IRAR, etc.
Preparao do PCQA
pela EG
Contraditrio
pela EG
Setembro
Agosto a Setembro
Validao e
tratamento de
resultados pelo
IRAR
Aprovao do PCQA
pelo IRAR
Outubro a Dezembro
Abril a Setembro
Recepo dos
resultados finais
pelo IRAR
Entidade
Gestora
(EG)
Execuo do PCQA
pela EG
Janeiro a Dezembro
Maro
Acompanhamentodos incumprimentos
Fiscalizao
casustica pelo IRAR
EG
Contra-ordenaes
EG, se apropriado
198
199
Entidade
gestora
Consumidor
Recomendaodo IRAR
para a sua
resoluo
Recolha de
argumentos
do reclamante
Recolha de
argumentos
da EG
Regulador
Outras
reclamaes
200
Complementarmente, na perspectiva de apoiar a crescente capacitao das entidades gestoras, prtica da entidade reguladora promover a
elaborao de instrumentos de apoio s entidades gestoras, de que so
exemplo sries editoriais, cursos organizados para tcnicos dessas entidades e projectos de investigao e desenvolvimento:
Guias tcnicos, que so documentos de carcter muito prtico editados pela entidade reguladora, em geral em parceria com universidades e
centros de investigao, com o objectivo de sensibilizarem e apoiarem as
entidades gestoras para boas prticas na concepo, execuo, gesto e
explorao de infra-estruturas para prestao de servios de guas. A ttulo de exemplo, foram elaborados guias sobre controlo de perdas em sistemas pblicos de aduo e distribuio, controlo da qualidade da gua
para consumo humano em sistemas pblicos de abastecimento, planos
de segurana de gua para consumo humano, uso eficiente da gua no
sector urbano, medio de caudal em sistemas de abastecimento de gua
e de saneamento de guas residuais urbanas e controlo operacional em
sistemas pblicos de abastecimento.
Formao tcnica, que consiste em aces de formao de curta durao promovidas pela entidade reguladora, em geral em parceria com
universidades e centros de investigao, destinadas aos tcnicos das entidades gestoras, que procuram colmatar ou aprofundar reas especficas
no cobertas com a formao corrente das universidades.
Inovao tcnica, que consiste em projectos de investigao ou desenvolvimento promovidos pela entidade reguladora em parceria com
universidades e centros de investigao, destinados a uma melhoria contnua das prticas na concepo, execuo, gesto e explorao de infraestruturas para prestao de servios de guas.
Finalmente, uma responsabilidade (e um instrumento) da regulao a disponibilizao de informao fivel sobre o sector e a sua evoluo, quer para apoio definio de polticas do governo ou de estratgias
empresariais, quer para a melhoria da gesto dos servios, quer ainda
para a avaliao do servio que efectivamente prestado aos utilizadores.
Assim, a entidade reguladora edita anualmente, entre vrias outras publi202
Concluso
A reestruturao e modernizao dos servios iniciada em 1993 em
Portugal permitiram no apenas uma grande melhoria da situao, ainda
em progresso, mas tambm um enriquecedor exerccio conceptual de
reorganizao do sector e de definio das correspondentes regras, bem
como dos necessrios mecanismos de superviso.
Descreveu-se neste captulo o quadro regulamentar e normativo portugus dos servios de guas, com as regras gerais e especficas de carcter
obrigatrio ou voluntrio para a prestao desses servios, que na sua
maioria j esto implementadas, sem prejuzo de algumas componentes
ainda em desenvolvimento.
Em todo este processo naturalmente importante serem observados
os princpios da legalidade, da necessidade, da clareza, da participao e
da publicidade na definio atravs de procedimentos regulatrios. Efectivamente, antes da sua aprovao, os projectos de legislao e os procedimentos regulatrios devem ser comunicados s entidades gestoras
directamente interessadas, facultando-lhes o acesso aos textos respectivos e disponibilizando-os na internet, assegurando aos interessados um
prazo razovel para emitirem os seus comentrios e apresentarem sugestes. Complementarmente, esses projectos devem ser obrigatoriamente
e intensamente discutidos no Conselho Consultivo, que o rgo de
consulta na definio das linhas gerais de actuao da entidade reguladora, garantindo a efectiva participao de representantes dos principais
agentes do sector.
Assim se consegue um maior envolvimento de todas as partes e maior
legitimidade na interveno regulatria, num sector de grande complexidade em que actua um nmero muito elevado de entidades.
203
PARTE II
ASPECTOS TERICOS DAS
NORMAS DE REFERNCIA
Introduo
O cenrio do setor de saneamento bsico brasileiro, de forma geral
e especificamente o de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio,
revela um passivo scioambiental1 muito significativo de infra-estruturas
e servios. A carncia de recursos para a recuperao desse passivo requer
investimentos vultosos2 em obras de infra-estruturas, tanto para expanso quanto para recuperao dos ativos em servio. Em face das limita1 ndice mdio de atendimento em relao populao total dos prestadores de servios de
80,9% para gua, 42% para esgotos e 32,5% para tratamento de esgotos (Diagnstico dos servios
de gua e esgotos 2007. Parte 1, p. 21).
2 Mdia anual de investimentos no perodo 2000-2006 foi de R$ 4,1 bilhes e saldo a investir
para alcanar a universalizao dos servios e repor as infra-estruturas existentes de R$ 240,2
bilhes (Diagnstico dos servios de gua e esgotos 2007. Parte 1, p. 37).
207
208
O Marco Regulatrio
O marco regulatrio que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, a Lei n 11.445/07, em seu art. 2, preconiza como
princpios fundamentais para a prestao dos servios, entre outros, a
universalizao do acesso, o controle social, a segurana, a qualidade e a
regularidade.
As Agncias Reguladoras dos servios pblicos de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio devero editar normas abrangendo
medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento.
(Lei n 11.445/07, art. 23).
209
211
blicos essenciais aqueles definidos no art. 10, entre os quais o tratamento e abastecimento de gua e a captao e tratamento de esgoto e lixo.
Nestes servios a perenidade e a regularidade so requisitos de qualidade fundamentais e, particularmente, aqueles que incidem diretamente
sobre a segurana, a sade e a sobrevivncia da populao, como o caso
dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
O abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio so servios essenciais higiene, sade e vida.
A Organizao Mundial da Sade (OMS) reconhece a importncia
de uma adequada gesto da gua e recomenda s entidades gestoras de
sistemas de abastecimento pblico de gua desenvolverem planos de
segurana para garantir a qualidade da gua, a regularidade e perenidade
de seu fornecimento, incorporando metodologias de avaliao e gesto
de riscos, abrangendo todas as etapas, desde o manancial at o consumidor [Water Safety Plans (WSPs) WHO, 2004].
212
Risco: resultado da combinao entre a probabilidade de ocorrer situaes adversas e excepcionais, aleatrias e futuras que independam
da vontade humana e o impacto resultante caso venham a ocorrer.
O fornecimento contnuo e seguro de gua, servio essencial higiene, sade e vida, necessita cuidados condizentes com sua importncia
e prioritria essencialidade. Da mesma forma, o apropriado esgotamento, tratamento e disposio dos resduos sanitrios deve atender s premissas bsicas de no agredir o meio ambiente, a sade e o bem-estar
da populao. A adequada prestao desses servios, pelo correto e regular funcionamento das redes de distribuio, estaes de tratamento
de gua, instalaes de coleta e tratamento de esgotos, merece e precisa
contar com cuidados que assegurem a qualidade e a perenidade desses
servios. Nesse sentido, tais servios devem ser planejados com a adoo
de critrios de gesto de riscos8.
Com vistas a atuarem devidamente, os prestadores desses servios pblicos devem ter respostas para questes como: qual seria o montante dos
danos materiais, sociais, econmico-financeiros e ambientais causados
por um desastre de propores catastrficas que interrompesse o abastecimento de gua de uma metrpole, por exemplo, por um perodo relativamente prolongado? E suas conseqncias? E a durao at o retorno
normalidade? E os custos para a reparao e a mitigao dos danos?
De modo geral, os sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio tm caractersticas que favorecem as situaes de riscos
de diversas naturezas, pois so constitudos de barragens, reservatrios,
adutoras, emissrios, estaes de tratamento, redes distribuidoras, centros operacionais e outras instalaes localizadas no territrio da concesso, portanto, sujeitos s ameaas passveis de comprometer sua segurana e regularidade operacional. Quanto maiores as ameaas, a probabilidade de concretizao das ameaas e os impactos de seus danos, maiores
so os riscos.
8 Estabelecimento de cultura, ferramentas e metodologias apropriadas para mapear, identificar,
analisar, avaliar, priorizar, tratar e monitorar os riscos.
213
214
incidentes inesperados: incndio, falhas em equipamentos, interrupo do fornecimento de energia, acidentes de construo, contaminao acidental no sistema de abastecimento de gua, contaminao de mananciais, epidemias, interferncias provocadas por
outros servios;
incidentes esperados: esgotamento da capacidade dos sistemas e
racionamento.
Aps o levantamento dos riscos latentes encontrados, estes devero
ser identificados, mapeados, analisados e priorizados, com vistas a se obter melhor visualizao e entendimento geral. Em seguida, estabelecemse critrios de priorizao dos riscos e de definio dos respectivos procedimentos que definiro as aes de contingncias e de emergncias.
dades ribeirinhas situadas jusante, por vrios dias, bem como de outras atividades econmicas dependentes dos corpos hdricos afetados. A
vazo repentina e de grande proporo decorrente do rompimento do
barramento destruiu instalaes urbanas e rurais, veculos e mquinas,
e causou danos materiais para a populao local, alm dos danos ambientais supracitados. Aps o acidente algumas medidas foram tomadas,
como a construo de mais uma barragem emergencial, a reconstruo
das barragens destrudas com reviso dos critrios de projetos, e reduo
do nvel de armazenagem de resduos por barragem.
O plano de contingncia e emergncia pea de gesto indispensvel
para orientar e disciplinar a atuao dos prestadores de servios pblicos essenciais diante de eventuais casos fortuitos.
Blumenau, 2008: A cidade com 293 mil habitantes ficou sem gua
durante as fortes chuvas que afetaram Santa Catarina em virtude do
rompimento da adutora que retira gua do rio Itaja-Au. Mesmo aps
o reparo da adutora, o abastecimento no voltou ao normal porque as
estaes de tratamento de gua foram prejudicadas pela falta de energia
eltrica, alagamentos e impedimento de acessos decorrentes dos deslizamentos de terra. Segundo as notcias veiculadas pela mdia sobre o
acidente, por conta das enchentes, apenas 5% da populao de Blumenau continuou tendo acesso gua potvel. As Figuras 3 e 4 mostram a
intensidade das inundaes da cidade de Blumenau pelo rio Itaja-Au.
Figura 3 - Enchente em
Blumenau. Novembro de 2008.
217
Os exemplos relatados apenas ilustram alguns tipos de casos, de diferentes naturezas, que resultaram em muitos danos e na interrupo do
fornecimento de gua para a populao. Ainda como ilustram, a existncia de planos, que orientem aes tempestivas e mais eficazes para evitarse ou minimizar-se os danos, de nada valero se no forem cumpridos e
seguidos seus mandamentos de forma consciente e responsvel.
Conforme a mdia vem mostrando, inmeros fatos semelhantes
ocorreram mundo afora e no Brasil. Isto corrobora a real necessidade
dos prestadores de servios sensibilizarem-se sobre a incluso de critrios de gesto de riscos em seus planejamentos e, tambm, de estarem
preparados e alertas com planos de contingncia e emergncia para os
vrios tipos de ocorrncias passveis de causar danos pessoais, materiais e
ambientais e comprometer a continuidade dos servios.
no se deve limitar a transcrever os registros da empresa de forma solitria em sua mesa. importante confirmar em campo,
captando informaes detalhadas, com os operadores locais, que
possam no ter sido captadas ou mal interpretadas nos registros
da empresa.
9 Probabilidade de riscos;
9 Classificao de eventos acidentais;
9 Priorizao dos riscos identificados;
9 reas de risco e populao atingida;
9 Aes emergenciais e contingncias;
9 Poluio /Contaminao;
9 Fatores climticos;
9 Desastres naturais e aes humanas;
9 Programas de treinamento;
9 Implementao do plano;
9 Reviso do plano.
Documentao e comunicao
Diviso de papis e responsabilidades
A partir desta estrutura bsica, foi elaborada uma Resoluo Normativa contendo o roteiro bsico que poder servir de referncia para
as Agncias Reguladoras editarem suas resolues que estabelecero os
procedimentos a serem observados pelos prestadores de servios na elaborao de seus planos de contingncias e emergncias.
Consideraes Finais
Espera-se com este captulo sensibilizar as Agncias Reguladoras para
que, no exerccio de suas competncias, em atendimento s diretrizes nacionais estabelecidas pela Lei n 11.445/07, definam as condies gerais
mnimas que, obrigatoriamente, devero ser seguidas pelos prestadores
de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio na elaborao de seus planos de contingncia e emergncia.
Com isso, espera-se ainda que os prestadores dos servios incorporem, em seus planejamentos e planos de explorao de servios, a sistemtica de elaborao, manuteno e reviso de seus planos de contingncia e emergncia, bem como a formao de um banco de dados
sobre ocorrncias de acidentes, danos provocados, medidas implantadas
e resultados obtidos. O banco de dados poder ser compartilhado por
todos os agentes e fazer parte de um sistema de informaes centralizado.
222
Referncias
BRASIL. Constituio Federal do Brasil de 5 de outubro de 1988.
BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais
para o saneamento bsico. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 de janeiro
de 2007. Retificada no DOU de 11 de janeiro de 2007.
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concesso e permisso da prestao de servios pblicos e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 14 de fevereiro de 1995.
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223
Introduo
Essencial para a sobrevivncia humana e de todas as espcies vivas,
a gua corresponde a mais de 60% do peso corporal de um indivduo.
Alm disso, na grande maioria das atividades econmicas ela matriaprima fundamental e, portanto, exerce forte impacto sobre a sade pblica e, por conseguinte, na qualidade de vida das populaes. A gua de
qualidade um dos pr-requisitos sade.
A poluio das guas constitui um problema mundial, e o lanamento indiscriminado de esgotos nos cursos de gua, sem a coleta, transporte, tratamento e destino final adequados, gera problemas ambientais e
de sade pblica. Uma das conseqncias do lanamento de poluentes
nos corpos hdricos a transmisso de doenas em virtude do contato ou
ingesto da gua, contaminao por metais pesados por meio da cadeia
225
Qualidade
Existem vrios significados para o termo qualidade. Pode-se defini-la como propriedade, atributo ou condio das coisas capaz de
distingui-las das outras e de lhes determinar a natureza; numa escala
de valores, qualidade que permite avaliar e, conseqentemente, aprovar,
227
228
Ou seja, para avaliar a qualidade da gua do sistema, a equipe de fiscalizao analisar os laudos gerados pelo monitoramento da qualidade
da gua entregues pela concessionria, os quais, por sua vez, devero ser
cruzados com as informaes obtidas nas inspees de campo e com os resultados dos laudos das anlises das amostras coletadas pela Agncia Reguladora na campanha realizada em conjunto com o prestador de servios.
Procedimentos de fiscalizao similares aos aplicados nos sistemas de
abastecimento de gua podem ser utilizados para os sistemas de esgotamento sanitrio, tendo em mente sempre a premissa de que, para existir
controle, o processo produtivo deve estar sob controle. Assim, para avaliar o grau de confiabilidade da prestao dos servios de esgoto, devero
ser executadas inspees de campo nas instalaes de esgoto (redes, interceptores, elevatrias, ETEs, etc.), analisados os laudos de monitoramento do esgoto lanado e executada coleta de amostras no ponto de lanamento, para anlise por um laboratrio independente, cujos resultados
sero confrontados com os padres exigidos pela legislao ambiental.
Portanto, como fcil perceber, a prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, em funo de sua dinamicidade, no pode ser analisada como um processo esttico, mas dinmico,
como defendido por Betalha e Parlatore (1998), com vistas a manter o
processo produtivo sob controle e se obter o estado de controle.
Para melhor compreenso sobre o que significa na prtica o estado de
controle, imagine-se, por exemplo, uma estao de tratamento de gua
cuja fiscalizao constatou que durante o perodo noturno no havia operador para acompanhar seu funcionamento e, eventualmente, ocorriam
falhas no processo de clorao (equipamento parado, clorador descalibrado, final do produto, etc.), fazendo com que a gua fosse distribuda sem
o devido tratamento. Para ilustrar ainda mais, cita-se o exemplo de um
sistema de esgotamento sanitrio cujas estaes elevatrias, por no possurem grupos geradores, podero vir a causar grandes transtornos com
extravasamento de esgotos em situao de falta de energia prolongada.
Nos dois exemplos citados, os processos produtivos no estavam sob controle e, portanto, no possuam o estado de controle, conforme j exposto.
230
Outro aspecto importante quanto qualidade diz respeito a sua certificao, cujo objeto, segundo La Rovere et al. (2001), pode ser o produto,
conjunto de produtos ou processos. O primeiro caso relaciona-se s caractersticas do produto devido ao seu ciclo de vida, se este respeita condies
de fabricao no referente, por exemplo a uma preocupao com o meio
ambiente, desde a matria-prima at sua eliminao ou reciclagem. O segundo visa acompanhar um grupo de produtos que tenham afinidades no
seu processo de fabricao, como no primeiro caso, mas j verificando se
o sistema produtivo cumpre os requisitos relacionados aos cuidados com
o meio ambiente. E, no ltimo caso, avalia-se o processo global de uma
organizao e verifica-se sua conformidade com a legislao e normas vigentes, ou seja, certifica-se a empresa. Para Betalha e Parlatore (1998), a
certificao pode ser feita basicamente de duas formas distintas:
mediante inspeo de recebimento;
via confiana, a se estabelecer em relao capacidade do processo
produtivo em obter e manter a qualidade do produto.
Por razes bvias, a primeira forma impraticvel, pois impossvel
os usurios, a todo instante, fazer inspeo de recebimento dos servios
de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. Resta, ento, a
certificao por meio da confiana. Destarte, nos ltimos anos tem-se
assistido a uma preocupao crescente, em mbito mundial, no sentido
de se considerar que os sistemas de abastecimento de gua, alm de satisfazer os padres de qualidade definidos legalmente, devem apresentar
nveis de desempenho capazes de merecer a confiana dos consumidores
na qualidade da gua que lhes fornecida (PDUA et al., 2006 apud
VIEIRA; MORAIS, 2005).
Segundo Betalha e Parlatore (1998), as condies fundamentais para
que um produto possa ter sua qualidade certificada pelo sistema de confiana so as seguintes:
- o processo produtivo deve apresentar todas as condies para
ser considerado adequado; a matria-prima, o projeto e a construo das instalaes devem oferecer segurana quanto obteno da qualidade prevista para o produto e quanto manuteno
dessa qualidade ao longo do tempo;
231
Conforme esta portaria estabelece, o prestador de servios de abastecimento coletivo ou de servios alternativos de distribuio responsvel
pela manuteno e controle de qualidade da gua por meio de, entre outros, controle operacional das unidades de captao, aduo, tratamento, reservao e distribuio, anlises laboratoriais da gua em amostras
provenientes de diversos pontos do sistema de abastecimento. Cabe-lhe
encaminhar autoridade de sade pblica relatrios mensais com informaes sobre o controle de qualidade da gua.
Esta legislao sofre reviso sistemtica, sempre com nveis de exigncias cada vez maiores, com incluso no controle de novas substncias. A
primeira legislao sobre o padro de potabilidade brasileiro foi a Portaria no 56/77, aps publicao do Decreto n 79.367, de 9 de maro
de 1977, que atribuiu prerrogativas ao Ministrio da Sade para legislar
sobre normas e padro de potabilidade da gua para consumo humano,
bem como fiscalizar o cumprimento da legislao em todo o Pas, em
articulao com as Secretarias Estaduais e do Distrito Federal. Em 1990,
aps ampla consulta entre as secretarias estaduais de sade, companhias
de saneamento bsico, rgos de controle ambiental, universidades, laboratrios de referncia e associaes de empresas de saneamento, editou-se a Portaria no 36/90, na qual houve significativos avanos. Decorrida mais uma dcada, no sentido de uma melhor delimitao de alcance
da legislao e de atribuio de responsabilidades inerentes ao controle
e vigilncia da qualidade da gua para consumo humano, somada a
defasagem do padro de potabilidade, foi publicada a Portaria MS no
1.469/00, republicada, mas mantida em sua essncia como Portaria no
518/04, em 25 de maro de 2004 (BRASIL, 2006).
No ano de 2009 est prevista outra reviso e, nessa oportunidade,
poder ser includo o controle de novas substncias como praguicidas
e cidos haloacticos, pois inquestionvel que o crescimento na produo e consumo de substncias qumicas no Pas, a presena de novos
contaminantes orgnicos e inorgnicos persistentes no ambiente e as estratgias normalmente utilizadas para a definio do padro de potabilidade, entre outros, refletem a importncia de ser a legislao brasileira
234
de exigncias e de rigor, o que poder ocorrer, por exemplo, mediante regulamentao da outorga sobre lanamento de efluentes, de polticas de
incentivo ao reuso, ou ampliao de exigncias ambientais como maiores
controles sobre lanamento de efluentes no solo para proteo da gua
subterrnea, conforme Resoluo Conama no 396/08.
No entanto, embora no Brasil, nessa rea, exista uma legislao reconhecidamente avanada, um dos grandes desafios dos rgos de meio
ambiente e recursos hdricos estabelecer sistemtica de monitoramento,
avaliao e cumprimento das normas ambientais e de recursos hdricos.
Diferente do que ocorre no setor de sade, que integra uma rede regionalizada e hierarquizada que define a distribuio de atribuies entre os
entes da federao, a proteo do meio ambiente constitui competncia
comum da Unio, Estados e Municpios, o que acentua problemas relativos sobreposio de aes. Geralmente cabe aos Estados, por meio dos
rgos Estaduais de Meio Ambiente, o controle dos lanamentos nos
recursos hdricos de domnio dos respectivos Estados, ou mesmo queles
recursos hdricos de domnio da Unio exercidos em articulao com o
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) e a Agncia Nacional de guas (ANA), ambas vinculados ao
Ministrio do Meio Ambiente (MMA), considerando o alcance regional
dos potenciais impactos ambientais das atividades de saneamento. Da
mesma forma que ocorre em relao ao setor de sade, os objetivos dos
rgos ambientais para a proteo do meio ambiente, a primeira vista
no so exatamente os mesmos objetivos da regulao dos servios pblicos de saneamento, apesar de conduzirem a mtodos distintos para sua
execuo, ao final coincidem com os objetivos da regulao em muitos
aspectos, principalmente no que diz respeito ao objeto qualidade da
gua, ressaltando a necessidade de articulao entre os setores com vistas
a aumentar a eficincia das aes.
Nesse contexto, a funo exercida pelas Agncias Reguladoras na fiscalizao da prestao dos servios de esgotamento sanitrio de extrema
relevncia e, certamente, contribui para a garantia da qualidade do meio
ambiente e dos recursos hdricos.
237
Consideraes Finais
Ainda h muito a avanar para que a confiana dos usurios dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no Brasil
seja uma realidade. Em estudo intitulado Avaliao tcnica do controle
238
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1 Frum de Discusso da Portaria 518: sugestes e apontamentos para reviso.
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240
AUDITORIA E CERTIFICAO DE
INVESTIMENTOS NO SETOR DE
SANEAMENTO: ATIVIDADES DA LEI N
11.445/07 A SER EXECUTADA PELAS
AGNCIAS REGULADORAS
Airton Roberto Rehbein
Mestre em Controladoria pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFGRS). Tcnico Superior - Contador da Agncia
Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio
Grande do Sul (Agergs). Professor dos Cursos de Graduao e PsGraduao da Unilasalle/Canoas/RS.
Odair Gonalves
Mestre em Cincias Contbeis pela Universidade do Vale do Rio
dos Sinos (Unisinos). Tcnico Superior - Contador da Agncia
Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio
Grande do Sul (Agergs). Diretor de Tarifas e Estudos EconmicoFinanceiros. Professor dos Cursos de Graduao e Ps-Graduao
da Unisinos/So Leopoldo/RS.
Contextualizao
A atividade regulatria de monitoramento dos custos, aprovao de
plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao de
ativos so exemplos de obrigaes que sero objeto da edio de normas
pela Agncia Reguladora, conforme previsto nos incisos VI e VIII do art.
23 e art. 42 da Lei Federal n 11.445/07.
Em relao monitorao de custos, plano de contas e mecanismos
de informao, Rehbein e Gonalves (2008) apresentam a contabilidade regulatria como instrumento de gerao das informaes necessrias regulao econmico-financeira dos contratos de concesso
dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Como
os autores relatam, a contabilidade regulatria fundamental para o
controle patrimonial dos ativos que sero remunerados pelas tarifas,
bem como para proporcionar informaes que assegurem a aplicao
241
de procedimentos de auditoria e certificao dos investimentos realizados pelo prestador de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Segundo o art. 42 da Lei n 11.445/07, os valores investidos em bens
reversveis pelos prestadores constituiro crditos perante o titular e os valores j recuperados e os respectivos saldos devero ser anualmente auditados e certificados pela Agncia Reguladora. A abrangncia do art. 42,
transcrito a seguir, caracteriza a auditoria completa dos valores investidos,
envolvendo os bens imobilizados na prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, em especial os bens reversveis.
Art. 42. Os valores investidos em bens reversveis pelos prestadores constituiro crditos perante o titular, a serem recuperados mediante a explorao dos servios, nos termos das normas
regulamentares e contratuais e, quando for o caso, observada a
legislao pertinente s sociedades por aes.
[...]
2 Os investimentos realizados, os valores amortizados, a
depreciao e os respectivos saldos sero anualmente auditados e certificados pela entidade reguladora. [destaques no
original]
Mencionados autores (2008, p. 480) descrevem a necessidade de relatrios contbeis destinados ao controle sobre os investimentos realizados:
Art. 37. O prestador de servios dever encaminhar anualmente Agncia Reguladora seu Plano de Investimentos na forma e
no prazo por ela definido.
Pargrafo nico. Os custos relativos aos investimentos necessrios ao cumprimento dos Planos de Investimentos devero ser
discriminados detalhadamente por Municpio, devendo o prestador de servios enviar Agncia Reguladora relatrios peridicos
para acompanhamento fsicos e financeiros dos investimentos,
que sero objeto de auditoria e certificao pela Agncia. [destaques no original]
Fundamentao terica
A fundamentao terica para o atendimento da premissa legal sobre
auditoria e certificao de investimentos realizados pelos prestadores de
servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio abrange os
seguintes pontos: controle interno do ativo imobilizado; auditoria contbil de forma geral; auditoria contbil especfica para o ativo imobilizado
e instrues contbeis para o controle do ativo imobilizado.
244
bens em funo de diversos fatores, era reconhecida mediante a reavaliao de bens, contabilizada para eliminar essa distoro, e representava a
diferena entre o valor de mercado do bem e o seu valor lquido contbil.
A partir da mencionada lei, a companhia no poder reconhecer contabilmente a reavaliao do ativo imobilizado, mas isto no impede se fazer
uma avaliao dos ativos e registr-la em controles extracontbeis.
Ao se referirem ao objetivo bsico do exame e auditoria do imobilizado, Franco e Marra (2001) e Crepaldi (2007) fazem os seguintes apontamentos: assegurar-se de que o custo corrigido desses bens no representa
superavaliao e de que as depreciaes acumuladas esto em bases aceitveis; constatar a existncia, posse e propriedade dos bens, bem como a
existncia, ou no, de nus e, em caso afirmativo, sua natureza e extenso; examinar a adequao da classificao contbil, consideradas a natureza, vida til e utilizao de tais bens; determinar se foram utilizados os
princpios fundamentais de contabilidade, em bases uniformes; e estudar
e avaliar o controle interno existente para os bens do imobilizado.
Sobre a metodologia para realizao dos procedimentos de auditoria do ativo imobilizado, Franco e Marra (2001) assim a descrevem: a
primeira auditoria dever ser extensa, abrangendo o exame da quase totalidade dos bens, excludos apenas aqueles de reduzida expresso monetria. No inventrio anual, as verificaes devem incluir os bens do ativo
imobilizado para testar sua existncia, localizao, utilizao e estado de
conservao. Referido exame dever ser acompanhado de listagem detalhada de todos os bens de forma que permita a fcil identificao e contenha os demais dados indispensveis ao objetivo do exame, tais como:
natureza, data de aquisio, custo original, custos agregados, correo
monetria, depreciaes ou amortizaes corrigidas, etc. Em seguida, o
auditor selecionar os itens relevantes e, sobre esses, far as verificaes
necessrias, de acordo com os objetivos do exame.
Nas auditorias seguintes, ainda conforme Franco e Marra (2001), o
auditor dever concentrar suas verificaes nos lanamentos de adies
ao imobilizado durante o exerccio, isto , nos acrscimos de bens. Nesse
caso, o auditor dever analisar as respectivas contas do ativo imobilizado,
248
249
252
com manuteno (para manter os bens em bom estado operacional) e os gastos com reparos (para voltar os bens ao bom
estado operacional) no aumentam a vida til do bem e, portanto, devem ser tratados como despesa do ano. Inspecionar a
documentao comprobatria dos itens selecionados;
Verificar se a vida til, estabelecida para cada classe de bens,
adequada e se est consistente com o ano anterior;
Verificar se as benfeitorias em imveis de terceiros esto sendo
amortizadas de acordo com o prazo do contrato de aluguel;
Verificar se o mtodo de depreciao est de acordo com os
princpios contbeis e consistentes com o ano anterior;
Efetuar o clculo global da depreciao (por conta);
Acompanhar os casos de bens transferidos da conta de imobilizao em andamento e para os bens que se tornaram 100%
depreciados no perodo. Comparar os clculos (depreciao
sobre o saldo inicial mais a depreciao sobre as aquisies e
menos a depreciao sobre as baixas do perodo) com o valor
de depreciaes mencionado no papel de trabalho de movimentao de contas e investigar eventuais diferenas anormais;
Estar atento tambm para os procedimentos da companhia,
relacionados com o ms que inicia a depreciao sobre as
aquisies (ms da compra ou ms seguinte) e o ms que cessa
a depreciao sobre as baixas (ms da baixa ou ms seguinte);
Selecionar, por meio dos registros contbeis (verifique se o
total concorda com o papel de trabalho de movimentao de
contas), itens a serem testados e executar os seguintes procedimentos de auditoria:
inspecionar registros individuais e confir os clculos do
custo corrigido e da depreciao acumulada corrigida;
inspecionar autorizao para a baixa, segundo definido
no manual interno da empresa;
no caso de venda, inspecionar a documentao comprobatria, identificar o valor da venda na conta de receita na venda de bens do ativo imobilizado (receitas no
operacionais) e verificar se o valor da venda razovel em
relao ao bem vendido.
Selecionar alguns bens vendidos, partindo da conta de receita
na venda de bens do ativo imobilizado, e verifique se o valor
contbil dos bens vendidos foi baixado do ativo imobilizado;
Verificar se o valor das baixas, segundo o papel de trabalho de
movimentao de contas (custo corrigido deduzido da depreciao acumulada corrigida), concorda com o saldo de conta
de valor contbil de bens do ativo imobilizado baixados (despesas no operacionais).
253
[...]
Art. 16. O controle patrimonial fundamental para garantir a
avaliao dos ativos, a depreciao, a apurao do custo de capital
e das movimentaes fsicas dos ativos operacionais, com destaque ao controle de bens reversveis pelo prestador de servio.
Art. 17. O imobilizado deve ser controlado por Municpio,
segregando-se as informaes em sistema de abastecimento de
gua, sistema de esgotamento sanitrio e bens de uso geral, diferenciando-se o imobilizado tcnico, o imobilizado administrativo e as obras em andamento.
Art. 18. No sistema de abastecimento de gua, devem ser realizados os controles segregados dos ativos empregados na captao
de gua, produo de gua tratada e distribuio de gua tratada.
Art. 19. No sistema de esgoto sanitrio, devem ser realizados os
controles segregados dos ativos empregados na coleta, tratamento e disposio final.
Art. 20. Todos os bens que forem constitudos, totais ou parcialmente, a partir de recursos de terceiros devem ser controlados separadamente.
[...]
Art. 21. O controle patrimonial dever contabilizar, principalmente:
I - as aquisies de bens mveis e imveis destinados execuo
das atividades da companhia;
II - os gastos com benfeitorias realizadas em bens de terceiros;
III - os recebimentos de qualquer bem utilizado para a operao
da entidade em forma de doao;
IV - recebimento em forma de transferncia do imobilizado antes registrado em Imobilizado em Andamento;
V - contabilizao dos gastos realizados em ativo de futura utilizao (Imobilizado em Andamento); e
VI - reforma que aumente a vida til de imobilizado adquirido.
Art. 22. As baixas de Ativo Imobilizado podero ocorrer principalmente em funo de inexistncia de benefcios econmicos
futuros, com base em laudo tcnico, e, ainda, em funo da venda, doao ou transferncia a terceiros do Ativo Imobilizado.
Art. 23. A depreciao de ativos dever receber especial ateno
quanto ao seu controle e critrios (taxas), sendo esses informadas
Agncia Reguladora, quando solicitado, recebendo devida anlise pela Agncia em relao aos objetivos regulatrios.
255
256
Merecem destaque as instrues contbeis elencadas a seguir, previstas nos manuais de contabilidade da ARCE e da Aesbe, pois se referem
a assuntos especficos para fins de controle patrimonial, representado
pelo ativo imobilizado, relacionando-se aos investimentos realizados
pelo prestador de servios de abastecimento de gua e de esgotamento
sanitrio.
a) Controle do ativo imobilizado
A Lei n 6.404/76, mediante seu art. 179, item IV, alterado pela Lei
n 11.638/07, conceitua como contas a serem classificadas no ativo imobilizado: Os direitos que tenham por objeto bens corpreos destinados
manuteno das atividades da companhia e da empresa ou exercidos
com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram
companhia os benefcios, riscos e controle desses bens.
Portanto, o ativo imobilizado compreende os ativos tangveis que:
a) so mantidos por uma entidade para uso na produo ou na comercializao de mercadorias ou servios, para locao, ou para finalidades
administrativas; b) tm a expectativa de serem utilizados por mais de
doze meses; c) tm a expectativa de auferir benefcios econmicos em
decorrncia da sua utilizao; d) possa o custo do ativo ser mensurado
com segurana.
Quando a entidade espera us-los durante mais de doze meses, as peas
maiores e equipamentos sobressalentes devem ser classificados como ativo
imobilizado. Peas separadas e equipamentos de manuteno que podem
ser usados somente em determinado item do ativo imobilizado devem ser
registrados como imobilizado.
Entretanto, as peas de reposio e equipamentos de manuteno noenquadrados no conceito anterior devem ser reconhecidos no resultado
quando consumidos. Itens de valor no-relevantes podem ser agrupados
por natureza do bem e aplicados ao valor total dos itens os critrios para
reconhecimento como ativo imobilizado.
Outros ativos adquiridos, como, por exemplo, por motivos de segurana ou ambientais, devem ser registrados no ativo imobilizado, se essas
257
Todas as compras, imobilizaes, desativaes, despesas pr-operacionais, servios prprios e para terceiros, alienaes, dispndios reembolsveis e outros que venham a ser definidos, devero ser acompanhados por
meio das respectivas Ordens em Curso e seus valores apropriados diretamente nas correspondentes contas patrimoniais, controladas em nvel
de registro suplementar ou pelos sistemas auxiliares. Mas a aquisio do
novo bem, em substituio ao desativado, ser objeto de uma nova ODI.
A existncia de um nvel de controles internos adequados sobre as
ODI permite administrao da concessionria concluir satisfatoriamente sobre o valor correto dos bens que sero futuramente colocados
em servio e que faro parte dos bens da concesso.
Consideraes Finais
O recente marco regulatrio (Lei n 11.445/07) da prestao dos
servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio apresenta
complexas atividades a serem desenvolvidas pelas Agncias Reguladoras.
Tais atividades implicam grandes esforos tcnicos e financeiros, alm
de tempo necessrio para elaborao e implementao de normas que
orientaro o prestador de servios.
Por exemplo, a implantao da contabilidade regulatria demanda
recursos e estudos cujo perodo de maturao de mdio prazo, envolvendo mudanas sistmicas e conceituais no tratamento dos dados
contbeis pelo prestador de servios, no intuito de atender s necessidades regulatrias. A regulao tarifria, na qual se incluem os estudos de
subsdios, tambm envolve trabalhos complexos que requerem profundidade e gradualismo nas transies para novos modelos a serem implementados em consonncia com polticas pblicas e regulatrias.
Ao se referir auditoria e certificao dos investimentos, a Lei n
11.445/07 foi explcita e direta, prescrevendo que esse procedimento
dever ser executado anualmente. Para a realizao da auditoria surtir maior efeito, a contabilidade regulatria j deveria estar em pleno
funcionamento. Contudo, a aplicao dos procedimentos de auditoria,
de forma concomitante implementao da contabilidade regulatria,
poderia aumentar o nvel de conhecimento sobre o acervo patrimonial
necessrio prestao dos servios, bem como de suas fontes de aplicao. Desse modo, contribuiria para a elaborao do plano de contas
a ser utilizado com vistas ao devido controle dos ativos para fins das
revises tarifrias.
A contabilidade regulatria, em conjunto com a auditoria e certificao dos investimentos, proporcionaro a base de informaes e certi267
268
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M. M. A. F. (Eds.). Regulao: normatizao da prestao de servios de gua e
esgoto. Fortaleza: Pouchaim Ramos, 2008.
270
Introduo
As atividades de fiscalizao so fundamentais para a consecuo dos
objetivos da regulao e no podem prescindir de regras claras e objetivas, previamente estabelecidas, dentro do que preconiza a legislao. De
acordo com Marques Neto (2005),
o poder de fiscalizao do setor, qual se revela tanto pelo monitoramento das atividades reguladas (de modo a manter-se
permanentemente informada sobre condies econmicas,
tcnicas e de mercado do setor), quanto na aferio das condutas dos regulados de modo a impedir descumprimento de
regras ou objetivos regulatrios.
O exerccio dessas atividades se processa de duas formas: direta, mediante inspeo fsica dos sistemas, e indireta, por meio do acompanha271
Decreto n 5.440/05
Contedo
Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento
bsico.
Poltica Nacional dos Recursos Hdricos.
Dispe sobre a proteo do consumidor e d
outras providncias.
Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Lei de Crimes Ambientais.
Estabelece definies e procedimentos sobre
o controle de qualidade da gua de sistemas
de abastecimento e institui mecanismos e
instrumentos para divulgao de informao
ao consumidor sobre a qualidade da gua para
consumo humano.
Estabelece os procedimentos e responsabilidades
relativas ao controle e vigilncia da qualidade
da gua para consumo humano e seu padro de
potabilidade, e d outras providncias.
Para garantir o cumprimento das determinaes expressas nos instrumentos normativos, as Agncias Reguladoras devem estar adequadamente estruturadas e tecnicamente preparadas para fiscalizar as atividades dos
prestadores de servios. Ademais, Jouravlev (2007) ressalta que, em funo das caractersticas fsicas do setor, tais como existncia de redes enter274
Procedimentos de Fiscalizao
A fiscalizao dos servios de saneamento bsico uma atividade prtica de verificao e acompanhamento, por profissionais habilitados, do
fiel cumprimento das normas legais e tcnicas relativas prestao dos
servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, na forma
prevista nos contratos de concesso ou de programa. Trata-se de atividade imprescindvel regulao.
Cabe ao setor de saneamento da Agncia Reguladora a responsabilidade pelos processos administrativos relativos s atividades de fiscalizao da prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento
sanitrio, incluindo a numerao, organizao, controle, notificao e
autuao, quando for o caso, respeitadas as instncias recursais.
Com o objetivo de acompanhar o desempenho dos prestadores de
servio, as Agncias Reguladoras vm desenvolvendo ferramentas prprias de fiscalizao, de acordo com suas peculiaridades. A imposio de
penalidades administrativas e o estabelecimento de metas de eficincia
inseridas nos modelos de fixao de tarifas so exemplos de instrumentos
275
Atividades preliminares
A etapa inicial consiste no planejamento, na coleta de informaes
e na definio dos meios exigidos fiscalizao. Entre as aes, esto a
definio de cronograma, o levantamento de dados sobre os sistemas a
serem fiscalizados, a anlise dos indicadores histricos e o estabelecimento de roteiros e suportes, como veculo e equipamentos. Nesta fase, a
Agncia Reguladora poder solicitar informaes relativas aos sistemas
objeto da fiscalizao, que devero ser previamente analisadas para garantir maior eficincia das atividades de campo. Os prazos relativos ao
fornecimento, pelo prestador de servios, de informaes, documentos
ou esclarecimentos necessrios devero estar definidos em normas especficas que tratem da transferncia de informaes, podendo, entretanto,
serem ajustados e definidos pela equipe de fiscalizao. importante
lembrar que a transferncia de informaes entre o prestador de servios
276
Atividades de campo
Esta etapa consiste nas atividades de campo, para verificao in loco
das condies da prestao dos servios e identificao das no-confor277
Unidade
Manancial
Captao
Adutora
Estao de
tratamento de
gua
Abastecimento
de gua
Estao
elevatria
Reservatrio
Rede de
distribuio
Rede coletora
Emissrio
Estao
elevatria
Esgotamento
sanitrio
Estao de
tratamento de
esgoto
Item verificado
x Preservao, proteo e identificao
x Programa de monitoramento da gua bruta
x Proteo, operao e manuteno
x Operao e manuteno
x Proteo, conservao, identificao e limpeza
x Operao e manuteno das unidades de tratamento e
dos equipamentos
x Casa de qumica
x Condies de segurana
x Programa de monitoramento da qualidade da gua
x Laboratrio de anlises
x Controle de perdas
x Destinao dos resduos
x Conservao, limpeza e identificao
x Operao e manuteno
x Conservao, limpeza e identificao
x Condies de segurana
x Operao e manuteno
x Controle de perdas
x Operao e manuteno
x Controle de perdas
x Programa de monitoramento da qualidade da gua
x Operao e manuteno
x Operao e manuteno
x Conservao, limpeza e identificao
x Operao e manuteno
x Proteo, conservao, identificao e limpeza
x Operao e manuteno das unidades de tratamento e
dos equipamentos
x Condies de segurana
x Programa de monitoramento da qualidade dos efluentes
x Laboratrio de anlises
x Ponto de lanamento dos efluentes
x Destinao dos resduos
Alm dos itens tcnico-operacionais apresentados no Quadro 2, tambm deve ser inspecionada a rea comercial do prestador de servios, observando-se as condies das instalaes fsicas das lojas de atendimento
e a disponibilidade de equipamentos para atender os usurios, as ordens
de servio emitidas, os prazos de atendimento, o cadastro de consumidores, os registros do faturamento e da arrecadao, entre outros.
279
Relatrio de scalizao
A atividade de fiscalizao ser consubstanciada em relatrio de fiscalizao, onde sero registradas todas as evidncias apuradas durante as
atividades de campo, assim como o resultado da anlise das informaes
acerca dos sistemas fiscalizados. O formato desse relatrio, ser definido
pelo setor competente da Agncia Reguladora e dever conter as seguintes informaes:
a. identificao da Agncia Reguladora e respectivo endereo;
b. identificao do prestador de servios e respectivo endereo;
c. definio do objetivo da atividade de fiscalizao;
d.perodo de realizao da atividade de fiscalizao;
e. descrio dos fatos apurados;
f. relao das no-conformidades correlacionadas com as normas e
legislao incidente;
g. identificao dos tcnicos que realizaram a ao fiscalizadora, com
seus respectivos cargos, funes, nmero de matrcula e assinatura;
h.identificao do responsvel pela atividade de fiscalizao, com
seu cargo, funo, nmero da matrcula e assinatura;
i. local e data do relatrio.
Quando houver irregularidades, um Termo de Notificao, juntamente com o relatrio de fiscalizao que o integra, ser encaminhado ao
representante legal do prestador de servios, para conhecimento formal
das no-conformidades identificadas durante a ao fiscalizadora. Nesse documento devero constar: a identificao da Agncia Reguladora,
com seu respectivo endereo; o nome e endereo do agente notificado;
a descrio dos fatos apurados; a relao das no-conformidades, com
os respectivos prazos para correo; a identificao do representante da
Agncia Reguladora, com seu cargo, funo, nmero da matrcula e assinatura; o local e a data da lavratura; e o prazo para manifestao do
agente notificado. A ausncia de manifestao, a insuficincia de alegaes apresentadas e o no atendimento das determinaes e/ou no regu-
280
281
282
Consideraes Finais
A regulamentao dos procedimentos de fiscalizao dos servios de
abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, por meio de instrumentos normativos, fundamental para garantir os objetivos das Agncias Reguladoras. Neste sentido, foram apresentadas algumas sugestes
de procedimentos, em conformidade com as competncias das agncias,
previstas na Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007.
Assim, espera-se contribuir para o aprimoramento das atividades de
regulao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio do Pas, pois a atividade de fiscalizao, como mencionado, tem
reflexo direto sobre os resultados do prestador de servios e a qualidade
dos servios.
Referncias
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284
INFRAES, SANES E
PENALIDADES NO EXERCCIO
REGULATRIO
Eduardo Henrique da Cunha
Engenheiro Civil pela Universidade Federal de Gois (UFG).
Mestre em Engenharia Civil-Estruturas e Construo Civil pela
Universidade Federal de Gois, Especialista em Regulao pela
Universidade de Braslia (UnB). Gestor de Regulao, Controle e
Fiscalizao de Servios Pblicos da Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos (AGR).
Antedecedentes
Antes de iniciar a discusso acerca da aplicao de penalidades, necessrio contextualizar que a aplicao de sano no o fim ltimo e
tampouco o nico recurso disponvel para fomentar o cumprimento das
regras e procedimentos previstos para a adequada prestao do servio
pblico.
A penalidade um possvel resultado do descumprimento de leis,
contratos e obrigaes. J a prestao de servios pblicos de saneamento
bsico por entidade que no integre a administrao do titular depende
da celebrao de contrato, sendo expressamente vedada a sua disciplina
mediante convnios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precria. Sendo assim, o contrato pode ser considerado a principal
referncia para a elaborao de regras por parte da Agncia Reguladora,
inclusive acerca da aplicao de penalidades.
Em uma relao regida por contratos, e especialmente contratos de
longa durao como os de prestao de servios de abastecimento de
gua e de esgotamento sanitrio, razovel supor que nem todos os possveis fatos capazes de afetar significativamente os direitos e obrigaes
das partes sejam previstos de antemo poca da sua assinatura. De
um lado tais alteraes podem ser onerosas ao prestador de servios, por
exemplo, quando uma conjuntura macroeconmica impe uma eleva285
o significativa dos custos com energia ou quando condies ambientais levam ao agravamento da escassez de gua. Outrossim, mudanas
imprevistas podem ser favorveis a reduo dos custos, por exemplo, por
meio da introduo de inovaes tecnolgicas que aumentem a eficincia ou a produtividade.
Ademais, acerca da estabilidade das normas que vinculam a eventual
previso de aplicao de penalidades em razo de seu respectivo descumprimento, deve ser considerado o princpio da supremacia do interesse pblico no direito brasileiro, que permite administrao, de forma
unilateral, a alterao de contratos com particulares, seja diretamente
por meio de alterao das clusulas contratuais ou mesmo indiretamente
quando, por exemplo, altera os padres de potabilidade da gua para
abastecimento humano ou os padres de lanamento de efluentes nos
recursos hdricos, o que faz com freqncia e com impactos significativos
na prestao dos servios de saneamento. Dessa forma, a manuteno
das condies financeiras dos contratos com a administrao constitui o
ponto essencial de estabilidade das regras a qual deve ser observada pela
regulao, podendo-se dizer que no sacrilgio considerar a ocorrncia
de alguma alterao contratual ao longo de sua vigncia em consonncia
com a evoluo da sociedade e as mudanas do ambiente econmico.
Haja vista o exposto, a verificao da manuteno do equilbrio econmico financeiro de um contrato para a prestao de servio de saneamento em particular, ou a sustentabilidade econmica da prestao dos
servios de forma geral, uma atividade dinmica da Agncia Reguladora, e para tanto a agncia dispe de diversos instrumentos, que podem
ser classificados em instrumentos de incentivo e instrumentos punitivos,
ou em outras palavras, respectivamente sanes positivas e sanes negativas (GROOM et al., 2007).
Os instrumentos de incentivo freqentemente possibilitam a incorporao por parte do prestador de servios de parte do lucro, e por algum
tempo, resultado de ganhos de eficincia obtidos acima das projees
estabelecidas pelos planejadores, de forma que os prestadores sintam-se
motivados a buscar maiores ganhos de eficincia e com maior agilidade,
286
287
288
multa, embargo de obras e/ou interdio de instalaes, interveno administrativa e caducidade ou resciso contratual).
9 Seo II, Da Advertncia delimita as condies de aplicao
da mais leve das penalidades.
9 Seo III, Da Multa classifica as infraes de acordo com a
natureza (leve, mdia, alta e altssima) e em nveis (A, B e C).
9 Seo IV, Do Embargo de Obras e da Interdio de Instalaes
delimita as situaes passveis da proposta de embargo de obras.
9 Seo V, Da Interveno Administrativa indica as situaes de
desequilbrios operacionais e financeiros passveis de proposta de
interveno.
9 Seo VI, Da Caducidade da Concesso prev as situaes passveis de resciso da concesso.
9 Seo VII, Das Infraes apresenta a relao de infraes sujeitas s penas de notificao e autuao. Nesta seo as infraes
esto distribudas em quatro grupos (I a IV), um para cada natureza de infrao, subdivididos em incisos, correspondendo cada
inciso a uma infrao diferente.
Captulo III, DAS DISPOSIES GERAIS define a prerrogativa da instncia superior colegiada da Agncia Reguladora de
arbitrar a soluo dos casos omissos.
As Penalidades
Em linhas gerais, cada uma das penalidades propostas neste regulamento pode ser assim conceituada:
A advertncia s pode ser aplicada para as infraes classificadas nos
grupos 1 e 2, natureza leve e mdia, desde que a infrao no se constitua
em uma reincidncia, isto , a prtica de infrao tipificada no mesmo dispositivo regulamentar em que haja sido advertida anteriormente, no prazo
de dois anos. No ato da aplicao da advertncia ser concedido ao prestador de servios prazo para a regularizao da no-conformidade detectada.
A multa ser aplicada, obrigatoriamente, para as infraes de natureza alta e altssima e, tambm, quando o prestador descumprir a pena290
292
Ademais, no texto da norma so tambm definidas as aes consideradas como de m-f praticados pelo prestador de servios. So elas:
deduzir pretenso ou defesa contra texto expresso de leis, regulamentos, contratos, termos e atos aplicveis ou fatos incontroversos;
impor resistncia injustificada ao andamento do processo, fiscalizao ou deciso da Agncia Reguladora;
agir de modo temerrio;
interpor recurso ou pedido de reconsiderao manifestadamente
protelatrio.
Em relao ao valor das multas, em face da existncia de critrios
diversos de clculo adotados pelas vrias Agncias Reguladoras, baseados
em percentuais de faturamento ou valores fixos reajustveis anualmente,
optou-se, na norma, por presumir a edio de uma resoluo especfica,
no mbito da iniciativa de cada Agncia Reguladora.
Principais Infraes
Nesta seo sero apresentadas e discutidas as principais obrigaes
dos prestadores de servios, constantes na norma de referncia, cujo
descumprimento resulta em infrao. Tais obrigaes so consideradas
relevantes tanto por sua abrangncia dentro dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio como pela garantia da prestao adequada dos servios vinculados ao cumprimento das respectivas
obrigaes.
Para efeito deste captulo, optou-se por analisar as principais obrigaes, no pela sua natureza, conforme consta do texto da norma de referncia, mas pela caracterizao obtida a partir da sua diviso em funes
e objetivos, consoante segue: informativas, de organizao, de prestao
dos servios, de atendimento ao usurio e de regulao e planejamento.
Mediante esta diviso, verificou-se que as obrigaes elencadas na
norma se distribuem dentro da referida classificao, como demonstra
a Figura 1.
293
296
297
implementar as metas definidas nos Planos de Saneamento editados pelo Poder Concedente e nos contratos;
encaminhar Agncia Reguladora os indicadores de qualidade
dos servios;
encaminhar Agncia Reguladora os dados estatsticos sobre a
produo, comercializao e o consumo prprio de gua;
encaminhar Agncia Reguladora informaes contbeis, econmicas e financeiras, fundamentais para a definio das tarifas (nos
reajustes e revises tarifrias), realizao da contabilidade regulatria e acompanhamento da situao econmico-financeira do
prestador de servios;
remeter Agncia Reguladora as informaes e os documentos
solicitados;
apresentar Agncia Reguladora todos os procedimentos, operacionais e comerciais, que alterem a forma ou a qualidade da
prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento
sanitrio, antes de implement-los;
estabelecer medidas e procedimentos de racionamento e racionalizao no abastecimento de gua sempre com prvia autorizao
da Agncia Reguladora;
facilitar fiscalizao da Agncia Reguladora o acesso s instalaes, documentos e informaes;
fornecer sempre informao idnea Agncia Reguladora;
comunicar Agncia Reguladora, com antecedncia, a suspenso e interrupo do abastecimento de gua a usurio que preste
servio pblico ou essencial populao este dispositivo permite Agncia Reguladora realizar a mediao ente o prestador
de servios e a instituio em dbito, na tentativa de evitar que a
populao venha arcar com o nus dessa inadimplncia;
comunicar ao usurio e Agncia Reguladora qualquer anormalidade no padro de qualidade da gua potvel que possa colocar
em risco a sade da populao;
comunicar Agncia Reguladora a ocorrncia de situaes de
emergncias que comprometam o abastecimento de gua;
299
Consideraes Finais
Com este instrumento de referncia, espera-se que as Agncias Reguladoras tenham subsdios para elaborar suas prprias normas, criando-se
assim condies para se implementar os diversos dispositivos legais. Entre esses, a norma de prestao dos servios e os contratos de delegao,
que passem a se constituir em documentos hbeis capazes de orientar
os prestadores de servios, tanto em relao s aes vinculadas quanto
s penalidades a eles imputadas caso no cumpram as determinaes
legais.
Neste sentido, exige-se das Agncias Reguladoras, como entidades
escolhidas pelos titulares dos servios, como rege a Lei n 11.445/07,
apoiarem o Poder Concedente no momento de elaborao dos contratos
de delegao dos servios, de forma que tambm esses instrumentos legais possam prever a aplicao de penalidades pelas Agncias Reguladoras, fortalecendo assim sua atuao junto ao prestador de servios.
Referncias
AGNCIA GOIANA DE REGULAO, CONTROLE E FISCALIZAO
DE SERVIOS PBLICOS AGR. Resoluo n 231, de 15 de dezembro
de 2005. Dispe sobre os procedimentos para regular a imposio de penalidades aos concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, bem como aos demais agentes
responsveis pela operao dos sistemas e pelo relacionamento com os usurios.
300
AGNCIA MUNICIPAL DE REGULAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM Agersa. Portaria no 36,
de 14 de agosto de 2002. Aprova procedimentos para regular a imposio de
penalidades a concessionria dos servios de saneamento, referentes s infraes
apuradas.
AGNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELTRICA Aneel. Resoluo n
63, de 12 de maio de 2004. Aprova procedimentos para regular a imposio de
penalidades aos concessionrios, permissionrios, autorizados e demais agentes
de instalaes e servios de energia eltrica, bem como s Agncias responsveis
pela operao do sistema, pela comercializao de energia eltrica e pela gesto
de recursos provenientes de encargos setoriais.
AGNCIA REGULADORA DE GUAS E SANEAMENTO DO DISTRITO FEDERAL Adasa. Resoluo n 188, de 24 de maio de 2006. Regulamenta os procedimentos para aplicao de penalidades s infraes cometidas
contra os Regulamentos e Contrato de Concesso dos Servios de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio.
AGNCIA REGULADORA DE SANEAMENTO E ENERGIA DO ESTADO DE SO PAULO Arsesp. Deliberao n 31, de 1o de dezembro de
2008. Dispe sobre a aplicao das sanes administrativas previstas em contratos que tenha por objetivo a prestao de servios pblicos de saneamento
bsico regulados pela Arsesp.
AGNCIA REGULADORA DE SERVIOS PBLICOS DELEGADOS DO
ESTADO DO CEAR ARCE. Resoluo n 69, de 24 de agosto de 2006.
Disciplina a aplicao de penalidades por irregularidades na prestao do servio
pblico de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio de Juazeiro do Norte.
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Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico. Dirio Oficial da
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CONSELHO MUNICIPAL DE GUA E ESGOTOS DE JOINVILLE. Resoluo n 3, de 1o de setembro de 2004. Regulamenta o processo de fiscalizao
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SAPPINGTON, D. E. M. Regulating service quality: a survey. Journal of Regulatory Economics, v. 27, n. 2, p. 124-154, 2005.
301
Introduo
Com a aprovao da Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, o saneamento bsico passou a ter diretrizes legais no mbito federal, baseadas
nos princpios fundamentais da integralidade, da eficincia e sustentabilidade econmica, do controle social, da segurana, qualidade e regularidade, e principalmente, da universalizao dos servios.
Nesse contexto, so criados os Planos de Saneamento Bsico (PSB),
os quais surgem como um dos instrumentos fundamentais e obrigatrios
de gesto pblica. Mencionados planos tm como objetivo definir estratgias de aes integradas para o saneamento bsico, ordenar atividades,
identificar servios necessrios e estabelecer prioridades, com participao de tcnicos dos rgos responsveis pelo saneamento, da sociedade
civil organizada e de rgos ligados ao saneamento.
As competncias para a elaborao, execuo, fiscalizao e reviso
dos planos de saneamento esto bem definidas. Consoante a Lei n
11.445/07, em seu art. 9, inciso I, cabe ao titular dos servios a respon303
304
305
mentos de capital e os gastos operacionais e administrativos, com justificativa da incluso de cada obra ou ao.
Diversos Municpios brasileiros tm elaborado planos e investido em
aes integradas de saneamento e essa experincia acumulada deve servir
de base para o desenvolvimento de novos conceitos em planejamento de
saneamento. Embora essas experincias ainda no sejam to numerosas,
existem casos importantes, com alcance significativo no tocante a porte
populacional, integrao de sistemas, legislao local, etc.
Mencionam-se os Municpios de Belo Horizonte/MG, Porto Alegre/
RS, Jaboticabal/SP, Santo Andr/SP, Guaba/RS, Alagoinhas/BA, Joinville/SC, Morada Nova/CE e Parnamirim/RN como exemplos, quer por
seus aspectos positivos, quer por seus aspectos negativos, da diversidade
de aes empreendidas nesse setor. Alm desses, muitos outros se encontram no processo licitatrio para contratao de empresa para elaborao do PSB, tal como o Municpio de Natal, capital do Estado do Rio
Grande do Norte.
Controle de perdas
Conforme definido, as perdas no sistema de abastecimento de gua
so classificadas em perdas fsicas ou reais e em perdas no fsicas ou aparentes. Segundo a norma de referncia para controle dos planos de saneamento exige, o Plano de Explorao dos Servios deve incluir medidas
para combate as perdas fsicas e no fsicas. Para combater esses dois tipos
de perdas devem ser utilizadas estratgias diferenciadas.
Perdas fsicas
Perda fsica ou real toda gua que no chega s instalaes dos usurios em decorrncia de vazamentos no sistema (GONALVES; ALVIN,
309
Perdas no fsicas
Perdas no fsicas ou aparentes referem-se a toda gua que no medida ou que no tem o seu uso definido. Esto relacionadas s ligaes
clandestinas e/ou irregulares, fraudes nos hidrmetros, erros de micromedio e macromedio, poltica tarifria, erro cadastral, erro de leitura, etc. (GONALVES; ALVIN, 2007).
No caso desse tipo de perda, o prestador de servios deve adotar uma
srie de medidas relacionadas a questes operacionais e administrativas.
Como as fontes de perdas no fsicas so muito difusas, o controle dessas
perdas deve ser feito concomitantemente em diversos setores do prestador de servios, e em consonncia com o estabelecido no PEX e/ou
Plano Especfico para Controle de Perdas.
Devero constar no PEX pelo menos as seguintes medidas:
a. fiscalizao contnua com vistas ao combate a ligaes clandestinas;
b. elaborao de Plano de Reviso de Hidrmetros, levando em considerao a projeo de vida til dos equipamentos e normas das
Agncias Reguladoras;
c. atualizao cadastral peridica das economias.
A verificao das metas firmadas para reduo de perdas ocorrer
mediante fiscalizao indireta pela Agncia Reguladora, por meio de indicadores. Esses indicadores sero definidos pela agncia conforme espe-
310
cificidades de cada sistema e regio, podendo ser utilizados os indicadores apresentados no Quadro 1, e/ou outros que melhor se adaptem aos
procedimentos de anlise das agncias.
Quadro 1 - Indicadores para auxiliar no
acompanhamento do controle de perdas
Ref
Indicador
Equao
Unidade
[Quantidade de Ligaes Ativas de gua
ndice de
I009
Micromedidas]/
percentual
Hidrometrao
[Quantidade de Ligaes Ativas de gua]
[Volume de gua (Produzido + Tratado Importado - de
ndice de Perdas
I013
Servio) - Volume de gua Faturado]/[Volume de gua percentual
de Faturamento
(Produzido + Tratado Importado - de Servio)]
[Volume de gua (Produzido + Tratado Importado - de
ndice de Perdas
I049
Servio) - Volume de gua Consumido]/[Volume de
percentual
na Distribuio
gua (Produzido + Tratado Importado - de Servio)]
[Volume de gua (Produzido + Tratado Importado - de
ndice Bruto de
I050
Servio) - Volume de gua Consumido]/[Extenso da m3/(dia.km)
Perdas Lineares
Rede de gua]
Fontes: Brasil. Ministrio das Cidades, 2007b.
Universalizao
A universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico o
objetivo central da Lei n 11.445/07. Para o efetivo alcance dos objetivos
da Poltica de Saneamento Bsico, o conceito de universalizao deve
contemplar, alm de objetivos e metas quantitativas, os aspectos qualitativos para alcanar integralidade, sustentatibilidade, intersetorialidade,
eqidade territorial e continuidade.
Assim, o acesso universal aos servios de saneamento bsico deve ser
assegurado, independente da capacidade de pagamento, contribuindo
para a superao das diferentes formas de desigualdades sociais e regionais, em especial as desigualdades de gnero e tnico-raciais.
Quanto aferio das metas de universalizao dos servios de abastecimento de gua, deve ser realizada a partir de indicadores operacionais
que subsidiaro o clculo do ndice de Atendimento Urbano de gua
(BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES, 2007b). O Quadro 2 mostra a formulao empregada no PSB do Municpio de Morada Nova/CE.
311
Indicador
Equao
ndice de
[Populao Urbana Atendida com Abastecimento
I023 Atendimento
de gua]/[Populao Urbana do(s) Municpio(s)
Urbano de gua
Atendido(s) com Abastecimento de gua]
ndice de Coleta
[Volume de Esgoto Tratado]/[Volume de Esgoto
I015
de Esgoto
Consumido]
Fonte: Brasil. Ministrio das Cidades, 2007b.
Unidade
percentual
percentual
Indicador
DUI = somatrio dos domiclios urbanos regulares com infra-estrutura
de abastecimento de gua (pblicos ou particulares);
312
Assim, conforme a realidade do Municpio, o ndice de Abastecimento de gua (Iab) foi admitido igual unidade, em funo da situao atual de quase universalizao dos servios; ao Iab foi conferido o
peso de 0,05 tambm pelo mesmo motivo. J ao ndice de Esgotamento
Sanitrio (Ies) atribuiu-se o peso de 0,45, de forma a se poder avaliar
adequadamente a prioridade de investimentos de acordo com a carncia
ou as deficincias na cobertura desses servios.
O Ies composto por dois indicadores: indicador de atendimento
por coleta de esgoto (Ice), expresso pela relao entre a populao atendida com ligao oficial de esgotos (Pa) rede pblica de coleta em determinada rea e a populao total (Pt) da rea considerada; e o indicador
de atendimento por interceptao de esgotos (Iie), expresso pela relao
entre a extenso de interceptores implantados, em determinada rea e a
extenso total necessria de interceptores (existentes mais previstos) na
rea considerada. A expresso a seguir mostra a composio desse ndice.
Ies = 0,65 x Ice + 0,35 x Iie
313
Operao e manuteno
A operao e manuteno dos sistemas de abastecimento de gua e
de esgotamento sanitrio devem estar claramente definidas no PEX, com
nfase no planejamento e execuo de programas de manuteno preventiva e corretiva, cujos objetivos sero implementar, substituir ou reabilitar as redes distribuidoras de gua e coletoras de esgoto, elevatrias,
estaes de tratamento e demais componentes do sistema, necessrios
eficiente prestao dos servios.
No sistema de abastecimento de gua, alm das perdas de gua nos
componentes do sistema de distribuio, a obsolescncia das estruturas
e equipamentos so os principais problemas decorrentes da inadequada
operao e manuteno. Assim, o modelo de gesto do prestador de servios deve prever, entre outros, as seguintes aes e programas:
a. recuperao e ampliao das estruturas fsicas e trocas de tubulaes obsoletas;
b. preservao da rea do manancial (que pode ser feita em parceria
com rgos ambientais);
c. implantao de macro e micromedio;
d.programa de formao profissional para a gesto tcnica dos sistemas de abastecimento de gua;
e. campanha de sensibilizao da populao para as questes da
qualidade, da racionalizao do uso da gua e da adimplncia do
pagamento;
f. programa de aproveitamentos hidrulicos de fins mltiplos.
Contudo, a operao de um sistema de esgotamento sanitrio enfrenta problemas, tais como: domiclios no conectados rede; rede de
314
Presso e continuidade
De acordo com a NBR 12.218/1994, a presso esttica mxima nas
tubulaes distribuidoras deve ser de 500 KPa, equivalente a 50 m.c.a., e
a presso dinmica mnima, de 100 KPa, equivalente a 10 m.c.a. (ABNT,
1994). Essa determinao da norma deve ser obedecida por dois aspectos. Primeiro, a continuidade e regularidade do abastecimento da populao, e, segundo, a reduo de vazamentos na rede motivada por altas
presses estticas, e, conseqentemente, de perdas no sistema. Entretanto, essa determinao na maioria dos casos no cumprida, e a falta
de presso e continuidade na rede de distribuio considerada um dos
maiores problemas na prestao dos servios de abastecimento de gua.
Como exposto, a norma de referncia discutida neste captulo exige
que o prestador de servio inclua no PEX procedimentos para monitoramento de presso e da continuidade, indicando o nmero e localizao
de pontos, freqncias, controles e avaliao de resultados. Nesse monitoramento, as zonas ou setores de presso devem estar definidos, e todos
os pontos georeferenciados e mapeados.
315
Consideraes Finais
A verificao do cumprimento das metas estabelecidas pelo titular
dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio , indiscutivelmente, a essncia da atividade regulatria. A norma de referncia ora apresentada constitui um instrumento concreto para fomentar
essa realidade. Todavia, deve-se ressaltar que a elaborao dos seus planos
pelos titulares ainda bastante tmida, minorando a efetividade de tal
ao. Desse modo, vislumbra-se que tal norma de referncia seja aprimorada na medida em que esse quadro seja contornado.
Alm disso, por se tratar de um instrumento participativo que envolve
municpio, prestador de servio, Servios Agncia Reguladora e a populao,
os Planos de Saneamento Bsico devem retratar a realidade local a fim de que
no se comprometa a sua eficcia. Da mesma forma que o Plano de Explorao de servios deve considerar as condies dos prestadores de servios.
Por fim, o acompanhamento das metas pactuadas nos Planos de Saneamento Bsico pelas Agncias Reguladoras requer uma base de dados
em constante atualizao pelos prestadores de servios a fim de se aferir
os ndices discutidos neste trabalho. Portanto, estratgias para o acompanhamento desses instrumentos devem ser continuamente analisadas e
reavaliadas por todos os atores envolvidos nesse processo, visando sempre o atendimento aos princpios fundamentais do saneamento bsico.
Referncias
ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS ABNT. NBR
12.218 Projeto de rede de distribuio de gua para abastecimento pblico. Rio de Janeiro-RJ: ABNT, 1994.
BELO HORIZONTE. Plano Municipal de Saneamento de Belo Horizonte.
Belo Horizonte, 2004.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Guia para a elaborao de planos municipais de saneamento. Braslia: MCidades, 2006.
BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais
para o saneamento bsico. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 5 de janeiro
de 2007a.
317
BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor de Saneamento. Sistema Nacional de
Informaes sobre Saneamento: diagnstico dos servios de gua e esgotos
2006. Braslia: MCidades. SNSA, 2007b.
GONALVES, E.; ALVIN, P. R. A. Pesquisa e combate a vazamentos no
visveis. In: GOMES, A. S. Guias prticos: tcnicas de operao em sistemas
de abastecimento de gua. Braslia: Ministrio das Cidades, SNSA, 2007. 5 v.
PIZA, F. J. T; PAGANINI, W. S. Uma proposta de indicadores. In: GALVO
JUNIOR, A. C.; SILVA, A. C. Regulao: indicadores para a prestao de servios de gua e esgoto. Fortaleza: Expresso Grfica Ltda./ARCE, 2006.
MORADA NOVA. Plano de Saneamento Bsico de Morada Nova. In: Relatrio de mecanismos e procedimentos para avaliao sistemtica da eficincia
e eficcia das aes programadas. Morada Nova-CE, 2008.
318
PARTE III
Normas de Referncia
PLANO DE CONTINGNCIA E
EMERGNCIA
RESOLUO N _____ /2009
Estabelece regras para a elaborao de Plano de Contingncia e Emergncia, por parte dos prestadores de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio.
322
ANEXO NICO
ROTEIRO BSICO PARA ELABORAO DO PLANO DE
CONTINGNCIA E EMERGNCIA
ASPECTOS GERAIS
Consideraes iniciais
Este Roteiro Bsico tem por finalidade estabelecer as condies gerais
mnimas a serem observadas pelos prestadores dos servios pblicos de
abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio na elaborao do Plano
de Contingncia e Emergncia. Para tanto, os objetivos do Plano de Contingncia e Emergncia devem ser cuidadosamente explicitados, de forma
clara e precisa, para que no surjam dvidas poca de sua aplicao.
Dessa maneira, o objetivo principal do Plano de Contingncia e
Emergncia definir um conjunto de procedimentos que permita ao
prestador de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio reagir de maneira efetiva e coordenada diante de uma situao
de emergncia ou de contingncia, como: eventuais desastres naturais,
acidentes, eventos climticos severos, danos nas estaes de tratamento
de gua ou esgotos, rompimentos nos sistemas de distribuio de gua
ou redes de esgoto e aes humanas; minimizando as leses pessoais,
os danos ambientais e as perdas econmicas, bem como buscando uma
resposta rpida e eficiente que minimize a paralisao operacional, garantindo o fornecimento seguro de gua potvel e, impedindo ou minimizando a contaminao dos corpos hdricos, mesmo que no sejam
eles usados como fontes de gua, e a preveno da contaminao da gua
durante o tratamento, reservao e distribuio.
Deve-se, ainda, observar que um Plano de Contingncia e Emergncia
tem objetivo diferente de um Plano de Segurana da Qualidade da gua
de Consumo, como descrito nas normas da Organizao Mundial de Sade (OMS), que um plano (ou um conjunto de planos) que identifica e
323
Objetivos
Explicitar de forma clara e precisa os objetivos do Plano de Contingncia e Emergncia.
Abrangncia
Apresentar a localizao geogrfica e a natureza dos riscos ou eventos
excepcionais para os quais o Plano aplicvel. Esta descrio sumria
ajudar os usurios a terem uma rpida noo da relevncia do Plano
para uma dada emergncia num determinado local. Esta seo deve incluir ainda uma lista dos desenhos, manuais, ferramentas, normas aplicveis e outros elementos julgados necessrios aplicao do Plano para
cada situao emergencial.
ndice
Identificar claramente a estrutura do Plano e incluir uma lista de anexos, facilitando a celeridade na sua utilizao em caso de emergncia.
Informaes gerais
Apresentar a composio do grupo responsvel pelo desenvolvimento, implantao, avaliao e otimizao do Plano e a forma como o grupo posicionar-se- na estrutura organizacional do prestador de servios.
Destacar os objetivos do grupo. Descrever a estrutura mnima e os recursos necessrios para o desenvolvimento das aes.
324
Glossrio
Expor os conceitos tratados no Plano de forma precisa, completa e
concisa, uma vez que as metodologias de gesto do risco em sistemas de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio so relativamente recentes. fundamental que os termos referentes especialidade, i.e., que no
faam parte do vocabulrio comum, tenham um significado preciso, de
forma a evitar que, devido a diferentes interpretaes, se criem entraves
ao seu estudo, desenvolvimento e posterior aplicao.
Embora o conhecimento de sistemas semelhantes possa ser transportado, cada sistema deve ser apreciado em detalhe, gerando um banco de
dados necessrio para apoiar o posterior processo de avaliao dos riscos.
Os dados devem ser coletados especificamente para cada sistema e devem
ser suficientes para identificar: a) onde o sistema vulnervel a perigosos
eventos; b) os tipos de riscos relevantes; e c) as medidas de controle.
Quando o prestador de servios j possui vasta experincia com seus
sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio e mantm
documentao pertinente para desenvolvimento do plano, estes dados
sero simplesmente revistos de forma sistemtica para assegurar que sejam atuais, completos e exatos, atravs de visitas aos locais.
No mnimo devem ser includos na descrio os seguintes pontos
relevantes para cada sistema:
DETALHAMENTO
Vulnerabilidade1 dos Sistemas
Identificar todos os potenciais perigos2 e eventos perigosos3 mais significativos para cada um dos sistemas de abastecimento de gua e de
esgotamento sanitrio e avaliar o nvel de risco4 apresentado por cada
perigo e evento perigoso e suas consequncias dos impactos causados por
incidentes5/acidentes6 decorrentes de eventos indesejados.
Analisar os riscos que os sistemas enfrentam como conseqncia de
externalidades, tais como: possibilidade de diminuio da capacidade
dos mananciais por razes climticas, sobre-explorao ou aes antrpicas; possibilidade de contaminao dos mananciais; re-enquadramento
dos corpos hdricos, etc.
A avaliao dos riscos deve ser especfica para cada sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, pois cada sistema nico.
1 1. Relao existente entre a magnitude da ameaa, caso ela se concretize, e a intensidade do dano
conseqente. 2. Probabilidade de uma determinada comunidade ou rea geogrfica ser afetada por
uma ameaa ou risco potencial de desastre, estabelecida a partir de estudos tcnicos. Vulnerabilidade
o inverso da segurana.
2 Qualquer condio potencial ou real, causada por agentes fsicos, biolgicos, qumicos ou radiolgicos que podem vir a causar morte, ferimento ou danos sade pblica ou propriedade.
3 So processos naturais ou eventos decorrentes destes, como os geolgicos, climatolgicos, hidrolgicos e de interaes entre formas de ocupao e o meio ambiente, que introduzem perigos aos
sistemas de abastecimento de gua ou esgotamento sanitrio.
4 Probabilidade de ocorrncia de um acidente ou evento adverso, relacionado com a intensidade
dos danos ou perdas, resultantes dos mesmos.
5 Um acontecimento no desejado ou no programado que venha a deteriorar ou diminuir a
eficincia operacional da empresa. O incidente um quase-acidente.
6 Evento no desejado que tem por resultado uma leso ou enfermidade a uma pessoa, dano
propriedade ou prejuzos para os envolvido.
329
Anlises de riscos
Identificar o fator de risco vulnerabilidade que uma populao,
infraestrutura ou sistema esto expostos a uma ameaa, e podem ser afetados ou so suscetveis de sofrer danos, considerando:
a. Mtodos de anlises de riscos
Descrever brevemente as metodologias mais relevantes disponveis
na bibliografia especializada com vista ao desenvolvimento de tcnicas de anlise de riscos no domnio de sistemas de abastecimento
de gua e de esgotamento sanitrio.
Apresentar as razes para a seleo da(s) metodologia(s) de anlises
de riscos e as limitaes/vantagens de anlises qualitativas, semiquantitativas e quantitativas.
b. Metodologia de trabalho
Descrever como o trabalho de equipe foi desenvolvido e apresentar
a relao dos tcnicos envolvidos por sistema e seu grau de conhecimento das condicionantes, caractersticas e comportamento dos
vrios componentes de cada sistema, bem como do meio scioeconmico e do ambiente envolvente.
Probabilidade de riscos
Avaliar o risco associado a cada perigo a partir da identificao da
probabilidade de ocorrncia de que se produzam danos sobre um sistema
pela ao de um fenmeno natural ou antrpico.
330
Principais produtos
a) Descrio dos possveis incidentes/acidentes, em funo de perigos
e eventos perigosos identificados. Identificao dos locais mais suscetveis a incidentes/acidentes;
b) Avaliao de riscos, expressos de forma interpretvel e comparvel,
de tal forma que os riscos significativos so claramente distinguidos dos
riscos menos significativos.
Quantificar e localizar a populao a ser atingida com desabastecimento, dificuldade ou interrupo de acesso, contaminao, recreao, etc.
Poluio/Contaminao
Apresentar as aes preventivas e corretivas, estruturais ou no-estruturais, decorrentes de situaes emergenciais e contingenciais para
incidentes/acidentes ligados poluio/contaminao de mananciais e
de corpos receptores. Deve ser apresentada toda a logstica de evacuao,
atendimento emergencial aos usurios, servios e equipamentos necessrios s aes de neutralizao da agressividade do produto, acionamento
s empresas especializadas, recomendaes para recuperao ambiental
com aes efetuadas para eliminar ou minimizar as consequncias do
agente poluidor/contaminante.
Desenvolver planos para o fornecimento e a distribuio emergencial
de gua potvel para as reas desabastecidas.
7 Medidas de controle (tambm referida como barreiras ou medidas de mitigao) so passos
no abastecimento de gua potvel ou no esgotamento sanitrio que afetam diretamente a qualidade da gua potvel, a garantia de o fornecimento de gua e o lanamento dos esgotos atenderem
permanentemente as metas de qualidade e os desastres ambientais. Estas medidas so atividades e
processos aplicados para reduzir ou atenuar os riscos.
332
Fatores climticos
Apresentar as aes preventivas e corretivas, estruturais ou no-estruturais, decorrentes de condies meteorolgicas extremas, como secas
prolongadas ou inundaes.
Desenvolver planos para o fornecimento e a distribuio emergencial
de gua potvel para as reas desabastecidas.
Apresentar os recursos, os custos e o tempo necessrios para efetuar os
trabalhos de reconstruo e reabilitao dos sistemas atingidos.
Programas de treinamento
Descrever os programas de treinamento que envolvero equipes
de distintas reas do prestador de servios e demais instituies participantes.
Implementao do Plano
Descrever como as aes iniciais sero tomadas pela pessoa que detectou o incidente/acidente, de forma a avaliar o problema e a desencadear
333
I - Respostas iniciais
a. Procedimentos para notificaes internas e externas;
b. Estabelecimento de um sistema de gesto de emergncias;
c. Procedimentos para avaliao preliminar da situao, incluindo
uma identificao do tipo de incidente, perigos envolvidos, magnitude do problema e recursos ameaados;
d.Procedimentos para estabelecimento de objetivos e prioridades de
resposta a incidentes especficos, incluindo: (i) objetivos imediatos
prioritrios; (ii) aes mitigadoras; (iii) identificao de recursos;
e. Procedimentos para a implementao do plano de ao;
f. Procedimentos para a mobilizao rpida e eficiente dos recursos
humanos e materiais para a preveno e atuao em desastres.
Definir pontos de contato permanentes (elemento responsvel e seu
substituto que pode ser chamado para ativar a resposta) e instrues para
a difuso da informao crtica.
Preparar checklists de esquemas funcionais e de breves descries de
aes a serem executadas, para que as pessoas responsveis pela segurana faam uso no controle de diferentes tipos de incidentes/acidentes.
Informaes mais pormenorizadas sobre componentes especficos do sistema de gesto da resposta (por exemplo, avaliao detalhada de perigos
e estratgias de proteo dos recursos) devem ser remetidas para anexos
especficos. Esta parte do Plano deve fornecer informao sobre avaliao
dos problemas, estabelecimento de objetivos e prioridades, implementao de um plano de gesto e mobilizao de recursos.
Apresentar programa para implantao e estratgia para divulgao
dos Planos, formao especfica de pessoal incorporado ao mesmo, realizao de simulados e reavaliaes peridicas.
334
Reviso do Plano
O plano de contingncia e emergncia deve ser considerado como
um documento de planejamento dinmico que deve ser submetido
revises, sempre que tal se justifique, pois o ambiente muda, as variveis
mudam, as pessoas mudam, os recursos mudam.
Descrever o conjunto de fatores que justificaro a reviso do Plano,
a metodologia e a freqncia em que os riscos sero recalculados em
335
DOCUMENTAO E COMUNICAO
Apresentar a relao da documentao tcnica bsica que estar disponibilizada de imediato para a equipe responsvel pelas primeiras aes,
equipes de reparos, mdia e outros. A informao dever estar claramente
documentada e imediatamente acessvel para ser distribuda rapidamente queles que podero ser envolvidos na operao.
Devero ser apresentados mapas e esquemas para os sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, o plano de monitoramento operacional existente, os procedimentos para a gesto segura da gua
e do esgoto para operaes normais (mapas e esquemas de funcionamento), localizao e informao de reas crticas, estatstica de acidentes,
incidentes e situaes de emergncia, planos de comunicao, programas
de suporte, etc.
336
QUALIDADE DA GUA E
DO ESGOTO
RESOLUO N __/2009
Disciplina a qualidade da gua e dos esgotos na prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio.
CAPTULO I
DO OBJETIVO E DAS DEFINIES
Art. 1 Esta Resoluo disciplina sobre a qualidade da gua, dos esgotos
e a destinao adequada de lodos e subprodutos do tratamento na prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Art. 2 Para os efeitos desta Resoluo, considera-se:
I - gua bruta: gua da forma como encontrada na natureza, antes de
receber qualquer tratamento;
II - gua potvel: gua para consumo humano cujos parmetros microbiolgicos, fsicos, qumicos e radioativos atendam ao padro de potabilidade e que no oferea risco sade;
III - capacidade de autodepurao: capacidade do corpo dgua submetido a uma carga de poluentes de retornar s caractersticas (biota) normais;
IV - corpo receptor: qualquer coleo de gua natural ou solo que recebe
o lanamento de esgoto em seu estgio final;
V - descarga: dispositivo pelo qual atravessa o esgoto lanado;
VI - desinfeco: destruio de micro-organismos patognicos capazes
de causar doenas ou de outros compostos indesejados.
VII - efluente: fluidos, tratados ou no, produzidos por indstrias ou
resultante dos esgotos domsticos urbanos, que so lanados no meio
ambiente;
337
338
II - interagir institucionalmente com a finalidade de evitar o uso e a ocupao ilegal das margens dos mananciais supridores.
Art. 6 O prestador de servios dever elaborar Plano de Contingncias
e Emergncias das instalaes de captao e estaes de tratamento de
gua, nos termos da resoluo especfica.
Seo III
Das Anormalidades na Qualidade da gua
Art. 7 Diante de qualquer anormalidade no padro de qualidade da
gua potvel, o prestador de servios dever:
I - tomar todas as medidas necessrias para corrigir a situao e normaliz-la no mais curto prazo possvel;
II - proteger o usurio mediante a adoo de medidas entre as quais as
seguintes:
a) cortar o fornecimento de gua da rede e providenciar fornecimentos
alternativos;
b) esgotar a gua contaminada para local aceito pelas autoridades sanitrias, ambientais e de gesto dos recursos hdricos, e purgar o sistema de
fornecimento, desinfetando-o, quando isto for possvel;
c) continuar o fornecimento de gua, sempre que no estiver ameaada
a sade da populao, advertindo os usurios sobre as precaues que
devem tomar ao consumi-la;
d) em todos os casos, informar Agncia Reguladora, s autoridades
locais e aos meios de comunicao sobre a situao existente.
Pargrafo nico. A comunicao aos usurios dever ser imediata, no
devendo transcorrer mais de 6 (seis) horas entre a constatao da anomalia e a comunicao.
Art. 8 O descumprimento das normas e padres fsico-qumicos e bacteriolgicos de gua potvel ser avaliado conforme a sua durao, nvel
de impacto ao meio ambiente e danos causados aos usurios.
1 As deficincias temporrias, relativas s emergncias ou dificuldades
operacionais ocasionais, sero consideradas juntamente com as circuns340
341
c) aumento da dose de desinfetante nas estaes de tratamento ou no sistema de distribuio, bem como a adio de produtos qumicos que permitam aumentar a eficincia e/ou permanncia da ao desinfetante, ou
alteraes fsico-qumicas corretivas necessrias segurana da populao.
Art. 11. O prestador de servios dever registrar todos os estudos, anlises, relatrios, procedimentos e eventos associados qualidade da gua
potvel, inclusive os incidentes de contaminao.
Pargrafo nico. Tais registros, incluindo planilhas originais de dados,
devero estar permanentemente disponveis para consulta, por parte da
Agncia Reguladora e das autoridades sanitrias e ambientais e de recursos hdricos competentes, por um perodo mnimo de 5 (cinco) anos.
CAPTULO III
DA QUALIDADE DE ESGOTOS
Seo I
Dos Requisitos da Qualidade dos Esgotos
Art. 12. Os requisitos de qualidade de esgotos tratados para lanamento
em corpos receptores observaro as caractersticas de qualidade da gua
desses corpos receptores e seus usos preponderantes, segundo a classificao dada pela Regulamentao do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).
Pargrafo nico. O prestador de servios dever atender s disposies
da legislao estadual em vigor sobre padres e condies de lanamento
dos esgotos tratados.
Art. 13. O prestador de servios dever cumprir metas estabelecidas no
Contrato de Concesso ou de Programa e nos Planos de Saneamento
Bsico relacionadas ao tratamento de esgotos.
Pargrafo nico. O prestador de servios poder propor modificaes em
tais metas, que devero ser previamente acordadas com o Poder Concedente e as autoridades competentes sanitrias, ambientais e de recursos
hdricos.
Art. 14. Os efluentes gerados pelo prestador de servios podero ser lanados no corpo receptor, de forma tal que no ultrapasse os padres
342
I - na existncia de estao de tratamento de odores, dever ser desenvolvido Programa de Monitoramento da Estao de Tratamento de Odores,
com o objetivo de verificar a eficincia do tratamento e a identificao
das substncias lanadas na atmosfera e suas concentraes;
II - o prestador de servios realizar sondagem de opinio, com freqncia mnima anual, junto s comunidades estabelecidas prximas s Estaes de Tratamento de Esgotos, com o objetivo de identificar problemas
relacionados ao convvio com a operao da ETE;
III - ser dada publicidade aos resultados do Monitoramento do Sistema
de Esgotamento Sanitrio, comunicando s autoridades ambientais, de
recursos hdricos, Agncia Reguladora e aos usurios.
3 O Programa de Monitoramento dos Corpos Receptores dever
atender a qualidade ambiental de cada corpo receptor montante e
jusante do ponto de lanamento, na rea de influncia da disperso dos
esgotos lanados e complementar, quando necessrio, o monitoramento
realizado pela autoridade ambiental competente, estabelecendo:
I - o nvel de poluio, segundo os parmetros estabelecidos na regulamentao do CONAMA;
II - a capacidade de autodepurao do corpo receptor em relao aos
esgotos despejados, tratados ou no, em condies crticas de vazo.
4 Para os efeitos deste artigo, o prestador de servios dever acatar as
orientaes da Agncia Reguladora e das autoridades sanitrias, ambientais e de gesto de recursos hdricos, compreendendo os locais de amostragem, parmetros a avaliar e freqncia de amostragem.
5 Os Programas de Monitoramento devero ser atualizados pelo menos a cada 12 (doze) meses.
Art. 17. O prestador de servios dever elaborar Planos de Contingncias
e de Emergncias das Estaes de Tratamento e Elevatrias de Esgotos,
nos termos de resoluo especfica.
Seo III
Das Anormalidades na Qualidade do Esgoto
Art. 18. Quando o prestador de servios detectar lanamentos ou descar344
347
AUDITORIA E CERTIFICAO
DE INVESTIMENTOS
RESOLUO N _____ /2009
Estabelece normas gerais sobre Auditoria e Certificao
de Investimentos realizados nos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
349
350
ANEXO I
CONCEITOS, PRINCPIOS E METODOLOGIA APLICVEIS
AUDITORIA E CERTIFICAO DOS INVESTIMENTOS
CONSIDERAES INICIAIS
1. O objetivo desta Norma de Referncia determinar o processo de
auditoria contbil dos valores investidos pelo prestador de servios de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, em especial aos bens
reversveis.
2. A auditoria de cumprimento normativo (compliance audit) o tipo de
auditoria principal que dever ser adotado na realizao dos trabalhos,
visto que se busca verificar o cumprimento de normativos emitidos pela
Agncia Reguladora.
3. Nos procedimentos de auditoria e certificao dos investimentos ser
empregado um modelo hibrido de auditoria, sendo realizada a auditoria
das demonstraes contbeis, considerando o controle do sistema patrimonial e os valores investidos no Ativo Imobilizado, a auditoria operacional, considerando os procedimentos de imobilizao dos investimentos adotados pelo prestador dos servios e auditoria de cumprimento de
normas emitidas pela Agncia Reguladora (compliance audit).
4. O Manual de Contabilidade do prestador de servios, que ser aprovado pela Agncia Reguladora, dever prever as informaes necessrias
regulao econmico-financeira dos contratos de concesso ou de programa dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio,
apresentando as rubricas contbeis para fins de controle patrimonial,
com destaque aos bens reversveis.
5. Essa Norma de Referncia foi elaborada considerando as disposies
sobre a matria nos seguintes documentos pesquisados: a) Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico Lei Federal n 11.445/07;
b) Norma de Referncia de Contabilidade Regulatria, publicada pela
ABAR na primeira edio do livro de Normatizao dos Servios de
gua e Esgoto; c) Manual de Contabilidade publicado pela ARCE e pela
Aesbe, que foram elaborados pela empresa Pricewaterhousecoopers.
351
18. Por base de remunerao se compreendem os investimentos realizados pelo prestador de servios, de acordo com as condies estabelecidas
nos contratos e, em especial com os nveis de qualidade exigidos.
19. A metodologia por ciclos para auditoria dos investimentos realizados
pelo prestador de servios contribuir como ato preparatrio para avaliao dos ativos a preos de reposio (mercado) visando a atualizao
da base de ativos para remunerao do capital nos processos de reviso
tarifria, considerando a metodologia adotada pela Agncia Reguladora
em suas revises tarifrias.
20. Considerando que os valores investidos em bens reversveis pelo
prestador constituiro crditos perante o titular, a serem recuperados
mediante a explorao dos servios, dever ser realizado o controle adequado da depreciao, de acordo com a vida til dos bens.
21. O planejamento da auditoria, o perodo, a equipe necessria, a extenso e a profundidade dependero de cada Ciclo de auditoria, sendo
que os relatrios enviados periodicamente Agncia Reguladora pelo
prestador de servios, conforme previso no Anexo VI dessa norma, nortear o planejamento de cada Ciclo de auditoria.
22. O trabalho de auditoria, bem como os relatrios produzidos, dever
expressar a opinio do auditor por Municpio auditado, considerando
os sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, bem
como bens administrativos.
23. Caso necessrio, os auditores podero utilizar o trabalho de especialistas na prestao de servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio, considerando as Normas Profissionais de Auditoria emitidas
pelo Conselho Federal de Contabilidade.
ATIVO IMOBILIZADO LEGISLAO SOCIETRIA
24. Esta Norma requer que os investimentos no Ativo Imobilizado, em
especial nos bens reversveis, sejam reconhecidos contabilmente de acordo com os Princpios Fundamentais de Contabilidade.
25. Nas instrues contbeis para escriturao e controle dos investimentos realizados, bem como as depreciaes e amortizaes, devero
354
ser observadas as normas emitidas pela Agncia Reguladora, pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM), para as companhias abertas, considerando, ainda, os
pronunciamentos emitidos pelo Comit de Pronunciamento Contbeis
(CPC) e normas emitidas pelo Instituto dos Auditores Independentes
do Brasil (Ibracon).
26. O prestador de servios dever seguir as melhores prticas contbeis
na escriturao e controle do Ativo Imobilizado, em especial: o Pronunciamento Contbil n 27, que trata do Ativo Imobilizado, emitido pelo
CPC; a Resoluo CFC n 1025, que aprovou a NBCT 19.1 Imobilizado; e a NPC 07 do Ibracon.
27. A Lei n 6.404/76, mediante seu art. 179, item IV, alterado pela
Lei n 11.638/07, conceitua como contas a serem classificadas no Ativo
Imobilizado: Os direitos que tenham por objeto bens corpreos destinados manuteno das atividades da empresa ou exercidos com essa
finalidade, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram as empresas os benefcios, riscos e controle desses bens.
28. Quando o valor recupervel do Ativo Imobilizado for menor que o
valor contbil dever ser reconhecido os efeitos contbeis pertinentes,
considerando o Pronunciamento Contbil CPC 01.
29. A contabilizao das operaes de arrendamento mercantil dever
receber o tratamento previsto nas mudanas introduzidas pela Lei n
11.638/07, devendo atender aos pronunciamentos contbeis emitidos
pelo CPC aprovados pelas instituies reguladoras de normas brasileiras.
30. A reavaliao de bens componentes do Ativo Imobilizado do prestador de servios era reconhecida contabilmente, conforme facultava os
arts. 182, 3, e art. 187, 2 da Lei n 6.404/76, modificado pela Lei
n 11.638/07, no sendo mais possvel constiturem novas reservas de
reavaliao.
31. Os saldos das reservas de reavaliao constitudas at a vigncia da
Lei n 11.638/07, inclusive as reavaliaes reflexas decorrentes da aplicao do mtodo da equivalncia patrimonial, podero ser mantidos nessas
respectivas contas at a sua efetiva realizao ou at serem estornados.
355
55. O prestador de servios dever organizar e manter registro de inventrio dos bens vinculados prestao dos servios.
56. O registro e inventrio de bens vinculados prestao dos servios
que so de uso compartilhado e que beneficie mais de um Municpio
devero receber controle especfico pelo prestador do servio e dever ser
informado de forma detalhada Agncia Reguladora, quando solicitado.
ATIVO IMOBILIZADO CUSTO
57. O sistema contbil do prestador de servios dever reconhecer no
processo de imobilizao dos investimentos realizados os custos operacionais considerando o nvel de qualidade exigido dos servios ofertados.
58. Os custos de imobilizao devem considerar o preo de compra,
inclusive impostos, e os custos diretamente atribuveis para instalar e
colocar o ativo em condies operacionais para o uso.
59. O reconhecimento dos custos de imobilizao cessa quando o bem
est em condies de entrar em operao.
60. Quando realizados rateios de custos para incorporao aos custos de
bens e instalaes para fins de imobilizao, estes devem ser realizados de
forma clara e transparente, devendo a metodologia utilizada ser apresentada Agncia Reguladora.
61. Os gastos incorridos em reparos, consertos ou reformas, quando representarem um aumento da eficincia ou produtividade ou da vida til do bem devero
ser incorporados ao seu valor.
62. Depois do reconhecimento como ativo um item do Ativo Imobilizado, o mesmo deve ser mantido pelo seu custo, menos a depreciao
acumulada e as perdas para reduzir ao valor recupervel. O custo de um
bem do Ativo Imobilizado compreende: a) preo de compra, inclusive
impostos de importao e impostos no-recuperveis sobre a compra,
deduzidos de descontos comerciais e abatimentos; b) custos diretamente
atribuveis para instalar e colocar o ativo em condies operacionais para
o uso pretendido; e c) custo estimado para desmontar e remover o ativo
e restaurar o local no qual est localizado, quando existir a obrigao
futura para a entidade.
359
361
93. As taxas de depreciao para os ativos regulatrios ou no regulatrios, quer sejam ou no reversveis, podero ser futuramente modificadas
pelo prestador de servios em funo da vida til econmica do bem,
sendo informadas Agncia Reguladora.
INFORMAES PRESTADAS AGNCIA REGULADORA
94. O prestador de servios dever encaminhar anualmente Agncia
Reguladora seu Plano de Investimentos na forma e no prazo por ela
definido.
95. Os custos relativos aos investimentos necessrios ao cumprimento
dos Planos de Investimentos devero ser discriminados detalhadamente por Municpio, devendo o prestador de servios enviar Agncia
Reguladora relatrios peridicos para acompanhamento fsico e financeiro dos investimentos, que sero objeto de auditoria e certificao
pela agncia.
96. O prestador de servios dever enviar Agncia Reguladora trimestralmente o Balancete contbil analtico contendo a movimentao de
todas as contas do Ativo Imobilizado no prazo por ela definido.
97. O prestador de servios dever enviar no prazo definido pela Agncia
Reguladora o demonstrativo sugerido no ANEXO VI dessa Norma.
98. O inventrio do Ativo Imobilizado dever ser disponibilizado pelo
prestador de servios Agncia Reguladora no prazo por ela definido.
CONSIDERAES FINAIS
99. Considerando os aspectos operacionais do prestador de servios, este
dever elaborar o Manual de Controle Patrimonial dos ativos empregados nos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio,
submetendo aprovao pela Agncia Reguladora.
100. A instituio do Manual de Controle Patrimonial dos servios de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio dever atender necessidade de controle do cadastro e das movimentaes dos bens e instalaes, sendo estes cadastrados e controlados por Municpio ou Contrato
de Concesso ou de Programa.
365
366
ANEXO II
PLANEJAMENTO E PROGRAMA DE AUDITORIA CONTBIL
DO ATIVO IMOBILIZADO
Para fins de execuo do Planejamento e Programa de Auditoria Contbil do Ativo Imobilizado, devem ser consideradas as premissas sobre
Conceitos, Princpios e Metodologia Aplicvel Auditoria e Certificao
dos Investimentos apresentados no Anexo I dessa Resoluo,
No presente Anexo II abordam-se: Objetivo do exame de auditoria
do Ativo Imobilizado; Verificao dos controles internos; Procedimentos
de auditoria contbil do Ativo Imobilizado; Papis de trabalho de auditoria do Ativo Imobilizado; Relatrio de auditoria do Ativo Imobilizado.
g)verificar se foram utilizados os princpios fundamentais de contabilidade, bem como pronunciamento contbil especfico, no
reconhecimento do Ativo Imobilizado;
k) a conciliao do controle fsico com o contbil, bem como o levantamento fsico dos bens devem ser realizados periodicamente;
l) a identificao dos bens obsoletos, totalmente depreciados para
baixa ou aproveitamento, deve ser realizado periodicamente;
m) a documentao dos bens patrimoniais, principalmente imveis,
deve ser cuidadosamente arquivada e protegida;
n) todo bem patrimonial mvel deve ter sua localizao identificada
e o responsvel pelo uso do bem ou bens deve assinar o Termo de
Responsabilidade especfico;
o) a movimentao do bem patrimonial mvel entre os rgos do
prestador de servios deve ser acompanhada de documentao na
qual conste a autorizao correspondente;
p) deve haver a segregao de funes crticas nas transaes relacionadas ao Ativo Imobilizado, incompatveis com outras atividades, assim como a estrutura de direitos de acesso no sistema
informatizado, em relao s aplicaes de movimentao de bens
do Ativo Imobilizado (aquisies, incorporaes, transferncias,
baixas), alterao no clculo ou nas taxas de depreciao, controle
sobre a utilizao dos bens para fins de acelerao ou interrupo
de depreciao, modificao de dados no registro de controle patrimonial;
q) anlise dos procedimentos relacionados a gastos com manuteno
de bens do Ativo Imobilizado, buscando certificar se somente so
ativados gastos que aumentem a vida til dos bens.
r) anlise da adequao das taxas de depreciao adotadas em funo
da vida til econmica dos bens;
s) anlise dos procedimentos adotados, buscando identificar se os
bens somente passam a ser depreciados aps o efetivo incio do
seu uso;
t) existncia de poltica de cobertura de seguros adequada e eficiente;
u) sistema de comunicao para os casos de transferncias, obsolescncia ou baixas de bens do Ativo Imobilizado.
369
Baixas
a) Examinar o processo de transferncia de bens ente as reas internas do prestador de servios, bem como bens cedidos a terceiros;
b) Verificar se as baixas ocorridas foram devidamente autorizadas e
os valores dos bens e depreciaes foram efetivamente baixados;
c) Testar a receita de itens vendidos atravs de exame de documento
comprobatrio;
d) Relacionar os bens do prestador de servios em posse de terceiros
e apresentar o controle interno do processo de transferncia;
e) Investigar se h qualquer bem de valor residual significativo que
tenha sido definitivamente retirado das operaes por ser obsoleto, imprestvel, ou para o qual se antecipa uma realizao por
valor inferior ao valor residual;
f ) Selecionar baixas e proceder aos seguintes testes: verificar a autorizao para a baixa; inspecionar a nota fiscal e/ou contrato;
verificar a contabilizao e o recebimento subseqente;
g) Proceder aos testes de recuperabilidade dos ativos (Impairment).
Depreciaes
a) Testar os clculos da depreciao anual, verificando se a depreciao foi devidamente calculada para os dbitos selecionados, caso
estes se refiram a bens postos em operao;
b) Verificar a poltica de contabilizao e uniformidade na sua aplicao, quanto: s taxas de depreciaes por naturezas de ativos;
poltica de depreciao de equipamento fora de uso; ao perodo
em que cessa a depreciao sobre baixas de bens;
373
Testes Substantivos
a) Alguns dos tipos mais comuns dos procedimentos substantivos de
auditoria devem ser aplicados, conforme abaixo:
9 Exame fsico: inspeo fsica dos bens do Ativo Imobilizado; inspeo fsica das obras em andamento; inspeo fsica
do Ativo Imobilizado fora de uso;
9 Confirmao: confirmao dos cartrios para as escrituras;
confirmao dos fornecedores quanto a bens adquiridos a
prazo; confirmao de advogados sobre processos em andamento e existncia de nus;
9 Documentos originais: exame documental das compras realizadas de Ativo Imobilizado; exame documental das vendas
realizadas de Ativo Imobilizado; exame das atas de assemblias; exame dos contratos de emprstimos; exame dos certificados de propriedade de veculos; exame de escrituras de
bens imveis;
9 Clculo: clculo de custos das imobilizaes; clculo da
depreciao do exerccio; clculo do lucro ou prejuzo da
venda de Ativo Imobilizado;
9 Escriturao: exame da conta de razo do Ativo Imobilizado; exame da conta de correo de reparos e manuteno;
exame da contabilizao no perodo de competncia;
9 Investigao: exame de documentao de compras; exame
de documentao de vendas; exame das aprovaes e autorizaes; exame das escrituras de imveis; exame das contas
de manuteno e reparos; exame das documentaes de veculos;
9 Inqurito: inquisio sobre adequada variao do saldo do
Ativo Imobilizado; inquisio sobre a existncia de bens obsoletos; inquisio sobre tendncias de expanso ou remodelao da rede de operao;
9 Registros Auxiliares: exame das fichas individuais dos bens
do Ativo Imobilizado; exame dos mapas de clculos de de374
375
ANEXO III
Questionrio de Avaliao dos Controles Internos
SIM NO
1. Existe no prestador de servios um sistema de controle e registro individual dos bens do Ativo Imobilizado?
2. O sistema de controle prev:
a)
estabelecimento de responsabilidade funcional sobre os bens alocados s vrias reas do prestador de servios?
b) assinatura de termos de responsabilidade
pelos bens alocados?
c)
autorizao prvia para a movimentao
dos bens, interna e externamente (indicar
quem autoriza)?
d) identificao dos bens mediante de numerao ou codificao?
3. O sistema de registro indica:
a)
identificao e individualizao das caractersticas dos bens?
b) localizao e movimentao dos bens?
c)
valores de custo de aquisio, de depreciao e amortizao, e de alienaes e baixas?
d) as taxas de depreciao ou amortizao?
4. O sistema de registro da responsabilidade de pessoal independente da custdia dos bens (indicar de
quem)?
5. As contas do razo so balanceadas periodicamente
contra o sistema de registro, por pessoal da contabilidade?
6. So inventariados periodicamente os bens e o resultado confrontado com os registros individuais e com
o razo?
7. O resultado do balanceamento e confronto mencionado :
a)
relatado a pessoal responsvel, quanto s
faltas constatadas (indicar a quem)?
b) origina ajustes nas posies contbil e subsidiria, com autorizaes prvias para o
caso das faltas verificadas (indicar quem
autoriza)?
8. As aquisies ou acrscimos so efetuados:
376
Em Parte
Observao
a)
377
b)
378
20. O prestador de servios est aproveitando os crditos das aquisies ou sobre as depreciaes na base de
clculo do PIS e da COFINS?
21. Existe controle adequado sobre os materiais do
almoxarifado de manuteno? (ver procedimentos da
recepo, de retirada, transferncias, etc.)
22. Existem valores de custos rateados para as imobilizaes?
23. O sistema de controle e registro das transferncias
para o Ativo Imobilizado em servio satisfatrio?
24. A movimentao de bens entre os centros de custos
disciplinada e formalizada a fim de manter o controle
sobre a localizao deles?
25. Existe previso de registro adequado sobre os ativos
recebidos de terceiros?
26. Existe previso de registro adequado sobre os ativos
em poder de terceiros?
27. O prestador de servios possui registros auxiliares
ou contbeis para o controle de projetos financiados
por instituio oficial de fomento interna ou externa?
28. O prestador de servios mantm arquivos cronolgicos e documentao completa arquivada dos investimentos realizados?
29. O prestador de servios possui manual de procedimentos para a fiscalizao de obras?
30. O prestador de servios possui banco de preos
para fins de oramento de obras e contrataes?
31. Existem controles de manuteno dos bens? Como
se processa esse controle?
32. Os investimentos realizados pelo prestador de servios so controlados por Municpio?
33. As informaes contbeis esto segregadas em sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, bem como bens de uso geral, diferenciando-se o
Ativo Imobilizado tcnico e as obras em andamento?
34. Os bens doados ou cedidos pelas prefeituras ou
outro rgo pblico, a serem revertidos quando do
trmino do perodo de delegao do servio pblico,
recebem controle adequado visando possveis indenizaes ao trmino dos contratos?
35. Os bens doados ou cedidos pelas prefeituras ou
outro rgo pblico, a serem revertidos quando do
trmino do perodo de delegao do servio pblico,
recebem controle adequado visando possveis indenizaes ao trmino dos contratos?
379
380
381
ANEXO IV
Conceituao e Movimentao das contas
CDIGO NOME DA
FUNO DA CONTA
CONTA
15.000
Imobilizado Conta razo que acumula os investiTcnico
mentos de carter permanente, de propriedade da Companhia, efetuados em
instalaes tcnicas integrantes de sistemas de abastecimento de gua e esgoto,
coleta e tratamento de resduos slidos
e em bens de uso administrativo.
15.100
Sistemas de Grupo de contas que acumula os ingua
vestimentos efetuados para explorao
dos servios e produo e distribuio
de gua.
15.110
Produo
Conta que acumula os investimentos
de gua
em bens e instalaes necessrias
Custo
produo de gua.
15.111
Captao
Subconta que registra a movimentao
dos valores relativos aos investimentos
efetuados em instalaes tcnicas, destinadas captao de gua.
15.112
382
Aduo de
gua Bruta
DBITO
CRDITO
Debitase: pelas
aquisies,
incorporaes e
transferncias internas e de
obras em
andamento
(conta
16.100).
Subconta que registra a movimentao Debitados valores relativos aos investimentos se: pelas
efetuados em instalaes tcnicas, desti- aquisies,
nadas ao transporte de gua bruta.
incorporaes e
transferncias internas e de
obras em
andamento
(conta
16.100).
Credita-se:
pelas baixas
e transferncias internas.
Credita-se:
pelas baixas
e transferncias internas.
15.113
Tratamento
15.114
Proteo e
Preservao
Ambiental
15.120
Distribuio
gua Custos
Reservao
15.121
15.122
Adutoras,
Redes e
Ramais
Debitase: pelas
aquisies,
incorporaes e
transferncias internas e de
obras em
andamento
(conta
16.100).
Debitase: pelas
aquisies,
incorporaes e
transferncias internas e de
obras em
andamento
(conta
16.100).
Credita-se:
pelas baixas
e transferncias internas.
Debitase: pelas
aquisies,
incorporaes e
transferncias internas e de
obras em
andamento
(conta
16.100).
Subconta que registra a movimentao Debitados valores relativos aos investimentos se: pelas
efetuados em instalaes tcnicas, desti- aquisies,
nadas a distribuio de gua tratada.
incorporaes e
transferncias internas e de
obras em
andamento
(conta
16.100).
Credita-se:
pelas baixas
e transferncias internas
Credita-se:
pelas baixas
e transferncias internas.
Credita-se:
pelas baixas
e transferncias internas.
383
15.150
Produo
gua Depreciaes
Acumuladas
(CR)
Captao
(CR)
15.152
Aduo de
gua Bruta
(CR)
15.153
Tratamento
(CR)
Debita-se:
pela baixa
dos bens.
15.154
Proteo e
Preservao
Ambiental
(CR)
Debita-se:
pela baixa
dos bens.
15.160
Distribuio
de gua
Depreciaes
Acumuladas
(CR)
Reservao
(CR)
15.162
Adutoras,
Redes e Ramais (CR)
15.190
Ajuste a
Valor Recupervel (CR
15.151
15.161
384
Debita-se:
pela baixa
dos bens.
Credita-se:
pelo valor
das parcelas
da depreciao do
perodo.
Credita-se:
pelo valor
das parcelas
da depreciao do
perodo.
Credita-se:
pelo valor
das parcelas
da depreciao do
perodo.
Credita-se:
pelo valor
das parcelas
da depreciao do
perodo.
Credita-se:
pelo valor
das parcelas
da depreciao do
perodo.
Credita-se:
pelo valor
das parcelas
da depreciao do
perodo.
15.191
Produo
gua (CR)
15.192
Distribuio
de gua
(CR)
15.200
Sistemas de
Esgoto
15.210
Esgoto
Sanitrio
Custos
15.211
Ramais,
Redes e
Emissrios
15.212
Tratamento
15.250
Esgoto
Sanitrio
Depreciao
Acumulada
(CR)
Credita-se:
pela constituio de
valor.
Credita-se:
pela constituio de
valor.
Credita-se:
pelas baixas
e transferncias internas.
Credita-se:
pelas baixas
e transferncias internas.
385
15.251
Ramais,
Redes e
Emissrios
(CR)
15.252
Tratamento
(CR)
15.290
Ajuste a
Valor Recupervel (CR)
Esgotamento
Sanitrio
(CR)
15.291
15.300
15.310
15.311
15.350
386
Bens de Uso
Administrativo
Bens de
Uso Administrativo
Custos
Bens de Uso
Administrativo
Bens de Uso
Administrativo Depreciao
Acumulada
(CR)
Credita-se:
pelo valor
das parcelas
da depreciao do
perodo.
Credita-se:
pelo valor
das parcelas
da depreciao do
perodo.
Credita-se:
pela constituio de
valor.
Debitase: pelas
aquisies,
incorporaes e
transferncias internas e de
obras em
andamento
(conta
16.300).
Credita-se:
pelas baixas
e transferncias internas.
15.351
Bens de Uso
Administrativo (CR)
15.390
Ajuste a
Valor Recupervel (CR)
Ajuste a
Valor Recupervel (CR)
15.391
15.900
15.910
15.911
15.912
Bens Patrimoniais
Cedidos em
Comodato
15.913
Bens em
Disponibilidade
Subconta que registra os bens disponveis para uso, mas que a empresa ainda
no est operando.
Debita-se:
pela baixa
dos bens.
Credita-se:
pelo valor
das parcelas
da depreciao do
perodo.
Debitase: pela
reverso do
valor constitudo.
Credita-se:
pela constituio de
valor.
Debita-se:
no momento em
que os bens
recebem
autorizao
para serem
baixados.
Debita-se:
no momento em
que os bens
so cedidos.
Debitase: no
momento
em que o
bem fica
disponvel
para uso,
mas ainda
no est
em uso.
Credita-se:
no momento
em que os
bens so
incinerados,
doados ou
abdicado.
Credita-se:
pela baixa do
bem.
Credita-se:
no momento
em que o
bem entra
em operao,
quando
transferido para a
respectiva
rubrica.
387
15.914
Bens PatriSubconta que registra os bens disponmoniais em veis para uso, mas que a empresa ainda
Reparao/
no est operando.
Manuteno
Debitase: no
momento
em que o
bem fica
disponvel
para uso,
mas ainda
no est
em uso.
Credita-se:
no momento
em que o
bem entra
em operao,
quando
transferido para a
respectiva
rubrica.
15.915
Bens Patrimoniais em
Trnsito
Debita-se:
pela sada
do bem
das dependncias ou
controle da
empresa.
Credita-se:
pelo retorno
dos bens
aos departamentos ou
controle da
empresa.
15.950
Outras Imobilizaes
Depreciaes
Acumuladas
(CR)
Bens a Serem
Baixados
(CR)
15.951
15.952
Bens Patrimoniais
Cedidos em
Comodato
(CR)
15.953
Bens em
Disponibilidade (CR)
388
Credita-se:
pelo valor
das parcelas
depreciadas
do perodo.
Subconta que registra o saldo de depre- Debita-se: Credita-se:
ciao dos ativos imobilizado cedidos
pela baixa pelo valor
em comodato.
por aliena- das parcelas
o, inade- depreciadas
quao ou do perodo.
obsolescncia.
Subconta que registra o saldo de deDebita-se: Credita-se:
preciao dos ativos imobilizado em
pela baixa pelo valor
disponibilidades.
por aliena- das parcelas
o, inade- depreciadas
quao ou do perodo.
obsolescncia.
15.954
Bens PatriSubconta que registra o saldo de demoniais em preciao dos ativos imobilizados em
Reparao/
reparao e manuteno.
Manuteno
(CR)
15.990
Ajuste a
Valor Recupervel (CR)
Outras Imobilizaes
(CR)
16 .000
Projetos e
Obras em
Andamento
16.100
Sistemas de
gua
15.991
Debita-se:
pela baixa
por alienao, inadequao e
obsolescncia e pela
transferncia para a
respectiva
rubrica,
quando
a manuteno ou
reparao
termina.
Credita-se:
pelo valor
das parcelas
depreciadas
do perodo.
Debitase: pela
reverso do
valor constitudo.
Credita-se:
pela constituio de
valor.
389
16.110
Produo
gua
16.111
Captao
16.112
Aduo de
gua Bruta
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
16.113
Tratamento
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
16.114
Proteo e
Preservao
Ambiental
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
390
Conta que
acumula
os valores
dos investimentos
feitos na
execuo
de obras e
instalaes
tcnicas
destinados
produo
de gua.
Subconta que registra a movimentao Debita-se:
dos valores relativos aos investimentos pelos gastos
realizados em obras que iro formar o
incorridos
conjunto de instalaes tcnicas a serem no projeto.
utilizadas na captao de gua bruta.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Credita-se:
pela transferncia para o
imobilizado,
no momento
em que a
obra termina
e entra em
operao.
16.118
Custos Financeiros
16.119
16.120
Distribuio
gua - Projetos e Obras
de Expanso
e Implantao
Reservao
16.121
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Debita-se: Credita-se:
pelos gastos pelas transincorridos ferncias as
no projeto. subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
16.122
Adutoras,
Redes e
Ramais
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
16.128
Custos Financeiros
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
391
16.129
16.200
Sistemas de
Esgoto
16.210
16.211
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
Credita-se:
pela transferncia para o
imobilizado,
no momento
em que a
obra termina
e entra em
operao.
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Credita-se:
pelas transferncias s
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
16.212
Tratamento
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
16.218
Custos Financeiros
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
16.219
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
392
16.300
16.310
16.311
16.400
16.410
Projetos e
Grupo de contas que acumula os vaObras Admi- lores relativos aos investimentos feitos
nistrativas
na execuo de obras para uso administrativo.
Projetos e
Contas que acumula os valores relativos
Obras Admi- aos investimentos feitos na execuo de
nistrativas
obras para uso administrativo.
Projetos e
Subconta que registra a movimentao
Obras Admi- dos valores relativos aos investimentos
nistrativas
feitos na execuo de obras para uso administrativo e que no esto vinculados
diretamente aos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e
coleta e tratamento de resduos slidos.
Projetos e
Obras de
Resduos
Slidos
Resduos
Slidos
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
16.411
Coleta
16.412
Tratamento
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
16.418
Custos Financeiros
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
393
16.419
16.700
16.710
16.711
16.720
16.721
16.740
394
Materiais
em Poder de
Terceiros
Debita-se:
pelos gastos
incorridos
no projeto.
Debita-se:
pela sada
do material
do estoque
da matriz
ou das
obras, e
pelo retorno dos
mesmos.
Credita-se:
pelas transferncias as
subcontas da
conta razo
14 e 15, ao
trmino da
obra.
Credita-se:
pela incorporao do
material na
obra, pela
perda ou
inutilizao
do bem, e
pelas transferncias internas entre
os diversos
almoxarifados.
Credita-se:
no momento
em que o
material
chega a seu
destino.
16.741
Materiais
em Poder de
Terceiros
16.790
Ajuste a
Valor Recupervel
de Estoques
para Obra
(CR)
Debita-se:
pela entrega dos
materiais.
Credita-se:
pela devoluo dos
materiais
ou pela
aplicao em
obras.
395
ANEXO V
ELENCO DE CONTAS DO ATIVO IMOBILIZADO
Transcreve-se neste Anexo V, em sua alnea a, a estrutura de informaes apresentada no Manual de Contabilidade da Aesbe contendo as
contas contbeis necessrias ao controle patrimonial dos bens empregados na cadeia de valor dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Na alnea b, constam as rubricas de controle dos gastos por natureza
contbil previstos no Manual de Contabilidade da Aesbe. Na alnea c,
contam as contas contbeis previstas no Manual de Contabilidade da
ARCE para o controle do Ativo Imobilizado. Na alnea d, descreve-se a
Funo, a Tcnica de Funcionamento e as Notas referentes utilizao
das rubricas contbeis apresentadas na alnea c sobre o Elenco de Contas
do Ativo Imobilizado, conforme as previses do Manual de Contabilidade da ARCE:
O Manual de Contabilidade da Aesbe apresenta o controle patrimonial pela cadeia de valor da atividade, segregado o abastecimento de gua
pela produo e distribuio e o esgotamento sanitrio em ramais, redes,
emissrios e tratamento, sendo os bens administrativos controlados a
parte. J o Manual de Contabilidade da ARCE descreve a abertura das
contas contbeis por tipo de Ativo Imobilizado tcnico: gua, esgotamento sanitrio e bens administrativos.
Pode-se concluir que os Manuais de Contabilidade se complementam, diferenciando-se na forma de abertura dos seus Elencos de Contas, sendo que o Manual da Aesbe apresenta as informaes do Ativo
Imobilizado pela cadeia de valor e tipo de servio, bem como o controle
por natureza dos gastos, e o Manual da ARCE apresenta a abertura do
Ativo Imobilizado por tipo de servios, alm do controle de gastos por
natureza dos bens.
a) Apresenta-se, a seguir, a estrutura dos dados contbeis consolidados do Ativo Imobilizado tcnico previsto no Manual de Contabilidade da Aesbe. A estrutura contbil apresentada nessa ordem: Prefixo
396
397
400
802
Poos
803
Barragens
807
Ligaes
Prediais
813 Equipamentos de
Informtica
808
Instalaes
809
Hidrmetros
814
Programas de
Informtica
815
Veculos
820
Proteo e
Preservao
Ambiental
821
Concesses para
Uso e Operao
de Sistemas
890
Bens Patrimoniais a Incorporar
804
Construes
Civis
810
Macromedidores
816
Mquinas,
Tratores e
Similares
805
Benfeitorias
806
Tubulaes
811
Equipamentos
817
Ferramentas
812
Mveis e
Utenslios
818
Direito
de Uso de
Linhas de
Transmisso
1.2.03.01.01.01.16 4 Reservatrios
1.2.03.01.01.01.17 4 Estaes Elevatrias
1.2.03.01.01.01.18 4 Medidores
1.2.03.01.01.02 3 (-) Imobilizado Tcnico - Depreciao Acumulada
1.2.03.01.01.02.01 4 (-) Obras Civis
1.2.03.01.01.02.02 4 (-) Mquinas, Aparelhos e Equipamentos
1.2.03.01.01.02.03 4 (-) Computadores e Perifricos
1.2.03.01.01.02.04 4 (-) Software
1.2.03.01.01.02.05 4 (-) Mveis e Utenslios
1.2.03.01.01.02.06 4 (-) Veculos
1.2.03.01.01.02.07 4 (-) Ferramentas
1.2.03.01.01.02.08 4 (-) Benfeitoria em Bens de Terceiros
1.2.03.01.01.02.09 4 (-) Instalaes
1.2.03.01.01.02.10 4 (-) Instalaes de Tratamento
1.2.03.01.01.02.11 4 (-) Poos
1.2.03.01.01.02.12 4 (-) Adutoras
1.2.03.01.01.02.13 4 (-) Redes distribuidoras
1.2.03.01.01.02.14 4 (-) Ligaes Prediais
1.2.03.01.01.02.15 4 (-) Reservatrios
1.2.03.01.01.02.16 4 (-) Estaes Elevatrias
1.2.03.01.01.02.17 4 (-) Medidores
1.2.03.01.02 2 Imobilizado Tcnico - Em Andamento - gua
1.2.03.01.02.01 3 Imobilizado Tcnico - Em Andamento
1.2.03.01.02.01.01 4 Terrenos
1.2.03.01.02.01.02 4 Obras Civis
1.2.03.01.02.01.03 4 Mquinas, Aparelhos e Equipamentos
1.2.03.01.02.01.04 4 Computadores e Perifricos
1.2.03.01.02.01.05 4 Software
1.2.03.01.02.01.06 4 Mveis e Utenslios
1.2.03.01.02.01.07 4 Veculos
1.2.03.01.02.01.08 4 Ferramentas
1.2.03.01.02.01.09 4 Benfeitoria em Bens de Terceiros
1.2.03.01.02.01.10 4 Instalaes
402
405
Funo
O Ativo Imobilizado formado pelo conjunto de bens e direitos necessrios manuteno das atividades da empresa. O Imobilizado abrange, tambm, os custos das benfeitorias realizadas em bens locados ou
arrendados. Destina-se contabilizao das imobilizaes destinadas aos
objetivos da entidade na prestao de servios de gua e de esgotamento
sanitrio e de imobilizado administrativo. Ter saldo acumulado sempre
devedor, o qual indicar o total das imobilizaes supracitadas.
Tcnica de Funcionamento
Debita-se:
a)pela aquisio de bens mveis e imveis, destinados execuo das atividades da empresa e gastos com benfeitorias realizadas em bens locados
ou arrendados;
b)pelo recebimento de qualquer bem utilizado para a operao da entidade em forma de doao;
c) pelo recebimento em forma de transferncia do imobilizado antes registrado em Imobilizado em Andamento;
406
Notas
1. O gasto incorrido com reparos, consertos ou reformas, quando representarem um aumento da eficincia ou produtividade ou da vida til do
bem, podem ser acrescidos ao Imobilizado.
2. Na compra, o custo compreende o preo faturado pelo fornecedor
mais todos os gastos necessrios para poder efetivar a compra e instalar
o bem. No integram o custo os juros e correo monetria de financiamento, nem variaes cambiais, por serem despesas de natureza financeira ou inflacionria, e devem ser apropriadas nos respectivos perodos
de competncia.
407
409
ANEXO VI
CONTROLE DOS INVESTIMENTOS ATIVO IMOBILIZADO
O prestador de servios dever enviar Agncia Reguladora, no prazo
por ela definido, conforme demonstrativo sugerido a seguir. As composies dos Saldos Contbeis Acumulados seguem a forma sinttica de
apresentao do Ativo Imobilizado previsto no Manual de Contabilidade da Aesbe, conforme apresentado na Alnea a do Anexo V desta
Resoluo.
O demonstrativo sugerido nesse Anexo poder ser adaptado realidade sistmica da organizao das informaes considerando as condies de cada prestador de servios.
410
411
FISCALIZAO E APLICAO
DE PENALIDADES
RESOLUO N _____ /2009
Estabelece condies gerais para os procedimentos de fiscalizao da prestao dos servios de abastecimento de
gua e de esgotamento sanitrio, de aplicao de penalidades e d outras providncias.
CAPTULO I
DO OBJETIVO
Art. 1 Esta Resoluo estabelece, na forma que se segue, os procedimentos e responsabilidades relativas s atividades de fiscalizao, programada
ou eventual, realizadas pela Agncia Reguladora, nas instalaes do prestador de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, e
os procedimentos de aplicao de penalidades.
CAPTULO II
DAS DEFINIES
Art. 2 Para os fins desta resoluo, so adotadas as seguintes definies:
I - Auto de Infrao (AI): documento atravs do qual se imputa penalidade
ao prestador de servios pelo fato do cometimento de infrao legislao;
II - Coordenadoria de Saneamento: setor da Agncia Reguladora responsvel pelas atividades de fiscalizao dos servios de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio;
III - equipe de fiscalizao: equipe composta por tcnicos reguladores e/
ou agentes reguladores da Agncia Reguladora;
IV - fiscalizao programada: atividade de fiscalizao realizada com base
em cronograma previamente estabelecido;
413
V - fiscalizao eventual: atividade de fiscalizao realizada tempestivamente, em funo de situaes emergenciais que possam comprometer a
adequada prestao dos servios;
VI - no-conformidades: procedimentos adotados pelo prestador de servios que no esto de acordo com a legislao ou com as normas do
setor de saneamento;
VII - recomendao: medida adicional a ser adotada pelo prestador de
servios, quando for aconselhvel ajuste em sua conduta ou na prestao
dos servios, que no resulte de no-conformidade;
VIII - Relatrio de Fiscalizao: documento que apresenta o resultado
final da atividade de fiscalizao realizada pela Agncia Reguladora;
IX - Termo de Notificao (TN): documento atravs do qual se d conhecimento ao prestador de servios sobre determinado assunto, para,
querendo, se manifestar acerca dele.
CAPTULO III
DA ATIVIDADE DE FISCALIZAO
Art. 3 A Coordenadoria de Saneamento da Agncia Reguladora ser
responsvel pelas fiscalizaes e pelos procedimentos administrativos relativos atividade de fiscalizao, incumbindo-lhe a numerao, organizao, controle, notificao e autuao.
Art. 4 A atividade de fiscalizao visar a:
I - zelar pela adequada prestao dos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio, nos termos das Resolues da Agncia Reguladora e das demais normas legais, regulamentares e pactuadas;
II - identificar as conformidades ou no-conformidades dos elementos
dos sistemas fiscalizados com os requisitos especificados nas Resolues
da Agncia Reguladora e na legislao vigente;
III - verificar as condies da prestao dos servios dos sistemas fiscalizados, no que se refere ao atendimento aos usurios.
414
415
417
2 Quando da anlise da manifestao do prestador de servios, podero ser solicitadas outras informaes julgadas necessrias ao melhor
esclarecimento dos fatos relatados.
3 O Coordenador de Saneamento Bsico poder, excepcionalmente,
conceder prorrogao do prazo, desde que solicitada tempestivamente e
devidamente justificada pela notificada.
Art. 10. O Termo de Notificao ser arquivado quando consideradas
procedentes as alegaes da notificada ou quando atendidas as determinaes e regularizadas as no-conformidades, nos prazos estabelecidos
no prprio Termo de Notificao, submetendo esta deciso ao exame
necessrio da Diretoria da Agncia.
Pargrafo nico. Caso a Diretoria entenda pela lavratura do Auto de Infrao, esta ser realizada pelo prprio Coordenador de Saneamento Bsico.
CAPTULO IV
DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PUNITIVO
Art. 11. A deciso acerca da instaurao do Processo Administrativo Punitivo, referente aos fatos constatados durante a atividade de fiscalizao,
ser proferida pelo Coordenador de Saneamento Bsico e comunicada
ao prestador de servios.
Pargrafo nico. Proceder-se- abertura do Processo Administrativo
Punitivo mediante lavratura do Auto de Infrao, nos seguintes casos:
I - comprovao da no-conformidade;
II - ausncia de manifestao tempestiva da interessada;
III - insuficincia das alegaes apresentadas; e
IV - desatendimento das determinaes e/ou no regularizao das noconformidades, nos prazos estabelecidos pela Agncia Reguladora.
Art. 12. O Auto de Infrao, emitido pelo Coordenador de Saneamento
Bsico, conforme modelo anexo, ser lavrado em 2 (duas) vias e instru-
418
1 O recurso dever ser decidido pela Diretoria da Agncia Reguladora, em sesso, no prazo de 30 (trinta) dias, contado a partir do recebimento dos autos pelo relator, podendo esse prazo ser prorrogado por
igual perodo mediante justificativa expressa.
2 Ser designado como relator, mediante sorteio, um dos Diretores da
Agncia Reguladora, para elaborao de relatrio e voto.
3 Se da deciso da Diretoria da Agncia Reguladora ocorrer agravamento da deciso anterior a recorrente dever ser cientificada para que
formule suas alegaes no prazo de 10 (dez) dias, contado da notificao
da autuada.
4 A autuada dever ser cientificada da deciso da Diretoria da Agncia Reguladora, atravs de seu representante legal ou de seu procurador
habilitado, mediante registro postal com Aviso de Recebimento ou outro
documento que comprove o respectivo recebimento.
CAPTULO V
DO TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTE DE CONDUTA
Art. 15. Poder a Agncia Reguladora, alternativamente imposio de
penalidade, firmar com a concessionria, Termo de Compromisso de
Ajuste de Conduta, visando adequao da conduta irregular s disposies regulamentares e/ou contratuais aplicveis.
1 O Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta ser submetido
aprovao da Diretoria da Agencia Reguladora pela Coordenadoria
onde o processo se originar.
2 As metas de compromissos objeto do termo referido nesse artigo
devero, no seu conjunto, ser compatveis com as obrigaes previstas
nos regulamentos e contratos de concesso ou de programa da prestao
de servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio descumpridas pela concessionria.
420
3 Do termo de compromisso de ajuste de conduta constar, necessariamente, o estabelecimento de multa pelo seu descumprimento, cujo
valor ser correspondente ao montante da penalidade que seria aplicada,
acrescida de 20% (vinte por cento).
CAPTULO VI
DAS DISPOSIES FINAIS
Art. 16. As decises da Agncia Reguladora devero ser fundamentadas
e publicadas.
Art. 17. Os prazos desta Resoluo sero computados excluindo-se o dia
do comeo e incluindo-se o dia do vencimento.
Art. 18. As dvidas suscitadas na aplicao desta Resoluo sero resolvidas pela Diretoria da Agncia Reguladora.
Art. 19. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
421
ANEXO I
MODELO DE TERMO DE NOTIFICAO
TERMO DE
NOTIFICAO TN
Logomarca da Agncia
1. RGO FISCALIZADOR
TN no
NOME:
ENDEREO:
TELEFONE:
2. AGENTE NOTIFICADO
NOME:
ENDEREO:
TELEFONE:
3. DESCRIO DOS FATOS CONSTATADOS
5. RECOMENDAES
FUNO:
N de Matrcula:
FUNO:
N de Matrcula:
FUNO:
N de Matrcula:
ASSINATURA:
NOME:
ASSINATURA:
NOME:
ASSINATURA:
Local e data
______________________________________
Assinatura do responsvel
422
ANEXO II
MODELO DE AUTO DE INFRAO
Logomarca da Agncia
AUTO DE INFRAO - AI
AI no
1. RGO FISCALIZADOR
NOME:
ENDEREO:
TELEFONE:
2. AGENTE AUTUADO
NOME:
ENDEREO:
QUALIFICAO:
FUNO:
N de Matrcula:
ASSINATURA:
Local e data
______________________________________
Assinatura do responsvel
423
PENALIDADES
Art. 1 Esta Resoluo determina as penalidades aplicveis aos prestadores de servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, define as hipteses de aplicao e d outras providncias.
Pargrafo nico. As penalidades previstas nesta Resoluo sero aplicadas
sem prejuzo das demais sanes administrativas especficas, definidas
nos contratos de concesso ou de programa e na legislao vigente, incluindo normas editadas ou homologadas pela Agncia Reguladora, desde que no impliquem mais de uma sano para uma mesma infrao.
CAPTULO I
DAS DEFINIES
Art. 2 Para efeito de interpretao desta Resoluo, entende-se por:
I - contrato: instrumento pelo qual o titular dos servios delega a prestao dos servios de abastecimento de gua e/ou de esgotamento sanitrio
ao prestador de servio, seja por concesso ou programa.
II - determinao: a obrigao que dever ser cumprida pelo prestador
de servios, quando a simples cessao da no-conformidade no for
suficiente para restabelecer a situao de normalidade, exigindo ao adicional do prestador de servios para a regularizao;
III - economia: moradias, apartamentos, unidades comerciais, salas de
escritrio, rgos pblicos e similares, existentes numa determinada edificao, que so atendidos pelos servios de abastecimento de gua e/ou
esgotamento sanitrio;
IV - sistema de abastecimento de gua (SAA): conjunto de instalaes
425
426
PENALIDADES
Seo II
Da Advertncia
Art. 5 A pena de advertncia poder ser imposta pela Agncia Reguladora relativamente s infraes classificadas nos Grupos 1 e 2, constantes
nos arts. 15 e 16, desde que no exista sano anterior, de mesma natureza, nos ltimos 2 (dois) anos.
Pargrafo nico. Na aplicao da penalidade de advertncia ser estabelecido prazo para que o prestador de servios proceda adequao
do servio prestado ou da obra executada aos parmetros definidos no
contrato de delegao.
Seo III
Das Multas
Art. 6 As infraes punidas com multa classificam-se, nos quatro Grupos, de acordo com a sua gravidade:
I - Grupo 1: infrao de natureza leve;
II - Grupo 2: infrao de natureza mdia;
III - Grupo 3: infrao de natureza alta;
IV - Grupo 4: infrao de natureza altssima.
Art. 7 Na hiptese de descumprimento da penalidade de advertncia,
quer pela inobservncia dos prazos fixados para a regularizao das noconformidades, quer pela reincidncia, ser aplicada multa correspondente classificao da infrao.
Pargrafo nico. Considera-se reincidncia a prtica de infrao tipificada no mesmo dispositivo regulamentar em que haja sido advertida
anteriormente, no prazo de 2 (dois) anos.
Art. 8 Considerando a abrangncia da infrao, os danos dela resultantes para o servio e para o usurio, a vantagem auferida pelo prestador
de servios e a existncia de sano anterior nos ltimos 2 (dois) anos, as
infraes tambm sero classificadas em Nveis, de A a C.
427
PENALIDADES
Nveis B e C podero ser afastadas quando se verificar o esforo do prestador de servios para corrigir a irregularidade e minimizar os danos dela
decorrentes.
Art. 10. Os valores das multas, quando no previstas em normas legais ou contratuais, sero definidas em resoluo especfica editada pela
Agncia Reguladora, que contemplar inclusive, os critrios de atualizao, quando necessrio.
Seo IV
Do Embargo de Obras e da Interdio de Instalaes
Art. 11. A Agncia Reguladora poder propor s autoridades competentes o embargo de obras e/ou a interdio das instalaes que ponham
em risco a integridade fsica ou patrimonial de terceiros, sem prejuzo de
outras penalidades.
Pargrafo nico. Na hiptese da aplicao das penalidades de embargo
de obras ou de interdio de instalaes, o recurso ser recebido sem o
efeito suspensivo.
Seo V
Da Interveno Administrativa
Art. 12. A Agncia Reguladora poder propor ao Poder Concedente a
interveno administrativa, em caso de:
I - prestao de servios em desacordo com as condies estabelecidas
nos Contratos de Concesso ou de Programa e demais normas reguladoras do setor;
II - desequilbrio econmico-financeiro decorrente de gesto que coloque em risco a continuidade dos servios;
III - verificao de reiteradas infraes a normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes, no regularizadas aps determinao da Agncia Reguladora; e
IV - pedido de recuperao judicial.
1 Declarada a interveno pelo Poder Concedente, a Agncia Regu429
ladora instaurar, no prazo de 90 (noventa) dias, procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar
responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa, devendo o mesmo ser concludo no prazo de at 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de
considerar-se invlida a interveno.
2 Para os atos de alienao e disposio do patrimnio do prestador
de servios, o interventor necessitar de prvia autorizao da Diretoria
da Agncia Reguladora.
3 O interventor prestar contas Agncia Reguladora e responder
pelos atos praticados durante a sua gesto.
Seo VI
Da Caducidade da Concesso
Art. 13. A Agncia Reguladora poder propor ao Poder Concedente, ao
seu critrio, e de forma fundamentada, a caducidade da delegao quando o prestador de servios:
I - prestar os servios de forma inadequada ou ineficiente, tendo por
base, as normas, critrios, indicadores e parmetros definidores da qualidade do servio;
II - paralisar o servio ou concorrer para tanto, ressalvadas as hipteses
decorrentes de caso fortuito ou fora maior;
III - perder a condio econmica, tcnica ou operacional para manter a
adequada prestao do servio concedido;
IV - no cumprir as penalidades impostas por infraes, nos devidos prazos;
V - no atender a intimao da Agncia Reguladora no sentido de regularizar a prestao do servio; e
VI - for condenado em sentena transitada em julgado por sonegao de
tributos, inclusive contribuies sociais.
Art. 14. A aplicao da penalidade de caducidade da concesso de competncia do Poder Concedente, que poder promov-la por sua iniciativa
ou mediante recomendao da Agncia Reguladora.
430
PENALIDADES
431
de gua e de esgotamento sanitrio, e escritrio de atendimento ao usurio, inclusive quanto ao horrio de funcionamento;
II - prover as reas de risco das instalaes de sinalizadores e avisos de
advertncia de forma adequada visualizao de terceiros;
III - manter disposio do usurio, em locais acessveis e visveis, no
escritrio de atendimento ao usurio:
a) a legislao aplicvel;
b) o livro para manifestao de reclamaes;
c) as normas e padres do prestador de servios;
d) a tabela com as tarifas vigentes;
e) a tabela com os servios cobrveis e prazo para sua execuo;
f ) resolues da Agncia Reguladora;
IV - manter organizado e atualizado o cadastro relativo a cada unidade
usuria, com informaes que permitam a identificao do usurio, sua
localizao, os valores faturados e o histrico de consumo dos ltimos 5
(cinco) anos, bem como quaisquer outros dados exigidos por lei, contrato ou regulamento dos servios;
V - manter organizado, atualizado e acessvel Agncia Reguladora o cadastro relativo a cada unidade operacional, com informaes que permitam a identificao da variao de parmetros ou indicadores de gesto
econmico-financeiros, da quantidade e da qualidade da gua captada,
tratada, aduzida, reservada, distribuda e faturada para abastecimento de
gua e do esgoto coletado, recalcado, tratado e lanado no meio ambiente, bem como suas localizaes, seus equipamentos, sua data de paralisao ou desativao e quaisquer outros dados exigidos por lei, contrato ou
regulamento dos servios;
VI - manter atualizado junto a Agncia Reguladora e ao Poder Concedente o(s) nome(s) do(s) representante(s) legal(is) e o endereo completo, inclusive as respectivas formas de comunicao que possibilitem fcil
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PENALIDADES
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XVIII - comunicar Agncia Reguladora, nos casos exigidos pela regulamentao e/ou pelo contrato, projetos de obras e instalaes do sistema
de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio e suas eventuais
modificaes, assim como proceder sua execuo em conformidade
com o projeto aprovado e com os prazos estabelecidos;
XIX - efetuar cesso ou transferncia de bens vinculados ao servio, a
qualquer ttulo, bem como dar em garantia estes bens, sem a prvia autorizao da Agncia Reguladora e do Poder Concedente;
XX - comunicar de imediato Agncia Reguladora e s autoridades
competentes sanitrias, de meio ambiente e gesto de recursos hdricos
acidentes de contaminao que afetem o fornecimento de gua bruta;
XXI - comunicar de forma imediata aos usurios e Agncia Reguladora
qualquer anormalidade no padro de qualidade da gua potvel que possa colocar em risco a sade da populao;
XXII - fornecer gua, por meio do sistema de abastecimento, dentro dos
padres de potabilidade estabelecidos em legislao especfica do Ministrio da Sade;
XXIII - conservar documentao de interesse da Agncia Reguladora por
5 (cinco) anos ou mais, conforme exigncias fixadas nas normas regulamentares;
XXIV - efetuar o pagamento no respectivo vencimento, de qualquer das
obrigaes relativas s parcelas mensais do repasse de regulao Agncia
Reguladora;
XXV - elaborar planos de emergncia e contingncia conforme as disposies legais, regulamentares e contratuais;
XXVI - realizar auditoria e certificao de investimentos sempre em conformidade com as normas, procedimentos e instrues aplicveis ao setor de saneamento bsico.
Art. 18. infrao do Grupo 4, sujeita penalidade de multa, o descumprimento das seguintes obrigaes:
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RESOLUO N _______/2009
Dispe sobre mecanismos e procedimentos para execuo
dos planos de saneamento bsico pelos prestadores de servios, relativos aos servios de abastecimento de gua e de
esgotamento sanitrio, e verificao do seu cumprimento
pelas Agncias Reguladoras.
CAPTULO I
DAS OBRIGAES
Art. 1 Incumbe Agncia Reguladora a verificao do cumprimento
dos planos de saneamento bsico por parte dos prestadores de servios,
na forma das disposies legais, regulamentares e contratuais.
Art. 2 O prestador de servios dever elaborar Plano de Explorao de
Servios (PEX) de acordo com os objetivos e metas previstos no Plano
de Saneamento Bsico (PSB) e encaminh-lo para a Agncia Reguladora,
no prazo de 6 (seis) meses a partir da data de publicao do PSB.
1 O Plano de Explorao dos Servios dever definir estratgias de
operao, previso das expanses e recursos para investimentos, para
atendimento das metas de cobertura e qualidade dos servios estabelecidas no plano de saneamento bsico.
2 O Plano de Explorao dos Servios dever ter validade de 4 (quatro) anos.
3 Caber a Agncia Reguladora aprovar o Plano de Explorao dos
Servios, podendo solicitar ao prestador de servios as devidas correes
e/ou ajustes, caso necessrios, no prazo de 30 (trinta) dias, contado a
partir do recebimento da comunicao.
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CAPTULO II
DAS DIRETRIZES PARA ELABORAO DO PEX
Art. 3 No Plano de Explorao dos Servios sero indicados, clara e
separadamente, a previso para os investimentos de capital e os gastos
operacionais e administrativos, com justificativa da incluso de cada
obra ou ao.
Art. 4 O Plano de Explorao dos Servios dever apresentar, no mnimo:
I - linhas gerais de obras e aes a realizar nos perodos quadrienais subseqentes com o objetivo de atualiz-lo;
II - alternativas possveis para alcanar as metas previstas e as solues
operacionais e/ou de investimento de capital;
III - mecanismos de avaliao do desempenho fsico e financeiro das
metas estabelecidas;
III - metas de servios a serem alcanadas no perodo quadrienal correspondente, relativamente s metas alcanadas no perodo anterior.
CAPTULO III
DO CONTEDO MNIMO DO PEX
Seo I
Da Caracterizao dos Sistemas
Art. 5 O Plano de Explorao de Servios dever caracterizar cada sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, indicando
entre outras as seguintes informaes:
I - identificao do sistema;
II - descrio do sistema;
III - populao atendida;
IV - ndice de cobertura;
V - capacidade de atendimento;
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Seo V
Da Presso e Continuidade
Art. 9 O prestador de servios dever incluir no Plano de Explorao
dos Servios, procedimentos para monitoramento da presso e da continuidade, indicando o nmero e localizao de pontos, freqncias, controles e avaliao de resultados.
Art. 10. O prestador de Servios poder propor no Plano de Explorao
dos Servios rodzio no abastecimento e/ou fixao de valores de presso
menores que 10 mca (dez metros de coluna de gua), em regies definidas, constatada que a situao preexistente ao ato de delegao, caso o
servio possa ter fornecimento satisfatrio a partir de razes tcnicas ou
de caractersticas peculiares a tais regies.
1 Nas situaes referidas no caput, o prestador de servios dever
identificar as reas e a forma de abastecimento, relacionando os dias e
horrios em que haver abastecimento e/ou nvel de presso disponvel.
2 O prestador de servios dever elaborar, para as situaes referidas
no caput deste artigo, cronograma para adequao do atendimento.
CAPTULO IV
DA ATUALIZAO, REVISO E APROVAO DO PEX
Art. 11. As atualizaes do Plano de Explorao dos Servios devero
conter as obras e aes necessrias para cobrir o balano entre as metas
de servio previstas e as efetivamente alcanadas, as atualizaes correspondentes e as que o prestador de servios dever alcanar no perodo
remanescente do plano de saneamento bsico.
Art. 12. O prestador de servios apresentar a Agncia Reguladora anualmente, at o ltimo dia do ms de janeiro do ano subseqente, relatrio do avano do Plano de Explorao dos Servios, indicando os desvios
verificados entre as previses e as metas efetivamente alcanadas e os
ajustes a serem feitos para alcanar as metas previstas no instrumento de
delegao e no plano de saneamento bsico.
Pargrafo nico. O prestador de servios poder propor Agncia Re444
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