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POLTICA E ECONOMIA NA JURISDIO

CONSTITUCIONAL ABSTRATA (1999-2004)
Ricardo Silveira Ribeiro
POLITICS AND ECONOMICS IN ABSTRACT JUDICIAL REVIEW (1999-2004)

ABSTRACT

RESUMO
O

PRESENTE ARTIGO INSERE - SE NA REA DE INVESTIGAO

T HIS

ARTICLE IS RELATED TO AN AREA OF INVESTIGATION

S UPREMO T RIBUNAL F EDERAL (STF) AGE COMO RGO

D E G OV E R N O , T E S TO U - S E A I N F LU N C I A D E VA R I V E I S
POLTICA , ECONMICA E JURDICA NOS JULGAMENTOS DAS
A ES D IRETAS DE I NCONSTITUCIONALIDADE POR A O ENTRE
OS ANOS 1999 E 2004. PARA ISSO , FOI CONSTRUDO UM
B A N C O D E DA D O S C O M J U LGA M E N TO S D E 162 CA S O S
ENVOLVENDO DECISES EM QUESTES DE E STADO E , ATRAVS

B ASED ON THE HYPOTHESIS

B RAZILIAN S UPREME C OURT (STF) ACTS AS A
GOVERNMENT BODY , IT WAS TESTED THE INFLUENCE OF
POLITICAL , ECONOMIC , AND JURIDICAL VARIABLES ON
ABSTRACT JUDICIAL REVIEW DECISIONS FROM 1999 TO 2004.
F OR THAT PURPOSE , A DATASET OF 162 CASES CONCERNING
JUDICIALIZATION OF STATE POLITICS WAS DEVELOPED . U SING
LOGISTIC REGRESSION , IT WAS CONCLUDED THAT THE STF IS

DA

MORE SENSIBLE TO CERTAIN GROUPS OF ACTORS THAN

DENOMINADA POLTICA JUDICIAL .

PARTIR DA HIPTESE DE

QUE O

UTILIZAO

DO

MODELO

ESTATSTICO

DE

REGRESSO

LOGSTICA , CHEGOU - SE A CONCLUSES SIGNIFICATIVAS : O

STF

SENSVEL A DETERMINADOS ATORES EM DETRIMENTO DE

OUTROS ,

DECLARA

INCONSTITUCIONALIDADE

QUANDO

E STADO E
DO PRESIDENTE . C OMO
A C ORTE POSSUI UM

NORMA TRAZ IMPACTO NEGATIVO NAS FINANAS DO

JULGA DE ACORDO COM A AGENDA
CONCLUSO ,

VERIFICOU - SE

QUE

COMPORTAMENTO MLTIPLO , ORA SE DEIXANDO INFLUENCIAR

POR VARIVEIS JURDICAS , ORA DECIDINDO POR MOTIVAES DE
ORDEM

POLTICA

OU

ECONMICA ,

SEGUNDO

LGICA

EVIDENCIADA ACIMA .

PALAVRAS-CHAVE
S UPREMO T RIBUNAL F EDERAL ; P OLTICA JUDICIAL ; J URISDIO
CONSTITUCIONAL ABSTRATA ; P OLTICA CONSTITUCIONAL ;
J UDICIALIZAO DA POLTICA .

CALLED JUDICIAL POLITICS .

THAT

OTHERS , DECLARES THE UNCONSTITUTIONALITY OF

LEGISLATION WHEN THIS LEGISLATION BRINGS NEGATIVE
IMPACT ON STATE FINANCES AND JUDGE IN FAVOR OF

P RESIDENTS AGENDA . A S A CONCLUSION , WE VERIFIED THAT

B RAZILIAN S UPREME C OURT DECIDES IN SUCH A MULTIPLE
BEHAVIOR , SOMETIMES LETTING ITSELF BEING INFLUENCED
BY LEGAL VARIABLES , SOMETIMES DECIDING MOTIVATED BY
POLITICAL OR ECONOMICAL VARIABLES , ACCORDING TO THE
LOGIC DEMONSTRATED .
KEYWORDS
B RAZILIAN S UPREME C OURT ; J UDICIAL POLITICS ; A BSTRACT
JUDICIAL REVIEW ; C ONSTITUTIONAL POLITICS ;
J UDICIALIZATION OF POLITICS .

Teorias jurdicas normativas gostariam de ver, no Supremo Tribunal Federal, uma

Corte voltada para agir de acordo com pautas estritamente jurdicas, pois, ao ver

INTRODUO

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dessas, as decises do STF no deveriam ser motivadas por razes de ordem poltica
e/ou econmica. Pesquisas empricas sobre essa Corte, contudo, revelaram que o
STF, longe de ser um rgo judicial neutro, age como verdadeiro policy maker, um
rgo de governo, sendo sensvel s diversas circunstncias do ambiente, especialmente quando julga no mbito da jurisdio constitucional abstrata.
A nfase de tais pesquisas, entretanto, tende a recair na investigao de variveis
estritamente polticas, deixando de mensurar o papel de eventuais variveis econmicas relevantes ao processo decisrio. Assim, muito pouco foi teorizado sobre a lgica
geral do processo decisrio dessa Corte at ento, especialmente a partir de anlises
quantitativas inferenciais.
Procurando suprir essas lacunas, este artigo testa o papel conjunto de variveis de
ordem econmica, jurdica e poltica no processo decisrio da Corte Constitucional
brasileira e, em especial, deseja demonstrar que o STF, ao declarar a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de normas, movido por essas mltiplas variveis de
forma relativamente racionalizada.
Quanto organizao, o texto est divido em trs partes. A primeira pretende
fazer uma rpida reviso das principais investigaes empricas j realizadas acerca do
comportamento do Supremo Tribunal Federal. A seguir apresentamos uma explanao sobre a metodologia estatstica utilizada para investigar a lgica do processo
decisrio do STF nas Aes Diretas de Inconstitucionalidade por Ao. Por fim,
tomaremos em considerao os resultados das anlises estatsticas, para que possamos compreender o comportamento do STF em bases mais realistas.
Ao fim desse processo, esperamos chegar a um modelo explicativo provisrio do processo decisrio do Supremo Tribunal Federal ao julgar Aes Diretas
de Inconstitucionalidade por Ao no perodo de 1999 a 2004, delimitao temporal escolhida.
Anlises positivas do comportamento do Supremo Tribunal Federal so extremamente
recentes. Trabalhos mais robustos datam do incio dos anos 1990 e, em termos prticos,
ainda no foram capazes de gerar uma linha de pesquisa consistente em poltica judicial
no Brasil, embora j existam estudos relativamente antigos sobre o Poder Judicirio e
sua relao com a sociedade (cf. Sadek, 2002, p. 233-265; Junqueira, 1993, p. 91-124).
De maneira geral, essas anlises positivas podem ser subdivididas em dois eixos
metodolgicos centrais: (1) tentativas de demonstrar a sensibilidade do Supremo
Tribunal Federal s variveis polticas por meio de estudos de caso; e (2) anlises
estatsticas das decises do Supremo Tribunal Federal.
No primeiro eixo existem dois autores bem representativos, Oscar Vilhena
Vieira e Rogrio Bastos Arantes. Em comum, ambos procuraram demonstrar como

1 PESQUISAS EMPRICAS SOBRE A JURISDIO CONSTITUCIONAL ABSTRATA

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o comportamento decisrio do STF sensvel s variveis de ordem poltica e ao

ambiente em geral. Dessa forma, o Tribunal no se limitaria a ser uma mera instituio de carter estritamente jurdico; seria, mais do que isso, uma instituio de
natureza poltica e, portanto, sua aplicao de normas constitucionais seria motivada pela lgica do clculo poltico.
O estudo de Arantes sobre a atuao do STF no controle de constitucionalidade do Plano Collor I salientou que a Constituio de 1988 deu origem a um
duplo movimento, de diferenciao e de centralizao poltica. De um lado, novos
desenhos institucionais possibilitaram o surgimento de rgos judiciais e de competncias que terminaram por garantir uma diferenciao maior do STF perante
os outros Tribunais Superiores. Por outro lado, o prprio governo passou a sentir
a necessidade de centralizar poder em suas mos, para que as polticas pudessem
ser implementadas de maneira estvel, isto , sem riscos adicionais de mltiplos
enfrentamentos na via judicial. Esse duplo movimento acarretou uma concentrao
de poderes nas mos do STF em detrimento dos demais rgos judiciais (Arantes,
1997, p. 108ss).
Foi nesse novo quadro institucional que o sistema hbrido (misto) de controle de
constitucionalidade tomou sua forma mais acabada, pois, cada vez mais, o Judicirio
passou a ser uma arena poltica de embate entre os atores polticos nas esferas difusa
e concentrada (Arantes, 1997, p. 110). Houve um aumento das tenses entre a atividade de governo e a atividade estritamente jurisdicional, supostamente neutra e
somente afeita a argumentos jurdicos.
Para Arantes, isso pde ser observado claramente no perodo de implementao da
poltica de estabilizao monetria do governo Collor. Naquele momento, o presidente
emitiu uma sucesso de medidas provisrias que suscitaram severos questionamentos
judiciais nas vias difusa e concentrada. Enquanto, na via difusa, os juzes tenderam a
decidir de maneira contrria aos anseios do chefe do Poder Executivo, o STF oscilou
entre defender a Constituio e ceder aos imperativos de governo na via concentrada
(Arantes, 1997, p. 199).
Arantes no viu, portanto, qualquer vantagem na adoo do sistema misto de
controle de constitucionalidade pela nossa Constituio, pois o modelo aumentaria a
probabilidade de crises de governabilidade e de insegurana jurdica. Julgou, ento,
que o papel normativo do STF seria anular normas de constitucionalidade duvidosa
nos momentos de tenso entre o respeito Constituio e os imperativos de governo (Arantes, 1997, p. 204). O comportamento poltico do STF, dbio ou oscilante,
parece ser condenvel aos olhos desse autor.
Com abordagem metodolgica semelhante, Vieira (1994) analisou um nmero
maior de casos. O diagnstico geral foi o que alteraes institucionais decorrentes da
Constituio de 1988 foram responsveis pela ampliao dos poderes polticos do STF,
aproximando essa Corte das autoridades polticas. Em casos estratgicos, tambm o STF
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atuou de maneira ambgua, segundo o autor, pois deixou de basear-se em reflexes
meramente normativas e passou a fundar seus argumentos em uma tica de resultados.
Ao fazer isso, atuou como rgo de governo (Vieira, 1994, p. 96, 144).
A partir das pesquisas de Vieira e de Arantes, possvel concluir que o STF no atua
segundo critrios estritamente jurdicos de direito positivo. Os autores, contudo, por
razes normativas, parecem ter uma grande resistncia em aceitar o STF como legtimo
rgo de governo. Longe de verem o comportamento poltico como uma decorrncia
normal do processo decisrio, ambos o visualizam como uma anomalia, diante das tarefas normativas da Corte, especialmente a de ser a guardi da Constituio.
Na literatura a respeito de poltica judicial, entretanto, o comportamento poltico das Cortes tende a ser visto como normal, embora haja certa divergncia sobre
quais seriam as variveis explicativas mais importantes, se as preferncias polticas sinceras dos juzes (cf. Segal, 1997 e Segal; Spaeth, 2002) ou as aes estratgicas dos
magistrados, quando da adoo de votos sofisticados (cf. Epstein; Knight, 1998; Perry,
1991; Bergara; Richman; Spiller, 2002). Essa literatura leva-nos a concluir que a
suposta oscilao do STF, em verdade, inerente ao comportamento de qualquer Corte, sendo
uma decorrncia de incentivos presentes no prprio processo decisrio, e no um problema, em
si, do STF, a ser combatido.
Quanto s abordagens estatsticas, Castro (1993; 1997) foi, certamente, o precursor das primeiras investigaes acerca do comportamento do Supremo Tribunal
Federal nas Aes Diretas de Inconstitucionalidade. Em trabalho publicado em
1993, ele trouxe, ao pblico, dados quantitativos sobre o processo decisrio no
Supremo Tribunal Federal ao analisar 115 Aes ajuizadas por partidos polticos at
fevereiro de 1993.
De acordo com esse autor, a rea temtica mais proeminente estava relacionada
contestao das polticas econmicas do governo (poltica monetria, poltica fiscal
e poltica de rendas) e, em segundo e terceiro lugares, respectivamente, as contestaes poltica local e s regras eleitorais (Castro, 1993, p. 31-33). Por outro lado,
enquanto os partidos de esquerda se valiam das Aes para questionar a poltica econmica do governo, os partidos de direita usaram-nas para contestar as regras
eleitorais e a poltica local (Castro, 1993, p. 39ss).
Quanto s Aes ajuizadas pelas confederaes e pela OAB, seus nmeros foram
significativamente menores. O autor, inclusive, salienta diferenas substanciais nas
questes levadas ao STF. Enquanto os partidos polticos buscaram concretizar uma
redistribuio de renda, as confederaes, por serem entidades de natureza patronal,
procuraram declarar a inconstitucionalidade das medidas redistributivas. A OAB, por
fim, ajuizou Aes de natureza corporativa, isto , em defesa de seus interesses, diante da estrutura do Poder Judicirio e da ordem processual (Castro, 1993, p. 43-45).
A partir desses resultados, Castro esboou algumas concluses provisrias
acerca do controle de constitucionalidade no STF. Em primeiro lugar, o STF passou
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a ser um novo canal de inovao institucional na poltica brasileira, dada a atuao

dos partidos polticos nesse novo mbito. Com certo otimismo, o autor viu, na jurisdio constitucional, uma espcie de arena na qual, atravs de provocao, seria
possvel redirecionar as polticas econmicas, de sorte a podermos avanar em prol
de uma poltica mais condizente com o interesse pblico. A despeito disso, ele reconheceu que esse novo canal no supre os problemas de representao (Castro,
1993, p. 51).
Haveria, assim, nas palavras de Castro, uma espcie de vazio institucional,
ainda a ser explorado pelos partidos que buscam maior justia social. Para ele, o
STF poderia funcionar como um lcus no qual uma agenda poltica alternativa poderia ser implementada, desde que as polticas macroeconmicas passassem a ser
concebidas como resultantes da poltica e no da tcnica e houvesse uma reestruturao institucional apta a aproveitar o potencial da mobilizao social (Castro,
1993, p. 55-56).
Em outra linha de pesquisa, o segundo trabalho de Castro (1997, p. 152) deitou
ateno sobre a anlise de 1.240 ementas de Acrdos publicados no Dirio de Justia
da Unio no primeiro semestre de 1994. Entre seus principais resultados, destaquese a descoberta de que o STF julgou trs quartos dos casos da amostra em favor de
pessoas privadas. Em sua maioria, foram casos que versavam sobre tributos ou matrias de ordem processual. Nas demais reas temticas, entretanto, a no inclusas as
criminais, o autor detectou que o STF decidiu em favor do Estado duas vezes mais
que os particulares, e, como concluso, raciocinou que o STF no desenvolveu uma
jurisprudncia de proteo aos direitos individuais, salvo em matria tributria
(Castro, 1997, p. 153-154).
A mais vasta anlise de dados, no entanto, adveio da pesquisa de Vianna e colaboradores (1999). Com um estudo estatstico-descritivo de 1.935 Aes Diretas de
Inconstitucionalidade ajuizadas entre os anos 1988 e 1998, esses autores inauguraram uma srie de discusses nesse novel campo de pesquisa no Brasil. A hiptese
central da pesquisa que a judicializao da poltica, no Brasil, vem ocorrendo junto
ao STF por presso dos diversificados legitimados ativos. Com isso, a iniciativa dos
intrpretes da Constituio, constantemente no recurso s Aes Diretas de
Inconstitucionalidade, estaria induzindo uma atitude mais favorvel por parte do STF
no que se refere assuno de novos papis, embora os autores enfatizem que concordam com a assertiva corrente de que o Judicirio vem oferecendo resistncia ao
desempenho do papel de personagem central no processo de judicializao da poltica (Vianna et al., 1999, p. 53).
Para os autores, a presena constante dos legitimados ativos no processo de judicializao da poltica torna a mesma diversificada. Haveria, ento, um carter
dplice nessa judicializao: de um lado, as Aes dos partidos polticos representariam a tpica ao da minoria contra a maioria parlamentar; de outro, as provocaes
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dos governadores e do procurador-geral da Repblica fugiriam desse modelo, pois
so Aes em busca da racionalizao da Administrao Pblica no mbito estadual
(Vianna et al., 1999, p. 58, 68).
Grande parte do trabalho desses estudiosos, ento, passa a ser dedicada a compreender o que os autores denominaram de dimenso ativa da judicializao da
poltica, para compreender quem provoca a jurisdio constitucional e quais so as
principais caractersticas temticas dessa provocao. H poucos insights, entretanto,
sobre como o STF se comporta, diante dessas provocaes. Nesse sentido, a parte do
livro dedicada ao julgamento das Aes Diretas de Inconstitucionalidade , teoricamente, pouco esclarecedora e a abordagem, muito mais descritiva.
Os autores salientam que a atuao do STF no pode ser considerada passiva ou condescendente com a agenda do Poder Executivo. Antes disso, embora a atuao do STF
fosse cautelosa, houve um elevado nmero de suspenses da eficcia de normas em sede
de liminar. O diagnstico geral foi que o STF teve preferncia por declarar a inconstitucionalidade de normas estaduais atacadas por governadores e pelo procurador-geral
da Repblica. Tambm, o STF preferiu apreciar a constitucionalidade de normas liminarmente, pois poucas Aes Diretas de Inconstitucionalidade foram julgadas
definitivamente at o fim da pesquisa dos autores (Vianna et al., 1999, p. 117). Ademais,
os legitimados melhor sucedidos foram os governadores e o procurador-geral da
Repblica. Nos casos quantificados, foram eles que mais conseguiram vitrias diante dos
demais grupos (Vianna et al., 1999, p. 119). Segue uma breve descrio dos resultados:
I. Os Governadores contestaram normas constitucionais relativas ao direito
administrativo e atuaram em prol da governabilidade. Em suas Aes, foram
mais bem-sucedidos ao contestarem normas do Poder Legislativo Estadual e
dos Tribunais de Contas que atribuam direitos aos servidores pblicos.
Quando questionaram normas federais, contudo, no foram bem-sucedidos
(Vianna et al., 1999, p. 121ss).

II. O procurador-geral da Repblica foi o ator que obteve maior sucesso

na concesso de cautelares e nas decises definitivas de mrito. Foi bemsucedido, inclusive, ao contestar normas federais advindas do Poder
Judicirio e normas estaduais dos Poderes Legislativo e Judicirio. Tal qual
fizeram os Governadores, a Procuradoria Geral da Repblica procurou
questionar temas relacionados ao direito administrativo. Em especial, os
relativos concesso de remuneraes aos servidores e aos magistrados
(Vianna et al., 1999, p. 123ss).

III. Os autores entenderam que, a partir de 1994, o STF passou a ser mais
sensvel s provocaes dos partidos polticos, declarando, portanto, a

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inconstitucionalidade de normas. Em geral, o padro de atuao desses atores

foi o mais clssico: procuraram atacar as decises da maioria em uma arena
exterior do jogo parlamentar. No pertinente aos julgamentos, no foram
bem-sucedidos, ao questionarem normas de poltica econmica, mas o foram
quando questionaram normas de administrao pblica (1999, p. 127ss).

IV. As entidades empresariais foram bem-sucedidas ao questionarem

normas federais que acarretaram restries legais qualificadas pelas mesmas
como indevidas). As associaes de trabalhadores e profissionais, por outro
lado, no foram bem-sucedidas, pois poucas foram consideradas
procedentes, quando do julgamento definitivo. Os autores acentuaram,
todavia, que, nas liminares, essas entidades obtiveram maior sucesso.
Chegaram concluso de que o julgamento de mrito no o melhor
campo para que desvendemos o sentido da judicializao da poltica no
Brasil. No pertinente, exclusivamente, s Aes das associaes dos
trabalhadores, obtiveram maior xito quando questionaram normas
estaduais. Quanto s normas federais, reputam que houve uma melhora
dbil na capacidade das associaes de trabalhadores de converterem suas
Aes em um instrumento de proteo social (Vianna et al., 1999, p.
131, 134ss).

V. As Aes ajuizadas pela OAB, por fim, foram extremamente bemsucedidas. Somente perderiam, em nvel de sucesso, para as dos
governadores e do procurador-geral da Repblica. No mbito estadual,
os temas preferidos foram os relacionados ao provimento por concurso
pblico, aos custos do acesso justia e composio dos Tribunais de
Justia. No federal, versaram sobre temas mais universalistas (Vianna et
al., 1999, p. 136).

No mesmo eixo dessas anlises estatstico-descritivas, h o trabalho de Ernani

Carvalho Neto (2005). Seu banco de dados combinou microdados da pesquisa de
Taylor (2006) sobre o STF com o Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio.
Cobriu, assim, um total de 1.073 Aes ajuizadas contra normas federais entre os
anos de 1988 e 2002 (Carvalho Neto, 2005, p. 123). Em geral, essa pesquisa de
Carvalho Neto referenda grande parte das concluses de Vianna e seus colaboradores, ao menos quanto s estatsticas descritivas dos legitimados ativos, do tipo da lei
e do tpico da lei.
No concernente aos julgamentos das Aes Diretas de Inconstitucionalidade, o trabalho Carvalho Neto divergiu substancialmente da pesquisa apresentada, pois a
principal concluso a de que o STF age com seletividade e especificidade, ao judicializar
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a poltica. seletivo porque termina por atender demanda do procurador-geral da
Repblica em detrimento dos demais atores; especfico porque suas decises, por
declararem a inconstitucionalidade de normas, se do em rea bastante delimitada.
Na viso do autor, o STF escolheu como rea de reviso a administrao judicial
(Carvalho Neto, 2005, p. 134-144), mas seu diagnstico geral de uma baixa judicializao da poltica:
Duas caractersticas gerais so marcantes: (i) a alta taxa de pedidos de
mrito negados (foram 663 casos ou 61,8%) e (ii) a alta taxa de decises
pendentes (foram 332 casos ou 30,9%). Em outras palavras, em 14 anos,
o Supremo Tribunal Federal resolveu interferir, no todo ou em parte, em
7,3% dos casos. Portanto, a Corte Suprema brasileira vem decidindo boa
parte das aes (quase 70% delas); dentre estas, boa parte, quase 2/3,
no recebeu nenhum tratamento de reviso; um outro montante, quase 1/3,
aguarda julgamento; apenas uma pequena parcela efetivamente revisada
judicialmente. O grande nmero de decises contrrias a uma reviso revelam,
do ponto de vista da poltica, uma relutncia em interferir no processo legislativo
(Carvalho Neto, 2005, p. 137, grifo nosso).

Vanessa de Oliveira (2005) tambm compartilha dessa viso. Em uma anlise

emprica sobre a judicializao das privatizaes no STF, a autora chegou concluso
de que a Corte, claramente, deixou de intervir na agenda de implementao do programa de privatizaes do governo. Dos 39 casos demandados junto ao STF, apenas um
deles, realmente, foi julgado; ela chamou ateno para o fato de que no se pode confundir o conceito de judicializao da poltica com o mero ajuizamento de demandas
junto a um Tribunal. Este , apenas, um primeiro momento do ciclo da judicializao
que pode, ou no, levar judicializao da poltica (Oliveira, 2005, p. 581-582).
A partir de estatsticas descritivas, Fadel e Maus analisaram as Aes Diretas de
Inconstitucionalidade ajuizadas por partidos polticos entre 1999 e 2004; eles chegaram concluso de que, a despeito do substancial incremento do nmero de Aes
desses atores, o STF pouco legitimou suas pretenses, deixando de intervir, substancialmente, no jogo poltico, pois vrios casos permaneceram sem decises de mrito
e o STF pouco acatou os pedidos de declarao de inconstitucionalidade dos partidos polticos. A concluso geral tambm foi de baixa judicializao da poltica: o STF
no conseguiu cumprir sua misso de fornecer parmetros de atuao para os demais
atores polticos, ao menos quando as aes foram ajuizadas pelos partidos polticos
(Maus e Fadel, 2006, p. 14, 22s.).
Como se v, Vianna e colaboradores, Carvalho Neto, Oliveira e, de certa forma,
Maus e Fadel tendem a perceber certa resistncia do STF na assuno de seus novos
papis na judicializao da poltica. Esse ceticismo contrasta com nmeros expressivos
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de procedncia total ou parcial das Aes: das 2.994 Aes Diretas de

Inconstitucionalidade j decididas pelo STF entre 1988 e 31 de maro de 2011,
931(31,1%) das Aes decididas foram procedentes ou procedentes em parte
(STF, 2011).
Se excluirmos desses nmeros as Aes que no foram conhecidas, teremos 931
Aes procedentes ou procedentes em parte para um total de 1.117 conhecidas
(STF, 2011). Isso algo significativo: 83,3% das decises finais das Aes Diretas de
Inconstitucionalidade conhecidas foram pela procedncia total ou parcial. um percentual relativamente alto de declaraes de inconstitucionalidade, principalmente
se levarmos em considerao que, em geral, as Aes deixam de ser conhecidas por
razes de ordem processual.
Certamente, boa parte dessas declaraes de inconstitucionalidade pode ser explicada a partir do julgamento reiterado de casos repetitivos: a declarao de
inconstitucionalidade dar-se-ia porque o STF j teria posio firmada acerca do tema e
os legitimados ativos, cientes disso, aproveitariam a oportunidade de levar a discusso
ao STF, de modo a conseguir a declarao de inconstitucionalidade em outra instncia
decisria. Nesse caso, o STF, apesar de declarar a inconstitucionalidade em inmeras
Aes, somente estaria reiterando seu entendimento anterior, sem que lhe fosse possvel imputar algum tipo de ativismo judicial. Tambm, no se pode desprezar que os
dados de Carvalho Neto (2005) sugerem um controle menor de constitucionalidade
dos atos normativos federais, ao menos quando comparado com o dos estaduais.
Ainda assim, o percentual de 83,3% de declaraes de inconstitucionalidade
permanece alto segundo parmetros estatsticos. Ademais, a pesquisa de Carvalho
Neto limitou-se a quantificar dados da judicializao de atos normativos federais,
enquanto os dados do STF so mais slidos por contemplarem toda populao de
Aes j julgadas. Apesar de existirem diferenas na amplitude do controle de constitucionalidade dos atos normativos federais e estaduais, no h dvida de que existe
um nmero significativo de declaraes de inconstitucionalidade no Brasil, sendo
pouco crvel a tese de que haveria certa passividade da Corte.
Por fim, as duas ltimas pesquisas empricas a serem comentadas so de Matthew
Taylor e Eduardo Leoni e Antnio Ramos. Em ambas, as decises do STF so analisadas com recursos estatsticos sofisticados.
Taylor (2006, p. 18ss) procurou compreender como cinco variveis afetam a probabilidade de haver a suspenso da eficcia de normas em sede cautelar. So elas:
legitimados ativos, rea da lei, tipo da lei, se o legitimado ativo uma associao ou
organizao jurdica e, por fim, qual presidente da Repblica estava no poder ao tempo
em que a lei foi promulgada. As hipteses testadas pelo modelo estatstico foram:
I. Atores estatais (Mesas dos Poderes Legislativos, chefes do Poder Executivo
e o Procurador da Repblica) possuem maiores chances de obter a declarao

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de inconstitucionalidade devido aos recursos disponveis para tanto (Taylor,
2006, p. 18).

II. Partidos polticos possuem menor chance de sucesso que os anteriores

em razo do fato de usarem o STF para, meramente, demonstrar sua
insatisfao com a norma, ao invs de atac-la com bons argumentos
jurdicos (Taylor, 2006, p. 19).

III. Normas que suscitam supermaiorias para a aprovao diminuem a

probabilidade de declarao de inconstitucionalidade; normas que no
exigem grande rigor na aprovao, como os regulamentos, aumentam a
probabilidade de declarao de inconstitucionalidade (Taylor, 2006, p. 19).

IV. As associaes ou organizaes jurdicas gozam da maior probabilidade

de obterem sucesso na judicializao, dados os recursos disponveis (Taylor,
2006, p. 20).
V. O Presidente que sancionou a lei influencia a probabilidade de declarao
de inconstitucionalidade (Taylor, 2006, p. 20).
VI. reas temticas das normas podem importar aumento na probabilidade
de declarao de inconstitucionalidade (Taylor, 2006, p. 19).

Aps testar o modelo, as hipteses I, II, IV, VI e, parcialmente, a III foram confirmadas. A hiptese III no foi confirmada completamente porque a legislao
ordinria aumentou a probabilidade de declarao de inconstitucionalidade, quando
comparada aos regulamentos. Assim, o grau de deliberao, se dificultoso ou no,
no assegura imunidade contra uma eventual declarao de inconstitucionalidade,
afirmou Taylor (2006, p. 21, 23).
Taylor apontou que as Aes Diretas de Inconstitucionalidade funcionam como
ponto de veto (veto point) para que os atores jurdicos possam atuar como uma espcie de veto player. O STF operaria como um frum alternativo de discusso das
polticas aprovadas pelo Parlamento ou pelo Executivo, j que esses grupos no possuem voz junto ao Executivo e a atuao junto ao Parlamento seria muito custosa
(Taylor, 2006, p. 23).
Por fim, Leoni e Ramos, a partir da estimao de pontos ideais dos Ministros do
STF, observaram que as preferncias dos ministros do STF se aproximam, cada vez
mais, das preferncias dos chefes do Executivo. Isso decorreu no de qualquer relao de dependncia para com os presidentes, mas de, simplesmente, uma espcie de
coincidncia entre as preferncias dos ministros e dos chefes do Executivo. Para esses
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autores, quando o presidente procura implementar uma agenda contrria maioria

parlamentar ou Constituio, tudo leva a crer, a partir dos dados coletados por
eles, que a Corte tende a dar menos suporte ao Presidente; se, por outro lado, o presidente age de maneira oposta anterior, as preferncias da Corte tendem a ser mais
prximas das do Executivo (Leoni e Ramos, 2006, p. 13).

2 POLTICA E CUSTOS ECONMICOS DA DECLARAO

DE INCONSTITUCIONALIDADE

Como vimos, as pesquisas empricas demonstraram a sensibilidade do STF s variveis polticas. De uma maneira geral, elas reforaram a tese corrente de que a Corte
um rgo poltico ou de governo. Neste artigo, contudo, gostaramos de enfatizar
outra abordagem, pois as pesquisas, apenas, deram ateno a fatores polticos e,
muito indiretamente, focaram variveis econmicas. Procuraremos, ento, suprir
essa lacuna demonstrando que alm do STF responder s variveis jurdicas e polticas ele declara a inconstitucionalidade de normas, se o ato normativo atacado
aumenta os custos oramentrios para o Estado, isto , provoca um impacto econmico negativo nas contas estatais.
Para tanto, torna-se necessrio delimitar uma amostra de casos a serem quantificados, para fins de anlise estatstica. Como o foco neste texto a atuao do
Supremo Tribunal Federal aps 1998, afastamos, desde logo, a investigao de todas
as Aes Diretas de Inconstitucionalidade que foram ajuizadas at esse ano. Na prtica, isso significa que no analisamos o conjunto das Aes que vai da ADI n. 1 at a
ADI n. 1939, pois as Aes foram ajuizadas at 1998.
Houve, ainda, uma necessidade de delimitao do termo final da pesquisa, seja
por razes acadmicas, seja por razes prticas. Assim, somente investigamos Aes
ajuizadas entre os anos 1999 e 2004. Isso significa que a pesquisa se centrou nas anlises das ADI n. 1940 a ADI n. 3382, contudo, nem todas interessavam, pois havia
duas decises principais em uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, as cautelares
e as definitivas. Qualquer pesquisa que deseje investigar o processo decisrio no
Supremo Tribunal Federal ter que fazer opes que vo interferir, definitivamente,
nos resultados finais da investigao: ou se analisa cautelares, ou se analisa decises
finais, ou ambas.
Em geral, o trabalho de anlise dos dados primrios e de quantificao dos mesmos feito por grupos de pesquisa, pois ele demanda uma enorme quantidade de
tempo e recursos. Como o trabalho aqui apresentado foi feito de maneira solitria
pelo pesquisador, tornou-se necessrio diminuir a amostra e fazer opes metodolgicas capazes de garantir a validade dos resultados, sem perda de rigor.
A primeira delas foi escolher investigar apenas as decises finais do Supremo
Tribunal Federal. A razo simples: nas decises finais, podemos ter uma dimenso
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melhor de quais so os resultados definitivos das Aes Diretas de Inconstitucionalidade.
Nas decises cautelares, ao contrrio, h a possibilidade de reverso da deciso cautelar pela deciso final ou, ainda, as justificativas utilizadas pela Corte tendem a ser
provisrias e/ou superficiais. Ao analisar as decises finais, estamos garantindo que
iremos teorizar sobre decises definitivas, o que acarreta uma diminuio da incerteza quanto aos resultados finais do processo decisrio no Supremo Tribunal Federal.
A segunda opo reside no fato de investigarmos apenas as decises colegiadas
do Supremo Tribunal Federal. Dentre as diversas decises finais possveis, h a possibilidade de a deciso final haver sido tomada, monocraticamente, por um Ministro
Relator. Como essas decises so o resultado da extino do processo sem a apreciao do mrito, a deciso final e os fatores que levaram at ela so bem previsveis,
tais quais: ilegitimidade ativa superveniente, revogao da norma atacada, deficincias na representao processual, inpcia da petio inicial, entre outros. Assim,
preferimos focar nossa pesquisa nas decises tomadas pelo Plenrio do STF.
H, entretanto, uma razo mais tcnica para desconsiderar as decises tomadas
monocraticamente: estamos preocupados em aferir o comportamento da Corte nas
decises finais. Nas decises monocrticas observa-se apenas o comportamento de
um nico ministro. Alm disso, em decises monocrticas, prevalecem motivos de
ordem processual para a extino do processo e, em geral, a aferio da presena ou
no de circunstncias que levam extino relativamente automtica, sem discusses mais aprofundadas.
Uma vez que estvamos interessados unicamente em entender o comportamento
do Plenrio da Corte, restou a opo de delimitar um decurso temporal. A pergunta,
ento, toma outra natureza: Que decurso temporal analisar?
Como vimos, a pesquisa de Vianna et al. (1999) cobre o processo decisrio do
STF at o ano de 1998. Descartamos, ento, investigar as Aes Diretas de Inconstitucionalidade desse perodo e optamos pelas Aes ajuizadas no perodo de 1999 a
2004 e julgadas at 31 de dezembro de 2006, data final da pesquisa. Aps listarmos
e quantificarmos provisoriamente as 1.443 Aes em um software estatstico, pudemos constatar que somente 358 foram decididas definitivamente pelo Plenrio.
Outras 404 foram julgadas monocraticamente, uma vez que no foram conhecidas ou
resultaram em perda superveniente do objeto. As demais 681 Aes ainda no tinham
sido decididas em carter definitivo poca.
Nossa amostra inicial caiu, portanto, para 358 Aes. Esse foi o nmero total de
casos decididos pelo plenrio at o fechamento de nossa pesquisa em 31 de dezembro
de 2006. Ainda por razes estatsticas, teramos de separar Aes que analisaram questes relevantes de poltica de governo daquelas que diziam respeito sociedade ou
apenas indiretamente ao Estado. Para isso, procuramos analisar uma amostra que envolvesse apenas decises em questes de Estado cuja judicializao pudesse ensejar risco de
grande impacto oramentrio negativo nas contas pblicas, tais quais: organizao do
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RICARDO SILVEIRA RIBEIRO :

Estado, tributao, finanas pblicas e outros assuntos congneres. As decises da

Corte, nesses mbitos, possuem uma repercusso maior nos interesses dos atores polticos envolvidos pelo processo decisrio do STF, razo pela qual atraem uma discusso
maior de custos associados deciso.
Esses casos foram 191, ao todo. Desses, 38 decises foram tomadas por maioria
e 153 decises, por unanimidade. Dentro desses valores, entretanto, esto as Aes
Diretas de Inconstitucionalidade por Omisso. Como, a princpio, o processo decisrio que envolve a judicializao das omisses normativas muito diferenciado
daquele das inconstitucionalidades por ao, decidimos suprimi-las da amostra.
Diante disso, nossa amostra final de decises a serem analisadas por uma tcnica estatstica denominada regresso logstica ficou em 162 casos.
Para fins classificatrios, as temticas denominadas questes de Estado foram as que
envolveram a discusso em torno da constitucionalidade de normas que versam
sobre estes assuntos:

Normas de disciplina do regime jurdico tributrio (direitos e deveres tributrios

do contribuinte e da administrao tributria);

Normas de disciplina do regime jurdico das finanas pblicas (organizao do

oramento pblico e atividade financeira do Estado);

Normas sobre o sistema bancrio, planos de estabilizao monetria e moeda;

Normas de regulao da disciplina jurdica dos benefcios previdencirios do

regime geral de previdncia social;
Normas sobre organizao e gerncia das administraes direta e indireta;

Normas sobre a carreira, direitos, deveres e disciplina remuneratria dos

servidores pblicos e agentes polticos;

Normas de regulao do regime de benefcios previdencirios dos servidores

pblicos estatutrios (civis e militares);

Normas de regulao da disciplina jurdica das privatizaes.

As decises que versam sobre as demais temticas (p.ex., normas sobre o regime
eleitoral e partidrio, normas sobre direitos trabalhistas dos no servidores, normas
no enquadrveis nas categorias das questes de Estado) no foram analisadas.
Aparentemente, essa distino dos casos, entre questes de Estado e outras temticas,
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100 : POLTICA E ECONOMIA NA JURISDIO CONSTITUCIONAL ABSTRATA (1999-2004)

pode parecer incua, mas, de fato, no . A tabela 1, na qual constam os dados de
nossa amostra, demonstra isso claramente.
TABELA 1. REA TEMTICA VERSUS TIPO DE DECISO.
DECISO POR MAIORIA

DECISO UNNIME

TOTAIS

QUESTES DE ESTADO

38

124

162

OUTRAS

62

103

165

TOTAIS

100

227

327

Fonte: banco de dados do autor.

A tabela 1 evidencia que reas temticas no relacionadas a questes de Estado

tiveram um dissenso jurisprudencial significativamente maior que as reas relacionadas a essas questes. Do total de 162 decises a serem analisadas por regresso
logstica, 124, ou seja, 76,5% delas, foram unnimes, enquanto das 165 decises das
outras temticas, apenas 103 decises foram unnimes, o que representa 62,4%.
Testes estatsticos demonstraram a significncia dessa diferena.
Outra maneira de visualizar isso analisando o nmero de decises por maioria
nas duas reas temticas. Enquanto nas temticas relacionadas a questes de Estado
houve deciso por maioria em 38 casos do total de 162 casos, nas outras reas houve
62 decises por maioria, para um total de 165 casos, apesar de ambas as temticas
possurem um nmero praticamente idntico de decises finais (162 e 165).
Claramente, h uma tendncia a maior consenso, entre os Ministros, quando
decidem casos relacionados a questes de Estado, ao menos quando comparados com
o processo decisrio dos casos das demais reas temticas. Isso se deve, provavelmente, aos custos associados deciso. Como, em tese, os riscos econmicos e polticos
so maiores nas questes de Estado, os ministros tendem a tomar decises de maior
consenso, pois so induzidos a minimizar esses riscos.
Uma vez delimitados os casos a serem analisados, passemos anlise estatstica.
Faremos uso de um modelo de regresso, para que possamos quantificar as probabilidades ou chances de uma declarao de inconstitucionalidade. Em estatstica,
a regresso um modelo matemtico que procura investigar como as variaes
em uma varivel denominada dependente (ou endgena) podem ser explicadas por
uma ou mais variveis independentes (exgenas ou explicativas) (cf. Gujarati, 2000,
p. 3-34).

3 MODELO ESTATSTICO DE REGRESSO LOGSTICA E VARIVEIS ANALISADAS

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A varivel dependente a varivel que o pesquisador deseja investigar, a declarao ou no de inconstitucionalidade de uma norma em nossa pesquisa. As variveis
independentes, por sua vez, so os diversos fatores poltico, jurdico e econmico
que acreditamos influenciar a deciso por declarar ou no a inconstitucionalidade
de uma norma.
Por ora, deve-se, apenas, esclarecer que existem diversos tipos de regresso em
estatstica. Em comum, qualquer modelo de regresso, para uma viso moderna, , apenas,
uma tentativa de sumarizar as informaes encontradas em um banco de dados coletados por
pesquisadores (Powers e Xie, 2000, p. 17).
O modelo a seguir, portanto, tenta testar o peso de eventuais variveis jurdicas,
polticas e econmicas no processo decisrio das Aes Diretas de Inconstitucionalidade
por Ao dos processos que julgam assuntos relacionados s questes de Estado. Para
isso, calculamos uma regresso logstica mltipla, com o intuito de aferir o real peso
dessas variveis na deciso final da Corte.
Em nosso modelo, a varivel dependente identifica os casos em que o STF declarou a inconstitucionalidade da norma (cdigo 1) em oposio aos que, simplesmente,
entendeu que a norma seria constitucional ou, por razes processuais, declarou o
no conhecimento ou a perda do objeto da Ao (cdigo 0). As variveis independentes foram subdivididas em dois tipos. No primeiro esto as variveis econmica e
poltica, que procuram aferir a sensibilidade do STF s questes que possam gerar
impacto econmico negativo ao Estado, aos atores envolvidos no processo de judicializao da poltica e aos interesses do presidente da Repblica. Vejamos:

a) Impacto negativo. Essa varivel foi categorizada com o cdigo 1, se a norma que
est sendo atacada gera maiores custos oramentrios para o Estado; e 0, se a norma
no gerou qualquer impacto ou se foi positiva, economicamente, para o Estado, trazendo, por exemplo, maior arrecadao tributria.

b) Ator jurdico. Varivel que distingue os legitimados ativos em dois grupos: atores jurdicos e atores no jurdicos. A classificao, originalmente, seguia a distino
feita por Ernani Carvalho (2006, anexo I) entre os atores sociais, jurdicos e polticos.
Aps o uso de testes estatsticos (testes de verossimilhana), chegamos especificao
final dessa varivel. Portanto, a varivel ator jurdico pode assumir duas categorias: 1,
se o legitimado foi um ator jurdico (Conselho Federal da OAB, procurador-geral da
Repblica e confederaes ou entidades de classe ligadas aos membros das carreiras
jurdicas); e 0, se ator poltico ou social (demais legitimados).

c) Interesse do presidente. Mensura o interesse do presidente da Repblica no desfecho da Ao Direta de Inconstitucionalidade por Ao e como o STF reage ao mesmo.
Como no fcil atribuir preferncias ao presidente da Repblica, existe alguma dose
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102 : POLTICA E ECONOMIA NA JURISDIO CONSTITUCIONAL ABSTRATA (1999-2004)

de subjetividade na caracterizao dessa varivel. Taylor (2006, p. 20), por exemplo,
optou por uma definio mais objetiva de uma varivel que acessasse o peso do presidente nas decises do STF, e incluiu em seu modelo uma varivel para indicar que
presidente governava o Brasil ao tempo em que a lei foi promulgada e publicada.

Com uma especificao desse tipo, no foi surpresa Taylor no ter encontrado
qualquer significncia estatstica em sua varivel, pois nem toda lei aprovada pelo
Congresso Nacional est na agenda prioritria do governo. Ao contrrio, a regra
que, do universo de leis aprovadas, poucas estejam sob o foco da ateno especial do
governo federal. Assim, no h porque o STF estar preocupado em declarar ou no
a inconstitucionalidade de normas a partir desse critrio.
Por outro lado, a abordagem que entendemos mais profcua seria entrevistar os
antigos presidentes para aferir seus interesses reais na constitucionalidade ou no de
uma lei. Como, em nossa pesquisa, isso foi invivel, optamos por atribuir preferncias. Assim, consideramos que o presidente teria interesse na constitucionalidade da
norma, se a norma que estivesse sendo atacada versasse sobre medidas decorrentes
do ajuste fiscal, da reforma da Previdncia ou da reforma administrativa. O interesse seria pela inconstitucionalidade se as normas atacadas fossem contrrias a essa
agenda. Por fim, se as normas no versam sobre os temas supramencionados, assumimos que o presidente no teria qualquer interesse no desfecho da ADI. Portanto,
a varivel uma dummy com a especificao que segue: 1, se o presidente possui interesse na constitucionalidade da norma; e 0, se o presidente indiferente norma ou
possui interesse na inconstitucionalidade da norma.
A varivel de segundo tipo foi denominada de iniciativa do Executivo e mensura o peso de concepes jurdicas nas decises finais da Corte. O STF, por meio
de reiterada jurisprudncia, pacificou o entendimento de que as regras pertinentes
ao processo legislativo, na esfera federal, devem ser aplicveis esfera estadual e,
em especial, entendeu que isso incluiria, inclusive, as regras sobre o direito de iniciativa legislativa (cf., p.ex., ADI 2115, ADI 2079 e ADI 2808). No mbito federal,
o presidente da Repblica, por fora do artigo 61, 1, da CF/88, possui iniciativa
privativa em algumas matrias, gozando de grande poder de agenda. O Congresso
Nacional, ao apreciar esses projetos, poder alter-los, desde que isso no implique aumento de despesa (art. 63, I, da CF/88). Se, por um lado, no h dvidas de
que isso vlido na esfera federal, por outro, o STF, fundado na convico normativa de que o princpio da separao de poderes exige que esse mesmo modelo da
esfera federal seja aplicvel aos Estados, inclusive no pertinente ao direito de iniciativa do chefe do Executivo, terminou por assentar uma jurisprudncia favorvel
proteo do direito de formao da agenda legislativa dos governadores. Com isso,
o STF abriu espao para uma ampla judicializao da poltica local dos Estados e
permitiu que os governadores tivessem acesso a uma nova arena decisria, caso suas
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RICARDO SILVEIRA RIBEIRO :

preferncias polticas viessem a ser lesadas pelas Assembleias Legislativas de seus

Estados de origem.
Observe-se que a orientao dada pelo STF apoiada em uma convico normativa no facilmente enquadrvel no esteretipo liberal/conservador. Antes, parece
estar assentada em uma construo doutrinria incentivada pela prpria Constituio
de 1988, que consagrou o princpio da separao dos poderes e enunciou regras relativamente detalhadas sobre o funcionamento do processo legislativo. Essa varivel,
portanto, uma maneira de avaliar o peso de comportamentos normativos na deciso final do STF, o peso da jurisprudncia na explicao final de como o STF decide
seus casos.
Com essa breve exposio, torna-se possvel enunciar os resultados do modelo
de regresso logstica. Na verdade, antes de chegarmos at sua verso final, vrios
testes estatsticos foram realizados. Particularmente, foram elaboradas vrias especificaes com diferentes variveis. Os testes estatsticos de verossimilhana e a
estatstica (Bayesian Information Criterion (BIC) apontaram o modelo apresentado
na tabela 2 como o mais adequado aos dados do banco:
TABELA 2. MODELO DE REGRESSO LOGSTICA.

VARIVEIS
INDEPENDENTES

EXP()

RAZO DAS CHANCES

(ODDS RATIO)

P>Z

1,15

3,16

0,016

INICIATIVA DO EXECUTIVO

1,76

5,78

0,001

IMPACTO NEGATIVO

1,0064

2,73

0,009

INTERESSE DO PRESIDENTE

-1,76

0,17

0,026

ATOR JURDICO

Fonte: banco de dados do autor.

Nesse momento, deve-se fazer uma advertncia: o leitor que no possui intimidade com estatstica deve atentar, apenas, aos resultados que sero apresentados nos
pargrafos que seguem.
Primeiramente, precedentes so decisivos para compreenso da deciso final do
STF, pois os casos que suscitaram discusso em torno das regras do poder de iniciativa importaram um aumento nas chances de declarao de inconstitucionalidade de
5,8 vezes, quando comparados aos casos que no suscitam a aplicao desse entendimento do STF.
At ento, no h novidade para o pblico da rea jurdica: a jurisprudncia pacificada importa, pois os magistrados tendem a decidir de acordo com ela! Fatores
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polticos, todavia, so tambm decisivos para o desfecho das Aes Diretas de
Inconstitucionalidade por Ao. Em primeiro lugar, os atores jurdicos foram mais
bem-sucedidos em conquistar a declarao de inconstitucionalidade que os
demais, pois as chances dos atores jurdicos de conseguirem uma declarao de
inconstitucionalidade so 3,2 vezes superiores s chances dos demais atores serem
bem-sucedidos.
O STF pareceu ser sensvel tambm aos interesses do presidente da Repblica. Se
o presidente tinha interesse na constitucionalidade da norma, isso reduziu as chances
de declarao de inconstitucionalidade em 0,17. Em uma linguagem mais clara, isso
significa que as chances do STF de no declarar a inconstitucionalidade, quando a
norma est dentro da agenda do presidente, so 5,8 vezes superiores s situaes nas
quais o presidente indiferente mesma.
Como previsto, o STF tambm foi sensvel ao impacto econmico da norma jurdica: se a norma est provocando impactos econmicos negativos nas contas do
poder pblico, as chances do STF declarar sua inconstitucionalidade so 2,7 vezes
superiores, quando comparadas com os casos em que as normas geram impactos
positivos ou neutros.
Os resultados apresentados anteriormente foram significativos e merecem alguns
comentrios.
Primeiramente, o relativo sucesso que os atores jurdicos possuem suscita algumas discusses interessantes. Taylor (2006, p. 19ss), examinando Aes que atacavam
normas federais, encontrou significncia em uma varivel que distinguia os atores
estatais dos demais atores. Ao incluir essa varivel no modelo deste trabalho, ficamos
surpresos ao descobrir que isso havia acarretado a ausncia de significncia da varivel impacto negativo, embora a varivel dummy que indicava ser o legitimado um
ator jurdico continuasse a ser significante. O procedimento estatstico padro seria
usar um teste estatstico para verificar que modelo teria mais adequao aos dados
coletados. Como resultado, pudemos rejeitar a utilizao da varivel de Taylor em
benefcio do modelo desenvolvido neste trabalho. Assim, atores jurdicos tm maior
sucesso na judicializao que os demais atores.
Outro ponto testado foi a hiptese de Ernani Carvalho Neto (2005) da seletividade e da especificidade do processo decisrio na Corte. Para isso, testamos modelos que
incluam, como varivel, o procurador-geral da Repblica em oposio aos demais atores ou mesmo variveis que avaliavam se a Corte possua alguma preferncia pelos
partidos polticos, procurador-geral da Repblica e governador em detrimento dos
demais legitimados ativos. Como resultado, chegamos concluso de que, realmente, o
procurador-geral da Repblica obtm mais sucesso na judicializao do que os demais

4 DISCUSSO DOS RESULTADOS

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RICARDO SILVEIRA RIBEIRO :

atores. No entanto, aps a utilizao de testes estatsticos, a tese de Ernani Carvalho foi
rejeitada em favor da varivel que distinguia apenas os atores jurdicos dos no jurdicos.
A razo para isso pde ser visualizada a partir de estatsticas descritivas. Em nossos
dados, outros atores tambm obtiveram sucesso na judicializao da poltica. Embora
o procurador-geral da Repblica figurasse com um percentual de sucesso da ordem de
80% de suas demandas, o Conselho Federal da OAB e as demais entidades de classe
jurdicas conseguiram um percentual de sucesso da ordem de 60% e 62,5%, respectivamente. Parece, ento, apressado entender que o Supremo Tribunal Federal teria,
como nico parceiro, o procurador-geral da Repblica.
Testamos tambm a hiptese de especificidade, incluindo uma varivel para a rea
temtica da norma atacada pela ADI em nosso modelo. Aps a regresso logstica, a
nica rea que significativamente possuiu uma judicializao maior que as outras foi a
pertinente ao controle de constitucionalidade das normas sobre o regime jurdico e a
disciplina remuneratria dos servidores. Aps utilizarmos testes estatsticos, entretanto, houve a indicao de que a varivel concernente rea temtica no deveria ser
includa no modelo. H de se concluir, portanto, que o STF no escolhe reas para
judicializar a poltica.
Por fim, a significncia da varivel que mensura o interesse do presidente no desfecho da Ao Direta de Inconstitucionalidade tambm apresenta uma boa base para
desenvolvermos discusses importantes. Sabemos que, em nossa ordem constitucional, o presidente da Repblica no possui meios eficientes para controlar os ministros
do Supremo Tribunal Federal, especialmente em funo das garantias constitucionais
do artigo 95 da CF/88. A significncia dessa varivel, contudo, pode deixar transparecer que queremos defender o contrrio. Na verdade, essa no a proposta, pois no h
razes para crer que o STF decide de acordo com as preferncias do presidente em
decorrncia de receio de possvel retaliao. Parece que a explicao mais plausvel da
significncia dessa varivel reside em dois pontos.
Em primeiro lugar, uma norma que manifeste a agenda do presidente da Repblica
pode ser um sinal para o STF de que a Corte deve possuir cautela ao decidir, pois isso
pode implicar alteraes substanciais no curso de uma poltica. A segunda razo pode
estar no legitimado ativo que provoca os ataques s normas de interesse do presidente
da Repblica. A tabela 3 ilustra o porqu dessa ltima afirmativa.

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106 : POLTICA E ECONOMIA NA JURISDIO CONSTITUCIONAL ABSTRATA (1999-2004)

TABELA 3. LEGITIMADOS ATIVOS VERSUS INTERESSE DO PRESIDENTE.
O PRESIDENTE NO POSSUI
INTERESSE NA ADI*

O PRESIDENTE POSSUI
INTERESSE NA DECLARAO
DE CONSTITUCIONALIDADE

TOTAIS

MESAS DO PL

GOVERNADOR

75

77

PGR

19

20

PARTIDOS POLTICOS

18

14

32

CONFEDERAES

10

11

ENTIDADE DE CLASSE
DE MBITO NACIONAL

10

13

138

23

161

LEGITIMADOS ATIVOS

CF DA OAB

TOTAIS

*Nos dados, no foram vislumbrados casos em que houve interesse na declarao de inconstitucionalidade.

Fonte: banco de dados do autor.

Como vemos, 60,87% dos ataques s normas de interesse do presidente advm

dos partidos polticos. Nesse sentido, talvez uma explicao plausvel, para a deferncia do STF para com a agenda do presidente, esteja na prpria lgica das Aes
Diretas de Inconstitucionalidade por Ao dos partidos polticos. Como salienta
Taylor (2006, p. 18), em outro contexto, os partidos polticos possuem menos probabilidade de serem bem-sucedidos nas Aes porque parte expressiva dessas pode
estar simplesmente relacionada utilizao do STF para fins meramente polticos. O
questionamento vem, ento, no como uma tentativa de atacar inconstitucionalidades em si, mas simplesmente manifestar uma discordncia poltica para com a norma
produzida na arena parlamentar.
O processo decisrio das Aes Diretas de Inconstitucionalidade por Ao est permeado de mltiplas variveis. Longe de serem influenciadas somente por questes
estritamente jurdicas, as decises do STF tambm so sensveis a fatores de ordem
poltica e econmica. Consistente com a literatura poltica no Brasil, esta pesquisa

CONCLUSO

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RICARDO SILVEIRA RIBEIRO :

reforou a concluso de que o STF age como policy maker, tomando decises como
rgo de governo, e no como instituio jurdica neutra ao ambiente econmico e
poltico. Por outro lado, apresentou vrias evidncias estatsticas de que o processo
decisrio tem uma lgica prpria.
De uma maneira geral, a partir da utilizao do modelo estatstico de regresso
logstica, pode-se afirmar que o STF declara a inconstitucionalidade de normas que
causam impacto oramentrio negativo nas contas estatais, mas evita declarar a
inconstitucionalidade de normas que estejam na agenda do presidente da Repblica.
Tambm extremamente sensvel aos atores que provocam a jurisdio constitucional abstrata, pois as chances dos atores jurdicos de obterem sucesso na judicializao
so significantemente maiores que as dos demais atores. Por fim, a jurisprudncia
tambm importa como mecanismo explicativo do processo decisrio.
As concluses sugerem que o STF no possui um s tipo de comportamento ao
julgar. Embora aja como rgo de governo, tambm decide de acordo com cnones
jurdicos (jurisprudncia pacificada). Por outro lado, o maior dissenso jurisprudencial, ao julgar questes envolvendo outros temas no relacionados a questes de
Estado, indica que o STF pode ser movido por preferncias polticas/ideologias tambm nas Aes que no envolvem questes de Estado. Mais pesquisas, entretanto,
precisam ser realizadas sobre esse ponto.
: ARTIGO APROVADO (01/06/2012) :

RECEBIDO EM

12/05/2011

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Ricardo Silveira Ribeiro

Av. Gil de Abreu Souza, n. 5000
Condomnio Golden Hill, Q. 2, Casa 9
Esperana 86058100
Londrina PR Brasil

DOUTOR EM DIREITO PBLICO PELA

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO (UFPE)
NORTE

PROFESSOR-TITULAR DA UNIVERSIDADE
DO PARAN EM LONDRINA (UNOPAR)

ricardoribeiro@agu.gov.br

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