Instituto Serzedello Corra

AUDITORIA DE
OBRAS PBLICAS
Mdulo 1
Oramento de obras

Aula 2
Preciso do oramento de obras

Abril, 2012

 Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao,

em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO

Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
2 Diretoria de Desenvolvimento de Competncias
Servio de Educao a Distncia
SUPERVISO
Pedro Koshino
CONTEUDISTA
Andr Pachioni Baeta
TRATAMENTO PEDAGGICO
Flvio Sposto Pompeo
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
PROJETO GRFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudncio Soares Brando Filho
DIAGRAMAO
Herson Freitas
Vanessa Vieira

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista:
Andr Pachioni Baeta. Braslia, 2ed. : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012.
22 p. : il.
Contedo: Mdulo 1: Oramento de obras. Aula 2: Preciso do oramento
de obras.
Curso realizado em 2012 no Ambiente Virtual de Educao Corporativa do
Tribunal de Contas da Unio.
1. Obras pblicas oramento Brasil. 2. Obras pblicas fiscalizao
Brasil. I. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

Qual a diferena entre oramento e estimativa de custos?
Quais os tipos de oramento segundo o grau de preciso?
Qual a preciso necessria de um oramento para licitao de
uma obra pblica?

Vimos na aula introdutria que s existe condio de se montar

um oramento detalhado e fidedigno se o projeto contiver um grau
de desenvolvimento e detalhamento suficiente para a completa
estimativa de custo da obra.

Ateno!

Nesta aula, vamos nos aprofundar no conceito de preciso de um

oramento de obras. Mas como definir a preciso de um oramento ou
de uma estimativa de custo?
Segundo a AACEI, o intervalo esperado de preciso a indicao
do grau em que o custo para um determinado empreendimento poder
variar em relao ao custo estimado. A preciso tradicionalmente
expressa em variao percentual para mais ou para menos e est
relacionada com um nvel pr-determinado de confiana estatstica de
que o resultado de custos estar dentro deste intervalo.
Para a indstria de processo, o intervalo esperado de preciso
definido para um nvel de confiana de 90%, ou seja, a probabilidade de
que o custo final do empreendimento ocorra dentro deste intervalo de
90%.
Contudo, outras fontes bibliogrficas apresentam conceitos
diferentes sobre preciso. Vamos ento definir preciso como a faixa
de variao admissvel, para mais ou para menos, do oramento inicial
em relao ao oramento real da obra, obtido com base nos custos
efetivamente enfrentados pelo construtor aps a concluso da obra.
A medida da preciso s pode ser tomada quando o projeto
inicialmente orado executado sem alteraes qualitativas ou
quantitativas. Portanto, no se deve confundir o conceito de preciso
com o limite de aditamento contratual previsto na Lei de Licitaes e
Contratos.

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

[3]

Ademais, a medida de preciso de um oramento no guarda

relao entre o oramento-base da Administrao Pblica e o oramento
apresentado pelas licitantes. Assim, no pode ser relacionado com
eventual desconto ou sobrepreo obtido no processo licitatrio, tampouco
ser adotado como critrio de aceitabilidade de preo unitrio ou global.
Por fim, o conceito de preciso no explica o sobrepreo observado
na comparao entre um oramento contratado e um oramento
paradigma de mercado, obtido mediante consulta a sistemas referenciais
de preos, pois o oramento referencial tambm tem determinado grau
de preciso se for comparado com os preos efetivamente enfrentados
pelo executor da obra. Conforme enfatizado, a preciso aqui definida
sempre obtida comparando-se os oramentos com os preos reais
de uma obra. Pressupe-se que a medida final de preciso s pode ser
obtida aps a concluso da obra.
Para facilitar o estudo, este tpico est organizado da seguinte
forma:
Aula 2 Preciso do Oramento de Obras3
1. Oramento e Estimativas de Custo5
2. Oramento Preliminar9
3. Oramento Detalhado11
4. Preciso de um Oramento de Obra Pblica13
Sntese 22
Referncias bibliogrficas 23

Ao final desta aula, esperamos que voc tenha condies de

conceituar o que um oramento e diferenci-lo de uma
estimativa de custos;
definir o que preciso de um oramento;
conhecer os tipos de oramento segundo o seu grau de preciso;
saber qual o grau de preciso necessrio para um oramento
de uma obra pblica.

Pronto para comear?

Ento, vamos.

[4]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

1. Oramento e Estimativas de Custo

Conforme j comentado anteriormente, uma obra somente pode
ser orada se houver um projeto suficientemente detalhado, de modo a
possibilitar o levantamento de quantidades e a definio dos mtodos
construtivos e dos servios que sero executados. O custo de elaborao
de um oramento significativo uma vez que necessrio realizar
aes como: levantar os quantitativos e montar vrias composies de
preos unitrios dos diferentes servios identificados; consultar preos
junto a fornecedores de equipamentos e materiais e utilizar publicaes
especializadas ou sistemas referenciais para a obteno de preos vigentes
no mercado.

Para voc se aprofundar no

tema, sugere-se a leitura
do artigo Classificao das
Estimativas de Custo de
Mnica Spranger e Srgio
Conforto, disponvel,
disponvel em http://

Portanto, no caso de um empreendimento que ainda esteja

em estudo, no se justifica o custo de execuo de um projeto com
oramento detalhado se no houver certeza da viabilidade econmica
do empreendimento.

spranger-estimativa.com/.

Essa a grande importncia das estimativas de custos: possibilitar

a anlise da viabilidade dos empreendimentos e a escolha da alternativa
a ser desenvolvida na etapa de detalhamento dos projetos sem impor o
elevado nus da elaborao de um oramento.
Faz parte do material

Elaborar uma estimativa no requer muitas informaes detalhadas

sobre o projeto e, por isso o seu custo muito menor do que o custo
de elaborar um oramento completo. A elaborao de uma estimativa,
porm, requer muita experincia do estimador, alm de conhecimento,
sensibilidade e informaes atualizadas.

desta aula um interessante

estudo de caso real de
utilizao de estimativas
de custos nas auditorias de
obras.

O fato de a estimativa ser feita mais rapidamente e a menor custo

que um oramento no deve significar, no entanto, que ela seja menos
sria do que o outro, ou menos confivel. Naturalmente ter em seus
valores componentes, ou em seus detalhes, menor preciso do que um
oramento.
Entretanto. importante destacar que, mesmo no dispondo de
dados detalhados, o estimador ter que avaliar os custos o mais prximo
possvel da realidade. Afinal, normalmente, a deciso de investir ou no
ser tomada com base no Estudo de Viabilidade Tcnica e Econmica EVTE desenvolvido a partir dessa estimativa.
Elaborar uma estimativa de custos , portanto, uma atividade bem
diferente de elaborar um oramento, pois se aplicam tcnicas distintas
em cada caso.
Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

[5]

A estimativa de custos uma avaliao expedita feita com base

em custos histricos, ndices, grficos, estudos de ordens de grandeza,
correlaes ou comparao com projetos similares.
O CUB e sua aplicao na
auditoria de obras foram
assuntos tratados na aula
anterior.

Podem, por exemplo, ser utilizados ndices especficos conhecidos

no mercado, a exemplo do Custo Unitrio Bsico - CUB para avaliao
expedida do custo de construo de edificaes. O CUB nada mais do
que o custo por unidade de rea construda para alguns tipos de projetos
padronizados estabelecidos pela NBR 12721/2006. Outros exemplos de
estimativas de custo so o custo por MW de potncia instalada, no caso
de usinas termoeltricas, ou a estimativa de custo de rodovias mediante
o uso de um custo mdio por Km de rodovia construda.
Diversas entidades e associaes normativas internacionais
apresentam faixas de preciso para uma estimativa de custos:
Entidade

Para voc se aprofundar

Faixa de Preciso da Estimativa

AACE (American Association of Cost Engineers)

Faixa Inferior: -20% a -50%

Faixa Superior: +30 a + 100%

ANSI

-30% a +50%

ACostE (Association of Cost Engineers - UK)

-30% a +30%

no tema, sugere-se a
leitura das prticas
recomendadas da AACE n
17R-97 e n 18 disponveis
na biblioteca do curso.

Na introduo desta aula, a preciso de um oramento ou

estimativa foi definida como a faixa de variao admissvel, para mais ou
para menos, do oramento inicial em relao ao oramento real da obra,
obtido com base nos custos efetivamente enfrentados pelo construtor
aps a concluso da obra.
Por exemplo, se uma estimativa de custo de determinado projeto
avaliou que o custo de implantao ficar em aproximadamente R$ 100
milhes e apresenta uma faixa de preciso de -30% a +50%, espera-se
que o custo efetivo do projeto, verificado aps sua implantao, oscile
entre R$ 70 milhes e R$ 150 milhes.

Ateno!

Os conceitos apresentados acima demonstram a importncia das

estimativas de custos aos proprietrios do empreendimento e aos projetistas
contratados para o desenvolvimento dos estudos e projetos. Mas qual a
importncia da estimativa de custos para o auditor de obras?
Ora, a avaliao expedita do custo dos investimentos tambm
economiza muito tempo de anlise do auditor. Em vez de gastar semanas
analisando o oramento detalhado de um empreendimento, o auditor de

[6]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

obras pode empregar mtodos expeditos de avaliao, pelo menos para

emitir um juzo preliminar sobre o custo da obra. Ser que se justifica
prosseguir em uma longa anlise do oramento detalhado da obra se
uma estimativa expedita demonstrou que ela possui um parmetro de
preo dentro de padres de mercado?
Tambm oportuno ressaltar que, muitas vezes, o auditor de obras
no tem um oramento com o nvel de detalhamento adequado para
anlise. Apesar de a Lei de Licitaes e Contratos exigir um oramento
detalhado como requisito essencial para a licitao de obras, infelizmente
ainda comum encontrarmos situao diferente em muitos rgos e
entidades integrantes da Administrao Pblica. Em muitos casos, no
se dispem at mesmo dos projetos da obra.
Nestes casos, absolutamente necessrio que o auditor de obras
faa uso de mtodos expeditos para avaliao dos custos da obra. O
Regimento Interno do TCU, em seu art. 210, prev o uso da estimativa
para quantificao de dbito quando no houver outro meio disponvel.
1 A apurao do dbito far-se- mediante:
I verificao, quando for possvel quantificar com exatido o real
valor devido;
II estimativa, quando, por meios confiveis, apurar-se quantia que
seguramente no excederia o real valor devido.
(...)
3 Quando no for possvel precisar a data do dbito com exatido,
far-se- o seu arbitramento por estimativa, desde que essa providncia
no desfavorea o responsvel.
Segundo MENDES, Cabe quele que se utiliza de recursos pblicos
comprovar sua boa e regular aplicao. Em outras palavras, o nus da
provar a boa que significa vantajosa, em relao ao mercado e regular
que significa em conformidade com a lei aplicao dos recursos do
gestor. Esse entendimento est explcito desde 1967, no art. 93 do DecretoLei n 200. O art. 66 do Decreto n 93.872, de 1986, e a manifestao
do Supremo Tribunal Federal (STF), quando provocado no mbito do
Mandato de Segurana 20.335/82, seguem na mesma direo.
Assim, o rgo de controle, quando na execuo de uma fiscalizao
de obras, deve encontrar a demonstrao de que o oramento-base da
licitao (ou do contrato, se j foi firmado) cumpre os preceitos da lei e
atende ao princpio constitucional da economicidade, no extrapolando
os preos de mercado. Detectada a inexistncia ou detalhamento

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

[7]

insuficiente do oramento o que por si s j constitui uma irregularidade

-, restar ao rgo de controle avaliar se h indcios de sobrepreo na
contratao valendo-se dos meios disponveis, inclusive da utilizao de
estimativas expeditas de custos.
Existe ainda outra utilidade das estimativas de custos para os
auditores de obras. Os rgos de controle tm uma natural dificuldade
em obter cotaes reais de preos de equipamentos ou insumos especiais
que no constam dos sistemas referenciais de preos - junto aos
fornecedores. As cotaes, quando obtidas, contm preos de tabela,
no considerando descontos, ofertas e outras condies negociais.
Ento, o auditor de obras pode lanar mo de mtodos rpidos
para avaliao desses itens.

[8]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

2. Oramento Preliminar
Uma vez que o EVTE tenha indicado a convenincia de se realizar
efetivamente o empreendimento e, sendo de fato esta deciso tomada,
seguramente um oramento preliminar de investimento dever ser
elaborado.
Na fase de desenvolvimento do projeto em que este oramento
realizado, as informaes ainda no so totalmente definitivas, mas o
engenheiro oramentista certamente dispor de muito mais dados para
serem utilizados em seu trabalho.
Assim, o oramento preliminar mais detalhado do que a estimativa
de custos. Pressupe o levantamento de quantidades e requer pesquisa
de preos dos principais insumos e servios. Se a estimativa de custos
geralmente utilizada no estudo de viabilidade, o oramento preliminar
costuma ser utilizado na fase de anteprojeto.

Aps a concluso dos

estudos preliminares,

O grau de incerteza menor, mas pode fazer uso do levantamento

expedito de algumas quantidades e atribuio de custo de alguns servios.
Exemplos de levantamentos expeditos que podem ser utilizados neste
tipo de oramento:

elabora-se o anteprojeto
para o desenvolvimento da
melhor soluo tcnica a ser
aprovada, bem como para
a definio dos principais

rea de formas (m ) = Vol. Concreto (m ) x 12

Peso de ao (Kg) = Vol. Concreto (m3) x 100
Vol. Total de concreto (m3) = rea construda x 0,16
Volume de remoo de entulho = volume de demolio x 2
rea de reboco = rea de alvenaria x 2.

componentes arquitetnicos
e estruturais da obra.

Via de regra, os oramentos preliminares so elaborados quando

a execuo do projeto de engenharia de detalhamento j foi contratada,
o que propiciar a gerao de muitos dados, embora no definitivos,
para servirem de base para o oramento. Assim, estaro disponveis
para o oramentista dados como: os custos dos servios de engenharia,
que j foram contratados; especificaes preliminares de equipamentos
de processo e de utilidades; e listas preliminares de materiais. Tambm
poder dispor de dados sobre o tipo de fundaes que sero construdas
e plantas arquitetnicas das edificaes.

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

[9]

De posse dessas informaes, ser possvel substituir as anlises

de ordem de grandeza ou as consultas aos ndices e grficos por
pedidos diretos de cotao a fornecedores de equipamentos e materiais
selecionados. Estas consultas devero ser feitas solicitando ao fornecedor
no apenas o preo do equipamento ou do material, mas tambm todos os
componentes do preo de venda, como impostos incidentes, embalagens
e sobressalentes.
Um dado importante que ser utilizado na estimativa de custos
da montagem eletromecnica o peso do equipamento e as condies
de entrega no canteiro de obras, se pr-montado em fbrica ou se
desmontado para montagem no campo, no caso de equipamentos de
grande porte.
Neste tipo de oramento, o uso de ndices e correlaes de custos fica
bastante reduzido, prevalecendo as consultas diretas aos fornecedores.
Entretanto, um ou outro componente de custo ainda ser estimado por
meio desses mtodos rpidos de estimativa.
Para um oramento preliminar, o grau de preciso esperado
significativamente superior ao de uma estimativa de custos. Na tabela
a seguir so apresentadas algumas faixas de preciso divulgadas por
entidades especializadas em engenharia de custos:
Entidade

[ 10 ]

Faixa de Preciso do Oramento Preliminar

AACE (American Association of Cost

Engineers)

Faixa Inferior: -10% a -20%

Faixa Superior: +10 a + 30%

ANSI
ACostE (Association os Cost Engineers
- UK)

-15% a +30%

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

-10% a +10%

3. Oramento Detalhado
Na fase de projeto bsico ou executivo elaborado o oramento
analtico ou detalhado, montado com as composies de custos unitrios
e extensa pesquisa de preos dos insumos. O referido oramento procura
chegar a um valor bem prximo do custo real com uma reduzida
margem de incerteza.
Como comentado na introduo desta aula, s existe sentido
em se elaborar um oramento detalhado se o projeto tiver um grau
de desenvolvimento suficiente. Ser visto, nas prximas aulas, que as
composies de custo unitrio s podem ser elaboradas com base em
especificaes tcnicas detalhadas e critrios de medio e pagamento
bem definidos.
Utilizado em conjunto com os custos apropriados e com o avano
fsico da obra, o oramento analtico torna possvel definir tendncias
de custos, mostrando onde devem ser implementadas aes corretivas.
Ele poder servir tambm para negociar contratos de fornecimento de
equipamentos e materiais e de prestao de servios.
Na poca de sua elaborao, todos os dados do projeto com impacto
no custo da obra j estaro disponveis, sendo possvel a obteno de
listas completas de materiais, especificaes firmes de equipamentos,
assim como o projeto civil mais detalhado.
A funo primordial do oramento detalhado servir como
parmetro para a licitao da obra, mas tambm uma ferramenta para o
controle de custos de implantao do empreendimento. A negociao de
aditamentos contratuais deve sempre se pautar no oramento detalhado
da obra.
Neste momento, vamos nos ater apenas aos conceitos bsicos sobre
o oramento apresentados acima, pois a anlise de oramentos detalhados
ser um assunto exaustivamente tratado nas prximas aulas.
Os graus de preciso para um oramento detalhado, segundo
algumas entidades especializadas em engenharia de custos, so
apresentados a seguir:

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

[ 11 ]

Entidade

Faixa de Preciso do Oramento

Detalhado

AACE (American Association of Cost

Engineers)

Faixa Inferior: -3% a -10%

Faixa Superior: +3% a + 15%

ANSI

-5% a +15%

ACostE (Association os Cost

Engineers - UK)

-5% a +5%

Se um oramento sempre estimativo, resta-nos estabelecer qual

seria o grau de preciso necessrio para o oramento de uma obra
pblica. Tal assunto abordado a seguir.

[ 12 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

4. Preciso de um Oramento de Obra Pblica

Afinal, qual o tipo de oramento exigido para a licitao de obras
e servios de engenharia?
2o:

A resposta dada pela prpria Lei 8.666/93 que dispe no art. 7,

2As obras e os servios somente podero ser licitados quando:

I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente

e disponvel para exame dos interessados em participar do processo
licitatrio;
II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a
composio de todos os seus custos unitrios;
O Tribunal de Contas da Unio tambm j se manifestou diversas
vezes sobre o tema, por exemplo, no Acrdo TCU 1.726/2008-Plenrio:
9.1.2. nos processos de licitao de obras e servios, faa constar
oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos
os seus custos unitrios, conforme prescrito no art. 7, 2, inciso II, da Lei
8.666/93 e j determinado no Acrdo 1.705/2003 Plenrio, exigindo,
ainda, dos participantes, demonstrativos que detalhem os seus preos e
custos;
O entendimento pacfico no mbito do TCU, conforme demonstra
a recente Smula n 258:
As composies de custos unitrios e o detalhamento de encargos
sociais e do BDI integram o oramento que compe o projeto bsico da obra
ou servio de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitao
e das propostas das licitantes e no podem ser indicados mediante uso da
expresso verba ou de unidades genricas.
Conforme comentado anteriormente, o grau de detalhamento
de projeto tem impacto direto no grau de preciso do oramento
dele decorrente. Existem incertezas relacionadas ao preo, tais como:
equvocos na seleo da composio de servios no referencial de
preo unitrio; ocorrncia de economia de escala em relao efetiva
compra de materiais; ocorrncia de inflao ou deflao de preos no
perodo de execuo da obra; divergncias entre o BDI estimado pela

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

[ 13 ]

administrao e o BDI apresentado pela empresa contratada, em virtude

de sua realidade operacional; divergncias entre o percentual de encargos
sociais estimado e o efetivo; entre outros.
Tambm ocorrem incertezas relacionadas aos quantitativos
de servios, advindas de: erros de projeto; erros de clculo; situaes
imprevistas; situaes imprevisveis; entre outros.
Esses fatores e incertezas, na medida em que ocorre aprofundamento
no detalhamento e na fundamentao do oramento, tendem a diminuir.
Para uma obra de edificao, CARDOSO apresenta as seguintes
faixas de preciso em funo do estgio do desenvolvimento dos
projetos, citando grfico de autoria de Yimin Zhu (Florida International
University):

+ 50%
+ 40%
+ 30%

Erro da estimativa (%)

+ 20%
+ 10%
0%

- 10%
- 20%
- 30%
- 40%
- 50%

Desenvolvimento dos projetos de engenharia (%)

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

No grfico acima, podemos visualizar que os estgios de

desenvolvimento dos projetos podem ser claramente separados em
quatro fases:

[ 14 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Fase

Descrio

Nvel de Definio

Preciso do

do Projeto

Oramento

Fase 1

Projeto conceitual,
correspondendo s primeiras
decises sobre o projeto, tipo
de construo, tecnologia a
ser utilizada, programa de
necessidades etc.

Cerca de 2%

50%

Fase 2

Projeto arquitetnico
em estgio avanado
de desenvolvimento e
projetos de engenharia em
desenvolvimento.

Cerca de 15%

15%

Fase 3

Projetos de engenharia se
encontram cerca de 50%
desenvolvidos

Entre 20% e 40%

10%

Fase 4

Dispe-se de todas as
informaes necessrias para
a confeco de uma planilha
oramentria detalhada.

Entre 50% e 100%

5%

Verifica-se na viso apresentada que o oramento detalhado

elaborado a partir do projeto executivo ter uma preciso de 5%. Por
sua vez, Daniel HALPIN e Ronald WOODHEAD afirmam que:
A fase de detalhamento do projeto termina com as plantas e
especificaes que so fornecidas ao construtor para efeitos de concorrncia.
(...)
Essa estimativa deve ter uma preciso de 3%, j que o projeto
final est disponvel
Muitas referncias apresentam uma faixa de preciso assimtrica,
com maior percentual de impreciso na hiptese de estouro do oramento
e menor percentual de impreciso no caso de economia no custo final da
obra em relao ao inicialmente orado.
Inmeras fontes de erros possveis na elaborao de oramentos,
bem como alteraes no poder aquisitivo da moeda, fazem com que o
oramento real tenda a variar em maior percentual para valores acima
do oramento previsto. Pode-se explicar o fenmeno da assimetria da
faixa de preciso em funo dos seguintes erros cometidos na elaborao
do oramento:
Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

[ 15 ]

 no incluso ou esquecimento de servios necessrios para a

execuo da obra. Erro mais cometido na elaborao de um
oramento. O percentual de variao depender da importncia
relativa do servio omitido;
no incluso de insumos nas composies de servios unitrios;
no considerao ou subestimativa de variaes salariais ou no
preo de materiais no decorrer da execuo da obra. A tendncia
ascendente de preos mais uma importante explicao para
a assimetria existente na faixa de variao da preciso das
estimativas oramentrias;

O Conselho Federal de
Engenharia, Arquitetura e
Agronomia (Confea) uma

falta de realismo na estimativa dos riscos e contingncias

inerentes execuo da obra. A grande diversidade de
problemas que podem ocorrer na execuo da obra torna
improvvel sua total identificao por parte do engenheiro
oramentista. H uma tendncia em se trabalhar com condies
padronizadas na montagem do oramento, negligenciando
importantes fatores de risco.

autarquia pblica federal

instituda pelo Decreto n
23.569, de 11 de dezembro
de 1933.
Sua misso atuar como
instncia superior da
verificao, da fiscalizao
e do aperfeioamento

No sentido oposto, como principal causa para a obteno de um

preo real inferior ao orado, podem-se citar os descontos obtidos por
ocasio da negociao com fornecedores quando da efetiva aquisio.
Apesar de a Lei n 8.666/93 haver previsto quais caractersticas
mnimas devem estar refletidas no Projeto Bsico, no houve previso
de qual percentual de grau de preciso se consideraria adequado para o
oramento base.

do exerccio e das
atividades profissionais de
engenheiros, arquitetos,
agrnomos, gelogos,
gegrafos, meteorologistas,
tcnicos e tecnlogos.
Atualmente, o Confea
regido pela Lei 5.194, de
24 de dezembro de 1966,
e possui cerca de 770 mil
profissionais registrados.

No Brasil, o assunto foi tratado por meio da Resoluo CONFEA

n 361/1991 que estabeleceu o seguinte:
Art. 3 - As principais caractersticas de um Projeto Bsico so:
(...)
f) definir as quantidades e custos de servios e fornecimentos com
preciso compatvel com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a
determinao do custo global da obra com preciso de mais ou menos
15% (quinze por cento);
O percentual de preciso apresentado pela Resoluo CONFEA
361/1991 parece contraditrio com os percentuais de CARDOSO e de
HALPIN e WOODHEAD.

[ 16 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

A nosso ver, tal divergncia decorre do fato de que a Resoluo

CONFEA 361/1991 foi aprovada dois anos antes da promulgao da Lei
n 8.666/1993. poca de sua edio, encontrava-se vigente o DecretoLei n 2.300/86. Em seu Art. 5, VII, o normativo citado definia Projeto
bsico como:
o conjunto de elementos que defina a obra ou servio, ou o complexo
de obras ou servios objeto da licitao e que possibilite a estimativa de
seu custo final e prazo de execuo.
Que tal discutirmos

Da leitura do dispositivo, verifica-se que em sua vigncia era

exigido estgio de desenvolvimento menos avanado para os projetos
bsicos quando compara-se com a legislao atual (Inciso IX, art. 6, Lei
8.666/93).

esse polmico
assunto no nosso
frum para debates
e esclarecimento de
dvidas?

Considera-se que, em termos de preciso do oramento, o projeto

executivo propicia um oramento com grau de detalhamento semelhante
ao do projeto bsico, definido nos exatos temos da Lei 8.666/93, pois este
ltimo deve conter todos os elementos e informaes necessrias para a
confeco de um oramento detalhado.
Dessa forma, em nossa opinio, o percentual de preciso de 15%
previsto na Resoluo CONFEA 361/1991, deve ser utilizado com cautela,
pois a Lei 8.666/1993 exige um percentual de preciso do oramento da
obra mais rigoroso.
Diante do exposto, compilando-se todas as informaes, para
obras de edificaes, considera-se adequada a adoo das seguintes
margens de erro para fins de aferio do grau de preciso do oramento
nas diversas fases do projeto:
Tipo de oramento

Fase de
projeto

Clculo do preo

Margem
de erro

Estimativa de Custos

Estudos
preliminares

rea de construo multiplicada por um

macroindicador.

30%

Preliminar

Anteprojeto

Quantitativos de servios apurados em plantas ou

estimados por meio de ndices mdios, e custos de
servios tomados em tabelas referenciais.

15%

Detalhado

Projeto bsico

Quantitativos apurados no projeto, e custos

de servios obtidos em composies de custos
unitrios com preos de insumos oriundos de
tabelas referenciais ou pesquisa de mercado.

5 a 10%

Detalhado

Projeto
executivo

Todos os quantitativos apurados no projeto, e custos

de servios obtidos em composies de custos
unitrios com preos de insumos negociados.

5%

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

[ 17 ]

 oportuno enfatizar que o grau de preciso de um oramento

sofre forte influncia da tipologia da obra que se est orando. Por
exemplo, uma obra rodoviria com volumosos quantitativos de servios
de terraplanagem servios com maior impreciso na estimativa tem
um oramento menos preciso do que o de uma obra de edificao, cujos
quantitativos mais relevantes podem ser estimados com grande preciso
por meio de clculos de volumes, reas e permetros.
Tambm espera-se mais riscos advindos de condies geolgicas
(solos moles, afloramentos de rocha etc) e climticas desfavorveis em
obras rodovirias do que em obras de edificaes.
Ateno!

Por fim, qual a relao do grau de preciso de um oramento

com a auditoria de obras?
O grau de preciso de um oramento, muitas vezes, utilizado
como justificativa para desconfigurao do superfaturamento. Existem
alguns precedentes julgados no Tribunal de Contas da Unio que tratam
do assunto, a exemplo do Acrdo TCU -941/2010 Plenrio, que
analisou o indcio de superfaturamento na construo do conjunto
habitacional Amazonino Mendes, em Manuas/AM. Vamos ler um
trecho do voto:

Que tal discutirmos

esse polmico
assunto no nosso
frum para debates
e esclarecimento de
dvidas?

77. No se pode afirmar, por isso, que o projeto bsico, apesar de

mal elaborado, conduziu a contratao por valores expressivos (talvez em
razo da simplicidade das obras), at porque, ainda que se considerasse
o valor inicialmente indicado pela Secob na derradeira instruo, que
representa 12,2% de superfaturamento, segundo aquela unidade tcnica,
esse valor ainda inferior ao parmetro de variao ditado pelo Confea,
que de preciso de at 15%. Ademais, considerando os ajustes aqui
apontados, sequer houve variao superior a 7% (ou 3% se expurgado
aquele apontado com base no Sicro1)...
Outros precedentes do Tribunal vo em sentido contrrio, por
exemplo o Acrdo 1.347/2010 Plenrio ou o Acrdo 844/2004 Plenrio, no qual o Tribunal considerou que um sobrepreo de 5,6%
suficiente para caracterizar dbito. Vamos ver trecho do voto:
11. Poder-se-ia afirmar que percentuais da ordem de 5,6%,
incidentes sobre o valor global de um contrato, no so significativos a
ponto de configurar a existncia real de sobrepreo. Caso essa comparao
estivesse sendo realizada com uma projeo inicial de custos, eu tenderia
a acatar tal observao. No obstante, no essa a situao destes autos.

[ 18 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

12. Os valores que representam a divergncia entre a estimativa

que deveria ter sido elaborada pelo [...] e as eventuais propostas so
aqueles constantes do Acrdo 1074/2003 - Plenrio, sobre os quais foi
solicitado quele departamento que justificasse as diferenas constatadas.
Percentuais pequenos nessa primeira anlise teriam sido evidentemente
desconsiderados.
13. Os valores representantes da posio atual, entretanto, so
decorrentes de anlises bastante detalhadas e criteriosas, que envolveram
uma reviso especfica dos parmetros estabelecidos pelo Sistema Sicro,
anlise das justificativas apresentadas pelo [...], e a comparao de custos
com um sistema adicional, o Sinapi/IBGE. As anlises abrangeram custos
e quantitativos de mo-de-obra, materiais e equipamentos, alm da
prpria composio dos itens oramentrios. Sempre que presente dvida
razovel, foram adotados os valores mais favorveis posio defendidas
pelo [...]. Todas essas razes levam-me a concluir que tais valores devem
ser considerados como sobrepreos efetivos, e no apenas estimativos.
14. Importante destacar ainda que, sob o aspecto metodolgico, a
desconsiderao de percentuais inferiores a determinado valor (digamos, a
ttulo de exemplo, 5%) conduziria necessidade lgica de deduo desse mesmo
valor nos percentuais que lhes fossem superiores (encontrado sobrepreo de
12%, deveria ser exigida a recomposio de apenas 7%), pois tal variao
permitida (o percentual de 5%) seria aplicvel a todos os casos.
15. Tomados como sobrepreos efetivos, surge a necessidade inescapvel
de retificao dos respectivos contratos, por meio da celebrao de termos
aditivos, independentemente do porte da divergncia (em percentual frente
ao valor global do contrato).
Cita-se tambm o recente Acrdo 1.894/2011 Plenrio, em
que o TCU no acatou a afirmao da contratada de que a preciso do
projeto bsico (conforme definido em Resoluo do Confea) abarcaria
e justificaria percentuais de sobrepreo detectados, elidindo-os por
esse motivo. Assim, no h que se falar em tolerncia de sobrepreo
sob o argumento de que seu percentual encontra-se dentro da margem
de variao aceita pelo Confea como preciso do projeto bsico. So
conceitos distintos, no se podendo justificar um pelo outro. A seguir,
apresenta-se um trecho do voto condutor do referido Acrdo:
14. Afirmou tambm o representante legal da empresa contratada
que, [...], mesmo admitindo o sobrepreo hoje existente de R$
10.741.770,31, este representa aproximadamente 9,50% do valor global

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

[ 19 ]

da contratao, percentual este ainda dentro da margem de variao

aceita pelo CONFEA e tambm por inmeros julgados dessa C. Corte de
Contas (grifo original). Essa generalizao foi prontamente repudiada
pelo Ministro Jos Jorge na sesso plenria da semana passada, que deixou
assente que cada caso deve ser analisado luz das particularidades que
apresenta. Manifesto a minha concordncia com esse pensamento: este
Tribunal pode, eventualmente, admitir preos de determinados itens
acima dos referenciais de preos oficiais em situaes comprovadamente
justificadas; jamais estabeleceu um limite tolervel de sobrepreo global
em um determinado empreendimento.(grifo nosso)
Independentemente de qual tese vier a prevalecer com a
consolidao da jurisprudncia do Tribunal, so necessrias algumas
observaes sobre a descaracterizao de baixos percentuais de
superfaturamento em decorrncia da impreciso intrnseca de todo o
oramento.
Primeiramente, conforme j estudamos na introduo desta aula,
o conceito de preciso no est relacionado ao sobrepreo a partir da
comparao entre um oramento contratado e um oramento paradigma
de mercado obtido mediante consulta a sistemas referenciais de preos.
Alm disso, ressalta-se que
a aplicabilidade do percentual de 15% da Resoluo 361/91
deve ser avaliada em face mudana legislativa ocorrida em
1993 com a publicao de Lei de Licitaes e Contratos e em
face da existncia de outras fontes de referncia apresentando
faixas de preciso entre mais ou menos 5% a 10%;
observar que a impreciso de 15% prevista na Resoluo 361/91
abrange erros nas estimativas de quantitativos de servios e
erros nas estimativas de preos unitrios. No se pode, assim,
aplicar o referido percentual unicamente impreciso dos
preos unitrios;
conforme enfatizado anteriormente, a aplicao da preciso de
15% na comparao entre o oramento analisado e o oramento
referencial indevida, pois o conceito de preciso se refere
diferena entre o oramento analisado e o custo efetivo da obra.
Ademais, no se pode aplicar o conceito a um oramento com
sobrepreo, pois a superestimativa de preos e quantitativos
deste pode ser vrias vezes maior do que o percentual de
preciso previsto na literatura tcnica;

[ 20 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

 as recentes disposies das Leis de Diretrizes Oramentrias

estabelecem que, salvo razes devidamente justificadas em
relatrio tcnico circunstanciado, no sero aceitos preos
acima daqueles constantes no Sinapi ou no Sicro, conforme o
tipo de obra executada com recursos federais. Assim, entendese que qualquer percentual de sobrepreo decorrente de
extrapolaes injustificadas de preos acima do Sinapi ou do
Sicro no deve ser admitido;
no qualquer superfaturamento de baixo percentual que
explicado pela caracterstica de estimativa dos oramentos.
Afinal, superfaturamentos advindos de aditamentos contratuais
irregulares ou de reajustamentos de preos com erro de clculo
no podem ser justificados por terem baixo percentual em
relao ao valor do contrato. O mesmo pode ser dito com
relao ao superfaturamento decorrente de pagamento por
servios no executados.

Ateno!

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

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Sntese
Nesta aula apresentamos os tipos de oramento segundo o grau de
aproximao e do grau de preciso dos oramentos de obras.
Discutimos a aplicabilidade da faixa de preciso de 15% definida
na Resoluo Confea 361/91.
Foi tambm demonstrada a aplicao da estimativa de custos nas
auditorias de obras, especialmente quando o auditor de obras no dispe
de um oramento detalhado para anlise ou quando se depara com itens
de difcil avaliao de preos de mercado.
Conclumos esta aula convidando os participantes a lerem o estudo
de caso real no qual o Tribunal de Contas da Unio avaliou os preos de
aquisio e montagem das turbinas, geradores e demais equipamentos
eletromecnicos da UHE Belo Monte, no Estado do Par.
Tambm os convidamos a utilizarem o frum para comentrios e
esclarecimentos de dvidas.

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AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Referncias bibliogrficas
Acrdo TCU n 941/2010 Plenrio.
Acrdo TCU n 844/2004 Plenrio.
Acrdo TCU n 1.726/2008-Plenrio.
AACE International Recommended Practice No 11R-88, Required Skills
and Knowledge of Cost Engineering
AACE International Recommended Practice N 17R-97, Cost Estimate
Classification System.
AACE International Recommended Practice N 18R-97, Cost Estimate
Classification System as Applied in Engineering, Procurement, and
Construction for the Process Industries.
ANSI Standard Z94.2-1989, Industrial Engineering Terminology: Cost
Engineering.
CARDOSO, Roberto Sales, Oramento de Obras em Foco Um Novo
Olhar sobre a Engenharia de Custos. So Paulo: Editora Pini, 2009.
CONFORTO, Srgio, SPRANGER, Mnica, Estimativas de custos de
investimentos para empreendimentos industriais, Rio de Janeiro: Taba
Cultural, 2002.
DIAS, Paulo Roberto Vilela. Estimativa de Custos de Obras e Servios de
Engenharia, 1 edio. IBEC, 2010.
HALPIN, Daniel; WOODHEAD, Ronald, Administrao da Construo
Civil, 2 Edio. Rio de Janeiro: LTC Livros Tcnicos e Cientficos
Editora S.A., 2004.
MENDES, Andr L., Parmetros de Preos para Obras Pblicas, Revista
Capital Pblico, Braslia, maro/2011.
Resoluo Confea n 361/1991.
Smula TCU n 258/2010.

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

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