O Impacto Das Regras de Organização Do Processo

O Impacto das Regras de Organizao do Processo
Legislativo no Comportamento dos Parlamentares:

Um Estudo de Caso da Assemblia Nacional
Constituinte (1987-1988)*
Sandra Gomes
INTRODUO
Constituio de 1988 um importante marco do longo processo
de transio do autoritarismo para a democracia no Brasil. Sua
promulgao em outubro de 1988 marca formalmente o final da era autoritria1. Dada a grande expectativa em relao Constituio Brasileira como o momento de reviso da ordem autoritria anterior, levada
a cabo por polticos civis, o documento final causou algumas decepes. Dois aspectos foram sistematicamente criticados ao longo da
Constituinte. O primeiro foi que o processo todo teria sido muito longo. A Constituio foi promulgada em outubro de 1988, quase um ano
aps o trmino originalmente previsto. O segundo foi a extenso, em
tamanho e abrangncia, do texto constitucional.
Paradoxalmente, uma pesquisa de opinio promovida pela revista

Veja antes do incio dos trabalhos constituintes revelou que 60% dos
constituintes preferiam a adoo de uma Carta Constitucional concisa
(Veja, 4/2/1987). Vrios outros aspectos mais substantivos da Carta
* Este artigo um fragmento da verso revista da dissertao de Mestrado defendida no

Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo USP, em 2002. Agradeo os comentrios e sugestes de Argelina Figueiredo, Celina de Souza, Simone Diniz,
Fernando Limongi, Maria DAlva Gil Kinzo, George Avelino e dos dois pareceristas annimos de Dados.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 49, no 1, 2006, pp. 193 a 224.
193
Revista Dados 2006 Vol. 49 n 1

1 Reviso: 06.03.2006 2 Reviso: 01.05.2006 3 Reviso: 09.05.2006
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Sandra Gomes
tambm tiveram um destino bem diferente daquele originalmente preferido pela maioria dos constituintes. Por exemplo, nessa mesma pesquisa de opinio, 54,4% dos constituintes preferiam alguma forma de
parlamentarismo e, no entanto, o resultado, como se sabe, foi a manuteno do presidencialismo. Segundo a mesma pesquisa, o voto distrital tinha apoio de 63% dos parlamentares, uma expressiva maioria que
levou o presidente da Assemblia Nacional Constituinte, deputado
Ulysses Guimares, a afirmar que o voto distrital um fato consumado (idem). Entretanto o status quo, nesse caso, tambm foi mantido.
A discrepncia entre os resultados da enquete e os do processo constituinte nos leva pergunta central deste artigo: por que certas preferncias individuais majoritrias no se consubstanciaram no documento
final aprovado?
Vrias interpretaes foram utilizadas para explicar o resultado final
da Constituio. Alguns autores o explicam como conseqncia de
uma cultura poltica conciliatria com suas origens nos anos 1940 (Lamounier e Souza, 1990). Ou como um problema de perda da capacidade decisria uma vez que as foras polticas estavam demasiadamente fragmentadas (Lamounier, 1990). Outros autores o vem como efeito
direto da impossibilidade de construo de um consenso entre as principais foras polticas durante a Assemblia Nacional Constituinte
(Bruneau, 1990; 1992). O resultado final tambm foi visto como um
problema de soberania reduzida e de forte coero do Presidente e
dos militares (Fleischer, 1990:222). A ausncia de consolidao estrutural ou a fragilidade dos partidos polticos brasileiros tambm foram
utilizadas como importantes fatores explicativos do resultado final
(Kinzo, 1990; Martnez-Lara, 1996).
Sem negar a importncia desses fatores explicativos, adoto aqui a perspectiva neo-institucionalista para argumentar que o resultado final foi
fortemente influenciado por um conjunto de procedimentos definidos
durante a Assemblia Nacional Constituinte. Isto porque, como j foi
amplamente discutido na literatura neo-institucionalista que trata
das escolhas coletivas (Miller e Moe, 1986:180-181; Shepsle, 1986:54;
Diemeier e Krehbiel, 2001), o resultado final no pode ser explicado somente com base nas preferncias individuais iniciais dos atores polticos. A probabilidade da ocorrncia de resultados especficos certamente depende das preferncias que os parlamentares tinham no incio do
processo constituinte, por exemplo. Porm, os procedimentos, as nor-
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O Impacto das Regras de Organizao do Processo Legislativo...
mas ou as regras estabelecidas tendem tambm a influenciar o comportamento e, portanto, as escolhas dos parlamentares. Em outras palavras, ainda que as preferncias sejam consistentes do ponto de vista
individual, como reza uma das premissas da escolha racional, no h
como prever qual das alternativas ser a vencedora com base apenas
nas preferncias individuais, preciso levar em conta a forma de organizao dos trabalhos legislativos para a compreenso das escolhas finais2. Conseqentemente, a definio das instituies ou das regras organizacionais inescapavelmente poltica, pois no se trata apenas da
escolha de um conjunto de regras que sejam eficientes (Shepsle e Bonchek, 1997:301). Os atores polticos tambm levam em considerao a
escolha daquele quadro institucional que maximiza a realizao de
seus interesses (Przeworski, 1991:66), e isto se torna ainda mais relevante politicamente quando envolve a feitura de uma nova Carta
Constitucional (Elster, 1995:4).
Dessa forma, o argumento a ser desenvolvido neste artigo de que o
tempo dispensado aos trabalhos constituintes, o tamanho e aspectos
substantivos da Constituio de 1988 foram fortemente influenciados
pela maneira como a organizao dos trabalhos legislativos e do processo de votao foi estruturada pelos dois Regimentos Internos elaborados pelos membros da Assemblia Nacional Constituinte. A existncia de duas formas diferentes de organizao dos trabalhos legislativos em uma mesma Assemblia Constituinte permite testar, comparativamente, o impacto de regras decisrias diferentes no comportamento e, portanto, nas escolhas de um mesmo conjunto de parlamentares.
A definio das regras internas no incio da Assemblia Nacional
Constituinte favoreceu um trabalho descentralizado de organizao
dos trabalhos legislativos em comisses e subcomisses, ao mesmo
tempo em que centralizou o processo de votao em uma nica comisso que no espelhava a representao do plenrio. Tal organizao se
refletiu no tamanho e no contedo substantivo do Primeiro Projeto de
Constituio, pois esse conjunto de procedimentos acabou permitindo
a insero de vrios pontos no Projeto de Constituio que no refletia
a preferncia majoritria das foras polticas na Assemblia Nacional
Constituinte. A aprovao de um novo Regimento Interno, em janeiro
de 1988, foi a resposta encontrada pelas foras polticas descontentes
com aspectos substantivos do Projeto. Por outro lado, a aprovao desse segundo Regimento Interno fez com que o processo constituinte
praticamente recomeasse do zero, atrasando ainda mais a programa-
195

Sandra Gomes
o original. Por causa dos altos custos de aprovao impostos pelo

novo processo deliberativo, aps a reforma do regimento, uma soluo
centralizada ao redor dos lderes partidrios tornou-se necessria. Novamente, as regras reformadas tambm tiveram um impacto no documento final.
Nas prximas sees analiso as questes levantadas com mais detalhes. Na primeira seo, discuto como o primeiro Regimento Interno
estruturou os trabalhos legislativos e as conseqncias para o primeiro
Projeto de Constituio que gerou fortes crticas tanto da sociedade
como dos constituintes mais direita do espectro ideolgico. Na segunda, demonstro como entendo a acepo usada para definir grupos
polticos durante a Assemblia Nacional Constituinte, diferenciados
entre o que chamei de progressistas e conservadores. A reao dos conservadores ao primeiro Projeto de Constituio e a formao de uma
coalizo de veto para a aprovao de um novo Regimento Interno so
discutidas na terceira seo. Na quarta, analiso as principais mudanas
nas novas regras internas e o impacto que gerou a necessidade de centralizao do processo constituinte ao redor dos lderes partidrios.
Ainda nesta seo, avalio as vitrias e derrotas de conservadores e progressistas ao final do processo em alguns tpicos selecionados. Uma
breve concluso retoma a discusso sobre a importncia da incorporao dos procedimentos decisrios na anlise para o entendimento das
escolhas polticas possveis.
A ESTRUTURAO DO TRABALHO CONSTITUINTE SOB O PRIMEIRO

REGIMENTO INTERNO
No incio da Assemblia Nacional Constituinte, os atores polticos envolvidos adotaram uma forma descentralizada de organizao dos trabalhos constituintes. Os dois modelos conhecidos de proposio de
um Projeto de Constituio, no Brasil, foram rejeitados3. Conseqentemente, um novo conjunto de procedimentos precisou ser criado.
A discusso do projeto de resoluo que criava o Regimento Interno girou em torno da necessidade de se promover a participao de todos os
parlamentares no processo constituinte e acabou por nortear a aprovao do Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte que
disps de uma forma de organizao dos trabalhos que foi considerada
por muitos como indita (Cardoso, 1987:21-59; Jobim, 1994:39; Lamounier, 1990:21)4.
196

O novo Regimento Interno aprovado estabelecia que os trabalhos

constituintes teriam um formato fortemente descentralizado, sendo,
basicamente, elaborado de baixo para cima. Os trabalhos comeariam
pela formao de vrias subcomisses responsveis, cada uma delas,
por apresentar esboos preliminares em suas reas temticas especficas. A estruturao dos trabalhos constituintes deu-se da seguinte forma: oito comisses foram formadas com 63 membros cada, chamadas
Comisses Temticas. Uma nova diviso dos trabalhos foi feita: cada
uma dessas oito comisses se dividia em trs subcomisses, portanto
formando 24 subcomisses das quais os trabalhos constituintes partiriam.
As subcomisses deliberavam baseadas em sugestes encaminhadas
por constituintes e pela sociedade civil e tambm com base em reunies e audincias pblicas, como determinava o Regimento Interno
(Brasil, 1987, art. 14). Dessa maneira, cabia ao relator de cada subcomisso preparar um anteprojeto com base nas propostas, sugestes e
emendas encaminhadas. O relator dava parecer s emendas, e votava-se na subcomisso, chegando-se ao anteprojeto aprovado por seus
membros por maioria simples. As mesmas regras regiam o processo
decisrio nas respectivas Comisses Temticas aps o recebimento dos
anteprojetos aprovados de suas respectivas subcomisses.
Dada essa diviso, as subcomisses deliberavam de forma independente umas das outras e, mais tarde, encaminhavam seus relatrios s
suas respectivas Comisses Temticas. Uma vez liberada as oito Comisses Temticas, estas deveriam encaminhar os oito relatrios a uma
nova comisso, chamada Comisso de Sistematizao. Esta era responsvel por organizar os relatrios, sem a introduo de novos contedos, e propor um Anteprojeto de Constituio que seria, ento, encaminhado ao plenrio da Assemblia Nacional Constituinte para discusso, recebimento de emendas, parecer do relator da Comisso de
Sistematizao e, finalmente, a proposio de um Projeto de Constituio (ou um Substitutivo). A proposio aprovada na Comisso de Sistematizao seria, ento, o documento a ser encaminhado Mesa Diretora da Assemblia Nacional Constituinte para discusso e votao em
1o turno, em plenrio.
Em 15 de junho de 1987, os sete relatrios parciais das Comisses Temticas foram encaminhados Comisso de Sistematizao5. Estes,
em conjunto, criaram um documento de 501 artigos. Este primeiro do-
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Sandra Gomes
cumento (chamado de Anteprojeto de Constituio) foi ento discutido, emendado e votado dentro da Comisso de Sistematizao e assim
se chegou ao Primeiro Projeto de Constituio (Projeto-A) de 496 artigos em 9 de julho de 1987. Tanto o Anteprojeto como o Primeiro Projeto
de Constituio, nesse momento, foram altamente criticados por membros do Congresso, pelo Executivo e pela prpria opinio pblica (ver,
por exemplo, Veja, 15/7/1987). O Projeto-A foi considerado como um
documento cheio de decises incoerentes, grande demais, cheio de
particularismos, simplesmente terrvel (idem:30), um verdadeiro
Frankenstein como ficou conhecido. Como uma revista de circulao nacional afirmou, o documento era o resultado de membros sem
preparo poltico ou maturidade filosfica que criou um documento
pobre e fraco (Viso apud Latin America Weekly Report, 10/9/1987). Cabia, ento, ao relator da Assemblia Nacional Constituinte propor uma
soluo alternativa e conciliatria para o Projeto-A.
Quando o senador Bernardo Cabral foi nomeado como relator da Comisso de Sistematizao, ele tinha em mos a difcil tarefa de juntar
todos os relatrios apresentados e sugerir um novo Projeto que pudesse receber apoio da maioria das foras polticas na Assemblia Nacional Constituinte. Assim, em uma tentativa de conciliao das diferentes demandas, o Projeto-A foi aberto a emendas parlamentares (de plenrio) e, aps o parecer do relator, terminou se transformando no Primeiro Substitutivo (conhecido como Cabral I), de 26/8/1987, com um
corte de quase 200 artigos comparado ao Projeto anterior, Projeto-A.
Depois de muitas negociaes e presso de alguns grupos organizados
(Martnez-Lara, 1996:111), um novo Substitutivo, no previsto regimentalmente, foi apresentado pelo relator em 5 de setembro (conhecido como Cabral II). O Cabral II continha 264 artigos, isto , mais cortes
foram feitos. Como se pode observar a partir das terceira e quarta colunas do Quadro 1, esse segundo Substitutivo apresentava diferenas
importantes com relao s propostas anteriores. O Projeto Cabral II
era uma tentativa de conciliar as demandas das foras mais conservadoras com as das mais progressistas, alm das do presidente Sarney.
Nos tpicos selecionados para anlise, podemos ver que as propostas
constantes no Cabral II propunham modificaes significativas em relao ao projeto da Comisso de Sistematizao. Por exemplo, o sistema parlamentarista que havia sido introduzido nas subcomisses foi
mantido, mas agora com a prerrogativa de o presidente decretar medidas provisrias com fora de lei. Ao contrrio dos quatro anos estabele-
198

Quadro 1
Evoluo de Tpicos Selecionados durante o Processo Constituinte
Brasil, 1987-1988
o
2o Regimento
Interno
1 Regimento Interno
Data do documento final
Subcomisses
Comisses
Temticas
Cabral II
(Sistematizao)
Projeto-A
(Sistematizao)
Projeto-B
o
(plenrio, 1
turno)*
25/5/1987
15/6/1987
5/9/1987
18/11/1987
30/6/1988
Sistema de Go- Semipresiden- Semipresiden- Semipresiden- Semipresidencial (maior dicial (maior dicial
cial
verno
viso de poder viso de poder
com primeiro com primeiro
ministro)
ministro)
Mandato Presidencial
5 anos
5 anos
(Sarney 4)
(Sarney 4)
Jornada de Tra- Mximo de 40

balho Semanal
horas
Estabilidade
no Emprego
6 anos
5 anos
5 anos
(Sarney 4)
Mximo de 40
horas
Sem limites
Mximo de 44
horas
Mximo de 44
horas
Depois de 90
Depois de 90
Proteo por
Depois de 90 Valor da indedias de contra- dias de contra- demisso imo- dias de contra- nizao por detao
tao
tivada a ser retao
misso imotigulada por lei
vada a ser definido por lei
Direito Greve Sem restries Sem restries Sem restries Sem restries
(garantia de
(garantia de
servios essen- servios essenciais)
ciais)
Reforma AgrCritrio de
ria
funo social
Somente no
produtivas
Servios essenciais e servidores pblicos sero regulados

por lei
A ser determi- Todas proprie- Proibida exnado por lei dades sujeitas, propriao terordinria
exceto peque- ras produtivas
nas
(Expropriao)
Monoplio
Estatal
Presidencial
Petrleo (exPetrleo (exPetrleo (explorao e explorao e explorao e extrao)

trao)+ refinatrao)
mento e transporte
Petrleo (ex- (Comercializaplorao e ex- o a ser defitrao) + co- nido por lei) +
mercializao telecomunicas indstrias
es
nacionais
Restries ao Extrao mine- Extrao mine- Extrao mine- Extrao mine- Extrao mineral, sade, co- ral (a ser reguCapital Estranral; sade
ral; sade
ral
mercializao lado por lei),
geiro
sade, contrapetrleo
tos de risco
Sistema de Go- Semipresiden- Semipresiden- Semipresiden- Semipresidenverno
cial
cial
cial (maior dicial (maior diviso de poder viso de poder
com primeiro com primeiro
ministro)
ministro)
Presidencial
Fonte: Adaptado de Martnez-Lara (1996:101-106); Veja (2/9/1987; 4/11/1987; 25/5/1988); Brasil

(1991); Oliveira (1993).
* Na Constituio (promulgada em 5/10/1988) todas essas questes foram mantidas como no Projeto-B.
199

Sandra Gomes
cidos no Projeto-A, o mandato presidencial, no Cabral II, seria de seis

anos, incluindo o do presidente em exerccio, Jos Sarney. A adoo do
voto distrital misto foi transferida para uma deciso futura a ser determinada por legislao complementar. Com relao aos direitos trabalhistas e o Captulo da Ordem Econmica, muitas das decises anteriores foram suavizadas como, por exemplo, no caso de demisso imotivada de um trabalhador, este teria o direito de recorrer deciso, eliminando o dispositivo presente no Projeto-A que estabelecia a estabilidade no emprego aps 90 dias de contratao. O Cabral II tambm solucionou muitas das questes no consensuais de forma a transferir
certas decises para uma (futura) legislao complementar (Veja,
2/9/1987; 30/9/1987).
Em 18 de novembro de 1987, a apreciao das trs propostas de Constituio (Projeto-A, Cabral I e Cabral II) no interior da Comisso de Sistematizao resultou na aprovao do Projeto-A. Em outras palavras, resultou na aprovao do prprio Projeto da Comisso de Sistematizao. O longo processo de negociao representado no Cabral II foi rejeitado na Comisso de Sistematizao. Assim, de acordo com o Regimento Interno, o Projeto de Constituio-A estava pronto para ser enviado ao Plenrio para discusso em 1o turno. Como se pode ver a partir da anlise das quarta e quinta colunas da Tabela 1, o contedo substantivo do Cabral II foi eliminado com a aprovao do Projeto-A na Comisso de Sistematizao. Essa deciso no agradou as foras mais
conservadoras dentro da Assemblia Nacional Constituinte que, antecipando esse resultado, em 11 de novembro de 1987 j se organizavam
para articular a mudana do Regimento Interno.
No entanto, cabe fazer uma ressalva com relao a esse resultado.
Dada a estrutura dos trabalhos constituintes, definida pelo Regimento
Interno, esse deveria ter sido o resultado esperado. O longo documento de 496 artigos (Projeto-A) foi o resultado da maneira como os trabalhos das subcomisses e das Comisses Temticas foram organizados
pelo Regimento Interno. De acordo com as regras internas, as subcomisses estavam abertas participao de diferentes representantes
da sociedade civil. Como seria de se esperar, os parlamentares se encaminharam para as Comisses de acordo com a representao de seus
interesses. Sendo as Comisses e subcomisses espaos menores em
relao ao Plenrio, os custos de aprovao eram menores. Quando
uma comisso tem um alto grau de autonomia, os incentivos para que
os vrios representantes de diferentes interesses tentem inserir suas
200

demandas na Constituio so maiores6. A estruturao dos trabalhos

constituintes incentivou esse tipo de ao. O que parece no ter sido
previsto no momento da aprovao do Regimento Interno, em especial
pelas foras mais direita do espectro ideolgico, que a Comisso de
Sistematizao iria rejeitar as propostas alternativas de Cabral que se
adequavam mais s preferncias da maioria dos membros do Plenrio.
O que importante destacar aqui que esse formato (o tamanho do
Projeto de Constituio) trouxe consigo um problema de contedo, j
que o Projeto de Constituio-A parecia muito mais progressista do
que a maioria das foras polticas na Assemblia Nacional Constituinte teria preferido. E o aspecto substantivo do Projeto-A foi o resultado
de uma predominncia estratgica das foras progressistas no comeo
dos trabalhos constituintes combinado facilidade de formao de
maiorias nas Comisses e subcomisses e, em especial, na Comisso de
Sistematizao. Aqui, devemos levar em considerao os aspectos polticos desse processo.
OS ASPECTOS E OS ATORES POLTICOS NO PROCESSO CONSTITUINTE

A distino entre conservadores e progressistas aqui entendida de
acordo com o pertencimento a certos grupos polticos durante a transio brasileira. Pertencer a um certo grupo significa ter uma viso poltica em comum. Membros de um mesmo grupo apresentam preferncias e princpios similares. Nesse sentido, chamo de progressista o grupo poltico que teve sua origem no partido de oposio ao regime militar: o Movimento Democrtico Brasileiro MDB7. Esse grupo se expandiu significativamente com o processo de liberalizao durante o regime militar e formou uma aliana crucial com dissidentes do partido
do governo que permitiu que a candidatura de Tancredo Neves e Jos
Sarney para a Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica, respectivamente, derrotasse o candidato do governo em 19858.
Naquele momento, a chamada Aliana Democrtica foi formada como
um bloco unido de oposio candidatura do governo militar. Como
discutido em Przeworski (1986:61), essa uma estratgia poltica necessria em perodos de transio para que as foras polticas possam
se apresentar como uma alternativa vivel ao regime autoritrio. A Aliana Democrtica sempre foi considerada muito heterognea, mas,
por outro lado, foi um movimento decisivo para que o processo de
transio se efetivasse, uma vez que tornou possvel a eleio de um
201

Sandra Gomes
presidente civil e de oposio. Nesse sentido, essa aliana deve ser entendida como um grupo que agregou pessoas com preferncias (e princpios) similares em um perodo de transio: os membros dessa coalizo preferiam, naquele momento, a democracia ao autoritarismo.
O progressivo aumento das foras oposicionistas ao regime militar
tambm significou, por outro lado, a disperso das foras conservadoras. No incio dos trabalhos constituintes, os conservadores ainda se
encontravam divididos em funo da luta sucessria presidencial que
levou ao esfacelamento do Partido Democrtico Social PDS e dos
membros associados ao regime militar. Os conservadores estavam distribudos entre diferentes partidos: PDS, Partido da Frente Liberal
PFL, Partido Trabalhista Brasileiro PTB e parte do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB (Kinzo, 1993; Fleischer,
1990:232). Conseqentemente, o prprio PMDB era um partido muito
heterogneo do ponto de vista ideolgico.
Durante a Assemblia Nacional Constituinte, essas diferenas foram
se acentuando, e a aliana tornou-se insustentvel com o avano do
processo constituinte e a proximidade das eleies presidenciais9.
Assim, parece ser natural que, com o incio do jogo democrtico
propriamente dito, as preferncias e princpios dos atores polticos da
Aliana Democrtica se mostrassem diferenciados. Dentro do PMDB,
o maior partido na Assemblia Nacional Constituinte (o qual controlava 54% das cadeiras) as presses advindas do jogo democrtico forariam tambm uma futura ruptura, uma vez que se tornou claro que as
preferncias polticas dentro desse grupo haviam se distanciado o suficiente para arregimentar membros que preferiram romper com o governo e formar um novo partido poltico (o Partido da Social Democracia Brasileira PSDB) de oposio ao governo Sarney.
A disperso das foras conservadoras no incio do jogo democrtico
deu uma posio vantajosa aos progressistas no momento da elaborao do Regimento Interno10, reforada por outro fato. Com os primeiros resultados dos trabalhos constituintes, tornou-se cada vez mais claro que a Comisso de Sistematizao apresentava uma sobre-representao das foras progressistas quando comparada ao Plenrio. E esta
sobre-representao foi conseqncia da escolha estratgica de membros considerados progressistas para compor a Comisso de Sistematizao, pelo lder do PMDB na Assemblia Nacional Constituinte, sena-
202

dor Mrio Covas (Souza, 2001:520; Martnez-Lara, 1996:99; Jobim,

1994:41).
No dia 18 de maro de 1987, o senador Mrio Covas foi eleito como lder do PMDB na Assemblia Nacional Constituinte. Como estava previsto no Regimento Interno, os lderes partidrios indicariam os seus
parlamentares para compor as Comisses, respeitando a proporcionalidade partidria de representao na Assemblia Nacional Constituinte. Nesse momento, Covas indicou membros do PMDB que eram vistos como mais esquerda do partido para compor algumas das comisses e subcomisses da Assemblia Nacional Constituinte (Martnez-Lara, 1996:99; Jobim, 1994:41). Mais do que isso, Covas teria indicado membros mais progressistas do partido como relatores nas subcomisses e Comisses Temticas (Jobim, 1994:41; Freire, 1987:85; Souza, 2001).
A Comisso de Sistematizao, com 93 membros, carregava essa sobre-representao dada a forma de sua composio, pois todos os relatores das 24 subcomisses mais os oito presidentes e os oito relatores
das Comisses Temticas eram tambm membros da Comisso de Sistematizao (Brasil, 1987, art. 13)11.
Essa sobre-representao dos progressistas, aliada s regras internas,
tornou as alteraes no Projeto de Constituio mais difceis com o
avano dos trabalhos constituintes. De acordo com as regras internas,
o relator da Comisso de Sistematizao no poderia sugerir a introduo de novos contedos alm daqueles j propostos no Projeto de
Constituio (idem, art. 23, 2). Dessa forma, mesmo se o relator tivesse
uma tendncia mais direita, as possibilidades de mudanas no Projeto de Constituio seriam bastante limitadas pelo Regimento Interno.
Nem o relator nem o parlamentar, por meio de emenda, poderiam sugerir a substituio de um ttulo ou captulo inteiro do Projeto, como,
por exemplo, o da Ordem Econmica. As alteraes possveis eram incrementais ou pontuais, limitadas aos artigos, pargrafos e incisos.
Uma maneira aproximada de se comparar o comportamento dos membros da Comisso de Sistematizao com o do plenrio pelas votaes nominais que ocorreram meses frente, na votao em 1o turno
do Projeto, em Plenrio. Nas trs votaes nominais selecionadas, a
preferncia da maioria dos membros da Comisso de Sistematizao
foi oposta quela atingida em Plenrio. Tratam-se das votaes nominais no 624 (mandato de cinco anos para o presidente Sarney, de 2 de
203

Sandra Gomes
junho de 1988), no 315 (emenda do presidencialismo, de 22 de maro

de 1988) e no 131 (indenizao ao empregado em caso de despedida
arbitrria, de 1o de maro de 1988)12.
Na primeira votao nominal, mandato de cinco anos para o presidente Sarney, os resultados foram os seguintes:
No Plenrio, o mandato de cinco anos foi aprovado por uma maioria de 60% dos votos13, ao passo que apenas 45% dos membros da Comisso de Sistematizao votaram dessa forma, ou seja, a preferncia
majoritria dos membros da Comisso de Sistematizao era pela rejeio do mandato de cinco anos;
No Plenrio, 58% dos membros do PMDB votaram a favor dos cinco
anos, ao passo que somente 35% dos membros do PMDB na Comisso
de Sistematizao votaram dessa forma.
Esse resultado parece ser bastante indicativo do comportamento oposicionista da maioria dos membros da Comisso de Sistematizao, j
que, entre os membros desta, no havia uma maioria que pudesse
aprovar o mandato de cinco anos para Sarney. De fato, nesse caso
pelo menos, a posio dos membros da Comisso de Sistematizao
no refletia a preferncia majoritria do plenrio.
Vejamos agora os resultados para a segunda votao selecionada a
emenda do presidencialismo:
No Plenrio, 62% dos constituintes votaram pela aprovao da emenda presidencialista, ao passo que apenas 42% dos membros da Comisso de Sistematizao votaram pela aprovao da emenda;
No Plenrio, o PMDB se dividiu nessa questo em 50%; no entanto,
apenas 28% dos membros na Comisso de Sistematizao votaram a
favor da emenda do presidencialismo.
Por fim, a terceira votao selecionada refere-se ao resultado de uma
votao nominal na rea dos direitos trabalhistas (indenizao ao empregado em caso de despedida arbitrria) que tambm confirma uma
discrepncia entre os resultados alcanados em plenrio e no interior
da Comisso de Sistematizao para os membros do PMDB. No Plenrio, essa proposta foi rejeitada por 60% dos membros do PMDB, ao passo que somente 45% dos membros do PMDB na Comisso de Sistemati-
204

zao votaram contra tal proposta, ou seja, na Comisso de Sistematizao a maioria do PMDB votou a favor da estabilidade no emprego.
Novamente, o resultado em plenrio diverge claramente da preferncia majoritria dos membros da Comisso de Sistematizao. Os dados
indicam que, de fato, pelo menos nas questes selecionadas, havia
uma sobre-representao dos progressistas nessa comisso, resultado
das nomeaes estratgicas feitas por Covas. Sendo a Comisso de
Sistematizao central no processo de votao, ela acabou por definir o
Projeto de Constituio que seria enviado ao Plenrio.
Uma outra conseqncia das regras internas refere-se aos custos de supresso de um item. De acordo com o primeiro Regimento Interno,
uma medida que tivesse sido aprovada em uma subcomisso, ou mesmo na Comisso de Sistematizao, por um pequeno nmero de constituintes, necessitaria de 280 votos para modificaes em plenrio. De
fato, os conservadores utilizaram-se desse argumento para invocar a
necessidade de alterao do Regimento Interno. O deputado Jos Loureno, lder baiano do PFL na Assemblia Nacional Constituinte, reivindicava o direito de emenda e predomnio da maioria em plenrio
e afirmava que o Projeto de Constituio aprovado na Comisso de Sistematizao se tratava de [] um golpe preparado pela esquerda que
tentava impor maioria a aprovao de matrias que haviam obtido
apenas 47 votos (Bonavides e Andrade, 1991:462; 515, nota 4; ver tambm Veja, 11/11/1987; 9/12/1987; Souza, 2001). Certamente houve casos polmicos aprovados por um pequeno nmero de constituintes,
vide, por exemplo, a aprovao, na Comisso de Sistematizao, da
emenda que nacionalizava todos os postos de gasolina, aprovada por
50 votos a favor e 41 contra (Veja, 18/11/1987).
No momento, o que se quer destacar que a percepo de certos grupos envolvidos no processo constituinte era de que as regras internas
da Assemblia Nacional Constituinte haviam dado a uma minoria um
poder muito maior que o de sua representao em plenrio. O Projeto
de Constituio aprovado na Comisso de Sistematizao introduziu
um captulo extenso sobre direitos trabalhistas e mudanas na Ordem
Econmica e Social que eram vistos por alguns como uma ameaa para
o futuro do sistema econmico.
Todos esses fatos, conjuntamente, causaram srias preocupaes polticas aos conservadores. Mas por que eles no reagiram desde o comeo? Muitas razes poderiam ser invocadas para explicar tal fato. Pri-
205

Sandra Gomes
meiramente, como j mencionado, os progressistas estavam mais articulados no incio da Assemblia Nacional Constituinte. O momento
para a mobilizao de uma frente conservadora no tinha chegado ainda. Em segundo lugar, tambm verdade que os conservadores esperavam reverter uma grande parte do processo em plenrio, pois sabiam que seria muito mais fcil construir uma maioria que preferisse
uma proposta mais direita do espectro poltico. A representao da
esquerda no Congresso Nacional era to nfima que nunca tinha sido
vista como uma ameaa aos trabalhos constituintes. Como o deputado
Delfim Neto (PDS) disse no incio da Assemblia Nacional Constituinte: Voc teria de usar um par de binculos para achar um deputado de
esquerda na Assemblia (Latin American Regional Reports, Brazil,
12/2/1987). Talvez por essa razo, ao final de julho de 1987, a estratgia dos conservadores era a de apressar o Projeto de Constituio para
a apreciao direta em plenrio.
Mas uma explicao mais plausvel parece ser que as implicaes do
novo procedimento (o Regimento Interno) talvez no tenham sido
completamente antecipadas pelos atores polticos. Isto , uma vez que
se tratava de um novo procedimento, a disponibilidade de informao
e, conseqentemente, de antecipao podem ter sido bastante reduzidas (Shepsle e Bonchek, 1997:302). Com o andamento dos trabalhos
constituintes, tornou-se mais claro que as chances de mudana no texto aprovado na Comisso de Sistematizao em plenrio eram muito
limitadas. Assim, a mobilizao da opinio pblica tornou-se a estratgia central para que a formao de uma coalizo de veto dentro da
Assemblia Nacional Constituinte, defendida pelos descontentes com
o Projeto de Constituio da Comisso de Sistematizao, pudesse ser
formada.
A FORMAO DE UMA COALIZO DE VETO

Como o PMDB era o partido majoritrio na Assemblia Nacional Constituinte, era estratgico para a formao de qualquer bloco dentro do
Congresso que parte de seus membros se identificasse com as causas
de uma frente conservadora em oposio aos chamados progressistas
(Freire, 1987:84). Em outras palavras, era necessrio rachar o PMDB. J
em setembro de 1987, a unidade do PMDB estava em xeque. O prprio
relator da Assemblia Nacional Constituinte, senador Bernardo Cabral, afirmava que o PMDB acaba depois da Constituinte (Veja,
16/9/1987).
206

Do lado de fora da Assemblia Nacional Constituinte, os crticos s decises tomadas na Assemblia abundavam, da Presidncia da Repblica, passando pelas associaes de empregadores at o ministro do
Exrcito, todos em tentativas isoladas de defesa de diferentes interesses. Todas essas crticas, em conjunto, desenvolveram o senso de que o
Projeto de Constituio, assim como estava sendo apresentado, era insatisfatrio para o futuro do pas.
O presidente Jos Sarney j dava sinais de preocupao com relao s
decises da Assemblia Nacional Constituinte desde, pelo menos, o
meio de maio, quando anunciou, publicamente na TV, a sua inteno
de ficar na Presidncia por cinco anos (Veja, 22/5/1987). Os progressistas do PMDB, que viam a Constituinte como uma oportunidade de se
firmarem como os condutores de uma transio completa e democrtica, preferiam que a durao do mandato de um presidente to identificado com o regime anterior fosse mais curta, como havia sido pensado
originalmente: quatro anos. Em outras palavras, o PMDB esperava sair
como o grande beneficirio de uma eleio presidencial logo ao final
da Constituinte.
Decises como a reduo da jornada de trabalho de 48 para 44 horas semanais ou a estabilidade no emprego aps 90 dias da contratao ou a
aprovao da licena-paternidade de sete dias eram celebradas pelas
organizaes de trabalhadores, mas consideradas irrealistas por, por
exemplo, Mrio Amato, presidente da Federao das Indstrias de So
Paulo ou por Albano Franco (presidente da Confederao Nacional
das Indstrias) e tambm por alguns membros da Assemblia Nacional Constituinte (Veja, 15/7/1987).
Com relao ao captulo da Ordem Econmica e Financeira, os constituintes mais direita foram os mais contundentes crticos ao Projeto. O
senador Roberto Campos (PDS-MT), por exemplo, descreveu esse captulo da seguinte forma: um texto que distribui garantias, deveres,
benefcios, sem se preocupar com a eficincia e a produtividade (Bonavides e Andrade, 1991:493).
No interior da Assemblia Nacional Constituinte, essas (e muitas outras) crticas ajudaram a formao de um consenso sobre a necessidade
de mudanas de aspectos considerados inaceitveis no Projeto de
Constituio. No incio de julho de 1987, a idia era trazer a proposta o
mais rpido possvel para apreciao em plenrio, retirando-a do mbito da Comisso de Sistematizao (Veja, 15/7/1987). Os nimos acal-
207

Sandra Gomes
maram-se com a apresentao da proposta mais conciliadora do relator Cabral no seu substitutivo (Cabral II). No entanto, com a aprovao
do Projeto-A da Comisso de Sistematizao, aliada s abundantes crticas dos conservadores e de vrios setores da sociedade civil, a proposta de alterao do Regimento Interno da Assemblia Nacional
Constituinte j detinha a maioria necessria para aprovao no incio
de dezembro.
Em outubro de 1987, um grupo de 152 parlamentares de direita que se
sentiam prejudicados com os resultados da Assemblia Nacional
Constituinte formou uma coalizo suprapartidria apelidada de Centro (Veja, 4/11/1987)14. Antecipando a aprovao do Projeto-A na Comisso de Sistematizao, j no incio de novembro, esse grupo de parlamentares props a modificao do Regimento Interno. Dez dias mais
tarde, um Projeto de Resoluo assinado por 309 parlamentares foi
apresentado Mesa Diretora da Assemblia Nacional Constituinte solicitando a alterao do Regimento. Uma parte do PMDB havia assinado o Projeto de Resoluo com o argumento de que a aprovao do Projeto-A seria um desastre para o pas (Veja, 11/11/1987). O PFL j havia
rompido oficialmente com a coalizo que formava a Aliana Democrtica. Contra uma predominncia artificial de uma minoria esquerdista
na Assemblia Nacional Constituinte, esse novo bloco se autodenominava Centro.
O principal argumento utilizado pelo Centro para a mudana das regras era de que no Regimento em vigor as possibilidades de mudar o
Projeto de Constituio, em plenrio, eram muito limitadas. O pargrafo 2o do artigo 23 do Regimento Interno de 1987, que tratava do
modo de apreciao do projeto em 1o turno em plenrio, dizia: Fica
vedada a apresentao de emenda que substitua integralmente o Projeto ou que diga respeito a mais de um dispositivo [...]. Por outro lado,
qualquer proposta de supresso de um artigo, inciso etc. que tivesse
sido aprovada por um nmero muito menor de parlamentares nas Comisses necessitava, em plenrio, de uma maioria de 280 votos. Garantir 280 votos em votao nominal era uma tarefa difcil, especialmente
em casos bastante divisivos e de difcil posicionamento pblico (como
os direitos trabalhistas). Alm disto, esse procedimento significava
que, se uma votao nominal no atingisse os 280 votos, 250 por exemplo, a parte original do Projeto da Comisso de Sistematizao seria
mantida. Nesse caso, os custos de modificao do Projeto de Constitui-
208

o eram muito mais altos do que a manuteno do Projeto da Comisso de Sistematizao.

No dia 5 de janeiro de 1988, o novo Regimento Interno (Resoluo no 3)
foi aprovado. As novas regras davam mais espao s modificaes do
plenrio, o que significava tambm que o processo constituinte no estava prximo de terminar. Preocupados com o tempo de apreciao
que as novas regras imporiam, membros do PMDB, como o senador
Fernando Henrique Cardoso e o presidente da Assemblia Nacional
Constituinte, Ulysses Guimares, ainda tentaram negociar com os lderes do Centro uma mudana menos radical da nova proposta de
Regimento com a apresentao de um Substitutivo alternativo proposta do deputado Roberto Cardoso Alves (Bonavides e Andrade,
1991:460; Veja, 11/11/1987; 2/12/1987). No entanto, o senador Mrio
Covas, lder do PMDB, se negou a negociar com o Centro e optou por
pedir a sua bancada que deixasse o plenrio no momento da votao,
estratgia de obstruo que foi acompanhada pelos partidos de esquerda (Bonavides e Andrade, 1991:460-461; Veja, 9/12/1987). Apesar
da obstruo, a resoluo foi aprovada por 290 votos sim contra 16
no.
As foras conservadoras tinham muito a celebrar. As chances de modificaes substantivas do projeto de Constituio eram, agora, muito
maiores. Como o deputado Lus Eduardo Magalhes (PFL) afirmou, o
movimento do Centro era uma batalha contra as inmeras bobagens
[presentes no Projeto de Constituio] e tambm contra a tentativa de
mant-las pelo PMDB (Veja, 9/12/1987). Este partido, continua o
mesmo deputado, tinha criado problemas demais para o presidente da
Repblica e para a Nao, ns precisamos melhorar nossa relao
com o Executivo (idem). Dentro do PMDB, a derrota imposta a uma
faco do partido aps a aprovao do novo Regimento Interno levantou a questo de romper ou no, formalmente, com o governo.
O SEGUNDO REGIMENTO INTERNO E A CENTRALIZAO DOS

TRABALHOS CONSTITUINTES
A partir de janeiro de 1988, os constituintes brasileiros passam a ter
uma nova oportunidade de modificar o Projeto de Constituio dada a
aprovao do novo Regimento Interno. No entanto, as possibilidades
de propor emendas ao Projeto eram to grandes e a exigncia para
aprovao de partes to custosa que o processo constituinte quase recomeou do zero. Para uma Constituio que, originalmente, j deve-
209

Sandra Gomes
ria ter sido promulgada, o processo constituinte estava se tornando

por demais custoso e longo. Isto deixou os atores polticos sob presso,
e a soluo encontrada para agilizar o processo foi a centralizao das
negociaes ao redor dos lderes partidrios, soluo esta que acabou
exigindo uma tarefa herclea de negociao das emendas e destaques
a serem votados.
Para que possamos entender como surgiu a necessidade de centralizao do processo constituinte, preciso olhar para algumas das mudanas procedimentais trazidas pelo novo Regimento Interno.
Trs aspectos gerais presentes no novo Regimento Interno so suficientes para exemplificar o tamanho da mudana imposta ao processo
constituinte. Primeiramente, o controle da Comisso de Sistematizao sobre o processo decisrio, ou seja, a prerrogativa de que esta aprovasse, por voto da maioria, modificaes no Projeto de Constituio, j
no era mais possvel. O Projeto seguiria diretamente para plenrio
(Brasil, 1988, art. 3o, 1o). Como dito anteriormente, essa era uma estratgia importante para o Centro que via a sobre-representao da esquerda na Comisso de Sistematizao.
Em segundo lugar, o novo Regimento Interno eliminava as restries
de se modificar o texto do Projeto. De acordo com o novo Regimento
Interno, desde que assinadas pela maioria absoluta dos constituintes
(280 constituintes), emendas a qualquer parte do texto poderiam ser
apresentadas (idem, art.1o, 1o) e teriam preferncia automtica, ou
seja, seriam votadas em primeiro lugar, sem a necessidade de apresentao e votao de um requerimento de preferncia de votao (idem,
art. 1o, 2o)15. Eram as chamadas emendas coletivas de que o Centro
pretendia fazer uso para alteraes mais substantivas no Projeto-A.
Por fim, houve uma inverso do nus para a manuteno de itens constantes no Projeto-A. Se no Regimento Interno anterior era necessrio
juntar 280 votos para se modificar o Projeto-A, agora, no novo Regimento Interno, a manuteno de qualquer parte do Projeto-A exigia 280
votos. Enfatizando o ponto: qualquer dispositivo presente no Projeto
de Constituio da Comisso de Sistematizao precisava reunir 280
votos a favor (Oliveira, 1993:13). Assim, todas as partes do Projeto-A
seriam submetidas votao nominal. Dessa forma, a minoria progressista da Assemblia Nacional Constituinte teria de reunir 280 votos em plenrio se desejasse manter qualquer item do Projeto da Comisso de Sistematizao.
210

Como se pode notar, as possibilidades de modificao do Projeto de

Constituio expandiram-se consideravelmente. Por outro lado, as novas regras internas trouxeram a necessidade de uma maioria absoluta
para a ratificao de todas as propostas, incluindo questes no consensuais.
Dessa forma, no incio de janeiro de 1988, de acordo com o novo Regimento Interno, uma nova rodada de emendas foi apresentada e todas
as anteriores consideradas prejudicadas, com exceo das emendas
populares (Brasil, 1988, art. 2o). De acordo com Bonavides e Andrade
(1991:463), foram apresentadas mais de 10 mil emendas das quais o relator, senador Bernardo Cabral, acatou 421 alm da apresentao de
mais ou menos 3 mil pedidos de destaques. Mas a grande expectativa
concentrava-se nas 11 emendas coletivas apresentadas pelo Centro
que propunham a substituio de 11 captulos. Se estas fossem aprovadas, praticamente criariam um novo Projeto de Constituio (Bonavides e Andrade, 1991:461; Veja, 20/1/1988).
Ainda assim, essas mudanas no garantiram todas as vitrias que o
Centro esperava, pois os lderes desse bloco logo perceberam que em
algumas questes as opinies e preferncias tambm no eram consensuais nesse grupo. O Centro viria a sofrer vrias derrotas, como veremos mais frente. De fato, o Centro parece ser melhor entendido
como uma coalizo de veto que se uniu para a alterao do Regimento
Interno nos termos discutidos por Tsebelis (1997) e no como um
grupo unido e propositivo.
Desse modo, a reforma do Regimento trouxe consigo um problema
para aquelas questes em que as opinies e os interesses estavam to
divididos que no havia uma maioria que pudesse garantir uma deciso. Alm do mais, os constituintes sentiam-se bastante pressionados
para avanar o processo, uma vez que a promulgao da Constituio
estava atrasada em relao ao cronograma original. Havia o perigo de
o processo tornar-se catico e, com isso, decises importantes para a
concluso da constituio no serem alcanadas por falta de aprovao
de nenhuma das mudanas propostas para determinados pontos.
Se os lderes partidrios pudessem selecionar as questes consideradas divisivas e tentar construir e negociar acordos para a construo de
um consenso mnimo, eles garantiriam uma aprovao mais rpida do
Projeto de Constituio. Em outras palavras, os lderes estariam coordenando o processo decisrio ao organizar a agenda de votao16. O
211

Sandra Gomes
trabalho conjunto destes se tornou uma condio necessria principalmente aps a primeira derrota, por falta de qurum, de uma emenda
coletiva proposta pelo Centro que alterava o Prembulo do Projeto de
Constituio e que teve de ser negociada por Ulysses Guimares, em
um acordo de lideranas, para a votao do dia seguinte (Bonavides e
Andrade, 1991:464).
Dessa forma, os lderes dos 10 maiores partidos na Assemblia Nacional Constituinte passaram a se reunir de manh para que se alcanasse
um consenso quanto ao contedo das propostas de modificaes para
que, tarde, pudessem iniciar a discusso e votao em plenrio (Veja,
27/4/1988; Martnez-Lara, 1996:117; Jobim, 1994:45)17.
O processo de votao em plenrio, em 1o turno, iniciou-se em 27 de janeiro de 1988 e completou-se em 30 de junho de 1988. Esse longo perodo foi marcado por negociaes difceis entre os lderes (Kinzo,
1990:116) e tambm por um perodo de trabalho rduo para os constituintes (Veja, 27/4/1988). De acordo com Mainwaring e Prez-Lin
(1997:5), ocorreram 732 votaes nominais no 1o turno do processo de
votao18. A maior parte do documento final foi definido nessa etapa
do processo constituinte e somente mudanas menores ocorreram no
2o turno. A centralizao do processo constituinte maximizou a eficincia do processo decisrio. Como o deputado Marcelo Cordeiro (PMDB)
afirmou: a velocidade do trabalho no momento porque tudo que
tem sido decidido o resultado de negociaes (Veja, 27/4/1988). O
final do 1o turno, dessa forma, definiu a maior parte do resultado final.
Uma avaliao completa de todas as vitrias e derrotas para diferentes
questes e grupos polticos est fora do alcance deste artigo, mas possvel avaliar alguns dos resultados mais comentados na mdia e na literatura, ainda que sejam resultados parciais.
Parece claro que o Centro foi bem-sucedido em formar uma maioria
que pudesse alterar as regras internas da Assemblia Nacional Constituinte e, conseqentemente, aumentar as possibilidades de se modificar o Projeto de Constituio de forma substantiva. No entanto, ainda
que se tenha apresentado como um bloco unido contra as limitaes
impostas pelo Regimento Interno, o Centro era um grupo bem heterogneo quando se tratava de alterar aspectos substantivos do Projeto de
Constituio.
De fato, no existia naquele momento um grupo majoritrio de parlamentares que pudesse agir unido em todas as inmeras questes que
212

acabaram por ser incorporadas na Constituio. Nesse sentido, uma

avaliao dos resultados obtidos pelos conservadores e progressistas
torna-se bem difcil j que muitas questes conflitivas ou de difcil posicionamento pblico (como os benefcios sociais ou direitos trabalhistas) alcanaram um compromisso ad hoc (como a aprovao de emendas e destaques de ltima hora). Outras decises foram simplesmente
postergadas para uma legislao complementar e ordinria que as regularia. Entretanto, houve mudanas que se tornaram possveis aps a
reforma do Regimento Interno, tais como: a manuteno do sistema
presidencialista, a fixao do mandato presidencial em cinco anos para
Sarney e futuros presidentes, a rejeio da proposta de estabilidade no
emprego aps 90 dias de contratao, a fixao da jornada de trabalho
em 44 horas semanais e a rejeio da desapropriao de propriedades
produtivas para fins de reforma agrria (Bonavides e Andrade, 1991;
Martnez-Lara, 1996:167-168; Veja, 30/3/1988; 4/5/1988; 18/5/1988;
3/8/1988; 7/9/1988). Mas nem todas as vitrias conquistadas nessas
questes podem ser creditadas exclusivamente aos conservadores. Por
exemplo, a aprovao da emenda presidencialista foi apoiada pelo
Partido Democrtico Trabalhista PDT e pelo Partido dos Trabalhadores PT que tinham candidatos liderando nas pesquisas de opinio em
uma corrida presidencial.
A votao da emenda presidencialista ocorreu em 22 de maro de 1988,
e as preferncias pelo sistema de governo no estavam assim to definidas. Em janeiro de 1988, a emenda presidencialista recebeu 349 assinaturas de apoio dos constituintes. Ao mesmo tempo, a emenda
parlamentarista recebeu 345 assinaturas (Veja, 20/1/1988)19. A se julgar pelo nmero de assinaturas, ambas as propostas, dessa forma, tinham chances de serem aprovadas. Os defensores do parlamentarismo mostravam-se confiantes, como o constituinte Jorge Bornhausen
(PFL-SC) afirmou no dia da votao em plenrio: no tenho dvidas
de que a Constituinte aprovar o Parlamentarismo (Veja, 23/3/1988).
A aprovao da emenda presidencialista por 343 votos sim e 213
no, levou o presidente da Assemblia Nacional Constituinte,
Ulysses Guimares, a dizer que o resultado reverteu de ltima hora
(Veja, 30/3/1988).
Nesse mesmo dia, a votao da durao do mandato dos presidentes
(no futuro) para cinco anos tambm foi aprovada por 304 votos a favor
e 223 contra. Sendo uma votao que espelharia a preferncia majoritria em plenrio pela definio do mandato do presidente Sarney, esta
213

Sandra Gomes
sim pode ser considerada como a mais dura derrota para os progressistas do PMDB que faziam oposio ao presidente Sarney. Como o ento
ministro das Comunicaes, Antnio Carlos Magalhes (PFL), afirmou aps a aprovao dessas duas emendas: de agora em diante
quem preferir ficar com o governo ter de se converter ou seguir o caminho das suas prprias convices (Veja, 30/3/1988). Logo aps a
votao, o presidente Sarney desliga-se oficialmente do PMDB (Veja,
30/3/1988).
A diviso causada no PMDB nessas questes marcou a derrota dos lderes da ala mais esquerda, mostrando que metade dos membros do
PMDB apoiavam a emenda proposta por um grupo mais direita que
no tinha a inteno de se tornar oposio ao governo. Como o deputado Euclides Scalco (PMDB) um progressista que preferia a ruptura do
PMDB com o governo nota, a derrota do parlamentarismo e a aprovao dos cinco anos foi uma porrada maior que ns imaginvamos
(idem). Como previsto, a emenda cinco anos para Sarney foi aprovada meses mais tarde, em 2 de junho de 1988. No dia 17 de junho, o senador Mrio Covas anuncia o seu afastamento da liderana do PMDB na
Assemblia Nacional Constituinte, e o PSDB criado, formalmente,
em 24 de junho (Fleischer e Marques, 1999:82-83).
Mesmo a vitria dos conservadores na questo da reforma agrria
deve ser relativizada, pois foi uma questo extremamente controversa
que ocupou muito espao na mdia e exigiu vrias negociaes entre lderes partidrios para se chegar a uma soluo. Dentro do captulo sobre a reforma agrria, os conservadores queriam garantir que a Constituio vedasse, expressamente, a expropriao de propriedades produtivas. A proposta do Centro uma emenda coletiva tinha preferncia de votao, mas no atingiu os 280 votos necessrios para sua
aprovao. A emenda recebeu 248 votos a favor e 242 contra, com 37
abstenes. Tendo falhado a aprovao da emenda do Centro, a parte
equivalente do Projeto de Constituio da Comisso de Sistematizao
foi posta em votao. No entanto, como esse captulo no Projeto de
Constituio foi rejeitado por uma maioria de 365 votos, nada havia
sido aprovado.
Em 48 horas, um texto alternativo foi apresentado, e os lderes concordaram em votar a questo da expropriao em separado por meio de
DVS (Destaque para Votao em Separado). Dessa forma, o texto-base
214

foi aprovado por uma maioria de 528 votos, ressalvados os destaques20.

O destino da clusula da expropriao foi determinado quando o lder
do PT, sob observao estrita de setores organizados da sociedade civil, negou um acordo com os defensores da propriedade produtiva e
preferiu testar sua fora em plenrio. Em votao da questo da expropriao de terras produtivas, a esquerda no conseguiu assegurar os
280 votos necessrios para a insero da clusula da expropriao.
Ainda assim, a votao final foi bastante divisiva: 267 contra 253; dessa
forma, os defensores da propriedade produtiva saram vitoriosos
(Martnez-Lara, 1996:166-167).
No entanto, muitas das questes conflitivas que tinham sido introduzidas no incio da Assemblia Nacional Constituinte, como conseqncia da forma de organizao dos trabalhos legislativos, tiveram
soluo diferenciada. E vrios dos pontos introduzidos no Projeto de
Constituio da Comisso de Sistematizao ficaram sem uma deciso
definitiva, j que entraram na Constituio como dependentes de uma
regulamentao futura, por meio de legislao complementar ou mesmo ordinria. Por exemplo, o direito greve para os servidores pblicos civis (Brasil, 1991, art. 37, VII) ou para os servidores de atividades
consideradas essenciais (idem, art. 9o, 1o); o tipo de compensao que o
empregado haveria de receber em caso de despedida arbitrria ou sem
justa causa (idem, art. 7, I); a definio de que tipo de atividades seriam
permitidas ao capital estrangeiro (idem, art. 172); os tipos de benefcios
e proteo diferenciados que as empresas brasileiras de capital nacional receberiam (idem, art. 171, 1o); a questo de a quem pertenceria a
exclusividade de comercializao de petrleo (idem:238); ou mesmo a
definio do crime de usura juros anuais praticados acima de 12%
(idem, art. 193, 3o), dentre muitas outras21. Essas questes acabaram
por ser incorporadas durante o processo constituinte mas no detinham um consenso majoritrio para se tornar matria constitucional22.
Como o deputado Roberto Freire (1987:87) notou, os conservadores
iam para plenrio com uma atitude defensiva porque algumas das
questes introduzidas no Projeto de Constituio eram difceis, naquele momento, de se opor publicamente, como, por exemplo, os direitos
trabalhistas ou os benefcios sociais ou mesmo o papel do Estado na
economia. Como Couto (1998:60) tambm menciona, uma nova ordem
econmica que pusesse um fim ao modelo desenvolvimentista ainda
215

Sandra Gomes
no detinha um consenso majoritrio naquele momento, especialmente no Brasil. O Centro chegou a introduzir uma emenda coletiva que
substituiria o captulo sobre a Ordem Econmica e Financeira (no ttulo VII), mas a questo no alcanou o qurum necessrio devido a um
voto. O resultado final da votao foi considerado uma vitria dos nacionalistas 279 sim contra 210 no e 27 abstenes (Kinzo,
1990:129; Bonavides e Andrade, 1991:462). Por outro lado, muitas das
questes que envolviam direitos trabalhistas, incorporadas no Projeto
de Constituio logo no incio da Assemblia Nacional Constituinte,
tiveram aprovao consensual, como a licena-maternidade de 120
dias (98% dos votos sim), a licena-paternidade (83% sim), a jornada de trabalho de 44 horas semanais (99% sim) ou o adicional de 33%
nas frias (91% sim).
De fato, o custo poltico de se opor publicamente a vrias dessas questes era muito alto para os parlamentares. Como visto, o Centro no
conseguiu se apresentar como um grupo coeso que propusesse uma
nova ordem econmica. Assim como tambm no conseguiu ser um
grupo unido em oposio concesso de benefcios sociais que foram
duramente criticados pelo presidente Jos Sarney. De acordo com ele, o
Projeto de Constituio aprovado em 1o turno provocaria uma brutal
exploso dos gastos pblicos, com a perda de 20% de receita j em 89,
e causaria um rombo na Previdncia da ordem de US$ 3,5 bilhes23. Ainda que se tratassem de benefcios desejveis, o presidente sugeria encontrar frmulas para neste 2o turno corrigir o que precisa ser retirado
do texto constitucional (Bonavides e Andrade, 1991:911-915). Houve
especulaes de que membros do Centro estavam novamente se mobilizando para a alterao do Regimento Interno para o 2o turno (Veja,
3/8/1988). No entanto, no h registros de uma tentativa bem-sucedida. Em trs meses, o 2o turno havia sido completado, e em 22 de setembro de 1988 a aprovao do Projeto de Constituio completava o final
do processo constituinte brasileiro. O Projeto recebeu apenas 15 votos
contra, oriundos da bancada do PT, que considerou a Constituio elitista e conservadora no conjunto (idem, 22/9/1988).
Nesse sentido, como o deputado Jos Genoino (1994:8) sugere, o resultado final do processo constituinte deveria ser considerado como um
empate poltico, no sentido de que no existia uma fora majoritria
unida o suficiente para impor, unilateralmente, o seu Projeto de Constituio dentro das regras democrticas. Assim, as foras polticas presentes na Assemblia Nacional Constituinte concordaram com um
216

conjunto de arranjos institucionais que era o resultado do compromisso possvel nas circunstncias daquele momento poltico (Reich,
1998:20).
Como na anlise proposta por Przeworski (1991:67-80), em um momento de incertezas polticas tpicas de contextos de transio, o processo constituinte brasileiro foi um momento ambivalente de definio
das regras do futuro jogo democrtico ao mesmo tempo em que o jogo
j havia comeado24. Em outras palavras, a Assemblia Nacional Constituinte objetivava transformar o legado autoritrio, mas o processo de
escolhas do quadro institucional mais adequado para esse fim envolveu vrios conflitos de interesses. Assim, a Assemblia Nacional Constituinte foi certamente uma experincia importante do ponto de vista
da formao das identidades poltico-partidrias brasileiras. No apenas confirmou a impossibilidade da sobrevivncia da Aliana Democrtica (PFL + PMDB) como uma coalizo com interesses polticos divergentes no incio dos trabalhos constituintes, como tambm promoveu a acomodao de uma nova fora poltica, o PSDB. Ao final do 1o
turno do processo constituinte, os progressistas (ou a ala histrica do
PMDB) deixaram o partido e formaram um partido de oposio ao governo Sarney.
CONCLUSES
A experincia da Assemblia Nacional Constituinte mostra como a forma de organizao dos trabalhos legislativos teve um impacto significativo no resultado final. A incorporao das regras internas da
Assemblia Nacional Constituinte na interpretao dos eventos polticos d uma outra dimenso, mostrando que o comportamento dos parlamentares no pode ser previsto com base apenas na agregao das
preferncias individuais majoritrias.
O que este artigo discutiu foi que os arranjos institucionais estabelecidos pelos dois Regimentos Internos da Assemblia Nacional Constituinte alm de estruturar os trabalhos constituintes acabaram por determinar o resultado substantivo final, cada um a seu modo. A organizao dos trabalhos legislativos de forma descentralizada no incio da
Assemblia Nacional Constituinte influenciou o tamanho do documento final. E o tempo dispensado para a confeco da Carta Magna
tambm foi resultado da forma como os trabalhos foram organizados
tanto no 1o como no 2o Regimentos. O uso estratgico das regras inter-
217

Sandra Gomes
nas pela ala mais esquerda do PMDB permitiu uma sobre-representao desses membros na Comisso de Sistematizao quando comparado sua representao em plenrio. Tal sobre-representao se refletiu no contedo substantivo do Primeiro Projeto de Constituio. No
fosse a formao de uma coalizo de veto, mais direita do espectro
ideolgico, que exigia a reforma do Regimento Interno, a Constituio
Federal teria sido bem diferente da que foi promulgada.
A forma como os trabalhos constituintes foram organizados explica
por que a enquete feita no incio do processo constituinte (Veja,
4/2/1987) no foi suficiente para prever o resultado final. Entre as preferncias dos indivduos, enquanto atores polticos, e o resultado final
a ser decidido, esto as regras de organizao do processo legislativo e
do processo de votao (Shepsle, 1986:52; Diemeier e Krehbiel, 2001). E
se os procedimentos decisrios determinam as opes polticas, ento
a anlise do funcionamento dessas regras que permite o entendimento dos resultados possveis a serem alcanados.
(Recebido para publicao em setembro de 2003)
(Verso definitiva em novembro de 2005)
NOTAS
1. Para alguns analistas, o marco final dessa longa transio foi a eleio direta do presidente da Repblica em 1989.
2. Ainda que a abordagem neo-institucionalista desenvolvida a partir dos anos 1980 tenha apresentado avanos considerveis para a explicao dos fenmenos polticos,
preciso notar que h muitas crticas que apontam para as limitaes associadas aos
fatores que explicariam os resultados polticos. Por exemplo, Guy Peters (1999) argumenta que em anlises desse tipo a maior limitao refere-se impossibilidade de
provar que o comportamento dos indivduos , de fato, resultado dos incentivos institucionais coletivos e no, em oposio, guiado simplesmente por valores e interpretaes que cada indivduo faz da situao. No limite, as instituies no seriam
explicativas, e sim a percepo e valores dos indivduos em determinados contextos
polticos. Ver Peters (1999) para uma reviso da abordagem neo-institucionalista.
Agradeo ao parecerista annimo de Dados pela observao deste ponto.
3. Os dois modelos conhecidos a que me refiro so aqueles utilizados para a feitura das
Constituies de 1891 e 1934, nos quais o Executivo envia um Anteprojeto de Constituio pronto para apreciao em plenrio; e o da Constituio de 1946, que estabele-
218

cia uma Comisso Constitucional formada por alguns parlamentares, que ento oferecia o Anteprojeto ao plenrio (ver Jobim, 1994; Bonavides e Andrade, 1991; e Gomes 2002).
4. A aprovao do primeiro Regimento Interno foi profundamente marcada pelo ambiente de transio para a democracia durante o qual o argumento da participao de
todos no processo decisrio aparece em contraposio delegao de poderes aos
lderes partidrios, prtica utilizada com maior nfase durante o perodo autoritrio
(Gomes, 2002).
5. A Comisso Temtica da Famlia, Educao, Cultura e Esportes, Cincia e Tecnologia, e da Comunicao no conseguiu apresentar um anteprojeto a tempo, mas este
foi, posteriormente, organizado pelo relator da Comisso de Sistematizao, conforme determinava o Regimento Interno (Oliveira, 1993:12).
6. Devo a Simone Diniz esta observao.
7. Para mais informaes histricas sobre a formao desses partidos, ver Kinzo (1993)
e Skidmore (1988). Para uma avaliao das trocas partidrias que ocorreram durante
o perodo de transio, ver Fleischer (1990).
8. O partido dissidente, PFL, uniu-se ao PMDB, formando a coalizo chamada Aliana
Democrtica. Ver Kinzo (1993:45-46) para uma avaliao das estratgias e conflitos
partidrios da Aliana Democrtica nesse perodo.
9. Como Tancredo Neves acaba falecendo antes de assumir a Presidncia da Repblica,
Jos Sarney chega Presidncia de forma inesperada. Este fato criou alguns inconvenientes para oposio histrica, j que Sarney tinha sido uma liderana do partido do governo militar (Aliana Renovadora Nacional ARENA). Como Cardoso
(1987:5) destaca, isso reforou a sensao de que existia um processo de transio
sem rupturas e elevou as expectativas com relao Assemblia Constituinte que
deveria ser, ento, o momento em que a oposio histrica registraria a sua marca democrtica tendo participao ativa no processo constituinte.
10. O relator do primeiro Regimento Interno foi o senador Fernando Henrique Cardoso.
11. O deputado Jobim (1994:40) afirma que a Comisso de Sistematizao tinha sido planejada para evitar a predominncia de conservadores nesta, pois j se sabia que o senador Bernardo Cabral (PMDB) iria ser designado como relator desta. Supostamente, Cabral no estava associado com o grupo mais progressista da Assemblia Nacional Constituinte.
12. Base de dados organizada por Barry Ames e Timothy Power (1990), Roll-Call Voting
in Brazil's Constituent Assembly, 1987-1988.
13. As propores desconsideram os ausentes e as abstenes.
14. Uma das composies para o Centro : PFL (80 constituintes), PMDB (43), PDS (19),
PTB (6), Partido Democrata Cristo PDC (3), Partido Liberal PL (1) (Kinzo,
1990:120). Os lderes desse grupo eram os deputados Ricardo Fiza (PFL), Gastone
Righi (PTB), Afif Domingos (PL), Bonifcio de Andrada (PDS) e Roberto Campos
(PDS). A presena do deputado Carlos SantAnna (PMDB), como lder do governo na
Assemblia Nacional Constituinte, indicativo do apoio do presidente Sarney a esse
movimento.
219

Sandra Gomes
15. Emendas individuais tambm podiam ser apresentadas (mximo de quatro por parlamentar), mas s podiam incidir sobre artigo, pargrafo, inciso ou alnea do Projeto
de Constituio (Brasil, 1988, art. 3o, II).
16. Os lderes partidrios podiam antecipar esse problema de falta de consenso. Talvez o
caso mais exemplar das questes divisivas durante a Assemblia Nacional Constituinte tenha sido o da reforma agrria, como mostrarei mais frente.
17. Como Jobim (1994:45) aponta, propostas conflitivas que no conseguiam alcanar
uma maioria para deciso eram, algumas vezes, reescritas em plenrio durante o
processo de votao pelos lderes partidrios. Assim, quando nenhuma proposta
conseguia reunir a maioria em plenrio, qualquer proposta alternativa que juntava
280 votos era escrita e oferecida como um novo texto. Como Przeworski (1991:85) coloca, caos a pior das alternativas para todos os participantes de um jogo democrtico e, nessas circunstncias, qualquer acordo prefervel a um estado de conflito
interminvel.
18. O total final de votaes nominais, incluindo o 2o turno, foi de 1.201 (Mainwaring e
Prez-Lin, 1997:5). De acordo com estes autores, apenas 36% das votaes nominais foram classificadas como altamente divisivas (highly contested), ou seja, com pelo
menos 25% de oposio. Para uma medida de comparao do peso dessa quantidade
de votaes nominais para o andamento do processo constituinte, basta dizer que
entre 1989 e 1994, ou seja, em cinco anos, houve um total de 351 votaes nominais na
Cmara dos Deputados (Figueiredo e Limongi, 1999).
19. Como a emenda Presidencialista havia recebido um nmero maior de assinaturas,
esta teve preferncia automtica, como rezava o Regimento Interno (Brasil, 1988, art.
1o).
20. Em outras palavras, o texto-base foi aprovado com exceo do artigo que tratava sobre a expropriao de terras produtivas destaque. Dessa forma, quando o destaque
foi posto em votao, aqueles que queriam a insero da clusula de expropriao
para terras produtivas tinham de votar sim e arregimentar 280 votos.
21. Para uma lista completa das questes que ficaram pendentes de legislao complementar e ordinria, ver Brasil (1991:699-704).
22. Ainda hoje, 15 anos aps a promulgao da Constituio Federal, muitas dessas
questes ainda no foram regulamentadas (observao de Simone Diniz).
23. As citaes foram retiradas da fala do presidente, 26 de julho de 1988, ao Congresso
(Bonavides e Andrade, 1991:911-915).
24. Para a discusso sobre a peculiaridade dos perodos de transio poltica (que se tornou um clssico na literatura), ver tambm ODonnell e Schmitter (1986).
220

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ABSTRACT
The Impact of Legislative Procedural Rules on Voting by Members of
Congress: A Case Study of the 1987-1988 Brazilian Constitutional
Congress
This article discusses the importance of considering legislative procedures
when analyzing voting behavior by legislators and thus for understanding
political choices in decision-making contexts organized by majority rule. In
order to test the impact of procedural rules on voting choices, the author
analyzes the two Standing Orders of the Brazilian Constitutional Congress
(1987-88) as a case study, showing the effects of legislative and voting
procedures on the characteristics (scope and substantive aspects) of the new
Constitution. It thus becomes possible to compare, within the same political
environment, the impact of the 1st and 2nd Standing Orders on the choices
made by Brazilian national legislators. The analysis shows that prior
information on individual preferences is not sufficient to predict the outcome.
Key words: legislative choices; procedural rules; Constitutional Congress;
standing orders
223

Sandra Gomes
RSUM
L'Impact des Rgles d'Organisation du Processus Lgislatif sur le
Comportement des Parlementaires: Une tude de Cas de l'Assemble
Nationale Constituante (1987-1988)
Dans cet article, on examine l'importance de faire intervenir des rgles de
l'organisation lgislative dans l'analyse du comportement des parlementaires
et, par consquent, dans la comprhension des choix politiques dans des
contextes dcisionnels soumis la rgle de la majorit. Pour tudier l'impact
des rgles sur les dcisions collectives, on analyse les deux Rglements
Internes de l'Assemble Nationale Constituante (1987-1988) comme une tude
de cas, montrant les effets des rgles d'organisation des processus lgislatifs et
de vote dans les caractristiques tendue et contenu du nouveau texte
constitutionnel. Ainsi on a pu comparer, dans un mme cadre politique,
l'impact provoqu par les premier et second rglements sur les choix des
parlementaires. On vrifie que la connaissance a priori des prfrences
individuelles des parlementaires ne suffit pas une prvision du rsultat final.
Mots-cl: dcisions collectives; rgles d'organisation lgislative; Assemble
Nationale Constituante; rglement interne
224


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O Impacto das Regras de Organizao do Processo

Legislativo no Comportamento dos Parlamentares:

Paradoxalmente, uma pesquisa de opinio promovida pela revista

* Este artigo um fragmento da verso revista da dissertao de Mestrado defendida no

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o original. Por causa dos altos custos de aprovao impostos pelo

A ESTRUTURAO DO TRABALHO CONSTITUINTE SOB O PRIMEIRO

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O novo Regimento Interno aprovado estabelecia que os trabalhos

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Data do documento final

Jornada de Tra- Mximo de 40

Servios essenciais e servidores pblicos sero regulados

Petrleo (exPetrleo (exPetrleo (explorao e ex- plorao e ex- plorao e extrao)

Fonte: Adaptado de Martnez-Lara (1996:101-106); Veja (2/9/1987; 4/11/1987; 25/5/1988); Brasil

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cidos no Projeto-A, o mandato presidencial, no Cabral II, seria de seis

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demandas na Constituio so maiores6. A estruturao dos trabalhos

OS ASPECTOS E OS ATORES POLTICOS NO PROCESSO CONSTITUINTE

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dor Mrio Covas (Souza, 2001:520; Martnez-Lara, 1996:99; Jobim,

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junho de 1988), no 315 (emenda do presidencialismo, de 22 de maro

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A FORMAO DE UMA COALIZO DE VETO

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o eram muito mais altos do que a manuteno do Projeto da Comisso de Sistematizao.

O SEGUNDO REGIMENTO INTERNO E A CENTRALIZAO DOS

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ria ter sido promulgada, o processo constituinte estava se tornando

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Como se pode notar, as possibilidades de modificao do Projeto de

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acabaram por ser incorporadas na Constituio. Nesse sentido, uma

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foi aprovado por uma maioria de 528 votos, ressalvados os destaques20.

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