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Revista Do TCU Cita Cálculo Do BDI 2055358
Revista Do TCU Cita Cálculo Do BDI 2055358
DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
ISSN 0103-1090
REVISTA
DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Responsabilidade Editorial
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao - CEDOC
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70042-900
Braslia-DF
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Supervisor
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Conselho Editorial
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Eugenio Lisboa Vilar de Melo, Jos Moacir Cardoso da Costa e Salvatore Palumbo
Centro de Documentao
Evelise Quadrado de Moraes
Diagramao
Ismael Soares Miguel
Ricardo Oliveira do Esprito Santo
Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de
inteira responsabilidade de seus autores
Revista do Tribunal de Contas da Unio -- v.1, n.1 (1970Braslia: TCU, 1970-
). --
Trimestral
De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975,
quadrimestral; de 1976 a 1988, semestral.
ISSN 0103-1090
1. Direito - Peridicos - Brasil. I Tribunal de Contas da Unio.
CDU 340.142 (81) (05)
CDD 340.605
Ministros-Substitutos
Jos Antonio Barreto de Macedo
Lincoln Magalhes da Rocha
Benjamin Zymler
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
SUMRIO
DOUTRINA
11
93
DESTAQUE
229
POSSE DO MINISTRO UBIRATAN AGUIAR
DECISES JUDICIAIS
253
NDICE REMISSIVO
257
NDICE DE AUTOR
271
DOUTRINA
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Apostila do curso Como compor BDI ministrado pelo Eng Mozart Bezerra da Silva e
realizado pela PINI - Desenvolvimento Profissional em So Paulo/SP, no perodo de 03 a 04
de abril de 2000.
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O perodo em anlise ser aquele compreendido entre a data mdia de desembolso por
parte do contratado, para compra de materiais e pagamento de mo-de-obra, e o recebimento
da parcela correspondente a tal desembolso. Esse perodo de tempo determinado a partir
da anlise das condies de pagamento previstas no Edital.
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
Preo de Obra Rodoviria , Gerncia de Custos Rodovirios do DNER, 1999, estudos para
atualizao do Sistema de Custos Rodovirios do DNER SICRO.
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Preo de Obra Rodoviria , Gerncia de Custos Rodovirios do DNER, 1999, estudos para
atualizao do Sistema de Custos Rodovirios do DNER SICRO.
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f) MOBILIZAO E DESMOBILIZAO
Mobilizao e desmobilizao so o conjunto de providncias e operaes
que o executor dos servios tem que efetivar para transportar pessoal e equipamentos
at o local da obra e, ao final dos trabalhos, retorn-los para o ponto de origem.
Como os gastos com mobilizao e desmobilizao s so significativos para
construo de estradas, barragens e outras obras que exigem a utilizao de grande
quantidade de equipamentos e so executadas em locais distantes de centros urbanos,
esses gastos podem ser considerados desprezveis na elaborao de oramentos de
edificaes localizadas no permetro urbano, principalmente se no mesmo municpio
da sede da construtora.
Deve-se atentar para o fato de que, na prtica, o construtor costuma deslocar
o equipamento para outra obra, preferencialmente na mesma regio, assim que ele
liberado. Portanto, usual que as empresas organizem ptios de equipamentos em
locais prximos s obras concludas, para guardar o equipamento at que ele seja
remobilizado para uma nova obra.
Os gastos com mobilizao e desmobilizao so obtidos mediante mensurao
da fora de trabalho a ser deslocada e do custo de mobilizao dos equipamentos e
so passveis de serem orados analiticamente.
Contabilmente, mobilizaes e desmobilizaes so gastos incorridos no
processo de obteno de bens e servios destinados venda, podendo, portanto, ser
classificados como custos diretos.
Contudo, como os gastos com mobilizao e desmobilizao variam com as
condies particulares de cada obra e respectiva construtora, e dada a dificuldade de
se obterem esses valores mediante clculos efetuados para cada caso, os oramentosbase de vrias instituies pblicas tm includo esse item no BDI e estimado taxas
a serem adotadas, embora a classificao dos gastos com mobilizao e
desmobilizao como despesa indireta no se apresente como a mais apropriada.
Como no oramento de obras rodovirias a incluso da mobilizao e
desmobilizao no BDI bastante comum, prope-se a adoo da taxa de mobilizao
e desmobilizao adotada pelo DNER que, em recente estudo para atualizao do
Sistema de Custos Rodovirios SICRO11, considerou como sendo de 2,62% a taxa
adequada para gastos com mobilizao e desmobilizao a ser includa no BDI.
g) SEGUROS E RISCOS E IMPREVISTOS
Sabe-se que nas atividades relacionadas com a construo civil h os mais
variados riscos, sejam para vida humana, equipamentos ou outros bens, relacionados
com a prpria execuo do servio. H ainda a possibilidade de se causar,
involuntariamente, danos corporais e materiais a terceiros.
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Preo de Obra Rodoviria , Gerncia de Custos Rodovirios do DNER, 1999, estudos para
atualizao do Sistema de Custos Rodovirios do DNER SICRO
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Contudo, existem seguros que cobrem esse riscos. Vale ressaltar que a
cobertura restringe-se a danos que sejam classificados como acidentais, por serem
sbitos e/ou imprevisveis.
Essa cobertura abrange todas as modalidades de construo civil e se
caracteriza pela multiplicidade de riscos tcnicos que podem se apresentar durante a
execuo da obra. Obtem-se, em uma s aplice, extensa gama de coberturas
(incndio, alagamento, desmoronamento, responsabilidade civil, roubo, etc).
Cabe salientar, quanto aos custos que representam tais seguros, que suas taxas
(percentuais a serem aplicados sobre a importncia segurada da obra) variam de
acordo com as caractersticas de cada obra.
A Associao Brasiliense de Construtores ASBRACO estimou, no j referido
estudo por ela publicado, que o percentual para cobertura bsica oscilaria em torno
de 0,6%, considerando-se uma edificao comercial ou residencial padro (15
pavimentos, 02 subsolos e prazo de execuo de 24 meses).
J a Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Estado de So Paulo
adota, para a contratao com rgos da administrao pblica estadual, uma taxa
de seguro de 0,50%.
Quanto taxa para imprevistos, essa pode estar includa no BDI, pois h
imprevistos que no so cobertos pelo seguro.
Consideram-se como imprevistos ou riscos os seguintes acontecimentos, dentre
outros cuja ocorrncia prejudica o andamento dos servios e independe da atuao
prvia do executor da obra: fenmenos naturais (guas subterrneas, ventos fortes,
condies climticas atpicas, etc); perdas de eficincia de mo-de-obra; perdas
excessivas de material (por quebras ou retrabalhos) e greves.
Prope-se a adoo de uma taxa de seguros/imprevistos no BDI de 1%, por
considerar que esta cobriria, alm do custo do seguro, os possveis imprevistos que
pudessem acontecer no decorrer da obra, conforme sugerido pelo Engenheiro
Fernando Morethson Sampaio em seu livro Oramento e Custo na Construo 12.
Sampaio, Fernando Morethson, Oramento e Custo na Construo , pg. 65, ed. Hemus,
1 edio, 1996.
13
Ataliba, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria, pg. 88, Malheiros Editores, 5 Edio,
1992.
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Preo de Obra Rodoviria , Gerncia de Custos Rodovirios do DNER, 1999, estudos para
atualizao do Sistema de Custos Rodovirios do DNER SICRO.
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Preo de Obra Rodoviria , pg 12, Gerncia de Custos Rodovirios do DNER, 1999, estudos
para atualizao do Sistema de Custos Rodovirios do DNER SICRO.
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V. BONIFICAO (LUCROS)
No BDI, representa-se o lucro como sendo uma taxa incidente sobre o total
geral dos custos e despesas, excludas as despesas fiscais.
A Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Estado de So Paulo, com
base em estudos da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas FIPE, considera
que deve ser adotada uma faixa de valores obtida a partir das demonstraes
financeiras das empresas do setor, o que limitar a possvel variao da taxa de
lucro18.
Com base nesse critrio, aquela Secretaria adota para a contratao com rgos
da administrao pblica estadual uma margem de lucro de 7,2%.
Esse percentual foi obtido a partir da mdia aritmtica das relaes Lucro/
Vendas da demonstrao de resultados financeiros e contbeis das 309 maiores
empresas de construo civil (dados obtidos na revista Conjuntura Econmica).
Tambm o estudo publicado pela Associao Brasiliense de Construtores
ASBRACO19 considera como margem de lucro o valor de 7,2%.
J o Departamento Nacional de Estradas e Rodagem DNER, em recentes
estudos efetuados para a atualizao do Sistema Nacional de Custos Rodovirios
SICRO2 0, considera um lucro de 8,49% na composio do BDI.
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Preo de Obra Rodoviria , Gerncia de Custos Rodovirios do DNER, 1999, estudos para
atualizao do Sistema de Custos Rodovirios do DNER SICRO.
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Com base nos estudos anteriormente citados, pode-se considerar que uma
margem de lucro entre 7,0% e 8,5% estaria perfeitamente adequada aos valores
atualmente praticados no mercado da construo civil.
PERCENTUAIS (%)
8,00
6,00
1,12
3,50
3,00
0,65
0,30
1,00
2,50
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Taxa CDB de maro de 2000, obtida na revista Conjuntura Econmica, vol. 54, n 5, maio de
2000, considerando-se que o perodo entre o desembolso por parte do contratado e o
recebimento da parcela correspondente de 30 dias.
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VIII. CONCLUSO
Como no h nenhuma norma que determine o que deve ou no ser includo
como Bonificao e Despesa Indireta (BDI), a utilizao de um critrio contbil
para classificar os gastos que podem ser considerados como despesas indiretas
uma forma de se delimitar tecnicamente quais os itens que compem o BDI.
Sob esse prisma, o BDI deve conter apenas gastos que contabilmente so
classificados como despesas indiretas, quais sejam: administrao central, ISS, PIS,
COFINS, CPMF, mobilizao e desmobilizao, despesas financeiras e seguros/
imprevistos. Qualquer outro gasto deve ser includo analiticamente na planilha
oramentria como custo direto.
J os valores pagos pela contratante a ttulo de IRPJ e CSSL no devem ser
includos nos oramentos de obras, j que esto relacionados com o desempenho
financeiro da empresa e no com a execuo do servio de construo civil que est
sendo orado.
Ressalte-se que, para que a taxa de BDI adotada num oramento possa ser
efetivamente analisada, importante que os contratantes exijam (j no edital da
licitao) a apresentao de sua composio na proposta oramentria.
Em consonncia com essa necessidade de que as despesas indiretas dos
oramentos sejam tratadas de forma mais analtica, o Tribunal de Contas da Unio,
em duas recentes deliberaes (AC-0172-29/97-P e DC-0189-12/97-P), determinou
que fossem discriminados os itens que compunham o BDI, de forma a permitir, quando
da anlise do oramento, uma aferio a contento dos percentuais utilizados como
base da estipulao da taxa total.
Quando da anlise dos oramentos de obras pblicas, a utilizao de um critrio
tcnico para delimitao do que deve estar contido na planilha oramentria e do
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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IX. BIBLIOGRAFIA
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Ataliba, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria, So Paulo, Malheiros Editora,
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Instituto de Engenharia. Critrio para Fixao dos Preos de Servios de Engenharia,
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Loures, Wilma (1992). A sigla indecifrvel, in Revista Construo n 2331, Editora Pini, 12/10/
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Queiroz, Lus Csar Souza. Sujeio Passiva Tributria, Rio de Janeiro, Editora
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Sampaio, Fernando Morethson, Oramento e Custo na Construo , Editora Hemus, 1 edio,
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Secretaria .Estudo de Servios Terceirizados Publicao Verso maio/1999
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Silva, Mozart Bezerra da (1994). BDI: mito conceitual ou comercial?, in Revista Construo n
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Torres, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio, Rio de Janeiro,
Editora Renovar, 5 Edio, 1998.
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1. Introduo
O 2. do art. 12 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio2 prev que
reconhecida pelo Tribunal a boa-f, a liquidao tempestiva do dbito atualizado
monetariamente sanar o processo, se no houver sido observada outra irregularidade
nas contas.
O 4. do art. 153 do Regimento Interno do TCU3 consagra regra idntica ao
dispositivo legal retromencionado. J o 5. do mesmo artigo 153 do Regimento
Interno estatui que: ocorrendo a situao prevista no pargrafo anterior, o Tribunal
julgar as contas regulares com ressalvas, dando quitao ao responsvel.
So trs, portanto, as condies para o saneamento do processo de contas: a
liquidao tempestiva do dbito, a inexistncia de outra irregularidade e o
reconhecimento da boa-f. Assim, se forem satisfeitas essas trs condies, apesar
de ter sido verificada, nos autos, existncia de irregularidade causadora de dano, as
contas podem ser julgadas regulares com ressalvas.
No h dificuldades na verificao das duas primeiras condies, pois que
requerem uma avaliao estritamente objetiva. Isto , se h ou no outra irregularidade
nos autos e se houve ou no a liquidao tempestiva do dbito. Entende-se a liquidao
tempestiva do dbito como o seu pagamento, com os devidos encargos legais, at o
fim do prazo fixado na notificao de rejeio de defesa.
A terceira condio, entretanto, no de fcil verificao, tendo em vista que
a clusula geral da boa-f um daqueles conceitos abertos, indeterminados, de limites
amplos, que exige do intrprete, em cada caso concreto, um esforo intelectual para
sua densificao.
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casustica e por clusulas gerais, tcnicas cuja distino por vezes inclusive
resta extremamente relativizada, podendo ocorrer, numa mesma disposio,
graus de casusmo e de vagueza11.
(...........................................................................................)
Desta constatao deriva uma importante concluso, a saber: a
incompletude das normas insertas em clusulas gerais significa que, no
possuindo uma fattispecie autnoma, carecem ser progressivamente formadas
pela jurisprudncia, sob pena de restarem emudecidas e inteis. Significa,
tambm que o juiz tem o dever, e a responsabilidade, de formular, a cada caso,
a estatuio, para o que deve percorrer o ciclo do reenvio, buscando em outras
normas do sistema ou em valores e padres extra-sistemticos os elementos que
possam preencher e especificar a moldura vagamente desenhada na clusula
geral12.
As clusulas gerais, em virtude da sua incompletude e vagueza, necessitam
de outros elementos jurdicos e extra-jurdicos para sua concreo e, por isso,
oferecem aos juzes a possibilidade de criar normas jurdicas, tornando-o
efetivamente a boca da lei13, mas no de maneira arbitrria. As clusulas gerais
remetem o intrprete/aplicador a outras disposies normativas integrantes do
sistema jurdico, denominado caso tradicional de reenvio, ou a outras pautas
de valorao objetivamente vigentes no ambiente social em que o juiz opera,
caso de direcionamento14.
A principal funo das clusulas gerais , no entanto, permitir a mobilidade
do sistema jurdico no qual elas se inserem. A mobilidade significa conformar a
interpretao/aplicao das referidas clusulas s mudanas que venham a ocorrer,
ao longo do tempo, na realidade econmica, poltica e social. Significa permitir
a renovao da norma jurdica, de acordo com essa realidade, sem que haja
alterao no seu texto. As clusulas gerais so responsveis por manter a
flexibilidade do sistema jurdico, configurando-o como um sistema em
construo, apto a recolher e regular as mudanas e criaes supervenientes15.
Clvis do Couto e Silva d clareza a essa idia, in verbis:
Essas modificaes ensejaram as mais diferentes anlises a respeito da
interpretao e mesmo da fundamentao das inumerveis decises que faziam
a concreo das disposies legislativas abertas, denominadas geralmente de
clusulas gerais, em que o juiz se facultara editar a regra do caso. Com a
edio de conceitos abertos como o da boa-f, a ordem jurdica atribui ao juiz
a tarefa de adequar a aplicao judicial s modificaes sociais, uma vez que os
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limites dos fatos previstos pelas aludidas clusulas gerais so fugidios, mveis; de
nenhum modo fixos16.
Sabe-se que com as clusulas gerais liberam-se os legisladores e atribuem
a faculdade de especificar ou individualizar o seu contedo aos juzes, para que se
restabelea, com o tempo, o processo atravs do qual do Direito do caso chega-se
formulao de normas novas, extraindo-se dele as ratio decidendi17
Judith Martins-Costa aponta outras funes das clusulas gerais, de menos
importncia para o nosso tema. Uma, a de atuar como ponto de referncia entre os
diversos casos levados apreciao judicial, permitindo a formao de catlogo de
precedentes. Outra, a de integrao intra-sistemtica e inter-sistemtica18.
4. A Origem e os Significados da boa-f jurdica na cultura Romana e germnica
e no direito Cannico
A idia jurdica de boa-f provm, inicialmente, do mundo romano, onde
adquiriu amplo espectro de significados. Judith Martins-Costa19 registra trs setores
em que se desenvolveu a bona fides: o das relaes de clientela, o dos negcios
contratuais e o da proteo possessria.
As relaes de clientela esto baseadas na distino entre patrcios, clientes e
plebe. Os clientes se organizavam em torno de cada famlia patrcia, estabelecendo
com o paterfamilias (patro) uma relao de direitos e deveres. Implicava, assim, a
existncia de deveres de lealdade e obedincia por parte dos clientes em troca da
proteo do patro20. Nessas relaes, a fides era compreendida, precipuamente, como
promessa de proteo21.
No setor de negcios contratuais, h notcia da expresso fides no primeiro
tratado (internacional) entre Roma e Cartago, que cuidava da recepo pelo direito
de cada um desses estados dos negcios realizados por mercadores do estado
estrangeiro em seu territrio. A boa-f, nesse caso, compreendia o significado de
garantia ou respeito palavra dada22.
A essa fides foi agregado o qualificativo bona, criando-se da a bona fides,
vez que uma fides que constringe a quem prometeu a manter sua promessa no
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MARTINS-COSTA, Judith. A Boa-F no Direito Privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999,
p. 111.
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FREZZA, Paolo. Fides Bona apud Judith Martins-Costa, A Boa-f..., cit., p. 115.
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Acrdo
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Prestao de Contas, relativa
ao exerccio de 1990, da Telecomunicaes de Mato Grosso S.A. - TELEMAT.
Considerando que o Controle Interno certificou a regularidade das contas, com
ressalva, em face das ocorrncias apontadas no Relatrio de Auditoria; Considerando
que este Tribunal, na Sesso de 05.10.94, decidiu rejeitar as alegaes de defesa
apresentadas pelos Srs. Fernando Antonio Carvalho Fernandes de Abreu e Carlos
Alberto Capistrano de Pinho e pela Sra. Maria Amlia Pacheco de Albuquerque
quanto concesso de passagens areas ao Sr. Presidente da TELEMAT e a seus
familiares;
Considerando que, devidamente cientificados, os aludidos responsveis
solidrios recolheram o dbito a eles imputado;
Considerando que os pareceres da SECEX/MT e do Ministrio Pblico so
uniformes no sentido de serem julgados irregulares as presentes contas, dando-se
quitao aos responsveis;
Considerando que, em face das alegaes de defesa apresentadas pelos
responsveis, de se reconhecer, no caso, a boa-f:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Plenria, com fundamento no 2 do art. 12 da Lei n 8.443/92, c/c os 4 e 5 do
art. 153 do Regimento Interno, em julgar as presentes contas regulares, com ressalva,
e dar quitao aos responsveis.
Nesse caso, a concesso de dirias inicialmente impugnada foi realizada com
base em norma da Telebrs que admitia tal procedimento para dirigentes da empresa
atuando na Regio Norte do pas. O Tribunal entendeu que, embora o beneficirio
das dirias estivesse prestando servios na Regio Centro-Oeste, a existncia da
mencionada norma configuraria a boa-f do responsvel, vez que os motivos que
amparariam a existncia da norma da Telebrs para a Regio Norte do pas so os
mesmos que fundamentaram a concesso de dirias dirigente da Regio CentroOeste. Aqui tambm pensamos tratar-se de caso de aplicao de boa-f subjetiva,
pois fundada na crena errnea do gestor acerca de uma situao regular.
c) Acrdo n. 103/1993-TCU-Plenrio40
TC 349.017/91-3
Natureza: Tomada de Contas Especial
Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social - INSS Responsvel: Horcio
Albuquerque Maranho
Ementa: - Tomada de Contas Especial instaurada em virtude de concesses
indevidas de benefcios. Boa f do responsvel. Regular com ressalva.
Acrdo
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial de
responsabilidade de Horrio Albuquerque Maranho, relativas a concesses de
benefcios tidos como indevidos, no perodo de janeiro de 1984 a julho de 1989,
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NUNES, Pedro dos Reis. Dicionrio de Tecnologia Jurdica. 6 ed., Rio de Janeiro: Freitas
Bastos, 1965, vol. 1.
43
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7. Concluso
O presente trabalho visou a uma melhor compreenso da clusula geral da
boa-f, com vistas a definir parmetros e critrios balizadores que pudessem auxiliar
e orientar a sua aplicao, no mbito do Tribunal de Contas da Unio, especificamente
hiptese prevista no 2. do art. 12 da Lei n. 8.443/92, que prev a boa-f do
responsvel entre as condies para o saneamento de processos de contas. Condio
essa que, se satisfeita, mesmo na ocorrncia de dbito (tempestivamente recolhido),
implicaria o julgamento delas regulares com ressalvas.
Verificamos, precipuamente por meio da excelente pesquisa desenvolvida por
Judith Martins-Costa, nos textos apontados, as caractersticas e funes das clusulas
gerais, em que se insere a boa-f, como elementos indeterminados e abertos, dotados
de vagueza semntica, como tcnica legislativa contraposta a casustica, que no
pretende discriminar exaustivamente todos os casos a que a norma jurdica se aplica,
deixando ao intrprete/aplicador a misso de elaborar a norma do caso, frente as
multifrias situaes da vida.
Verificamos, tambm, brevemente, as origens e os significados da boa-f no
mbito dos direitos romano, germnico e cannico, bem como as duas vertentes
jurdicas significativas que essa clusula geral trilha nos dias atuais: a subjetiva e a
objetiva.
Verificamos que o Tribunal de Contas utiliza, em regra, essa clusula geral no
sentido subjetivo, ou seja, a boa-f denotando o estado de conscincia ou condio
psicolgica do responsvel, a convico do responsvel de estar agindo conforme
o Direito, ou, ainda, a idia de ignorncia ou a crena errnea acerca de situao
regular.
Seria, entretanto, de grande utilidade a adoo do sentido objetivo da clusula
de boa-f. Isto , considerando-se um modelo objetivo de conduta, ao qual o agente
pblico deve ajustar-se, obrando como obraria o homem reto: com honestidade,
lealdade e probidade, diante da mesma situao concreta. Ajustando-se a conduta
do agente conduta objetiva, reconhece-se a sua boa-f, no caso, boa-f objetiva.
A avaliao da boa-f objetiva uma alternativa disponvel e tecnicamente
vivel, sobretudo naqueles casos em que se torne difcil ou impossvel a avaliao da
boa-f subjetiva, em virtude da ausncia de elementos que possam indicar o estado
ntimo de conscincia do agente.
Tanto mais necessria essa postura, em razo da recente publicao da Deciso
Normativa TCU n. 35, de 22 de novembro de 200044, que estabelece a obrigatoriedade
da fase de rejeio de defesa, nos processos de contas, apenas nos casos em que se
verificar, do exame dos autos, a boa-f dos responsveis e a inexistncia de outras
irregularidades, alm daquela de que resulta o dbito.
Assim, a partir da edio dessa norma, o exame da boa-f dos agentes pblicos
deve constar expressamente das instrues tcnicas que analisam alegaes de defesa,
a fim de fundamentar, se for o caso, eventual deliberao do Tribunal que rejeita tais
44
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Leite & Sanvicente, 1990, p. 17; este referencial terico est amplamente baseado em Fleuriet;
Kehdy; Blanc, 1978 e Pereira Filho, 2000.
43
Hopp & Leite, 1989, p. 65. (grifos nossos). Esse trabalho expe (pp. 65-66) uma srie de
distores no contedo informacional dos indicadores tradicionais advindas da aplicao
do conceito estritamente convencional do circulante a diferentes realidades operacionais
(ex: impostos indiretos a recolher, seguros pagos antecipadamente, jazidas minerais) em
que a classificao contbil aponta para o sentido inverso da perspectiva de gerao de caixa
do fato contabilizado.
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14
Fleuriet; Kehdy; Blanc, 1978, pp. 12-13; Pereira Filho, 2000, p. 37.
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16
Tabelas em Fleuriet; Kehdy; Blanc, 1978, p. 13; Pereira Filho, 2000, p. 37.
17
Ressalte-se a distino entre este conceito e a noo clssica de Capital Circulante Lquido
(Ativo Circulante Passivo Circulante), utilizada na anlise tradicional de liquidez (Leite,
1993, pp. 78-81): a NCG composta por parcelas do Ativo e Passivo Circulantes, em proporo
que obedece s circunstncias operacionais de cada empresa individual, e portanto representa
valor e conceito diferentes do CCL.
18
46
aplicada para custear o NCG. Essa proporo dos fundos permanentes potencialmente
aplicveis na cobertura da NCG identificada como Capital de Giro (CDG), e
quantificada pela diferena entre o Passivo Permanente (No-Cclico) e o Ativo
Permanente (No-Cclico).
do confronto entre ambos os ndices que emergir uma anlise mais fina e
consistente da liquidez e do risco de insolvncia da empresa. Preliminarmente,
observa-se que uma diferena entre NCG e CDG representar uma necessidade lquida
de captao pela tesouraria de fundos, em carter continuamente renovado, para
solver a curto prazo as exigibilidades operacionais (visto que a empresa no dispe
de recursos permanentes para tanto) ou, se inversa, significa que as operaes geram
permanentemente um fluxo lquido de caixa disponvel a curto prazo que no encontra
utilizao em sua atividade finalstica. Essa diferena denomina-se Saldo de Tesouraria
(T), que pode ser obtido da expresso T = CDG NCG ou, o que numrica e
economicamente equivalente, da subtrao entre o ativo errtico e o passivo errtico.
A partir desta estrutura conceitual, Fleuriet19 apresenta quatro configuraes
bsicas da liquidez da empresa. No primeiro caso, o CDG e a NCG so positivos e a
NCG supera o CDG, o que significa que os crditos de curto prazo do saldo de
tesouraria financiam parte das operaes. Esta situao admissvel em carter
temporrio, em resposta rpida a flutuaes do ciclo operacional, mas incorre em
risco de insolvncia se o estado permanente, uma vez que exige a renovao
freqente de crditos de curto prazo como pressuposto de manuteno das operaes
correntes da empresa.
O segundo tipo tem o CDG e o NCG positivos, sendo que o CDG maior que
a NCG. um perfil slido em termos de liquidez, gerando as operaes um T positivo
que permite enfrentar flutuaes da NCG sem recorrer a endividamento. Convm
lembrar que um excesso nessa situao no significa necessariamente o melhor
desempenho: se o CDG supera a NCG alm de certos limites prudenciais, significa
que a empresa no encontra aplicao para todos os recursos permanentes nas
operaes, o que pode denotar ineficcia da gesto estratgica e, certamente, faz
com que recursos mais caros (como so necessariamente os de prazo mais longo, em
condies usuais de mercado) tenham que ser aplicados com retornos mais baixos
(tpicos da aplicao a prazos menores).
J o terceiro tipo traz o CDG negativo e a NCG positiva. Representa o perfil
tpico de empresas em risco de sobrevivncia, tendendo ao desaparecimento (salvo
se contarem com significativo aporte de recursos concedidos, por razes alheias ao
mercado, por parte dos cofres pblicos). A dependncia da captao de curto prazo
(e os riscos da no-renovao) se estabelece no s para as aplicaes de curto prazo
na operao como no primeiro tipo mas tambm em carter ininterrupto para custear
aplicaes permanentes. Ou seja, a empresa no ter como pagar parcela do saldo de
tesouraria em nenhuma hiptese (salvo a da sua rolagem por operaes da prpria
19
47
tesouraria), pois foram aplicados com retorno a longo prazo no permanente, o que
representa evidente risco de quebra de pagamentos.
O quarto tipo, aparentemente estranho mas incidente em algumas grandes
operaes de distribuio varejista, consiste em um CDG negativo e uma NCG
tambm negativa. Assim, o caixa gerado nas operaes (basicamente, venda vista
e compra a prazo) permite uma aplicao de tesouraria que, dada a diferena entre o
seu retorno e o custo financeiro dos prazos concedidos pelos fornecedores representa
parte integrante da gerao de lucros da empresa. Evidentemente, esta situao de
financiamento da empresa pelos clientes e fornecedores s sustentvel num padro
extremamente estvel de relacionamento com ambos (elevado poder de mercado da
empresa tanto como compradora quanto como vendedora, caso tpico de grades
cadeias de supermercados), e extremamente sensvel s flutuaes de vendas: a
NCG proporcional a estas, enquanto o CDG tem perfil mais estvel20, o que pode
fazer com que as operaes (conquanto superavitrias em caixa) no possam atender,
em momentos de menores vendas, s aplicaes permanentes que a empresa pretenda
fazer.
Por sua vez. o vnculo entre estes indicadores de liquidez (de natureza esttica,
por mais refinada que seja a sua construo) so os fluxos de resultado obtidos durante
os exerccios. Tais fluxos dependem das decises da gesto quanto produo e
distribuio de riqueza, e so captadas, de forma bruta, na tradicional demonstrao
do resultado do exerccio. Da mesma forma que no balano, o modelo dinmico
reagrupa as contas em torno de conceitos que evidenciam o nvel de recursos gerado
pelas operaes durante o ano e as decises relativas a sua aplicao na prpria
operao.
Em primeiro lugar, os recursos que a explorao permitiu gerar no exerccio
(os produtos entregues ao mercado ou acrescidos aos estoques, deduzidos daqueles
bens e servios insumidos na produo, inclusive a remunerao do fator trabalho.21
Este o conceito de Lucro Bruto Operacional (LBO), que a fonte de recursos para
que a empresa remunere o fator capital (por dividendos, juros sobre capital prprio,
servio de dvidas), arque com as exigncias tributrias sobre a renda e, ainda, retorne
recursos para as operaes, custeando financeiramente o consumo fsico dos bens de
capital das depreciaes, as ampliaes do CDG que exigem eventuais mudanas no
ciclo financeiro e, por fim, as operaes de investimento fsico e financeiro
(amortizao de dvidas e aquisies societrias).
De especial importancia para o desempenho da empresa ser a deciso de
distribuio do LBO22. Remunerando a partir dele o fator capital e o Fisco, tem-se o
20
21
22
Deciso que, em relao ao capital prprio, est em grande parte sujeita essencialmente
escolha da empresa, que tem ampla discricionariedade quanto fixao de dividendos.
48
resduo que permanece na empresa para servir, em carter permanente, ao seu processo
produtivo. em termos da DRE, o Lucro Lquido subtrado das diversas participaes e
destinaes a terceiros (ou, o que o mesmo, os Lucros Retidos), somado ao valor de
Depreciaes e Amortizaes (que no foi consumido financeiramente) determinam este
montante reaplicado, o Autofinanciamento.
Embora o Autofinanciamento seja a varivel central da aplicao de recursos no
permanente, compe um elenco de origens e aplicaes de recursos cujo saldo lquido
representar exatamente a variao do CDG:
Aplicaes de recursos permanentes
- Operaes de investimentos
- Amortizao de emprstimos de longo prazo
- Acrscimo de Capital de Giro (CDG)
Origens de recursos permanentes
- Integralizao de capital
- Tomada de emprstimos a longo prazo
- Autofinanciamento
De particular realce na anlise dinmica o acompanhamento da variao relativa
das vendas, do NCG e do Autofinanciamento. Isto porque permite verificar a ocorrncia
do efeito-tesoura, dificuldade que surge empresa quando suas vendas crescem a
taxas muito elevadas. A NCG guarda relativa proporcionalidade com o volume de vendas,
uma vez que as demandas de fundos passam a financiar (previsivelmente) estoques e
contas a receber igualmente maiores. O Autofinanciamento, por sua vez, no cresce
automaticamente na mesma proporo, j que reflete a distribuio do lucro, que ceteris
paribus eleva-se junto com as vendas mas na proporo da diluio do custo fixo - que
inferior ao ritmo de aumento das vendas (ou seja, o aumento de vendas no garante
aumento de margem de contribuio).
Assim, na ausncia de modificaes na poltica de distribuio de resultados (que
ampliassem o grau de reteno de lucros) ou de elevao do comprometimento de fundos
permanentes atravs do suprimento de mais CDG, a empresa tende a ter maiores
necessidades de financiamento a curto prazo (aumento do NCG) que apenas podem ser
supridas mediante captao de fundos onerosos pela tesouraria, Surge ento, de maneira
muitas vezes insuspeitada, o fenmeno da dificuldade de liquidez originada de um melhor
desempenho de vendas (um aparente paradoxo denominado efeito-tesoura).
4 Estudo de caso: TELEMIG 1995 a 1997
4.1 Sntese dos indicadores financeiros
Os dados financeiros da empresa foram extrados das demonstraes financeiras
societrias publicadas pela mesma23, das quais diretamente extraem-se os indicadores da
23
49
Liquidez Corrente
Liquidez Geral
Grau de Endividamento
Participao de Capital de Terceiros
Perfil do Endividamento
Imobilizao do Patrimnio Lquido
Margem Bruta
Margem Operacional
Margem Lquida
Giro do Ativo Total
Rentabilidade sobre o Ativo Total
Rentabilidade sobre o Patrimnio Lquido
OBS: Todos os valores em nmeros-ndice
1995
CCL
(358.578,00)
OBS: Todos os valores em R$ 1,00
1996
(312.036,00)
1996
0,43
0,26
0,36
0,56
0,54
1,42
0,59
0,33
0,24
0,38
0,09
0,14
1997
0,57
0,41
0,34
0,51
0,65
1,3
0,63
0,33
0,2
0,44
0,10
0,15
1997
(304.554,00)
NCG/Vendas
Autofinanciamento/Vendas
1995
- 17,31 %
34,12 %
1996
- 5,63 %
17,80 %
1997
1.437.654,00
(90.950,00)
(304.554,00)
(213.604,00)
633.675,00
221.734,00
664.533,00
1997
-6,33 %
15,42 %
51
53
54
Significa dizer que o Estado no tem efetivo controle do que deixa de arrecadar,
sob a forma de renncia de receita e no avalia os resultados desta poltica. Postura
incompatvel com a gesto de recursos pblicos que, em mdia, nos ltimos 06 (seis)
anos so estimados em R$ 15 bilhes anuais. Em alguns pases da Europa e da Amrica
do Norte, estes recursos e os objetivos pretendidos com a sua alocao em diferentes
segmentos econmicos e sociais, so explicitados e classificados em oramentos
prprios ou constituem parte integrante do oramento fiscal, sendo, desta forma,
objeto de apreciao direta do Congresso ou Parlamento e, por via de conseqncia,
da sociedade.
No Brasil, os chamados gastos tributrios indiretos constituem um quadro
demonstrativo elaborado pela Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda,
que por no contemplar a renncia vinculada a benefcios financeiros e creditcios e
s contribuies previdencirias no pode ser considerado um documento completo.
Alm disto o quadro elaborado com valores estimados que no so comparados
renncia efetiva e, por ser enviado ao Congresso Nacional como anexo ao projeto de
lei oramentria, no objeto de anlise crtica consistente por parte de deputados e
senadores.
Desta forma, entendo que a interveno do Congresso Nacional e do Tribunal
de Contas da Unio, como agentes responsveis pela fiscalizao da renncia de
receita pblica federal, deve assegurar a transparncia necessria gesto de to
relevante poltica pblica, bem como a sua permanente avaliao no apenas quanto
observncia do princpio da legalidade, mas fundamentalmente no que concerne
aos resultados scioeconmicos efetivamente alcanados, analisados luz dos
princpios constitucionais e legais da eficincia, eficcia, economicidade e efetividade.
Para tanto, a soluo ideal a elaborao de um oramento prprio de renncia
de receita, estruturado nos moldes do oramento fiscal, mesmo considerando que
para viabilizar esta proposta faz-se mister alterar os pargrafos 5 e 6 do artigo 165
da atual Constituio Federal.
Uma soluo alternativa, de implementao no curto prazo, e preparatria
para a criao de um Oramento prprio de renncia de receita, o aperfeioamento
do quadro demonstrativo elaborado pela Secretaria da Receita Federal, por fora do
pargrafo 6 do artigo 165 da Constituio Federal.
Para este propsito, o referido quadro deve incluir os benefcios vinculados
s contribuies sociais e evidenciar alm do efeito sobre as receitas, o efeito sobre
as despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de
natureza financeira, tributria e creditcia bem como o efeito sobre as receitas e
despesas, decorrente de subsdios e benefcios de natureza financeira e creditcia.
Tudo estruturado na conformidade da mesma classificao funcional-programtica
dos oramentos fiscal e da Seguridade Social. Outra providncia necessria a
insero deste quadro como anexo ao oramento fiscal da Unio e a mensurao
pela Secretaria da Receita Federal, dos valores efetivamente renunciados, em cada
exerccio financeiro, para anlise em cotejo com aqueles estimados, visando ao ajuste
da metodologia de estimao adotada pelo rgo
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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57
58
59
61
% do PIB
1,56
1,45
1,25
1,88
1,13
1,35
1,33
3,22
1,84
1,85
1,69
1,58
63
CONCLUSO
O objetivo pretendido o da consagrao da concepo da renncia da receita
como uma poltica pblica utilizada pelo governo para prestao de servios
sociedade, resultante da harmonizao de planos e programas nacionais, regionais e
setoriais com o Plano Plurianual, na conformidade dos Oramentos da Unio (artigos
21 inciso IX, 43, 165 pargrafo 4 e 174 da Constituio Federal).
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71
do agente pblico que acredita estar agindo de acordo com a lei, ou que a associa
idia de ignorncia ou crena errnea acerca de uma situao regular. Essa boa-f,
dita presumida, com origens no direito romano e no direito cannico, teria, assim,
como bem assinala Marcus Cludio Acquaviva2, conotao contrria fraude e ao
dolo.
Entretanto, pelas razes que passo a aduzir, acredito no ser esse o melhor
prisma para se examinar a boa-f no mbito das Cortes de Contas, qual seja, como
estado contraposto ao dolo, sendo este a simples expresso da m-f. Isso porque tal
entendimento levaria errnea concluso de que a no-configurao de m-f implica,
necessariamente, a existncia de boa-f.
cedio ser o dolo o carter intencional do agente, enquanto a culpa
caracterizada pelas manifestaes indicativas de imprudncia, negligncia ou
impercia. Associar a inexistncia de dolo, como sinnimo de m-f, conseqente
caracterizao da boa-f do agente pblico, valendo-se simplesmente da anlise do
carter intencional do seu comportamento (tica subjetiva), e desprezando-se a
possibilidade de se estar diante de uma conduta culposa, no me parece ser o melhor
caminho a trilhar.
Valho-me, por oportuno, dos conceitos de dolo e culpa que emanam do Direito
Penal, tambm aqui aplicveis, e que esto associados chamada teoria finalista da
ao, segundo a qual o dolo se manifesta na vontade e finalidade da conduta do
agente, ao passo que a culpa fundamenta-se na inobservncia do dever de cuidado,
qual seja, do cuidado objetivo exigvel do agente ante as circunstncias em que
determinado fato ocorreu.
A reforar o acima exposto, Damsio de Jesus, adepto da corrente finalista,
em trabalho intitulado Ensaio sobre o Dolo Eventual, o Preterdolo e a Culpa
Consciente, afirma que a culpa, consciente ou inconsciente, manifesta-se na
absteno do cuidado objetivo necessrio na realizao de uma conduta que causa
um resultado danoso 3.
A todos os indivduos, inclusive aos gestores no trato da coisa pblica,
exigvel a obrigao de realizar condutas que no acarretem danos a terceiros, isto ,
exige-se-lhes, nas relaes jurdicas que estabelecem, o denominado cuidado objetivo.
Exsurge, ento, o que se denomina previsibilidade objetiva, a que Welzel faz aluso
em seu trabalho Culpa e Delitos de Circulao 4, ao asseverar que exigvel o
cuidado objetivo quando o resultado era previsvel para uma pessoa razovel e
prudente, nas condies em que o agente atuou.
A previsibilidade objetiva nada mais do que a possibilidade de anteviso do
resultado, do ponto de vista de um homem zeloso, prudente. O resultado era previsvel,
2
72
mas no foi previsto pelo agente. Destarte, haveria conduta culposa quando o sujeito,
no empregando a ateno e o cuidado exigidos pelas circunstncias, no previu o
resultado de seu comportamento, ou, mesmo o prevendo, levianamente pensou que
ele no aconteceria. Caso contrrio, se o resultado estivesse sendo perseguido pelo
agente, no estaramos no terreno da culpa, mas sim diante de dolo.
E exatamente essa noo de cuidado objetivo necessrio do homem mdio,
zeloso e prudente, denotando iseno de culpa, que se acha implcita na moderna
conceituao do princpio da boa-f, guindado a princpio de orientao mxima no
Cdigo de Defesa do Consumidor, ordenamento que efetivamente mudou o cenrio
contratual moderno do Brasil.
Nesse mesmo diapaso, atente-se para o conceito que nos apresenta Fernando
Noronha5, ao associar a boa-f a um dever de agir de acordo com os padres
socialmente reconhecidos de lisura e lealdade, em contraposio ao conceito que
se encontra na doutrina civilista clssica, para a qual a boa-f a inteno pura,
isenta de dolo ou malcia, e que pode ser presumida ante a anlise do elemento
psquico, anmico do agente.
A noo clssica de boa-f subjetiva vem cedendo espao sua face objetiva,
oriunda do direito e da cultura germnica, e que leva em considerao a prtica
efetiva e as conseqncias de determinado ato luz de um modelo de conduta social,
adotada por um homem leal, cauteloso e diligente, em lugar de indagar-se
simplesmente sobre a inteno daquele que efetivamente o praticou.
Devemos, assim, examinar, num primeiro momento, diante de um caso
concreto e nas condies em que o agente atuou, qual o cuidado exigvel de uma
pessoa prudente e de discernimento. Assim o fazendo, encontraremos o cuidado
objetivo necessrio, fundado na previsibilidade objetiva. Devemos, a seguir, comparar
esse cuidado genrico com a conduta do agente, intentando saber se a conduta imposta
pelo dever genrico de cuidado harmoniza-se com o comportamento desse agente. A
resposta negativa leva reprovabilidade da sua conduta, culpa e, enfim, nocaracterizao da boa-f objetiva.
Estabelece-se, assim, o norte tico para todos os partcipes de determinado
vnculo jurdico, criando-se um elo de cooperao em face do objetivo avenado.
Como nos ensina Carlos Alberto Bittar6, cumpre a cada qual respeitar a posio do
outro contratante e operar com lealdade e probidade, a fim de que alcance os objetivos
pretendidos com o contrato, agindo eticamente, consoante padres normais
contratao a que se vincula. E na base do conjunto de princpios, em razo do
imperativo tico de responsabilidade nas relaes constitudas, que se encontra o
princpio da boa-f.
Dentro dessa abordagem tica, entendo que as Cortes de Contas, ao analisarem
a conduta do agente pblico, no devem fazer abstrao do contexto dentro do qual
a sua ao est inserida, enfocando-a, portanto, objetivamente, o que transcende a
5
O Direito dos Contratos e seus Princpios Fundamentais, So Paulo, Saraiva, 1994, p. 18.
Contornos Atuais da Teoria dos Contratos, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1993, p. 33.
73
idia de simples carter intencional, este sim visto sob uma tica puramente subjetiva.
Digo isso porque a ao desse agente se manifesta, essencialmente, no discurso de
sua conduta, que expressa o que o filsofo alemo Martin Heidegger denomina de
compreenso mediana, ou seja, uma concepo de como o homem mdio v o mundo
e as coisas que nele se evidenciam.
Ouso concluir que analisar a chamada boa-f subjetiva , mutatis mutandis,
investigar a existncia de dolo e, em conseqncia, a m-f. Entretanto, a nocomprovao da m-f, dando ensejo configurao da boa-f subjetiva, no implica,
necessariamente, a existncia de boa-f objetiva, vinculada esta ausncia de culpa,
e no de dolo, como ocorre com aquela. Vale frisar que a boa-f objetiva e a culpa
esto, na verdade, associadas a uma compreenso mediana, isto , do homem mdio
- prudente e diligente -, e a descaracterizao de uma significa a constatao da
outra.
A boa-f, sob esse novo enfoque, deixa de ser simplesmente presumida, vez
que a conduta, a partir de ento, dever ser objetivamente analisada. No se pode
perder de perspectiva que o agente exterioriza, em si, o dolo, ao passo que a culpa,
em sentido estrito, deve ser atestada, comprovada e fundamentada pelo intrprete,
no se admitindo presuno quanto sua inexistncia.
Assim sendo, o que nos interessa nos processos de contas, especialmente ante
o estatudo na Deciso Normativa TCU n 035/2000, analisar a boa-f objetiva do
responsvel. A uma, porque o conceito de boa-f subjetiva no vem sendo
recepcionado por novis fontes normativas, como o caso do Cdigo de Defesa do
Consumidor, que contm, em seu bojo, normas de ordem pblica e interesse social.
A duas, porque a melhor exegese do art. 3 da indigitada Deciso Normativa coadunase com a tese de que a mera conduta culposa do agente, com a conseqente noconfigurao da boa-f do responsvel, j seria razo suficiente para se ultrapassar a
fase de rejeio de defesa, proferindo-se, desde logo, o julgamento pela irregularidade
das contas.
A boa-f, nos processos de contas, h de ser requisito essencial exigido do
agente pblico, de forma a impor-lhe limites ao exerccio de seus direitos, em prol
do interesse da coletividade. Os tempos mudaram e a sociedade j no mais tolera o
abuso de direito ou a conduta desarrazoada, por vezes ocultada pela escusa da
ignorncia ou crena errnea acerca de uma situao regular. O direito no pode
caminhar divorciado dos princpios morais e ticos que imperam na sociedade, que,
por seu turno, est a exigir, cada vez mais, a responsabilidade na gesto da coisa
pblica.
74
75
77
79
81
associadas baixa participao popular, tornam tnue o limite entre a boa prtica de
defesa de interesses legtimos e a corrupo e o trfico de influncia.
O combate corrupo s pode se tornar eficaz com a ampla participao da
comunidade internacional. Em princpio, com a ampliao do conceito de que a
corrupo como tipologia penal representa um crime hediondo, pelo alcance e pelos
resultados de empobrecimento e misria que causa, e que por violentar a natureza do
humano, levando amplas fatias da humanidade a condies de misria e desespero,
que sejam consideradas crimes contra a humanidade, levando, assim, a um
engajamento internacional amplo para seu combate.
Aspecto importante a ser abordado que o combate corrupo passa
diretamente pelo combate s redes de lavagem de dinheiro, hoje amplamente
facilitadas pela globalizao dos fluxos financeiros, esbarrando, desse modo, em
amplos interesses que vo de setores interessados na sonegao de tributos
especulao financeira internacional. A proliferao de parasos fiscais e de empresas
multinacionais virtuais dificulta, em muito, o combate lavagem de dinheiro9 .
A existncia da corrupo condio necessria para a instalao do crime
em escala industrial e global. Para que os frutos da economia ilegal, em geral, e da
corrupo em maior grau (j que o corrupto em princpio respeitvel) sejam
efetivamente rentveis, necessria a existncia de uma rede de lavagem de dinheiro
que oficialize e interne os recursos provenientes dessa economia na economia legal.
Este parece-me ser o ponto a ser atacado, longe de ser o mais fcil, por representar
vrios interesses economicamente poderosos, mas por ser o elo onde h melhor
possibilidade de xito no combate ostensivo.
Outro aspecto importante a ser trabalhado o desenvolvimento tico das
sociedades. Alm do sentido utilitarista, deve-se estimular uma nova realidade social
visando construo do bem comum e da valorizao do humano.
IX - CONCLUSES
Como concluses podemos indicar que o combate corrupo pelo atual
modelo de Estado na Amrica Latina passa pela reforma do prprio Estado. No
reforma que produza um modelo de Estado que amplie a concentrao de renda e
crie um iderio individualista e excludente, mas sim reforma que produza
accountability e integrao. Sim reforma que valorize o ser humano e que internalize
valores ticos. Sim reforma que amplie a democracia e reduza as prticas
patrimonialistas no interior da sociedade.
Acreditamos que a corrupo uma das faces da moeda do desenvolvimento
e da banalizao da violncia na sociedade, e representa condio necessria para a
instalao das redes criminosas.
Como medidas imediatas acreditamos ser necessrio:
a) reestruturao do Aparelho de Controle do Estado para que possa funcionar
em rede;
b) disseminao de prticas de controle pela sociedade, que favoream a
participao e promovam o desenvolvimento da cultura da publicidade e da
transparncia no mbito das administraes pblicas;
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
83
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Esse foi um dos principais pontos tratados na Conveno Anti-Suborno da Organizao para
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico OCDE (21 de novembro de 1997) e da Declarao
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Costos, agosto/1999.
Ver RIBEIRO, Darcy. O Povo Brasileiro: A Formao e o Sentido do Brasil. So Paulo: Companhia
das Letras, 1997.
H grande proliferao de parasos fiscais. Alguns so pases ou territrios que fizeram essa
opo guardando graus variados de controle contra a lavagem de dinheiro. Porm, h algumas
situaes verdadeiramente inusitadas como Melchizedek (nas Ilhas Marshall), criado de
maneira totalmente artificial e que j possui mais de 25 bilhes de dlares de depsitos em
instituies financeiras ali registradas, ou projetos de ilhas artificiais ou navios que
navegando em guas internacionais representariam refgios contra a tributao e podem
representar porto seguro para a lavagem de dinheiro.
85
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TEORIA DA AUDITORIA
Impe-se afirmar que o objeto da auditoria reside na busca de evidncias que
permitam ao auditor elaborar documento circunstanciado em opinio abalizada. Para
isto, debrua-se sobre informaes coletadas, avalia provas, examina bens, verifica
a existncia de controles internos, cruza dados; tudo no intuito de proferir declarao
formal mediante documento hbil.
Vrios so os fins a que se prope o trabalho do auditor, dentre eles podem
ser enumerados:
a) possibilidade da ocorrncia de erros e fraudes;
b) verificao do estado financeiro da empresa;
c) indagaes sobre a real situao dos componentes patrimoniais da
companhia;
d) exames especficos de operaes: capacidade administrativa, poltica de
compras, vendas, produo, endividamento e recursos humanos, anlise de custos,
eficincia de equipamentos, exame de contas isoladas para verificar a necessidade
da alterao de relacionamento inter-companhias ou com o Governo.
Dentro do universo auditado, cabe ao profissional de auditoria delimitar a
extenso do exame, mediante determinao de amostra, onde dever levar em
considerao, obrigatoriamente, fatores relacionados: populao objeto,
estratificao e tamanho da amostra, risco da amostragem, erro tolervel e esperado,
como dispe o subitem 11.2.9.4 da NBC T 11 Resoluo CFC n 820/97.
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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A auditoria operacional, por sua vez, tem sua ateno voltada para o
desempenho das operaes da entidade ou rgo e verifica se elas esto sendo
executadas de forma econmica, eficiente e de maneira eficaz.
Aplicvel mais s entidades pblicas, o conceito abordado pelo Manual de
Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Unio - TCU (2000, p. 15) - procura
estabelecer os limites da anlise a ser realizada por esse tribunal. Para o TCU, a
auditoria de Natureza Operacional consiste na avaliao sistemtica dos programas,
projetos, atividades e sistemas governamentais, assim como dos rgos e entidades
jurisdicionadas ao Tribunal.
Ainda no que se refere conceituao dessa modalidade de auditoria, GIL
(1998, p. 25) optou por apresentar os objetivos, ao invs de defini-la:
a) avaliar o nvel de operacionalizao das unidades consoante os normativos
vigentes;
b) contribuir para otimizao da dinmica de atuao das unidades via auditoria
preventiva, baseada na aplicao de check-list, cobrindo produtos, servios e infraestrutura;
c) verificar a adequabilidade das normas operacionais das unidades em funo
da evoluo da tecnologia de cada organizao;
d) estimular a qualidade organizacional.
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CONCLUSO
Como se observa da explanao acima, o enfoque da auditoria operacional
reside no modus operandi das atividades. necessrio enfatizar que a atuao
dessa auditoria no se concentra na amplitude dos processos gerenciais, mas naqueles
considerados crticos e importantes para a empresa.
Embora os objetos de estudo da auditoria financeira e operacional sejam
distintos, pode esta ltima utilizar os fundamentos metodolgicos da primeira, vez a
consolidao dos conceitos da daquela, a experincia dos auditores internos e
independentes e as normas para o exerccio da profisso estabelecidas pelo CFC.
A auditoria operacional constitui-se em amplo campo de atuao, na medida
que agrega conhecimentos de vrias reas do conhecimento: administrao, economia,
engenharia, informtica, direito, dentre outras disciplinas.
A execuo dessa modalidade de auditoria pode variar de cliente para cliente,
de empresa para empresa. No h nada que impea a ocorrncia de exames peridicos,
podendo as organizaes, em sentido contrrio, realiz-las somente em virtude das
necessidades organizacionais definidas pelos prprios gestores. Da concluir-se que
a percepo gerencial pode ainda ser o melhor termmetro para a implementao de
uma auditoria operacional, principalmente quando se quer conhecer o feedback
de determinado processo em relao s aes definidas em fases anteriores.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho. Os critrios de auditoria e a auditoria operacional.
Disponvel em <http//www.sfc.fazenda.gov.br>. Acesso em: 6 de fevereiro de 2001.
BRASIL. Resoluo n 820, de 17 de dezembro de 1997. Aprova a NBC T 11 Normas de Auditoria
Independente das Demonstraes Contbeis, com alteraes e d outras providncias.
Dirio Oficial [da Repblica Federativa do Brasil], Braslia.
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RELATRIO
Trata-se de Representao formulada, junto a esta Corte de Contas, pela
AMERICEL S.A., com fundamento no art. 113, 1, da Lei n 8.666/93, questionando
a legalidade da contratao de servios de telefonia mvel celular - SMC, realizada
por rgos pblicos, mediante inexigibilidade de licitao.
02. Em instruo preliminar dos autos (fl.27), a ento 9 SECEX, atual SEFID
- Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao, considerando a funo reguladora
das telecomunicaes exercida pela Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL, promoveu diligncia junto empresa, solicitando o envio de parecer
tcnico-jurdico quanto viabilidade de realizao de licitao para contratar servio
mvel celular por parte da Administrao Pblica.
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VOTO
16. Trata-se de Representao formulada junto a esta Corte de Contas, pela
AMERICEL S.A., com fundamento no art. 113, 1, da Lei n 8.666/93, questionando
a legalidade da contratao de servios de telefonia mvel celular - SMC, realizada
por rgos pblicos, mediante inexigibilidade de licitao.
17. A interessada ressalta, dentre outros argumentos, o seguinte:
Com a privatizao do setor de Telecomunicaes, a Regio 7 passou a
contar com duas operadoras privadas do Servio mvel Celular - banda A e banda
B. A banda A a antiga estatal que deixou de ser uma Empresa S.A. (Sociedade
Annima) para transformar-se em duas empresas distintas, sendo uma de telefonia
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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fixa e outra de telefonia mvel celular. Neste contexto, de acordo com a Lei 8.666,
os contratos de prestao do SMC a serem celebrados por rgos Pblicos devem
ser precedidos de licitao, devendo as duas operadoras, consideradas privadas,
concorrer em igualdade de competio.
Neste contexto, considerando a viabilidade de competio do setor de
telefonia mvel celular, encontrar-se- irregular a compra direta com justificativa
de inexigibilidade de licitao, o que ensejar a necessidade de proceder-se
anulao dos contratos efetivados com essa justificativa, por ter havido burla ao
dever de licitar, em regra, imposto Administrao.
Com efeito, o artigo 25 da Lei 8.666 assim dispe, verbis:
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio:
I - para aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a
preferncia de marca, devendo a comprovao da exclusividade ser feita atravs de
atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio local em que se realizaria a
licitao ou a obra ou o servio, pelo Sindicato, pela Federao ou Confederao
Patronal, ou ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta Lei,
de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao,
vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao;
III - para contratao de profissionais de qualquer setor artstico, diretamente
ou atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada
ou pela opinio pblica.
Sendo assim, certo que o art. 25, da Lei n 8.666, no respalda a
inexigibilidade de licitao para contratao de servio mvel celular pela
Administrao Pblica (...).
18. A empresa interessada, ao solicitar a este Tribunal, esclarecimentos quanto
s medidas que sero adotadas para inibir as contrataes julgadas irregulares,
apresenta uma relao de rgos pblicos que vm firmando contratos dessa natureza.
19. Assim, verificada a admissibilidade da Representao e promovidas duas
diligncias preliminares, uma junto ANATEL e outra dirigida aos diversos rgos
apontados pela empresa interessada como descumpridores das disposies
consubstanciadas na Lei n 8.666/93, vieram aos autos vasta documentao juntada
s fls. 86 a 233 e aos volumes anexos 1 a 12.
20. Conforme Relatrio que compe o presente Voto, verifica-se que a Unidade
Tcnica desta Corte de Contas, emitiu parecer sobre o assunto, com fulcro no art. 49,
da Resoluo TCU n 133/2000, examinando no apenas a questo apresentada pela
Representante, mas atentando tambm para os possveis indcios de desobedincia
regulamentao concernente telefonia mvel celular, por parte de empresas
concessionrias do servio.
21. Relativamente s informaes apresentadas pela ANATEL, ficou claro
que, somente aps a promulgao da Lei n 9.295, de julho de 1996 e, mais
especificamente, a partir da aprovao do Regulamento do Servio Mvel Celular,
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RELATRIO
Trata-se de expediente encaminhado pela Radiobrs Empresa Brasileira de
Comunicao S/A sobre recusa do Banco do Nordeste do Brasil - BNB de lhe
encaminhar sua publicidade legal para divulgao. Esse expediente foi autuado como
representao, nos termos do 4 do art. 9 c/c o art. 42 da Resoluo TCU n 77/96,
vigente poca. A Radiobrs alegou, na pea inaugural, que o BNB continua
divulgando sua publicidade legal por meio de agncia de publicidade por ela prpria
contratada, desrespeitando o Decreto n 3.296/96 e a Deciso n 538/99-TCUPlenrio.
Preliminarmente, a Secex/CE encaminhou diligncia ao BNB solicitando
informaes sobre a distribuio de publicidade legal quando da divulgao em
veculos da imprensa comum e geral.
Em resposta, o BNB alegou que o art. 6o da Lei n 6.650/79 no atribui
exclusividade Radiobrs para veicular publicidade legal, apenas lhe atribuindo a
possibilidade de faz-lo, e questiona a interpretao dada pela citada Deciso n
538/99 ao 1 do art. 6 da referida Lei. Esse dispositivo legal o seguinte, in
verbis:
1 - Caber tambm Empresa a distribuio da publicidade legal dos
rgos e entidades da Administrao Federal, entendida como tal a publicao de
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avisos, balanos, relatrios e outros a que estejam obrigados por fora de lei ou
disposio regulamentar ou regimental.
O BNB entende que a expresso caber no tem o sentido de exclusividade
e sim de possibilidade, que decises do TCU tm apenas o carter de prejulgamento
da tese e que dessa forma o BNB no estaria desrespeitando nenhum normativo legal
ou deciso desta Corte.
Expe ainda o BNB estar sujeito ao cumprimento da Lei n 8.666/93, a qual
estabelece que a contratao de servios de publicidade deve ser precedida de
licitao, sem excepcionar a publicidade legal, sendo afastada a possibilidade de
inexigibilidade de licitao para o caso, uma vez que existem muitas empresas de
publicidade no Pas. Quanto ao Decreto n 3.296/99, que atribui a publicidade legal
do poder executivo federal Radiobrs, o BNB entende que no se aplica ao caso,
pois (...) o Banco do Nordeste do Brasil S/A no entidade integrante do Poder
Executivo Federal.
Analisando a resposta diligncia, o Analista-Instrutor fez as seguintes
consideraes:
- vrios dispositivos constitucionais em que o termo caber somente
apresenta a acepo de exclusividade; em caso de dvida na interpretao de normas
administrativas, cabe ouvir o entendimento desta Corte de Contas sobre o assunto;
- o 2o do art. 1o da Lei n 8.443/92 reza que resposta a consulta formulada ao
TCU tem efetivamente carter normativo, e as palavras seguintes do legislador, de
que ela no constitui julgamento de casos concretos, no a torna menos normativa. A
resposta a uma consulta deve ser obedecida pelos que se encontram na mesma situao
do seu objeto;
- quanto obrigao de licitar, cabe lembrar que, sendo de mesma hierarquia,
a norma especfica, no caso a Lei n 6.650/79, sobrepe-se norma genrica (Lei n
8.666/93);
- descabida a afirmao de que o Banco do Nordeste do Brasil no parte
do Poder Executivo Federal.
Ao final, o Analista-Instrutor props a realizao de audincia do Sr. Byron
Costa de Queiroz, para que apresente razes de justificativa em face dos
procedimentos encampados pelo BNB.
A Diretora Tcnica endossou a proposta de audincia, convertendo um dos
itens da audincia para diligncia.
O Titular da Secex/CE, considerando que o BNB entidade da Administrao
Pblica Federal e que a matria que ora se analisa j fora examinada pelo Tribunal
quando proferida a Deciso n 538/99Plenrio, da qual consta, em seu item 8.2,
que a prestao dos servios de distribuio da publicidade legal dos rgos e
entidades da Administrao Federal, quando divulgada em veculo da imprensa
comum ou geral (jornais e revistas), dever ser obrigatoriamente feita por intermdio
da Empresa Brasileira de Comunicaes S.A.- Radiobrs, com fundamento no art.
25, caput, da Lei n 8.666/93, dissentindo do Analista-Instrutor e da Diretora
Tcnica, proferiu a seguinte proposta de deciso:
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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VOTO
Determinei a autuao do presente processo como representao, em vez de
denncia, por se tratar de expediente recebido de ente da Administrao Pblica
Federal.
Conforme mencionado no relatrio precedente, o assunto em pauta foi objeto
de deliberao deste Tribunal quando do julgamento do processo TC n 002.751/992, que tratou de consulta formulada pela prpria Radiobrs. Na oportunidade foi
exarada a Deciso n 538/99-Plenrio, cujo item 8.2 determina que a prestao dos
servios de distribuio de publicidade legal dos rgos e entidades da administrao
federal, quando divulgada em veculo de imprensa comum (jornais e revistas), dever
ser obrigatoriamente feita por intermdio da referida empresa de comunicao.
Esse decisum considerou os termos do art. 6, 1, da Lei n 6.650/79 e do
art. 13, 2, do Decreto n 2.004/96, esclarecendo-se ainda a necessidade de serem
observados, pela Radiobrs, preos compatveis com os praticados no mercado.
Diante do exposto, acolho a proposta do Titular da Unidade Tcnica e VOTO
no sentido de que o Tribunal adote a Deciso que ora submeto a este Egrgio Plenrio.
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RELATRIO
Adoto como Relatrio o Parecer do Sr. Secretrio de Macroavaliao
Governamental, Dr. Paulo Roberto Pinheiro Dias Pereira, in verbis:
Trata-se de representao do Excelentssimo Senhor Procurador-Geral junto
ao Tribunal de Contas da Unio LUCAS ROCHA FURTADO, de 06 de fevereiro de
2000, que versa sobre a omisso de rgos pblicos federais na publicao do
relatrio de gesto fiscal de que trata o art. 54 da Lei Complementar n 101, de 04
de maio de 2000, com vistas a aplicao das sanes previstas no art. 5, 1, da
Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, na qual solicitado ao Tribunal que
determine s Unidades Tcnicas da sua Secretaria-Geral de Controle Externo SEGECEX que procedam a levantamento dos rgos pblicos federais que deixaram
de publicar, no prazo legal, o respectivo Relatrio de Gesto Fiscal.
Os autos foram recebidos nesta Secretaria de Macroavaliao Governamental
- SEMAG em razo de Despacho de 12 de maro de 2001 exarado pelo
Excelentssimo Senhor Ministro ADYLSON MOTTA, sorteado Relator do processo
com fundamento no Art. 3, 4, da Resoluo n 64/1996, que determinou a oitiva
preliminar desta Secretaria, tendo em vista os estudos desenvolvidos pelo Grupo de
Trabalho institudo pela Ordem de Servio n 14, de 22 de maio de 2000.
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ORGO
Senado Federal; TRE-RJ; TRE-RO; TRT-8 Regio;
TRT-18 Regio; TRT-21 Regio.
TJ/DF e TERRITRIOS; TRE-AC; TRE-CE; TRT-7
Regio; TRT-11 Regio; TRT-17 Regio.
TRT-1 Regio; MPU
TRE-AP; TRE-RR; TRE-SC; TRT-13 Regio; TRT19 Regio
TRT-12 Regio, TRT-23 Regio
TRE-TO
TRT-9 Regio; TRT-15 Regio
TRT-3 Regio; TRT-5 Regio
Deve-se ressalvar, contudo, que apesar de clere na sua execuo, pois ocupou
apenas uma Tcnica de Finanas e Controle Externo por um perodo de 2 (duas)
tardes, em comparao com o tempo decorrido no trabalho desenvolvido pela
SEGECEX, ao redor de 2 (duas) semanas, a metodologia utilizada pela SEMAG
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
109
no foi capaz de capturar todos os rgos sob exame, sendo necessrio, assim, o
cruzamento de informaes com o trabalho realizado pela SEGECX. A deficincia
na metodologia da SEMAG justifica-se em razo de alguns rgos no terem
publicado os seus relatrios de gesto fiscal no Dirio Oficial da Unio, como os
Tribunais Regionais Eleitorais do Amazonas e do Rio Grande do Norte, assim como
o Tribunal Regional do Trabalho da 24 Regio, que o fizeram por meio dos Dirios
Oficiais dos Estados onde tm domiclio, enquanto o Tribunal Regional Eleitoral de
Rondnia e o Tribunal Regional do Trabalho da 14 Regio publicaram seus
relatrios por intermdio do Dirio da Justia do Estado onde esto localizados.
Ademais, deve-se destacar que o Tribunal Regional do Trabalho da 16 Regio,
assim como o da 23 Regio, utilizaram para publicao os prprios sites na
Internet.
Importante observar sobre o retro exposto que as normas vigentes no
especificam o meio que os rgos utilizaro para publicar os seus relatrios de
gesto fiscal, como pode ser observado pelo teor do 2 do art. 55 da Lei
Complementar n 101/2000, que dispe que o relatrio de gesto fiscal ser
publicado at trinta dias aps o encerramento do perodo a que corresponder,
com amplo acesso ao pblico, inclusive por meio eletrnico, no sendo, assim,
previamente estabelecido nenhum veculo oficial para publicao do referido
relatrio, assim como pelo exposto no inciso I do art. 5 da Lei n 10.028/2000, que
dispe que constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas
deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas da
Unio o relatrio de gesto fiscal, nos prazos e condies estabelecidos em lei, o
que deixa ao sabor do rgo escolher o meio a ser utilizado para publicao
(divulgao), constituindo-se o encaminhamento desses relatrios ao Poder
Legislativo e ao TCU uma opo que a lei concede ao rgo, o que dificulta
sobremaneira o acompanhamento desse mandamento legal. (grifo nosso)
Como constatado, 26 rgos deixaram de dar cumprimento ao disposto no
2 do art. 55 da Lei Complementar n 101/2000, ficando sujeitos a sano prevista
no 1 do art. 5 da Lei n 10.028/2000, que corresponde a multa de trinta por
cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa. Contudo, considerando
que esta foi a primeira vez que os rgos viram-se obrigados a publicar o relatrio
de gesto fiscal, previsto no art. 54 da lei Complementar n 101/2000, entendemos,
s.m.j., de que caberia ao TCU priorizar a orientao aos rgos, em lugar da sano
prevista em lei.
Considerando atendida a demanda do requerente, nos termos do Despacho
exarado pelo Excelentssimo Senhor Ministro ADYLSON MOTTA, restitua-se o
processo ao Gabinete considerao do Ministro Relator, para o encaminhamento
que considerar conveniente a matria.
O Sr. Procurador-Geral junto a este Tribunal, Dr. Lucas Rocha Furtado, ao
produzir a presente Representao, conforme fls. 01/03, requer a esta Corte que
determine Secretaria-Geral de Controle Externo Segecex, que proceda a
levantamento dos rgos pblicos federais que deixaram de emitir e publicar, no
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prazo legal, o Relatrio de Gesto Fiscal, como disposto nos artigos 54 e 55 da Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000),
referente ao ltimo quadrimestre de 2000, no sentido de que se possa verificar, se for
o caso, o cumprimento da sano prevista no art. 51, 2, da mesma Lei, que prev
a proibio do recebimento de transferncias voluntrias e de contratao de operaes
de crdito, bem assim, para que esta Corte venha a exercer a competncia que lhe foi
conferida pelo art. 5, 2, da Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, no sentido de
processar e julgar os agentes responsveis, aplicando-lhes, se for o caso, a sano
legal prevista no 1 do mencionado artigo, a saber, multa de 30% dos vencimentos
anuais.
o Relatrio.
VOTO
A presente Representao, oferecida pelo Ilustre Procurador-Geral do
Ministrio Pblico junto a esta Corte de Contas, Dr. Lucas Rocha Furtado, tem por
finalidade dar cumprimento ao disposto nos artigos 54 e 55 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, ou seja, Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, no que concerne
publicao, no prazo legal, do Relatrio de Gesto Fiscal, referente ao ltimo
quadrimestre do exerccio de 2.000.
De se notar a preocupao do Ilustre Procurador-Geral no sentido de que se
d cumprimento, por parte dos rgos pblicos federais, ao previsto na legislao
pertinente no que tange publicao, no prazo adequado, do respectivo Relatrio de
Gesto Fiscal, questionando a aplicao, j nesta oportunidade, das sanes previstas
no art. 51, 2, da Lei Complementar n 101/2000, bem como no art. 5, 2, da Lei
n 10.028/2000.
Referidas sanes apontam, respectivamente, para a proibio de recebimento
de transferncias voluntrias e de contratao de operaes de crdito e para a
possibilidade de ser aplicada multa de 30% dos vencimentos anuais dos agentes
responsveis.
No obstante a necessidade bvia de se dar cumprimento Lei, com a aplicao
das sanes pecunirias determinadas pela Lei n 10.028/2000, correspondentes a
trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que no cumprir os prazos
estipulados no 2 do art. 55 da Lei Complementar n 101/2000, entendo pertinente,
para o atual momento, o entendimento externado pela Unidade Tcnica, uma vez
que estamos ainda em fase de adaptao ao novo Diploma Legal, devendo, portanto,
priorizar a orientao aos rgos e somente na reincidncia dos faltosos aplicar as
sanes pecunirias.
Cabe destacar, nesta oportunidade, que esta Corte de Contas tem acompanhado
com a maior aplicao, os esforos que vm sendo desenvolvidos por todos, em
todas as esferas da administrao pblica, no sentido de se dar correta interpretao
Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem suscitado uma srie de dvidas na sua
correta aplicao. Prova disso a grande dedicao que tem sido dada ao tema por
Tcnicos desta Casa, com integral apoio de seus Ministros, para que no pairem
dvidas quanto aplicao da nova Lei.
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RELATRIO
Trata-se de expediente subscrito pelos Srs. Mrcio Roberto de Freitas
Evangelista e Rildo Albuquerque Mousinho de Brito, membros da Procuradoria
Regional do Trabalho no Estado da Paraba, por meio do qual encaminham cpia
das peas referentes impugnao da investidura do Sr. Joo Batista de Arajo
Filho no cargo de juiz classista do Tribunal Regional do Trabalho da 13 Regio,
objetivando com isso que esta Corte negue registro nomeao do mencionado Juiz
ocorrida em abril de 1999 e determine a devoluo dos vencimentos que lhe foram
indevidamente pagos.
Segundo consta da contestao oferecida pelo Ministrio Pblico do Trabalho
ao TRT/PB, o ato de nomeao do Sr. Joo Batista de Arajo Filho estaria eivado de
vcios insanveis, pelos seguintes motivos:
a) desde 15/12/97, o mencionado senhor deixou de integrar o quadro societrio
da empresa Joo Arajo & Cia., muito tempo antes de concorrer, em 11/01/99, ao
cargo de juiz classista, o que comprova que o Contestado jamais poderia haver
concorrido pela categoria econmica atacadista de drogas e medicamentos, nem
muito menos ter sido nomeado para vaga reservada exclusivamente a representante
classista dos empregadores, conforme requisitos definidos no art. 661, alnea f,
da Consolidao das Leis do Trabalho e no art. 2 da Instruo Normativa TST n
12/97;
b) as certides negativas apresentadas pelo Sr. Joo Batista esto incompletas,
no atendendo ao exigido na referida Instruo Normativa.
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d) enviar cpia da Deciso que vier a ser adotada, bem como do Relatrio e
Voto que a fundamentarem, Procuradoria Regional do Trabalho no Estado da
Paraba PRT/13 Regio;
e) restituir os presentes autos SECEX/PB, para que, oportunamente, d
prosseguimento instruo do processo, tendo em vista a deliberao objeto da
alnea b acima (grifos do original).
o Relatrio.
VOTO
Preliminarmente, registro que o expediente enviado preenche os requisitos de
admissibilidade previstos no art. 69, inciso I, da Resoluo n 136/2000, podendo, portanto,
ser conhecido.
Quanto ao mrito, acompanho, por seus ldimos fundamentos, as concluses dos
pareceres, uma vez comprovado nos autos que o Sr. Joo Batista de Arajo Filho no
preencheu os requisitos necessrios sua nomeao como juiz classista de Junta,
representante dos empregadores.
Com efeito, seja pela apresentao incompleta dos documentos exigidos no art.
2, inciso II, alnea e, da Instruo Normativa TST n 12/97, seja por no estar no
efetivo exerccio da atividade profissional a ser representada quando de sua candidatura
(art. 661, alnea f, c/c o art. 540, 1, da Consolidao das Leis do Trabalho), o Sr.
Joo Batista no possua as condies legais e normativas para a investidura no cargo de
representante classista.
Conforme exposto no Relatrio precedente, o TRT da 13 Regio, ao manifestarse sobre a contestao oferecida pelo Ministrio Pblico do Trabalho referida investidura
e julg-la procedente em parte, declarou a invalidade do ato de nomeao, tendo
mandado cancelar ainda a contagem do perodo referente ao exerccio do mandato, para
todos os efeitos legais.
Nessas condies, restou para ser deliberada por este Tribunal, no momento, a
questo do ressarcimento da remunerao percebida pelo Sr. Joo Batista quando do
desempenho do cargo.
Segundo entendimento adotado pelo Tribunal Superior do Trabalho (v.g. Acrdo
n 127, publicado no Dirio da Justia de 13/09/96) e pelo TCU (v.g. Deciso n 68/
2001- Plenrio, Ata n 06/2001), a devoluo da remunerao s legalmente cabvel se
a nomeao tiver decorrido de ato ou conduta revestida de m-f.
Compulsando os autos, verifica-se que a prova da qualificao profissional do
ento juiz foi fornecida pelo Sindicato do Comrcio Atacadista de Drogas e Medicamentos
do Estado da Paraba, de acordo com o art. 661, pargrafo nico, da CLT, entidade essa
que o indicou como representante dos empregadores na junta ali indicada.
Ocorre que, nessa poca, o Sr. Joo Batista no mais pertencia ao quadro
societrio da empresa Joo Arajo & Cia., associada do Sindicato e da qual se desligou
em dezembro de 1997, consoante foi apurado pela Procuradoria Regional do Trabalho
e confirmado pelo ex-juiz posteriormente.
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RELATRIO
O servidor Alfredo Srgio Teixeira de Macedo, matrcula 3.840-7, investido,
em 15.9.99, no cargo de Analista de Finanas e Controle Externo, rea Controle
Externo, requereu, junto Secretaria-Geral de Administrao, a averbao do tempo
de funo comissionada, exercida no Ministrio da Fazenda, no perodo de 19.12.79
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VOTO
Pretende hoje o requerente a incorporao da vantagem remuneratria dos
quintos, de que respectivamente trata a Lei 8.911/94, uma vez que exerceu cargo em
comisso, no Ministrio da Fazenda, sem vnculo efetivo, no perodo de 19.12.79 a
4.5.86.
Ocorre, porm, que ele somente foi investido no cargo de provimento efetivo
de Analista de Finanas e Controle Externo deste Tribunal em 15.9.99, muito aps a
ab-rogao da Lei 8.911/94.
Verifico que esta Corte j deliberou sobre a matria. Na sesso de 9.2.2000, o
Plenrio desta Casa, ao examinar caso idntico, determinou a anulao do ato de
incorporao de quintos de funes comissionadas a servidor de tribunal que no
havia sido detentor de cargo efetivo at a data de 11.11.97, nos termos do art. 2 da
Lei 9.527/97, tendo, posteriormente, assumido cargo efetivo (Deciso 69/2000-TCUPlenrio).
Os pertinentes fundamentos dessa deliberao so os mesmos esposados pelos
lcidos pareceres da Secretaria-Geral de Administrao e do Ministrio Pblico,
consistentes no fato de que, por ocasio da posse do requerente no cargo efetivo de
Analista, o instituto da incorporao dos quintos j havia sido extinto, por fora do
art. 15 da Lei 9.527, de 11.11.97, reconhecendo, o 2 do mesmo dispositivo, o
direito adquirido somente a quem, em 11.11.97, houvesse cumprido todos os
requisitos legais para a concesso, dentre os quais a investidura em cargo de
provimento efetivo no Servio Pblico Federal.
Considero indene de crticas o pronunciamento do Plenrio, razo pela qual
equivocada a posio defendida pelo interessado e pela douta Consultoria Jurdica
deste Tribunal, no sentido de que a investidura em cargo de provimento efetivo no
seria um dos requisitos legais exigidos pelo 2 do art. 15 da Lei 9.527/97, seno
condio, que subordina o efeito do ato jurdico a evento futuro e incerto, nos termos
do art. 114 do Cdigo Civil, consistindo, os requisitos legais, apenas os previstos no
art. 3 da Lei 8.911/94, vale dizer, o exerccio do cargo comissionado ou funo de
confiana.
O conceito de direito adquirido condicional no se aplica a este caso concreto.
Todas as passagens da doutrina, colacionadas pelo interessado, dizem respeito a
institutos de direito privado, aplicveis a atos negociais, consistentes em elementos
acidentais de negcios jurdicos. A condio, prevista no art. 114 do Cdigo Civil,
ao lado do termo (art. 123) e do encargo (art. 128), constituem clusulas implcitas
ou explcitas que, acessoriamente, se agregam a contratos e testamentos, salvo
restries legais, modificando os efeitos jurdicos do negcio.
A tese sustentada pelo requerente, com o abono da Consultoria Jurdica,
implica o reconhecimento do direito adquirido a regime jurdico, hiptese jamais
admitida no direito brasileiro. Com efeito, com a revogao do regime jurdico que
autorizava e disciplinava o instituto da incorporao de quintos e dcimos, apenas
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RELATRIO
Trata o presente processo do Relatrio de Auditoria realizada pela ento 7
Secex, atual 5 Secex, nos contratos de consultoria firmados pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, em cumprimento Deciso n.
508/99 TCU Plenrio, por meio da qual foi aprovado o Plano de Auditorias para
o 2 semestre de 1999, com a incluso, entre outros, de trabalhos de fiscalizao em
contratos da espcie, celebrados pelos rgos/entidades da administrao direta e
indireta, visando a atender proposta formulada pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao.
2. Sob coordenao da ento Saudi, a equipe de auditoria priorizou as seguintes
verificaes, nesta ordem (fls. 190/191):
2.1 se as contrataes efetuadas atenderam ao interesse pblico,
especialmente em relao necessidade dos servios prestados;
2.2 se ocorreu o descumprimento da Lei das Licitaes (Lei 8.666/93 e
alteraes posteriores);
2.3 os controles internos e a adequao dos procedimentos;
2.4 se os servios de consultoria podiam ser desempenhados por servidores
do prprio rgo.
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Objeto do Contrato
Contratado
168.288
0016/97
0083/96
817.662
2.766.471
12.000
44.325
1.712.664
26.308
84.765
0461/97
0218/98
81.050
58.997
0265/98
7.100
148.920
0184/99
79.560
78.294
0361/97
26.198
417.386
0349/98
35.561
140.000
0480/97
256.671
194.231
121.536
0107/97
183.024
540.318
189.330
1999
R$
0157/99
189.359
443.414
354.540
0233/97
1998
R$
1.415.622
1997
R$
0148/98
Nmero do
Contrato
5.296.797
12.000
26.308
44.325
91.865
140.047
148.920
184.052
417.386
432.232
498.791
540.318
546.977
797.954
1.415.622
Total
R$
139
141
143
144
estabelecendo vnculo entre tarefa a executar e respectivo preo, sempre que possvel
(item 157);
b) nas contrataes diretas, respeitar o estabelecido no art. 26, nico, II e
III, da Lei 8.666/93, acostando aos autos a razo da escolha do contratado e a
justificativa do preo (itens 79, 91/100, 128 e 156);
c) nos casos de prorrogao ou modificaes contratuais, observar as condies
estipuladas nos arts. 57, 1 e 65 da Lei 8.666/93 (Itens 114 a 124).
d) acostar aos processos informaes que permitam o controle da liquidao
da despesa, bem como o competente atesto de cumprimento de etapas do contrato,
observando os arts. 67, 1 e 73, inciso I, da Lei 8.666/93 (itens 88, 134/135, 157,
182, 191 e 208);
e) cumprir os arts. 26, nico, III; 55, I; e 67 da Lei 8.666/93, especialmente
a clareza na descrio do objeto, de forma a estabelecer vnculo entre o preo de
cada etapa e a respectiva tarefa executada, que deve observar eventos concretos para
efeito de liquidao da despesa (itens 159 e 171);
f) promover reviso normativa dos procedimentos administrativos de
contratao direta, de forma a estabelecer claramente a diviso de responsabilidades
entre as reas administrativa e tcnica, especialmente no que diz respeito
convenincia e oportunidade da contratao, o procedimento de seleo do contratado,
a justificativa do preo dos servios e a indicao do responsvel pelo atesto da
execuo (item 122);
g) informar na prxima prestao de contas as providncias adotadas para o
ressarcimento do banco, relativamente ao emprstimo de R$ 3,5 milhes, efetuado
ao Estado do Rio de Janeiro, para custear estudos de viabilidade de um tnel
submarino, sob a baa da Guanabara, ligando o centro da cidade do Rio de Janeiro a
Niteri (item 218).
7. O Sr. Diretor de Diviso Tcnica e o Sr. Secretrio de Controle Externo,
poca, acolhem a proposta supra, sugerindo, todavia, que:
a) se promova determinao Diretoria de Auditoria de Programas da rea
Econmica da Secretaria Federal de Controle Interno SFC/MF, a fim de que faa
constar do prximo relatrio de auditoria sobre as contas do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, a adoo das medidas visando o
saneamento das questes apontadas nos itens a a f da referida proposta;
b) se autorize a remessa de cpia do presente Relatrio de Auditoria (fls.
187/229) ao BNDES, para conhecimento e implementao das medidas a seu cargo,
bem como pela juntada desde processo s contas do BNDES, referente ao exerccio
de 1999, para exame conjunto e em confronto.
8. A douta Procuradoria, ouvida por iniciativa deste Relator (fl. 231),
manifesta-se de acordo (fl. 232).
9. Em atendimento solicitao feita pelo BNDES, representado por
procuradora devidamente constituda, deferi, mediante despacho, pedido de vista e
cpia dos autos (fl. 234).
10. o relatrio.
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
145
VOTO
Este Tribunal, ao elaborar o Plano de Auditoria para o segundo semestre de
1999, adotou procedimento inovador, consistente em consultas s Comisses Tcnicas
do Congresso Nacional e s Secretarias de Controle Externo quanto a sugestes de
reas/temas considerados relevantes e que pudessem atender, na medida do possvel,
s demandas do Parlamento Brasileiro.
2. O presente Relatrio de Auditoria elaborado com proficincia e qualidade
decorre de uma das propostas formuladas pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao, no sentido de se verificar os Contratos de
consultoria do governo federal (evoluo e exame dos contratos mais vultosos),
conforme aprovado por meio da Deciso n. 508/99 TCU Plenrio.
3. De acordo com o Relatrio precedente, foram constatadas impropriedades
na formalizao processual e nos controles internos do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, cabendo, por conseguinte, expedir
determinaes entidade, de modo a prevenir a ocorrncia de falhas semelhantes.
4. Com respeito determinao sugerida pelo Sr. Diretor de Diviso, indicada
na alnea a do item 7 do Relatrio supra, importa considerar que o Sr. MinistroPresidente, na sesso de 11 de abril p. passado, formulou solicitao no sentido de
que, em casos como no da espcie, seja determinado ao Controle Interno que faa o
acompanhamento do cumprimento das decises deste Tribunal, dando conhecimento
a esta Corte sobre as providncias adotadas (Comunicao in Ata n. 13/2001
Plenrio).
5. Ademais, considero conveniente encaminhar cpia da deliberao a ser
adotada nesta oportunidade, bem assim do Relatrio e do Voto que a fundamentarem,
referida Secretaria Federal de Controle Interno, supramencionada Comisso Mista
de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional e ao Ministro
de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
Ante o exposto, voto por que seja adotada a deciso que ora submeto a este E.
Plenrio.
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147
148
RELATRIO
Trata-se de pedido de reexame da lavra do ento Diretor-Geral do Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), Sr. Gensio Bernardino de Souza, contra
determinaes do Tribunal quela entidade, oriundas de processo de auditoria para
acompanhamento das obras de restaurao e adequao de capacidade da rodovia
BR-386/RS-Taba/Canoas, nos seguintes termos, conforme julgamento por relao
da Primeira Cmara (n 48/2000, Ata n 24/2000, Sesso de 11/07/2000 - fl. 57):
a) que, caso o contrato de consultoria PG-267/96-00, celebrado com a
empresa ETEL Estudos Tcnicos Ltda., ainda esteja em vigor, tome as medidas
necessrias para o exato cumprimento dos 1 e 2 do artigo 65 da Lei n 8.666/93,
abstendo-se de efetuar aditivos alm do limite legal de 25% e, inclusive, promovendo
nova licitao para a concluso dos servios, se necessrio;
b) que, doravante, se abstenha de aditar o valor dos contratos de superviso
de obras alm do limite legal de 25% previsto nos 1 e 2 do artigo 65 da Lei n
8.666/93, uma vez que tais servios no se enquadram entre os servios a serem
executados de forma contnua previstos no artigo 57, inciso II, da mesma Lei.
2. Na referida auditoria, verificou-se que o contrato com a empresa ETEL,
para a reviso do projeto bsico e superviso da obra da BR-386/RS, foi majorado
em cerca de 52,4%, passando de R$ 1.684.013,80 para R$ 2.566.344,49 com o quarto
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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VOTO
Rediscute-se, nesta ocasio, se os contratos para superviso de obras rodovirias
estariam inseridos entre aqueles prestados de forma contnua, nos moldes do artigo
57, inciso II, da Lei n 8.666/93, o que lhes autorizaria ser prorrogados, conforme o
interesse da Administrao, sem que para tanto se submetessem ao limite para
acrscimo de quantitativo de objeto estabelecido pelos 1 e 2 do artigo 65 da
mencionada lei, correspondente a 25% do valor inicial. Para melhor discernimento,
reproduzo abaixo os dispositivos legais envolvidos na questo:
Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia
dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas
no Plano Plurianual, os quais podero ser prorrogados se houver interesse da
Administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatrio;
II - prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero
ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno
de preos e condies mais vantajosas para a Administrao, limitada a sessenta
meses;
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
153
III - Vetado;
IV - ao aluguel de equipamentos e utilizao de programas de informtica,
podendo a durao estender-se pelo prazo de at 48 (quarenta e oito) meses aps o
incio da vigncia do contrato.
1. Os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso e de entrega
admitem prorrogao, mantidas as demais clusulas do contrato e assegurada a
manuteno de seu equilbrio econmico-financeiro, desde que ocorra algum dos
seguintes motivos, devidamente autuados em processo:
I - alterao do projeto ou especificaes, pela Administrao;
II - supervenincia de fato excepcional ou imprevisvel, estranho vontade
das partes, que altere fundamentalmente as condies de execuo do contrato;
III - interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho
por ordem e no interesse da Administrao;
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites
permitidos por esta Lei; [art. 65, 1 e 2]
V - impedimento de execuo do contrato por fato ou ato de terceiro
reconhecido pela Administrao em documento contemporneo sua ocorrncia;
VI - omisso ou atraso de providncias a cargo da Administrao, inclusive
quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou
retardamento na execuo do contrato, sem prejuzo das sanes legais aplicveis
aos responsveis.
2. Toda prorrogao de prazo dever ser justificada por escrito e
previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato.
(...)
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
a) (...)
b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de
acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta
Lei;
(...)
1. O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais,
os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25%
(vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato (...).
2. Nenhum acrscimo ou supresso poder exceder os limites estabelecidos
no pargrafo anterior. (grifei)
2. De se observar, desde logo, que os artigos 57, inciso II, e 65, 1 e 2, so
entre si perfeitamente conciliveis, inexistindo excluso de um pelo outro. Enquanto
o primeiro disciplina a durao do contrato de servio continuado, com a possibilidade
de sua prorrogao, livremente da vigncia original do respectivo crdito oramentrio,
o segundo trata do limite para acrscimo quantitativo do objeto contratual.
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Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia
dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas
no Plano Plurianual, os quais podero ser prorrogados se houver interesse da
Administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatrio;
(...) (grifei)
23. Para um projeto no campo rodovirio, no se pode negar que o produto
esteja contemplado nas metas do plano plurianual, seja ele a construo, a pavimentao
ou a restaurao de uma rodovia. Apenas isso j bastaria, nos termos da lei, para dar
lugar prorrogao da execuo desse projeto, englobando todo o conjunto de aes
tendentes ao produto final.
24. Com razo, conquanto estritamente no se constitua num produto final, o
servio de superviso est compreendido no projeto. Nada mais natural, alis, levandose em conta que esse tipo de servio atrela-se de tal modo obra que a sua falta
impede a consecuo do objeto principal. De outro lado, tambm no h superviso
sem a existncia da obra respectiva, que ao terminar produz a extino daquele servio.
Essa relao de interdependncia demonstra o que desde antes era perceptvel pelo
senso comum: que o servio de superviso integra a prpria obra a que se vincula.
25. Em reforo a essa tese, no h como esquecer que o servio de superviso
est includo no custo global da obra, uma vez que os recursos necessrios sua
aquisio provm sempre de programa de trabalho oramentrio correspondente (aqui,
o PT 16.088.0539.1205.0105, que se reporta genericamente a obras de restaurao
de rodovias).
26. Certamente o contrato de superviso no se caracteriza meramente pela
acessoriedade perante o de obra. H entre ambos um efetivo vnculo associativo, que
faculta que um influencie no desenvolvimento do outro. Na superviso, o contratado
tem poder decisrio sobre a soluo de problemas tcnicos surgidos durante a realizao
da obra. ele quem define a conduo dos trabalhos. No entanto, o cumprimento dos
prazos dos servios de superviso depende do ritmo da construo. Cada etapa da
obra que se atrase exigir que a superviso fique presente por mais tempo.
27. Sendo assim, tem-se uma primeira observao de que os contratos para
servios de superviso contam com a possibilidade de dispor de um prazo de durao
mais delongado do que o usual (no caso em exame, o prazo inicial era de 18 meses),
permitindo melhor adequao ao tempo requerido para concluso da obra.
28. Em relao a esse assunto, transcrevo a doutrina de Maral Justen Filho
(in Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 8 ed., Dialtica,
2000, pgs. 520 e 522):
Na hiptese do inc. I [do art. 57], possvel tanto pactuar o contrato por
prazo mais delongado como produzir sua prorrogao. Ambas as alternativas so
comportadas pelo dispositivo. (...) No necessrio pactuar o prazo de um ano,
prorrogvel sucessivamente. Essa alternativa, alis, afigura-se inadequada. A
Administrao deve determinar, em termos precisos, o prazo necessrio execuo
do projeto. Fixado o prazo, o particular ter o dever de cumprir o cronograma e a
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44. Com efeito, se a obra, por qualquer motivo, fica paralisada ou tem seu
ritmo diminudo, de se esperar que a necessidade dos servios de superviso e
gerenciamento tambm se reduza, ainda que no de modo linear.
45. Tal reduo j em parte garantida pelo estabelecimento do regime de
tarefa por preo unitrio, como no contrato em exame, dado que apenas os servios
efetivamente medidos devero ser pagos. Dessa forma, com eventual decaimento do
curso da construo, natural que as medies de servios de superviso apresentemse mais baixas.
46. Suponhamos a construo de uma rodovia em que esteja programada a
abertura de um tnel no sexto ms de execuo do contrato de superviso, pelo qual
um engenheiro especializado estaria exercendo o controle de tal etapa da obra. Caso
a construo seja paralisada no quinto ms, fazendo que o trabalho do engenheiro de
tneis seja adiado, certamente no haver pagamento por esse servio no sexto ms,
porque ausente das medies.
47. Nada obstante, imperioso que a entidade contratante seja cautelosa com
as medies, para que no pague por servios irrealizados.
48. Entretanto, mais que isso, precisa ela prontamente repactuar as condies
contratuais, eliminado pessoal e servios inteis em perodos de paralisao da obra.
Para tanto, ter direito de valer-se do artigo 65, inciso II, alnea d, da Lei n 8.666/93:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:
(...)
II - por acordo das partes:
(...)
d) para restabelecer a relao, que as partes pactuaram inicialmente, entre
os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao
da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmicofinanceiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou
previsveis porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da
execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do
prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual. (grifei)
49. Com essas ponderaes, creio ser prudente determinar ao DNER que adote
as providncias que se fizerem necessrias para a garantia do interesse pblico, na
eventualidade de prorrogaes de contratos de superviso, fiscalizao e gerenciamento
de obras rodovirias.
50. Por fim, com o fito de avaliar a situao das prorrogaes contratuais e
verificar o cumprimento das determinaes que se fizerem nesta oportunidade, o que
entendo conveniente diante da importncia e da difcil interpretao da matria, sugiro
a realizao de auditoria no segundo semestre deste ano no DNER, a ser includa no
Plano que se submeter ao Plenrio.
De todo o exposto, voto por que o Tribunal adote a deciso que ora apresento
Primeira Cmara.
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RELATRIO
Tratam os autos de Pedido de Reexame interposto pelo Sr. Ney Natal de
Andrade Coelho, Diretor-Geral do Tribunal Superior Eleitoral, contra o item 8.1 da
Deciso 519/99 Plenrio (DOU de 20/08/99), abaixo transcrita:
8.1 firmar o entendimento, em carter normativo, de que o servio
extraordinrio prestado aos sbados por qualquer servidor pblico federal regido
pela Lei 8.112/90 dever ser remunerado com o acrscimo de 50% em relao
hora normal de trabalho;
8.2 determinar ao Tribunal Superior Eleitoral que:
8.2.1 promova o levantamento das horas extras efetivamente realizadas no
perodo eleitoral (90 dias que antecederam o pleito de 1998 at a proclamao
final dos resultados), com o propsito de realizao do devido acerto financeiro,
comunicando ao Tribunal de Contas da Unio, no prazo de 60 dias, os resultados
alcanados (...);
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prestado aos sbados seja remunerado com o acrscimo de 50% em relao hora
normal de trabalho.
16. O TSE, em defesa do procedimento adotado na Resoluo n 20.396/98,
que estabelece um percentual de acrscimo de 80% para esta hiptese, em vez de
50%, apresenta os seguintes argumentos, que sintetizamos:
a) as contas da Justia Eleitoral, relativas aos exerccios de 1990 a 1992,
foram aprovadas pelo TCU, embora registrassem casos de pagamento de servio
extraordinrio aos sbados com 80% de acrscimo (f. 07, item 13);
b) este critrio remuneratrio tambm adotado pelos demais Tribunais
Superiores e pelas duas casas do Congresso Nacional (f. 07, item 14; f. 18/19, item
19.18);
c) a Justia Eleitoral possui competncia constitucional para dispor sobre
matria administrativa e oramentria, conforme os arts. 96 e 99 da Carta Magna
(f. 07/08, itens 15/17);
d) os arts. 73 e 74 da Lei 8.112/90 devem ser interpretados sistematicamente,
aplicando-se o percentual de 50% mencionado no primeiro deles apenas s duas
horas excedentes jornada normal de trabalho, mencionadas no segundo, e no s
horas trabalhadas em dias no considerados teis; h um hiato no sistema normativo
a respeito da remunerao do servio extraordinrio nesses dias (f. 15, item 19.5);
e) o sbado, embora no seja dia tradicionalmente consagrado ao descanso
remunerado, feio do domingo, no dia til para os servidores pblicos federais,
por fora da jornada de quarenta horas semanais e de seis a oito horas dirias
estabelecida no art. 19 da Lei 8.112/90 (f. 15, itens 19.6/19.7);
f) equivocado estabelecer analogia com o Direito do Trabalho para definir
a remunerao do servio extraordinrio prestado aos sbados, pois os trabalhadores
da iniciativa privada cumprem jornada semanal de quarenta e quatro horas, com
meia jornada a mais que o servidor pblico (f. 15/16, item 19.8);
g) a norma constitucional preceitua uma remunerao para o servio
extraordinrio superior, no mnimo, em cinqenta por cento em relao da hora
normal; acima desse patamar, o empregador livre para ajustar ou convencionar
essa remunerao (f. 16, item 19.9);
h) a prestao de servio extraordinrio configura-se como um desvalor
social, mormente no sbado, nico dia em que o servidor tem tempo disponvel
para realizar certas atividades (f. 17, item 19.13);
i) por essa razo, o servio extraordinrio prestado aos sbados no deve
ter remunerao idntica das duas horas excedentes jornada normal de oito
horas dirias, nem deve ser remunerado como se fora realizado em dias de repouso
semanal remunerado; atende-se melhor ao princpio da razoabilidade e
considerao da realidade ftica a fixao de um percentual de acrscimo de 80%,
tal como procedeu o TSE (f. 17, itens 19.14/19.15).
17. Para iniciar a abordagem de to espinhosa questo, revela-se til
transcrever os dispositivos legais que servem para baliz-la. Estes encontram-se na
Lei 8.112/90, em seus arts. 73 e 74:
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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171
26. Concluindo o exame deste tema, podemos apontar algumas solues para
o problema da fixao da remunerao do servio extraordinrio dispensado aos
sbados que respeitariam o princpio da legalidade, tal como exposto acima:
1) Aplicar o art. 73 da Lei 8.112/90, remunerando-o com o percentual de
50% de acrscimo sobre a hora normal;
2) Empregar analogia com o Direito do Trabalho, caso em que a situao
seria regida tal como no 1 do art. 59 da CLT, resultando no acrscimo de 50%;
3) Aplicar o mnimo constitucional, previsto no art. 7, XVI, c/c art. 39, 3,
resultando tambm em acrscimo de 50%.
Em qualquer destas hipteses, como se pode ver, prevaleceria o percentual
de 50% de acrscimo sobre a hora normal de trabalho, confirmando a orientao
fixada pela deciso recorrida.
27. As demais alegaes do recorrente em nada contribuem para mudar essa
concluso. As decises anteriores deste Tribunal quanto s contas da Justia Eleitoral
no constituem jurisprudncia a favor da tese esposada pelo TSE no presente recurso.
E, mesmo que o fizessem, no haveria nenhum bice a sua alterao, no sentido de
privilegiar entendimento mais conforme com as normas legais. O fato de outros
rgos adotarem o mesmo procedimento do TSE, por outro lado, no o torna correto.
por isso, alis, que a deciso recorrida busca coibi-lo, no s no TSE, mas em
toda a administrao pblica brasileira, fixando em carter normativo o
entendimento em prol dos 50%. Assim, deve ser mantido o teor do item 8.2.1 da
deciso recorrida.
28. Quanto s demais determinaes nela contidas, no tendo sido em nenhum
momento contraditadas pelo recorrente, devem tambm ser mantidas em seus exatos
termos.
29. Cumpre agora analisar o pedido formulado pelo Exmo. Sr. Presidente do
TSE, por meio do Ofcio 3568/99 (f. 185), solicitando a prorrogao do prazo para
cumprimento da determinao do subitem 8.2.1 da deciso recorrida (levantamento
das horas extras efetivamente realizadas no perodo eleitoral de 1998), em carter
excepcional, por trinta dias. Como j indicado no exame de admissibilidade (item
12, acima), no consta do processo qualquer indicativo da data em que chegou s
mos dos dirigentes do TSE o Aviso 732 SGS TCU, que informava sobre as
determinaes contidas no item 8.2 da Deciso 519/99 P. No h alternativa,
portanto, seno considerar que tiveram cincia da deciso na data de sua publicao
no Dirio Oficial da Unio, ou seja, em 20/08/99 (conforme consta no sistema Juris).
Desse modo, o prazo para cumprimento da determinao do subitem 8.2.1, que de
sessenta dias, teria seu termo final to-somente em 19/10/99.
30. preciso salientar que a solicitao do Exmo. Sr. Presidente do TSE, por
importar em alterao do subitem 8.2.1 da Deciso 519/99 P, tornou-se parte
integrante do presente Pedido de Reexame, conforme despacho do Exmo. MinistroRelator Lincoln Rocha (f. 189). Assim, a interposio desse recurso pelo Sr. DiretorGeral do TSE, em 27/08/99 (f. 01), suspendeu o prazo para cumprimento da
determinao contida no subitem 8.2.1, conforme determina o art. 48 da Lei 8.443/
92. Esse prazo s voltar a correr quando prolatada a deciso do presente recurso,
estando o TSE desobrigado de dar cumprimento referida determinao at ento.
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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VOTO
Fui designado Relator do presente processo em virtude de sorteio realizado
em 01/09/1999.
2. O ponto focal do recurso ora analisado, impetrado pelo Tribunal Superior
Eleitoral, refere-se ao item 8.1 da Deciso 519/99 TCU Plenrio, in verbis: 8.1.
firmar o entendimento, em carter normativo, de que o servio extraordinrio
prestado aos sbados por qualquer servidor pblico federal regido pela Lei 8.112/
90 dever ser remunerado com o acrscimo de 50% em relao hora normal de
trabalho.
3. O recorrente, divergindo dessa posio do Tribunal, especificamente quanto
ao item acima mencionado, impetrou o presente recurso, o qual atende os prrequisitos necessrios ao exame de admissibilidade da matria.
4. Quanto ao mrito, no vislumbro possibilidade de mudana de
direcionamento relativo ao percentual a ser aplicado ao servio extraordinrio
praticado aos sbados, ou seja, 50%. Entendo que o assunto j foi exaustivamente
discutido por essa Corte de Contas, (Deciso 28/97 Plenrio; Deciso 305/98 2
Cmara; Deciso 196/99 Plenrio; Deciso 519/99 Plenrio; Deciso 736/99
Plenrio), e que tais decises, alm de revelarem a melhor interpretao do direito
positivo, culminaram no entendimento referido anteriormente.
5. O servio extraordinrio est disciplinado na Constituio Federal
especificamente no inciso XVI do artigo. 7, o qual estabelece que:
Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que
visem melhoria de sua condio social:
(...)
XVI remunerao do servio extraordinrio superior, no mnimo, em
cinqenta por cento do normal;
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RELATRIO
Cuidam os autos de Relatrio de Auditoria realizada na Petrleo Brasileiro
S.A. Petrobras por determinao do Plenrio, proferida em Sesso de 24.01.2001.
Na oportunidade, o Colegiado, ao apreciar requerimento apresentado pelo Presidente,
Ministro Humberto Guimares Souto, formulado em razo de divulgao nos rgos
de imprensa de processo de alterao do nome da Petrobras, envolvendo contratao
com valor da ordem de R$ 1.000.000,00, cujo resultado teria desagradado opinio
pblica, bem como ao prprio Governo Federal, aprovou proposta para a realizao
da presente auditoria.
2. O escopo do trabalho, conforme definido pelo Plenrio, seria a apurao
dos fatos relacionados contratao de empresa para a troca do nome da estatal.
3. Constou, ainda, do processo constitudo a partir do mencionado
requerimento, expediente do Presidente da Petrobras solicitando fosse verificada a
possibilidade da realizao de auditoria no tocante contratao da empresa UND
S/C Ltda. para estudo e concepo de nova identidade visual e marca de fantasia da
empresa, em razo da repercusso que a matria teve nos meios de comunicao e
no pblico em geral.
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4.5 Exame
4.5.1 Primeiramente, devemos ressaltar o fato de a prestao dos servios
ter sido subcontratada pela empresa Comunicao Contempornea Ltda.,
adjudicatria do objeto do Contrato - SERCOM - 610.2.078.99-1, que inclui, como
vimos, trabalhos relativos reestruturao de marca.
4.5.1.1 Sabemos ser freqentemente vedada a subcontratao total do objeto,
por caracterizar fuga ao processo licitatrio e conseqentemente transgresso a
dispositivos da Lei n 8.666/93, a despeito da dbia redao dada ao art. 72 c/c o
inciso VI de seu art. 78, que comporta interpretaes diversas. No obstante, no
caso em tela, temos que considerar a incidncia de outros fatores.
4.5.1.2 Com o advento do Decreto n 2.745, de 24.08.98, a estatal passou a
realizar as suas contrataes com base no Regulamento de Procedimento Licitatrio
Simplificado, por ele aprovado, que admite, na clara redao da alnea f de seu
subitem 7.3.1, a hiptese de subcontratao total desde que prevista no edital e no
contrato, que foi o que ocorreu na contratao em exame (v. fls. 03/04 do Vol. II).
4.5.1.3 Alm disso, devemos considerar a natureza singular desses contratos
de publicidade, onde seria inexeqvel exigir, na fase de licitao, que as pretensas
contratadas comprovassem a disponibilidade de recursos tcnicos e humanos
prprios para a realizao de qualquer trabalho afeto, dado o imenso universo que
abrange tal objeto, com constantes contrataes, que para sua execuo pode exigir
das agncias, por exemplo, determinado estdio, ator e diretor especficos, ou, ainda,
um arquiteto, uma empresa de pesquisa e uma grfica previamente determinados, e
assim por diante.
4.5.1.4 De qualquer modo, o Tribunal est analisando a conformidade do
dito regulamento com os ditames da Lei n 8.666/93. Com efeito, foi realizada, no
perodo de 30.10 a 10.11.2000, auditoria na Petrobras, conforme previsto no Plano
de Auditoria desta Unidade Tcnica, com o intuito de analisar os procedimentos
licitatrios da entidade e seus contratos, especialmente aps o advento do citado
Decreto n 2.745/98.
4.5.1.5 Esse trabalho de auditoria est sendo tratado nos autos do TC 016.176/
2000-5, que se encontra nesta Unidade Tcnica, em fase de elaborao de Relatrio.
4.5.2 Tratada a questo da subcontratao total, deparamo-nos com
transgresso citada clusula contratual, que exige da contratada a apresentao
de trs propostas tcnicas e comerciais de potenciais subcontratadas, para anlise
da estatal, ou, como foi o caso em exame, justificativas para a apresentao de uma
nica empresa, omitidas por parte da agncia.
4.5.2.1 Os prprios dirigentes reconhecem que h outras empresas igualmente
capacitadas para executar os servios, portanto deveriam exigir da Comunicao
Contempornea Ltda., documento formal do qual constassem as justificativas para
a proposio de uma nica empresa, a UND S/C Ltda.
4.5.3 A questo foi tambm levantada no Relatrio de Auditoria, produzido
pela Auditoria Interna da Petrobras, no qual no foi apontada qualquer
irregularidade sobre a matria, com base no Parecer do Servio Jurdico, DIP-JS
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4.7.2 Livres de digresses sobre os aspectos tcnicos da matria, deparamonos com um fato revelador: conquanto foi proposto um nico logotipo para a
empresa, havia a possibilidade de adoo de dois nomes de fantasia, Petrobrax e
Petrobras, no necessariamente excludentes, pois se cogitava de vincul-los aos
mercados externo e interno respectivamente.
4.7.2.1 Ou seja, desde a produo, j se sabia, no mbito das relaes entre
a UND S/C Ltda. e a Petrobras, que a adoo da consoante x, conquanto buscava
simbolizar a excelncia tecnolgica da holding e facilitar a internacionalizao da
marca Petrobras, poderia causar danos imagem interna da empresa, de empresa
patrimnio e orgulho da sociedade brasileira, ao descartar o termo bras,
comumente associado ao seu pas de origem.
4.7.2.2 No entanto, como vimos, ao submeter a escolha entre Petrobrax e
Petrobras, no mercado interno e externo, Diretoria Executiva, esta adotou a opo
Petrobrax, para ser usada, tanto no Brasil, quanto no exterior, e o Conselho de
Administrao da estatal, sob a presidncia do ento Ministro de Estado de Minas
e Energia, Rodolpho Tourinho, com a presena de conselheiros, entre eles, o Ministro
da Casa Civil, Pedro Pullen Parente e o Presidente da Petrobras, Henri Philippe
Reichstul, tomou conhecimento dessa deliberao.
4.7.2.3 Portanto, podemos concluir que houve uma avaliao no sentido de
que, ao se adotar o nome de fantasia Petrobrax, mudando o seu logotipo, os
decorrentes benefcios de facilidade de divulgao da marca e de expanso no
exterior, notadamente na Amrica Latina, por estar a identidade visual da empresa
livre de possveis conotaes imperialistas nesses pases, associadas a smbolos do
pas de origem da empresa, e por, tambm, representar a consoante x, o atributo
tecnolgico da holding, seriam bem superiores a quaisquer danos que pudessem vir
a ocorrer, em particular sua imagem junto sociedade brasileira.
4.7.2.4 Julgaram, tambm, que eventuais danos imagem da empresa junto
sociedade brasileira, poderiam ser sanados com uma campanha de esclarecimento,
dando exemplos bem sucedidos de outras empresas do setor, igualmente controladas
pelo poder pblico, que adotaram postura similar, mostrando os prejuzos com os
quais a empresa poderia arcar com a manuteno da sua atual identidade visual e
os benefcios da nova marca para a empresa e seus acionistas.
4.7.3 J tivemos oportunidade de registrar neste trabalho que no vemos as
preocupaes de empresas do porte de uma Petrobras, ou at menores, com a sua
identidade visual, como algo intil, decorativo e antieconmico, mas, sim, dentro
de uma realidade comercial cada vez mais vinculada s aes de marketing, como
uma atividade imprescindvel aos interesses da empresa, e, no caso especfico da
estatal, havia motivos para se pensar em uma reestruturao de marca.
4.7.3.1 De modo que, houvesse a estatal optado pela alternativa apresentada
pela subcontratada de se adotar o nome de fantasia Petrobras no Brasil e no exterior,
ou, quem sabe, Petrobrax apenas nos mercados externos, e aprovado o novo logotipo
da empresa, possvel que o processo de reestruturao da marca Petrobras estivesse
hoje em pleno andamento, sem enfrentar nenhum impedimento sua implementao,
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VOTO
Saliento, inicialmente, que submeto o presente processo deliberao do
Plenrio em razo do pedido de que trata o TC 002.200/2001-9, encaminhado pelo
ento Presidente da Cmara dos Deputados, Deputado Michel Temer, juntado a este
processo, e , ainda, por se tratar de matria relevante.
2. Passo, em primeiro lugar, a examinar a solicitao objeto do TC 002.200/
2001-9.
3. Nos termos do art. 71, inciso IV, da Constituio Federal, competncia
deste Tribunal realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal, de comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades
referidas no inciso II. Nesse sentido, observada a referida disposio constitucional,
a solicitao em foco mereceria ser atendida caso formulada pela Cmara dos
Deputados ou pela Comisso de Minas e Energia. Todavia, como o Presidente daquela
Casa apenas encaminhou para conhecimento os requerimentos j referenciados,
recomenda o dispositivo mencionado, bem como o art. 1, inciso II, da Lei n 8.443/
92, o seu no atendimento.
4. Todavia, o trabalho requisitado foi objeto do Relatrio de Auditoria ora
em apreciao, tendo sido agregadas informaes e anlises sobre o valor comercial
da marca Petrobras, bem como sobre os gastos realizados e os ganhos projetados
com a nova marca, o que, por fim, permitiu aos trabalhos abarcar todo o escopo dos
pedidos dos parlamentares, conforme mencionado no item 9 do Relatrio precedente.
Assim, ainda que no possam ser acolhidas as solicitaes, nos termos do art. 71,
inciso IV, da Constituio Federal, no h impedimento que se comunique aos
interessados as concluses alcanadas pelo Tribunal.
5. Logo, uma vez disponveis as informaes buscadas pelos nobres
parlamentares e j apreciada a competente auditoria, podem os resultados deste
trabalho ser-lhes remetidos, permitindo que o Tribunal exera, em sua plenitude, sua
atribuio de auxiliar do Congresso Nacional no controle externos dos gastos de
valores pblicos federais.
6. Passando ao exame de mrito das questes aqui abordadas, cabe ressaltar
que a origem da presente auditoria funda-se nas reaes negativas captadas, quando
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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que ambas pudessem atuar fora de seus pases de origem, atentando para a soluo
de possveis impasses decorrentes de caractersticas comuns e interesses coincidentes.
Consta do referido documento, citando-se apenas alguns pontos: a) a Petrobras deve
usar a palavra Petrobras como acrscimo e como parte de seu logotipo, bem como
uma terceira cor distintiva, alm do verde e amarelo, exceo de preto e branco; b)
retirar existentes pedidos e registros de marcas comerciais e, ao reapresent-los,
acrescentar a palavra Petrobras; c) a Petrobras no dever usar programao visual
para a embalagem de lubrificantes que reflita as listras Minale da BP; d) dentro da
Amrica do Sul, a Petrobras no dever fazer mudanas em seu logotipo, nem em
sua programao visual; entre outros compromissos.
12. Quanto s etapas relativas contratao da empresa que trabalharia a
nova imagem da instituio, tambm enfocadas pela mdia em razo dos valores
despendidos, considero que a equipe de auditoria abordou com propriedade todos os
aspectos relacionados. As falhas identificadas merecem ser objeto de determinao,
cabendo ressaltar que, no tocante ao preo pago, no restou identificado que tenha
extrapolado os parmetros do mercado, tendo sido, pelo contrrio, considerado
enquadrado nas mdias verificadas.
13. No que se refere interrupo do processo de reestruturao da nova
marca corporativa da Petrobras e os impactos decorrentes sobre a empresa, cabe
salientar que, no meu entender, est diretamente relacionada a erro de estratgia de
divulgao. Petrobras nome que remete a sentimentos de profundo nacionalismo e
de soberania, o que, sem sombra de dvida, faz com que grande parte da populao,
inclusive os prprios empregados da empresa, vislumbre nas alteraes ento em
estudo ameaas a to caro smbolo do desenvolvimento do Pas. Nesse sentido, correta
a anlise constante do Relatrio de Auditoria quanto a uma equivocada viso da
realidade poltica brasileira no momento em que ocorreram os fatos.
14. Como bem salientado pela equipe, a causa das reaes contrrias
implementao da nova marca corporativa da Petrobras, que culminou com o
cancelamento de todo o processo, foi a escolha do nome de fantasia Petrobrax, a ser
adotado no Brasil e no exterior. Com efeito, apresentadas as alternativas, que
envolviam os nomes Petrobras e Petrobrax, houve procedimento de escolha mediante
processo decisrio no qual a direo da estatal talvez no tenha dispensado a devida
ateno aos aspectos social e poltico, e, consequentemente, deixado de aquilatar a
capacidade de reao de setores da sociedade a mudanas na imagem da estatal.
Historicamente, como acima mencionado, a empresa considerada patrimnio e
orgulho da sociedade brasileira. Todavia, provavelmente, a estratgia de divulgao
tenha sido definida por se considerar suficiente a consonncia da escolha com as
diretrizes governamentais para o setor. Ou seja, os fatos esto a indicar muito mais
um equvoco na divulgao, e no o propsito de gerar todo o constrangimento
verificado para a alta direo da empresa.
15. Quanto s conseqncias para os projetos da estatal, inseridos em seu
planejamento estratgico para a dcada 2000-2010, os danos constatados com a
interrupo de todo o processo por certo existem, sendo, todavia, de difcil
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RELATRIO
Adoto como Relatrio a bem lanada instruo a cargo do AFCE Walter Fac
Bezerra, da Secretaria de Recursos, com a qual manifestou-se de acordo o titular
daquela Unidade Tcnica:
Cuidam os autos de Pedidos de Reexame apresentados pelos Municpios de
Campos BelosGO e TourosRN, representados pelos seus Prefeitos, Srs. Aurolino
Jos dos Santos Ninha e Josemar Frana, contra a Deciso n 1.121/2000, proferida
pelo Pleno do Tribunal em 13/12/2000, com apoio nas razes expostas na peas
recursais de fls. 01 a 15 e 35 a 39, respectivamente.
I HISTRICO
2. Como decorrncia do cumprimento de previso constitucional (pargrafo
nico do art. 161), tratam os autos dos trabalhos conducentes fixao, pelo
Tribunal, para o exerccio de 2001, das quotas referentes distribuio dos recursos
previstos no art. 159, inciso I, alneas a, b e c da Constituio Federal relativos
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213
II ADMISSIBILIDADE
8. O Sr. Secretrio de Recursos realizou, fl. 22, o exame de admissibilidade
da pea apresentada pelo Municpio de Campos BelosGO.
9. Quanto ao recurso apresentado pelo Municpio de TourosRN, apenas
duas situaes o distinguem em relao ao de Campos Belos: o correto
enquadramento legal (Pedido de Reexame, previsto no art. 48 da LO/TCU e no art.
230 do RI/TCU) e a sua extemporaneidade, visto que excedeu o prazo legal de 15
dias (o recurso deu entrada na SECEX-RN em 21/3/2001, enquanto que a Deciso
recorrida foi publicada no D.O.U em 28/12/2000 fls. 35 e 06).
10. Em virtude desse ltimo aspecto, entendemos que o recurso no merece
ser conhecido, pois intempestivo. De qualquer forma, diante da possibilidade de o
Tribunal vir a relevar a intempestividade, analisaremos conjuntamente, a seguir, o
mrito dos dois recursos.
III MRITO
11. Examinemos, inicialmente, os argumentos trazidos pelo Municpio de
Campos BelosGO. O recurso composto por duas peas que se complementam: o
pedido inicial de fls. 01 a 09 e o termo aditivo de fls. 10 a 15. Na pea inicial, o
recorrente afirma que na fixao dos coeficientes de participao de cada um dos
municpios considerou-se os dados (de populao e de renda per capita) produzidos,
por estimativa, pelo IBGE, uma vez que o censo demogrfico ainda se encontrava
em andamento. Alega que, dessa forma, isto , com base em dados estimados da
populao 16.203 habitantes que foi estabelecido para o Municpio o coeficiente
de 1,0.
12. Menciona o recorrente que o prprio IBGE, ainda no exerccio anterior
(ano 2000), encaminhou ao TCU, por meio do Ofcio n 598/PR, de 26/12/2000,
dados censitrios preliminares nos quais a populao do Municpio de Campos
Belos foi retificada para 17.034 habitantes, o que elevaria de 1,0 para 1,2 o seu
coeficiente de participao. Acresce o recorrente que tal elevao de fundamental
importncia para as finanas deste Municpio pobre do nordeste goiano, cuja
principal e quase nica fonte de renda o FPM (fl. 01).
13. Citando trecho do Voto condutor da Deciso recorrida, que declara a
possibilidade de ocorrncia de algumas inconsistncias na fixao dos coeficientes
(por serem, os dados populacionais enviados pelo IBGE, estimados e pendentes de
confirmao no Censo Demogrfico de 2000), a recorrente embora reconhecendo
que o Tribunal tenha fixado os coeficientes de participao do FPM dentro do prazo
legal requer que o TCU receba o recurso interposto para retificar o coeficiente de
participao do Municpio de Campos Belos de 1,0 para 1,2, em razo do elevado
carter social e do interesse pblico do pleito.
14. Ao aditar o recurso, o Municpio recorrente faz referncia Deciso n
853/2000-TCU-Plenrio (TC-011.229/2000-8) que, diante do estabelecido no 2
do art. 102 da Lei Orgnica do Tribunal e no art. 92 do Cdigo Tributrio Nacional
214
CTN, assentou que o prazo concedido ao IBGE para a remessa dos dados necessrios
fixao dos coeficientes do FPM (31 de outubro de cada ano) no pode ser dilatado,
nem alterados os coeficientes aps o incio do exerccio para o qual tenham sido
fixados.
15. Lembra, a seguir, que o IBGE somente fornece dados censitrios ao TCU
a cada decnio (pois que o recenseamento s realizado a cada dez anos), sendo
que os demais dados so repassados, por estimativas, at 31 de outubro de cada
ano. Acresce que a reviso dos coeficientes do FPM era prevista em lei para ser
feito de 5 em 5 anos e que a Lei Complementar n 59, de 22 de dezembro de 1988,
j determinara a reviso anual (fl. 12).
16. Apoiando-se em lies de Bento Jos Bugarin, acerca dos princpios da
razoabilidade (busca assegurar a aplicao da lei pelo administrador de forma
sensata e prudente, evitando-se o surgimento de situaes bizarras) e da
proporcionalidade (exige que a atividade administrativa seja exercida na extenso
e intensidade proporcionais ao necessrio para o atingimento da finalidade de
interesse pblico), e de Hely Lopes Meirelles e Bielsa e Bonnard, acerca do princpio
da legalidade que impe atividade do administrador pblico, vinculada ou
discricionria, o direcionamento ao fim legal, que, em ltima anlise, coincide com
o bem comum , o recorrente solicita que o Tribunal d ao Municpio de Campos
Belos tratamento similar ao que foi adotado em relao aos municpios novos, bem
como queles que lhes cederam populao (fl. 13).
17. Quanto a essa solicitao, lembra o recorrente que o Tribunal, quando
aprovou a Deciso Normativa n 37/2000, fixou os coeficientes para o exerccio
de 2001, com base nos dados estimativos, exceto para os novos municpios e para
os que lhes cederam populao, os quais tiveram seus coeficientes fixados com
base nos dados censitrios posteriormente fornecidos (fl. 12).
18. Acrescenta, por fim, o recorrente que o IBGE, ao enviar dados preliminares
do censo aps 31 de outubro de 2000, mas dentro do exerccio , inclui entre
eles os municpios que tiveram sua populao significativamente aumentada com
reflexo no coeficiente individual de participao no FPM, entre os quais est o
Municpio de Campos Belos, no entanto, esses dados censitrios no foram
considerados para efeito de fixao do coeficiente adequado, tal como nos demais
casos excepcionados, conquanto fornecidos antes de findo o exerccio 2000. Assim,
entende o recorrente que o Tribunal poder aplicar ao Municpio de Campos Belos
igual entendimento adotado a Municpios novos e queles que lhes cederam
populao, eis que, no pertinente fornecimento de dados pelo IBGE, a Lei no
estabeleceu qualquer distino (fl. 12).
19. O recurso trazido ao Tribunal pelo Municpio de TourosRN aborda
fundamentalmente, ainda que de forma mais concisa, as mesmas questes. Assim,
alega que serviu de parmetro para a aprovao da Deciso recorrida, os dados
populacionais produzidos pelo IBGE com base em estimativa elaborada em agosto
do ano 2000, que, para o Municpio recorrente, estipulava uma populao de 21.420
residentes e, como decorrncia, levou o TCU a enquadr-lo no coeficiente 1,2. Deduz
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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que, como o IBGE divulgou, ainda naquele ano, o resultado do Censo Demogrfico
de 2000 que estabeleceu para o Municpio de Touros uma populao equivalente
a 28.597 habitantes , o recorrente estaria habilitado legalmente percepo de
recursos com base no coeficiente 1,4.
20. Alegando, ainda, que esta Corte, em outros julgados que menciona, j
decidiu pela modificao de suas Decises Normativas e Resolues fixadoras de
coeficientes de Municpios, corrigindo as distores verificadas (fls. 36 e 37), o
recorrente finda por pleitear a retificao da populao do Municpio de Touros
RN para 28.597 habitantes e, como conseqncia, de seu coeficiente para 1,4.
21. Passemos anlise das questes suscitadas pelos recorrentes. Diga-se,
desde logo, que embora o IBGE, ao encaminhar ao Tribunal o Ofcio referido no
item 4, tenha alertado para a possibilidade de os dados apresentarem diferenas
em relao aos do Censo 2000, a populao efetivamente informada foi a de 16.203
habitantes para o Municpio de Campos Belos e a de 21.420 habitantes para o
Municpio de Touros (vol. principal, fls. 141 e 57).
22. Esses Municpios, ao tempo das informaes prestadas pelo IBGE,
configuravam-se como regularmente instalados e no sujeitos a desmembramento.
Os dados referentes a municpios enquadrados nessa situao deveriam ser
repassados e foram ao TCU at o final de outubro do ano 2000. Assim, a situao
dos Municpios recorrentes, j regularmente instalados no ano da Deciso
questionada, por ser distinta, no pode ser equiparada a dos municpios novos,
nem a daqueles que lhes cederam populao.
23. A propsito desse ponto, o Sr. Secretrio de Macroavaliao
Governamental, ao realizar anlise prvia do recurso sob exame, s fls. 16/21,
apropriadamente afirma:
Sobre o fenmeno observado, qual seja: de o TCU utilizar outros dados
que no aqueles enviados pelo IBGE at 31 de outubro de 2000 por motivo da
criao de novos municpios; deve-se observar inicialmente que o IBGE no
informou at esta data as populaes dos municpios novos, bem como daqueles
que lhes cediam populao, somente o fazendo em trminos de novembro daquele
exerccio, sendo portanto, impossvel para o Tribunal utilizar os dados informados
pelo IBGE at a referida data limite para fazer os clculos de coeficientes de FPM
para esses municpios (fl. 20).
(...)
No obstante a argumentao apresentada pelo signatrio, o que se verifica
no caso em exame a adoo pelo Tribunal, em carter excepcional, de dados
apresentados pelo IBGE em data posterior a 31 de outubro de 2000, com vistas,
nica e exclusivamente, a no prejudicar os novos municpios no incio de suas
administraes, no podendo essa forma de manifestao se extender aos demais
municpios que tiveram seus coeficientes calculados com base nos dados enviados
pelo IBGE ao TCU at 31 de outubro de 2000, em observncia ao disposto no 2
do art. 102 da Lei n 8.443/92 (fl. 21).
216
24. A base para a realizao dos clculos dos coeficientes atribudos aos
municpios do interior caso de Campos Belos e de Touros a populao,
atualizada e encaminhada oficialmente pela Fundao IBGE ao Tribunal, no prazo
legal previsto no 2 do art. 102 da Lei n 8.443/92 (at 31 de outubro de cada
ano).
25. De fato, o art. 1 e seu 1 da Lei Complementar n 91, de 22/12/97,
estabelecem:
Art. 1 Fica atribudo aos Municpios, exceto os de Capital, coeficiente
individual no Fundo de Participao dos Municpios FPM, segundo seu nmero
de habitantes, conforme estabelecido no 2 do art. 91 da Lei n 5.172, de 25 de
outubro de 1966, com a redao dada pelo Decreto-lei n 1.881, de 27 de agosto de
1981.
1 Para os efeitos deste artigo, consideram-se os Municpios regularmente
instalados, fazendo-se a reviso de suas quotas anualmente, com base nos dados
oficiais de populao produzidos pela Fundao Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE, nos termos do 2 do art. 102 da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992.
26. A tabela de coeficientes utilizada para classificar os Municpios
recorrentes a que consta da fl. 272 do volume principal. A elaborao dessa tabela
decorre da aplicao direta das regras contidas no 2 do art. 91 da Lei n 5.172/
66 (Cdigo Tributrio Nacional), segundo a redao que lhe deu o Decreto-Lei n
1.881/81 (fls. 182/3). Como a populao informada pelo IBGE para o Municpio de
Campos Belos foi de 16.203 habitantes e de 21.420 habitantes para o Municpio de
Touros, o enquadramento deu-se, respectivamente, nos coeficientes 1,0 e 1,2.
27. O Voto do Sr. Ministro-Relator Bento Bugarin referido no item 6 desta
instruo que conduziu Deciso n 853/2000-TCU-Plenrio, assevera:
A legislao que regula a matria no permite a este Tribunal que dilate o
prazo em que lhe devam ser remetidos pelo IBGE os dados necessrios fixao
dos coeficientes do FPM. Assim que o 2 da art. 102 da Lei Orgnica desta
Corte estipula a data de 31 de outubro de cada ano como termo final para a remessa
de tais dados, sem que haja nenhuma previso legal autorizando o elastecimento do
prazo indicado.
Da mesma sorte, tambm no consentido ao Tribunal alterar os coeficientes
do FPM aps o incio do exerccio para o qual tenham sido fixados, consoante o
disposto no art. 92 da Lei n 5.172/66 (Cdigo Tributrio Nacional).
Conforme assinalam o IBGE e a mencionada Unidade Tcnica, os dados
encaminhados por aquela fundao podem provir tanto de recenseamento, desde
que informados ao Tribunal dentro prazo legal, quanto de e o que ocorre na
maioria das vezes estimativas efetivadas por aquela entidade. Os dados, em ambas
as hipteses, sero os oficiais. (vol. principal, fls. 166/7)
28. Por sua vez, o art. 92 do CTN estabelece que at o ltimo dia til de
cada exerccio, o Tribunal de Contas da Unio comunicar ao Banco do Brasil S.A.
os coeficientes individuais de participao de cada Estado e do Distrito Federal
(...), e de cada Municpio, calculados na forma do disposto no art. 91, que
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
217
VOTO
De incio, entendo que as peas sob exame devem ser recebidas como
Contestao, na forma do art. 4, 2, da IN TCU n 31/1999. Havendo modalidade
processual especfica, no h razo para enquadrar as peas como Pedido de Reexame,
notadamente porque no h expressa previso legal para tanto. Assim, o prazo que
dispem as unidades federadas para impugnar os coeficientes fixados pelo Tribunal
de 30 dias, a partir da publicao da Deciso no Dirio Oficial da Unio.
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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226
8.2 conhecer da Contestao apresentada pelo Sr. Aurolino Jos dos Santos,
Prefeito do Municpio de Campos Belos/GO para, no mrito, consider-la procedente;
8.3 determinar Secretaria de Macroavaliao Governamental, com
fundamento no art. 161, inciso II e pargrafo nico, da Constituio Federal, que
refaa, com base nos dados originados do Censo 2000, os clculos dos coeficientes
individuais do Fundo de Participao dos Municpios, Fundo de Participao dos
Estados e do Distrito Federal e da Reserva a que se refere o art. 2 do Decreto-lei n
1.881, de 27 de agosto de 1981;
8.4 enviar cpia desta Deciso e do Relatrio e Voto que a fundamentaram
aos interessados arrolados no item 3 supra;
8.4 determinar Secretaria de Macroavaliao Governamental que comunique
o teor desta Deciso aos demais Municpios que pleiteiam a reviso do clculo dos
coeficientes do Fundo de Participao dos Municpios.
9. Ata n 22/2001 Plenrio
10. Data da Sesso: 06/06/2001 Ordinria
11. Especificao do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Valmir
Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan
Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhes da Rocha e Benjamin Zymler
(Relator).
HUMBERTO GUIMARES SOUTO
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
227
DESTAQUE
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz Aguiar no cargo de Ministro
do TCU.
231
232
E com essa vasta experincia e essa determinao que agora chega a esta
Corte para somar esforos e enriquec-la. para ns um grande privilgio receber
algum com essa envergadura e com essa rica bagagem.
Ao longo do convvio que tenho o privilgio de privar com o ministro Ubiratan,
recolho ensinamentos preciosos, lies de grande contedo humanista. Cito aqui,
entre aspas, uma de suas ricas sentenas, que traam o perfil de um homem pblico
integral. Disse ele, num pronunciamento que fez ao completar 50 anos:
Aprendi que o homem no proprietrio de sua vida. A escritura de posse
lavrada na famlia e registrada no cartrio da sociedade. Sua corrente de aes e
decises s ganha fora quando compartilhada.
E ainda esta outra reflexo, que deveria servir de guia aos que se iniciam na
vida profissional: Triste dos que sobem na vida esquecendo-se dos que o ajudaram
a crescer.
Sei que no este o caso do nosso novo colega. Prova disso a presena de
sua famlia e de seus amigos nesta cerimnia particularmente de sua me, dona
Liquinha, que nos honra com sua presena. Trata-se de mulher que encarna a tmpera,
a bravura e a retido moral dos que so forjados pelo serto. E soube transmitir essas
raras qualidades ao filho, que as faz presentes em sua vida pblica e de cidado.
Em sntese, este o perfil do homem pblico que estamos tendo a honra de
receber em nosso convvio, neste dia.
Vossa Excelncia, ministro Ubiratan Aguiar, aqui chega por indicao do
Congresso Nacional. Chega marcado pelas lutas poltico-partidrias, como eu mesmo
aqui cheguei h quase quatro anos, oriundo do Senado Federal. No tenho dvidas
de sua capacidade em abstrair-se da trincheira partidria e inserir-se nesta nova
instncia de desafios, que em comum tem a misso de servir coletividade.
O Brasil passa por instante decisivo em sua histria. No tenho dvida de que
este um dos perodos mais marcantes destes cinco sculos que nos separam de
perodo da Descoberta. As transformaes, de certa forma, atingem toda a
humanidade, nesta mudana de milnio mudanas tecnolgicas, mudanas de
paradigmas.
Mas o Brasil em particular v suas instituies pblicas submetidas a um
intenso e indispensvel processo de aperfeioamento, em busca de transparncia e
eficincia.
O que vemos se desenrolar um processo que nos est levando a passar o
Pas a limpo. As decises que esto sendo tomadas na poltica, na economia, na
administrao esto a moldar um novo pas, que legaremos s futuras geraes.
A sociedade civil brasileira se envolve mais na fiscalizao de suas instituies,
se politiza, assume com vigor crescente seus direitos de cidadania. Mais que nunca,
o Congresso Nacional coloca-se no centro da cena poltico-institucional. seu eixo
de gravidade.
O Tribunal de Contas da Unio um dos instrumentos decisivos desse
processo. rgo que auxilia o Poder Legislativo, seu brao operacional no
cumprimento da intransfervel misso parlamentar de fiscalizar os Poderes da
Repblica.
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
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Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz Aguiar no cargo de Ministro
do TCU.
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Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz Aguiar no cargo de Ministro
do TCU.
241
II
Diante desse contexto, o Tribunal, em fins de 1998, iniciou, com apoio
metodolgico da Universidade de Braslia, uma pesquisa sobre tendncias do controle
da gesto pblica, com o objetivo de avaliar os procedimentos hoje adotados e buscar
alternativas para seu aperfeioamento.
Executado ao longo dos anos de 1999 e 2000, o trabalho foi dividido em seis
reas temticas: ambiente de controle, paradigma do controle, cultura organizacional,
arquitetura organizacional, modelo de gesto e profissionais de controle.
III
O estudo do ambiente tinha por objetivo identificar as demandas e expectativas
dos principais atores institucionais com que o Tribunal interage: o Congresso
Nacional, os rgos de controle interno, os gestores pblicos e a mdia.
1
242
IV
Na etapa seguinte da pesquisa, relativa ao paradigma de controle, fizemos
uma avaliao dos reflexos sobre a atuao do TCU das mudanas previstas no
Plano Diretor de Reforma do Estado e tentamos identificar, mediante consulta
literatura especializada nacional e internacional, a profissionais de renome no Brasil
e a rgos de controle externo de diversos pases, as principais tendncias do controle
da administrao pblica.
Naquele momento, nosso objetivo era definir os atributos de um novo modelo
de fiscalizao do poder pblico e aprimorar nossos procedimentos de trabalho,
com base nas demandas de nossos principais clientes e, com as adaptaes que as
diferenas de ordenamento jurdico-institucional tornavam indispensveis, nas
melhores prticas adotadas por rgos de atribuies similares s nossas.
O levantamento de tendncias permitiu constatar, em primeiro lugar, que todas
as entidades fiscalizadoras realizam monitoramento sistemtico do cumprimento de
suas deliberaes, por meio, principalmente, da realizao de auditorias. Essa
atividade, realizada de forma autnoma ou em conjunto com o Parlamento, aumenta
a presso para implementao das orientaes do rgo de controle e possibilita
avaliar a eficcia de tais orientaes, particularmente no caso de auditorias de
desempenho, hiptese em que as recomendaes no tm carter cogente.
Outra tendncia verificada foi a importncia crescente das auditorias
operacionais e das avaliaes de programas, que, ao contriburem para melhoria de
desempenho dos entes pblicos e para aproveitamento mais racional dos recursos,
permitem resgatar o papel do controle como uma das funes da Administrao e
atendem ao anseio social por funcionamento mais eficiente do poder pblico.
Essas atividades, chamadas de auditorias de desempenho, vm tendo papel
cada vez mais importante. Nas entidades que realizam esse tipo de auditoria h mais
tempo, como as dos Estados Unidos, Reino Unido e Canad, ela j a atividade de
maior destaque dentro da instituio, chegando a ocupar 85% da fora de trabalho
Uma terceira constatao foi a existncia de forte publicidade dos resultados das
aes de fiscalizao, considerada estratgica pelas entidades fiscalizadoras de outros
pases para estimular o controle social e para aumentar a efetividade das deliberaes.
O principal instrumento de divulgao um relatrio anual, produzido pela
entidade fiscalizadora, com as principais informaes institucionais e sobre os
trabalhos desenvolvidos no perodo, com nfase no retorno por eles proporcionado,
quantificado em termos de custo-benefcio.
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
243
245
V
A partir das constataes feitas na pesquisa, foi possvel definir um conjunto
de princpios basilares que deveriam nortear todas as aes de controle e identificar
as caractersticas que o novo paradigma de controle externo deveria ter.
Os princpios basilares seriam:
- o da efetividade, que preconiza que o cumprimento das deliberaes
resultantes das aes de controle deve ser assegurado, como forma de permitir a
obteno dos benefcios que elas geram para a administrao pblica e para a
sociedade;
- o da tempestividade, pelo qual as aes de controle e as respectivas
deliberaes devem ocorrer prximas ao fato avaliado, como forma de garantir a
efetividade da ao;
- o da seletividade, pelo qual o controle externo, com base em critrios
objetivos de materialidade, relevncia social e risco, concentra seus esforos nas
aes de maior importncia;
- o do carter preventivo, que afirma que a ao de controle deve buscar
antecipar-se aos fatos;
- o da agregao de valor, que acarreta que a ao de controle no deve ser
apenas formal, mas deve procurar a verdade dos fatos;
- o da transparncia, que assegura o acesso do cidado comum s
informaes sobre a administrao pblica;
- o da publicidade, pelo qual o resultado das aes de controle deve ser
divulgado, para estimular o controle social e aumentar a efetividade das aes.
Com base nesses princpios, o Tribunal deve assumir uma postura pr-ativa,
antecipando-se s demandas que lhe possam ser colocadas, afastando-se de uma
postura meramente reativa e atuando de forma preventiva e orientadora.
Alm disso, dada sua tempestividade intrinsecamente maior, deve ser conferida
maior importncia atividade de fiscalizao, em particular auditoria operacional,
sem, contudo, perder de vista a auditoria de regularidade ou olvidar o julgamento de
processos de tomada e de prestao de contas, que so instrumentos indispensveis
para exerccio do poder sancionador do Tribunal.
Outra caracterstica do novo paradigma a superao da viso pontual da
atuao da administrao pblica, centrada na fiscalizao isolada de rgos e
entidades. No novo modelo, a esse foco deve ser acrescentados dois outros: nas
funes de governo e nos atos assemelhados de gesto. Assim, ser possvel avaliar
no s o funcionamento de um hospital ou de uma escola, mas tambm a situao da
sade ou da educao bsica como um todo, bem como as caractersticas do conjunto
de obras pblicas ou das aquisies de bens e servios por toda a Administrao.
O novo paradigma contempla, por fim, a especializao de servidores e de
unidades tcnicas nas reas mais relevantes de atuao do Tribunal, a utilizao das
ferramentas da gesto pela qualidade total, em particular a anlise e melhoria de
processos de trabalho, o planejamento amplo e integrado de todas as aes de controle,
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
247
VI
A partir das demandas de clientes levantadas na etapa de ambiente, dos
princpios basilares de controle e do novo paradigma definido, foi iniciada a etapa
de arquitetura organizacional, onde se realizou anlise e melhoria dos processos de
trabalho considerados crticos para melhoria de desempenho do Tribunal e se definiu
uma estrutura organizacional compatvel com o fluxo desses processos crticos.
Os processos crticos analisados foram o exame e julgamento de tomadas e
prestaes de contas anuais e de tomadas de contas especiais, a fiscalizao de atos
sujeitos a registro, a fiscalizao da delegao de servios pblicos, o exame de
denncias e representaes e o acompanhamento da gesto. De sua anlise e melhoria
resultaram aprimoramentos que permitiram economia significativa na alocao de
fora de trabalho no exame de contas anuais, padronizao e maior celeridade do
exame de atos sujeitos a registro e aumento da qualidade dos produtos resultantes
demais processos mencionados.
Em seguida, foi feita a compatibilizao da estrutura administrativa do TCU
com o fluxos dos processos de trabalho aprimorados, levando-se em conta os
princpios basilares e os atributos do novo paradigma de controle.
VII
Aps sua ampla discusso com todo o corpo tcnico do Tribunal e sua
aprovao pelo Plenrio, as propostas da etapa de arquitetura organizacional
comearam a ser implementadas no final do exerccio de 2000.
Nossa Secretaria-Geral de Controle Externo foi dividida em trs grandes
grupos de unidades. O primeiro composto de Secretarias de Controle Externo na
Sede, que so especializadas no controle da gesto dos rgos e entidades pblicos
e na avaliao de funes de governo,
O segundo grupo o das Secretarias de Fiscalizao, especializadas em
auditoria de temas especficos, como pessoal, obras, desestatizao e avaliao de
polticas e programas.
O terceiro o das Secretarias de Controle Externo localizadas em cada Estado
da Federao, cuja atuao mais genrica e est voltada para a realizao de
auditorias de mbito nacional planejadas e coordenadas pelas Secretarias da Sede e
para o controle da gesto dos rgos e entidades federais presentes no respectivo
Estado e da aplicao dos recursos repassados pela Unio aos Municpios.
Para coordenar o trabalho das Secretarias, foram criadas duas Secretarias
Adjuntas da Secretaria-Geral, uma incumbida de planejar as atividades de fiscalizao
e outra encarregada de orientar o exame de contas anuais e de fazer melhoria contnua
de processos de trabalho que no digam respeito a auditorias.
248
249
trabalho. Embora a formao tcnica bsica deva ser a mais ampla possvel, um
mesmo profissional no mais capaz de tratar, com a profundidade e consistncia
esperadas, assuntos to dspares como obras pblicas, sistemas informatizados,
desestatizao, legislao de pessoal, dvida pblica e poltica monetria, por exemplo.
O profissional com conhecimentos genricos continua sendo importante, pois
preciso que haja quadros flexveis, capazes de lidar com diversos assuntos e se
movimentar entre diversas reas, mesmo que com mais superficialidade, mas com
condies de ter uma viso global da atuao do TCU. Entretanto, imprescindvel
especializar parte do corpo tcnico em algumas reas e assuntos mais relevantes e
rotineiros, sob pena de no conseguir realizar um controle com a qualidade e
profundidade esperadas.
necessria tambm a existncia de unidades especializadas em reas
especficas. Por exemplo, embora deva haver bons tcnicos em auditoria de
desempenho em cada secretaria, preciso que exista um grupo atualizado com o que
acontece de mais moderno na rea, responsvel pelo desenvolvimento e atualizao
de procedimentos, pela elaborao de manuais, pela capacitao do corpo tcnico e
pela disseminao dos trabalhos mais relevantes.
Essa foi a razo da criao das Secretarias especializadas na fiscalizao de
obras, patrimnio e meio ambiente, de despesas de pessoal e de processos de
desestatizao, alm de uma Secretaria incumbida de desenvolver metodologia e
apoiar as Secretarias de Controle Externo na avaliao de programas e polticas
pblicas. So temas relevantes e enfrentados cotidianamente pelo Tribunal, o que
justifica a especializao.
A Secretaria de Avaliao de Programas vai ao encontro da constatao de
que o controle deve se voltar para a aferio dos resultados da gesto. O corpo
tcnico j possui amadurecimento suficiente para lanar-se na avaliao da efetividade
de programas. Inmeros convnios com entidades estrangeiras, com destaque para o
Acordo de Cooperao TCU Reino Unido, proporcionaram esse desenvolvimento
tcnico dos servidores.
Tambm os processos de trabalho mereceram ateno especial, mesmo porque
o incremento das aes de fiscalizao exige do Tribunal racionalizao de suas
atividades. A pesquisa se deteve com mais cuidado no processo de exame de contas,
consumidor de cerca de 24% do tempo dos servidores.
Foram implantadas medidas para abreviar o rito processual das contas de
menor materialidade, com parecer do controle interno pela regularidade e sem
determinaes pendentes. Trata-se do estado de diferimento, em que tais contas
permanecem sem exame da unidade tcnica at 30 dias antes do trmino do prazo
legal de julgamento, para, somente ento, serem julgadas por relao, caso o
Ministrio Pblico ou o Ministro-Relator no discordem da regularidade atestada
pelo controle interno.
O motivo foi a constatao de uma grande coincidncia entre os pareceres do
controle interno e o julgamento do TCU. Assim, espera-se o trmino do prazo legal,
250
CONCLUSO
Com a apresentao desses primeiros resultados da reformulao hoje em
andamento no TCU, desejo encerrar minha participao.
Reafirmo meu prazer de falar sobre o Tribunal, um rgo srio, competente,
que tantos benefcios tem trazido ao Pas, mas que, por desconhecimento do pblico
acerca do trabalho que presta, nem sempre tem sua importncia reconhecida.
Minha satisfao ainda mais intensa porque participo atualmente de uma
radical transformao daquela que considero como uma das mais importantes
instituies brasileiras. Transformao que no se limita a uma mudana
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
251
252
DECISES JUDICIAIS
Publicado no DJ de 29/06/2001.
255
NDICE REMISSIVO
57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ
Controle de gesto
XXI Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil.
SOUTO, Humberto Guimares (Ministro-Presidente)
Revista
88/2001
242
....................................................................................................................................
Corrupo
Possibilidades de combate corrupo pelo Estado
burocrtico/patrimonialista na Amrica Latina em contexto de cenrio
de sociedade informacional.
RIBEIRO, Renato Jorge Brown
Revista
88/2001
75
....................................................................................................................................
Demonstrao financeira
Novas perspectivas da liquidez financeira na anlise de contas.
BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho
Revista
88/2001
42
....................................................................................................................................
Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER)
DNER - Contratos de superviso de obras - Pedido de Reexame.
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro-Relator)
SILVA, Cristina Machado da Costa e (Procuradora)
Revista
88/2001
149
....................................................................................................................................
Empresa Brasileira de Comunicao S.A. (RADIOBRS)
RADIOBRS - Recusa de encaminhar publicidade legal para
divulgao - Representao.
BUGARIN, Bento Jos (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
104
....................................................................................................................................
Estado
Possibilidades de combate corrupo pelo Estado
burocrtico/patrimonialista na Amrica Latina em contexto de cenrio
de sociedade informacional.
RIBEIRO, Renato Jorge Brown
Revista
88/2001
75
....................................................................................................................................
Funo Comissionada
TCU - Averbao de tempo de exerccio em funo comissionada sem
vnculo efetivo com a Administrao Pblica Federal - Administrativo.
RODRIGUES, Walton Alencar (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
125
....................................................................................................................................
57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ
Fundo constitucional
Municpios de Campos Belos/GO e Touros/RN - Quotas referentes
distribuio de recursos relativos a Fundos Constitucionais Contestao.
ZYMLER, Benjamin (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
212
....................................................................................................................................
Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
Municpios de Campos Belos/GO e Touros/RN - Quotas referentes
distribuio de recursos relativos a Fundos Constitucionais Contestao.
ZYMLER, Benjamin (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
212
....................................................................................................................................
Imvel funcional
Mandado de Segurana N 21.852-5.
Revista
88/2001
255
....................................................................................................................................
Inexigibilidade de licitao
ANATEL - Contratao de servio de telefonia mvel celular por rgos
pblicos com inexigibilidade de licitao - Representao.
CAMPELO, Valmir (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
95
....................................................................................................................................
Juiz Classista
TRT/13 Regio Nomeao de Juiz Classista - Representao.
PALMEIRA, Guilherme (Ministro-Relator)
CUNHA, Jatir Batista da (Subprocurador-Geral)
Revista
88/2001
115
....................................................................................................................................
Liquidez
Novas perspectivas da liquidez financeira na anlise de contas.
BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho
Revista
88/2001
42
....................................................................................................................................
Mandado de Segurana
Mandado de Segurana N 21.852-5.
Revista
88/2001
255
....................................................................................................................................
Ministrio Pblico junto ao TCU
Ministrio Pblico junto ao TCU - Omisso de rgos pblicos federais
na publicao do Relatrio de Gesto Fiscal - Representao.
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
108
....................................................................................................................................
57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ
Ministro - Posse
A Trajetria de Ubiratan Aguiar: Discurso de Saudao.
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz
Aguiar no cargo de Ministro do TCU.
CAMPELO, Valmir (Ministro)
Revista
88/2001
231
....................................................................................................................................
Solidez moral e habilidade conciliatria: determinantes para atuao no
cargo de Ministro do TCU.
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz
Aguiar no cargo de Ministro do TCU.
FURTADO, Lucas Rocha (Procurador-Geral)
Revista
88/2001
235
....................................................................................................................................
TCU Revigorado, Parlamento Fortalecido.
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz
Aguiar no cargo de Ministro do TCU.
AGUIAR, Ubiratan (Ministro)
Revista
88/2001
238
....................................................................................................................................
Honradez e inteligncia: frmulas para melhorar a atuao do TCU.
SOUTO, Humberto Guimares (Ministro-Presidente)
Revista
88/2001
241
....................................................................................................................................
Municpio
Municpios de Campos Belos/GO e Touros/RN - Quotas referentes
distribuio de recursos relativos a Fundos Constitucionais Contestao.
ZYMLER, Benjamin (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
212
....................................................................................................................................
Nome comercial - Alterao
PETROBRAS - Alterao do nome da Empresa - Relatrio de Auditoria.
AGUIAR, Ubiratan (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
178
....................................................................................................................................
Nomeao
TRT/13 Regio Nomeao de Juiz Classista - Representao.
PALMEIRA, Guilherme (Ministro-Relator)
CUNHA, Jatir Batista da (Subprocurador-Geral)
Revista
88/2001
115
....................................................................................................................................
57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ
Obras pblicas
Um Aspecto Polmico dos Oramentos de Obras Pblicas: Benefcios e
Despesas Indiretas (BDI).
BASTOS, Patrcia Reis Leito
MENDES, Andr Luiz
Revista
88/2001
13
....................................................................................................................................
DNER - Contratos de superviso de obras - Pedido de Reexame.
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro-Relator)
SILVA, Cristina Machado da Costa e (Procuradora)
Revista
88/2001
149
....................................................................................................................................
Oramento
Um Aspecto Polmico dos Oramentos de Obras Pblicas: Benefcios e
Despesas Indiretas (BDI).
BASTOS, Patrcia Reis Leito
MENDES, Andr Luiz
Revista
88/2001
13
....................................................................................................................................
rgo pblico
Ministrio Pblico junto ao TCU - Omisso de rgos pblicos federais
na publicao do Relatrio de Gesto Fiscal - Representao.
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
108
....................................................................................................................................
Pedido de Reexame
DNER - Contratos de superviso de obras - Pedido de Reexame.
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro-Relator)
SILVA, Cristina Machado da Costa e (Procuradora)
Revista
88/2001
149
....................................................................................................................................
TSE - Deciso proferida em processo de Relatrio de Auditoria - Pedido
de Reexame.
ROCHA, Lincoln Magalhes da (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
164
....................................................................................................................................
Petrleo Brasileiro S.A. (PETROBRS)
PETROBRAS - Alterao do nome da Empresa - Relatrio de Auditoria.
AGUIAR, Ubiratan (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
178
....................................................................................................................................
57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ
Posse
A Trajetria de Ubiratan Aguiar: Discurso de Saudao.
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz
Aguiar no cargo de Ministro do TCU.
CAMPELO, Valmir (Ministro)
Revista
88/2001
231
....................................................................................................................................
Solidez moral e habilidade conciliatria: determinantes para atuao no
cargo de Ministro do TCU.
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz
Aguiar no cargo de Ministro do TCU.
FURTADO, Lucas Rocha (Procurador-Geral)
Revista
88/2001
235
....................................................................................................................................
TCU Revigorado, Parlamento Fortalecido.
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz
Aguiar no cargo de Ministro do TCU.
AGUIAR, Ubiratan (Ministro)
Revista
88/2001
238
....................................................................................................................................
Honradez e inteligncia: frmulas para melhorar a atuao do TCU.
SOUTO, Humberto Guimares (Ministro-Presidente)
Revista
88/2001
241
....................................................................................................................................
Publicidade
RADIOBRS - Recusa de encaminhar publicidade legal para
divulgao - Representao.
BUGARIN, Bento Jos (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
104
....................................................................................................................................
Recursos - Distribuio
Municpios de Campos Belos/GO e Touros/RN - Quotas referentes
distribuio de recursos relativos a Fundos Constitucionais Contestao.
ZYMLER, Benjamin (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
212
....................................................................................................................................
Recursos oramentrios
A renncia de receita como fonte alternativa de recursos oramentrios.
ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de
Revista
88/2001
54
....................................................................................................................................
Transferncia de recursos oramentrios entre Tribunais do Trabalho.
CUNHA, Jatir Batista da
Revista
88/2001
66
....................................................................................................................................
57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ
Relatrio de Auditoria
BNDES - Proposta formulada pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional - Relatrio
de Auditoria.
MACEDO, Jos Antonio Barreto de (Ministro-Substituto,
Relator)
Revista
88/2001
138
....................................................................................................................................
PETROBRAS - Alterao do nome da Empresa - Relatrio de Auditoria.
AGUIAR, Ubiratan (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
178
....................................................................................................................................
Relatrio de gesto fiscal
Ministrio Pblico junto ao TCU - Omisso de rgos pblicos federais
na publicao do Relatrio de Gesto Fiscal - Representao.
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
108
....................................................................................................................................
Renncia de receitas
A renncia de receita como fonte alternativa de recursos oramentrios.
ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de
Revista
88/2001
54
....................................................................................................................................
Representao
ANATEL - Contratao de servio de telefonia mvel celular por rgos
pblicos com inexigibilidade de licitao - Representao.
CAMPELO, Valmir (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
95
....................................................................................................................................
RADIOBRS - Recusa de encaminhar publicidade legal para
divulgao - Representao.
BUGARIN, Bento Jos (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
104
....................................................................................................................................
Ministrio Pblico junto ao TCU - Omisso de rgos pblicos federais
na publicao do Relatrio de Gesto Fiscal - Representao.
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
108
....................................................................................................................................
TRT/13 Regio Nomeao de Juiz Classista - Representao.
PALMEIRA, Guilherme (Ministro-Relator)
CUNHA, Jatir Batista da (Subprocurador-Geral)
Revista
88/2001
115
....................................................................................................................................
57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ
Servio extraordinrio
TSE - Deciso proferida em processo de Relatrio de Auditoria - Pedido
de Reexame.
ROCHA, Lincoln Magalhes da (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
164
....................................................................................................................................
Servidor Pblico
Mandado de Segurana N 21.852-5.
Revista
88/2001
255
....................................................................................................................................
Sociedade informacional
Possibilidades de combate corrupo pelo Estado
burocrtico/patrimonialista na Amrica Latina em contexto de cenrio
de sociedade informacional.
RIBEIRO, Renato Jorge Brown
Revista
88/2001
75
....................................................................................................................................
Superviso tcnica - Contrato
DNER - Contratos de superviso de obras - Pedido de Reexame.
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro-Relator)
SILVA, Cristina Machado da Costa e (Procuradora)
Revista
88/2001
149
....................................................................................................................................
TCU - Jurisprudncia
A clusula geral da boa-f como condio do saneamento de contas no
mbito do Tribunal de Contas da Unio.
CAVALCANTI, Augusto Sherman
Revista
88/2001
29
....................................................................................................................................
TCU - Pesquisa
XXI Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil.
SOUTO, Humberto Guimares (Ministro-Presidente)
Revista
88/2001
242
....................................................................................................................................
Telecomunicaes de Minas Gerais S.A. (TELEMIG)
Novas perspectivas da liquidez financeira na anlise de contas.
BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho
Revista
88/2001
42
....................................................................................................................................
Telefonia mvel
ANATEL - Contratao de servio de telefonia mvel celular por rgos
pblicos com inexigibilidade de licitao - Representao.
CAMPELO, Valmir (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
95
....................................................................................................................................
57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ
Tempo de exerccio
TCU - Averbao de tempo de exerccio em funo comissionada sem
vnculo efetivo com a Administrao Pblica Federal - Administrativo.
RODRIGUES, Walton Alencar (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
125
....................................................................................................................................
Transferncia de recursos
Transferncia de recursos oramentrios entre Tribunais do Trabalho.
CUNHA, Jatir Batista da
Revista
88/2001
66
....................................................................................................................................
Tribunal de Contas da Unio (TCU)
Solidez moral e habilidade conciliatria: determinantes para atuao no
cargo de Ministro do TCU.
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz
Aguiar no cargo de Ministro do TCU.
FURTADO, Lucas Rocha (Procurador-Geral)
Revista
88/2001
235
....................................................................................................................................
XXI Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil.
SOUTO, Humberto Guimares (Ministro-Presidente)
Revista
88/2001
242
....................................................................................................................................
Tribunal Regional do Trabalho (TRT)
Transferncia de recursos oramentrios entre Tribunais do Trabalho.
CUNHA, Jatir Batista da
Revista
88/2001
66
....................................................................................................................................
TRT/13 Regio Nomeao de Juiz Classista - Representao.
PALMEIRA, Guilherme (Ministro-Relator)
CUNHA, Jatir Batista da (Subprocurador-Geral)
Revista
88/2001
115
....................................................................................................................................
Tribunal Superior Eleitoral (TSE)
TSE - Deciso proferida em processo de Relatrio de Auditoria - Pedido
de Reexame.
ROCHA, Lincoln Magalhes da (Ministro-Relator)
Revista
88/2001
164
....................................................................................................................................
Violncia
Possibilidades de combate corrupo pelo Estado
burocrtico/patrimonialista na Amrica Latina em contexto de cenrio
de sociedade informacional.
RIBEIRO, Renato Jorge Brown
Revista
88/2001
75
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57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ
NDICE DE AUTOR
AGUIAR, Ubiratan
PETROBRAS - Alterao do nome da Empresa - Relatrio de Auditoria.
Revista..........................................................................................................................
88/2001
178
TCU Revigorado, Parlamento Fortalecido.
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz
Aguiar no cargo de Ministro do TCU.
Revista..........................................................................................................................
88/2001
238
ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de
A renncia de receita como fonte alternativa de recursos oramentrios.
Revista..........................................................................................................................
88/2001
54
BASTOS, Patrcia Reis Leito
Um Aspecto Polmico dos Oramentos de Obras Pblicas: Benefcios e
Despesas Indiretas (BDI).
Revista..........................................................................................................................
88/2001
13
BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho
Novas perspectivas da liquidez financeira na anlise de contas.
Revista..........................................................................................................................
88/2001
42
BUGARIN, Bento Jos
RADIOBRS - Recusa de encaminhar publicidade legal para
divulgao - Representao.
Revista..........................................................................................................................
88/2001
104
CAMPELO, Valmir
ANATEL - Contratao de servio de telefonia mvel celular por rgos
pblicos com inexigibilidade de licitao - Representao.
Revista..........................................................................................................................
88/2001
95
A Trajetria de Ubiratan Aguiar: Discurso de Saudao.
Discurso proferido na sesso de posse do Deputado Ubiratan Diniz
Aguiar no cargo de Ministro do TCU.
Revista..........................................................................................................................
88/2001
231
CAVALCANTI, Augusto Sherman
A clusula geral da boa-f como condio do saneamento de contas no
mbito do Tribunal de Contas da Unio.
Revista..........................................................................................................................
88/2001
29
CUNHA, Jatir Batista da
Transferncia de recursos oramentrios entre Tribunais do Trabalho.
Revista..........................................................................................................................
88/2001
66
57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ
57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ
57&8%UDVtOLDYQDEUMXQ