Desindustrializao precoce: futuro ou presente do Brasil?

Rubens Ricupero*

O que se entende por desindustrializao precoce?

A desindustrializao precoce a variante patolgica da chamada

desindustrializao positiva. Quando a industrializao completou com xito o
processo do desenvolvimento e elevou a renda per capita a nvel elevado e autosustentvel, o setor manufatureiro comea a declinar, em termos relativos, como
proporo do produto e do emprego. Isso ocorre em contexto de crescimento rpido e
pleno emprego, no momento em que se atinge renda per capita entre $ 8,000 e $
9,000, medidos em preos constantes de 1986, correspondendo hoje a valores
nominais bem mais altos. O fenmeno patolgico quando aparece em economias
onde a renda per capita menos da metade ou at de um tero desse nvel e em
contexto de baixo crescimento e desemprego de massa. Nesse caso, o processo de
industrializao abortou antes de dar nascimento a uma economia prspera de
servios, capaz de absorver a mo de obra desempregada pela indstria. a
construo interrompida do ttulo do livro de Celso Furtado.

Onde ocorre o fenmeno?

Ele vem ocorrendo em numerosas economias da Africa, Amrica Latina e do

Oriente Mdio no curso dos ltimos 25 anos, desde a crise da dvida externa dos anos
80s. Em 2003, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento
(UNCTAD) estudou o que vinha acontecendo no relatrio Comrcio e
Desenvolvimento (Trade and Development Report) daquele ano, que pode ser
encontrado e obtido no site da UNCTAD: www.unctad.org.

Qual foi o resultado do levantamento?

Salvo algumas observaes pessoais, sobretudo em relao ao Brasil, o presente

trabalho , em grande parte, extrado do 2003 Trade and Development Report da
UNCTAD, poca em que desempenhei as funes de Secretrio Geral da
Organizao. Busquei aqui organizar e sintetizar as principais teses e demonstraes
do relatrio, com nfase nos captulos IV (Economic Growth and Capital
Accumulation), V (Industrialization, Trade and Structural Change), e VI (Policy
Reforms and Economic Performance: the Latin American Experience). O mrito do
trabalho cabe aos redatores do relatrio, dentre os quais o Dr. Yilmaz Akyuz, ento
Diretor da Diviso sobre Globalizao e Estratgias de Desenvolvimento e Chief
Economist da UNCTAD e a seus principais colaboradores, Richard Kozul-Wright e
Jorg Meyer. (Nota do autor)

A UNCTAD chegou concluso de que, em relao a esse problema, as

economias em desenvolvimento poderiam ser divididas em cinco grandes categorias,
a saber:
1. O grupo original e mais avanado dos tigres asiticos (Coria do Sul,
Taiwan, Cingapura e Hong Kong), principalmente a Coria do Sul e
Taiwan, que j atingiram nvel adiantado de maturidade industrial por
meio de rpida acumulao de capital, crescimento do emprego em
geral, da produtividade e do emprego industriais, assim como das
exportaes de manufaturas. Nessas economias, a porcentagem da
produo industrial no PIB bem superior dos velhos pases
industrializados mas o rtmo da expanso da capacidade produtiva e da
produo no setor industrial desacelerou-se muito em comparao ao
que ocorria em dcadas passadas.
2. O segundo grupo, tambm maciamente asitico, inclui a Malsia e a
Tailndia, bem como, em nvel menos avanado, a China e, em grau
menor, a India. So os pases que, h vrias dcadas, vm se
industrializando de modo acelerado, aumentando a proporo de
manufaturas no emprego, na produo e nas exportaes, ao mesmo
tempo em que esto transformando sua estrutura, passando dos
produtos intensivos em mo de obra e recursos naturais para os artigos
de mdia e alta tecnologia.
3. O terceiro abrange os pases que se integraram nas redes internacionais
de produo mediante a concentrao em operaes intensivas em mo
de obra destinadas montagem de produtos cujos insumos so em
grande parte importados. O Mxico e as Filipinas, bem como, mais
recentemente, pases do Caribe e da Amrica Central signatrios de
acordos de livre comrcio com os Estados Unidos, destacam-se na
categoria. Tais economias tiveram rpido aumento no emprego
industrial (o desemprego no Mxico, por exemplo, bem inferior ao da
mdia da Argentina, do Brasil e do Chile). Outra caracterstica do
grupo o veloz aumento de exportao de manufaturas. No obstante,
esses pases vm apresentando desempenho modesto em termos de
investimento, de valor agregado em manufaturas, de crescimento da
produtividade e de crescimento econmico de maneira geral.
4. A quarta classe a dos pases que alcanaram um nvel razovel de
industrializao mas se revelaram incapazes de sustentar um processo
dinmico de aprofundamento industrial em contexto de crescimento
rpido. o caso da Argentina e, em nivel muito menos grave, o do
Brasil, onde tem sido pobre o desempenho do investimento, a indstria
vem perdendo importncia relativa no emprego total e no valor
adicionado, o crescimento da produtividade resultou mais da reduo
da mo de obra que da acumulao rpida e do progresso tcnico, o
upgrading industrial ainda limitado e as exportaes continuam
dominadas por produtos primrios e manufaturas de baixo valor
agregado. Nessas economias, o avano em certas indstrias como a
aeronutica e de automveis no teve a profundidade e o vigor
necessrios para disseminar-se pelo restante do tecido industrial e para
estabelecer um processo dinmico e de alta tecnologia na indstria
como um todo.

5. O quinto grupo o de pases que obtiveram crescimento forte e

sustentado mediante a intensificao da explorao de seus recursos
naturais abundantes atravs de um rtmo acelerado de acumulao de
capital. O exemplo mais notvel o do Chile. No entanto, essas
economias tm demonstrado desempenho fraco em termos de valor
agregado em manufaturas e de exportaes industriais, persistindo
nelas elevado desemprego. Parecem limitadas as perspectivas de
mudana estrutural adicional e de futuro crescimento de produtividade
na base exclusiva de estratgia fundamentada nos recursos naturais.

O que emerge dessa anlise comparativa?

O contraste entre a Asia do Leste e a Amrica Latina marcante. Todos os pases

maiores da Amrica Latina (Argentina, Brasil, Mxico) situam-se em grupos sem
dinamismo em industrializao, mudana estrutural e aumento da produtividade, ao
passo que a maioria das economias do leste asitico se encontra em vrios estgios de
industrializao de xito. Persistem, portanto, as fraquezas estruturais que, a partir dos
anos 80s, deram impulso a radicais mudanas de poltica na Amrica Latina. Apesar
dos avanos indiscutveis, no h como negar que as reformas de polticas no
conseguiram criar as condies necessrias para iniciar um rpido processo de
acumulao de capital e de transformao tecnolgica capaz de reestruturar as
economias latino-americanas com vistas a enfrentar os desafios de integrao no
sistema globalizado de comrcio. Tudo indica que existe relao ntida entre o
prosseguimento e adensamento da industrializao e a criao dessas condies.

No se poderia afirmar, ao contrrio, que a desindustrializao a

consequncia positiva do abandono da poltica de substituio de
importaes e da adoo de estratgia voltada para as exportaes,
permitindo a melhor alocao de recursos a setores nos quais essas
economias so mais competitivas, como no de recursos naturais em
agricultura e minerao?

Essa afirmao seria verdadeira se o declnio relativo da indstria tivesse

coincidido com a acelerao significativa do crescimento, o que, de fato, ocorreu no
Chile mas no na Argentina, no Brasil e no Mxico. Alm disso, a comparao com
economias europias ricas em recursos naturais como algumas da Escandinvia indica
que, at mesmo no Chile, a porcentagem do emprego industrial no final dos anos 90s
se situava apenas entre a metade e um tero do nvel atingido pelos escandinavos,
quando estes se encontravam em patamares de renda comparveis. Nessas economias
escandinavas ricas em recursos naturais, essa porcentagem s comeou a cair a partir
de nvel de renda muito superior ao que sucedeu na Amrica Latina.

Isso significa que no existiriam exemplos de pases que alcanaram o

desenvolvimento pleno sem industrializao, exclusivamente na base da
explorao eficiente de recursos naturais?
3

Na verdade, a experincia histrica confirma que as economias de pases como

a Austrlia, o Canad e de alguns dos escandinavos, que utilizaram mais amplamente
as exportaes de produtos primrios para atingir altos nveis de renda, passaram
todas por perodos de forte desenvolvimento e diversificao da indstria como
componentes essenciais de sua estratgia de crescimento. Mesmo as cidades-Estados
do nosso tempo Hong Kong e Cingapura hoje predominantemente economias de
servios, recorreram no incio e por longo tempo industrializao a fim de superar a
estreiteza do mercado nacional e para deslanchar o processo de desenvolvimento.

De que maneira opera a industrializao nesse processo?

A longo prazo, so as conquistas de produtividade que asseguram o xito

econmico e no apenas a acumulao de capital por si mesma. Um processo virtuoso
de acumulao e crescimento sustentado est sempre associado a mudanas
estruturais na produo e no emprego como resultado tanto da expanso e
diversificao das atividades econmicas, passando da agricultura indstria e desta
aos servios, quanto da evoluo para atividades de maior valor adicionado dentro de
cada setor, mediante a introduo de novos produtos e processos.
H diferenas sensveis entre os vrios setores em termos dos respectivos
potenciais para o progresso tcnico e para o crescimento da produtividade. A
importncia de estabelecer uma ampla base industrial deriva justamente do grande
potencial da indstria para um forte crescimento da produtividade e da renda. Esse
potencial provm, do lado da oferta, da predisposio da indstria para desenvolver
economias de escala, para a especializao e o aprendizado e, do lado da demanda, de
condies globais de mercado e de preos habitualmente mais estveis e favorveis do
que para os produtos primrios, sujeitos a frequentes oscilaes e com certa tendncia
a um declnio secular. Trabalhos de Kaldor e Kuznets demonstraram a existncia de
estreita corrrelao entre as taxas de crescimento da industrializao e da
produtividade, assim como entre a acelerao do crescimento e o deslocamento do
fator trabalho, do setor primrio, de baixa produtividade, para o industrial, de
produtividade mais elevada. No se deve esquecer, alis, que a agregao de valor a
produtos primrios da agropecuria e da minerao se faz geralmente mediante
processos industriais, da se originando denominaes como agro-indstria, indstria
agro-alimentcia etc.

Mas, se as vantagens de manter forte base industrial so to evidentes,

como se explica que os pases latino-americanos se tenham resignado a
sacrific-la em muitos casos?

A explicao reside, em ltima anlise, no impacto da crise da dvida dos 80s,

verdadeiro divisor de guas que desviou, de maneira duradoura, muitos pases da
trajetria de desenvolvimento que at ento vinham seguindo. Os latino-americanos
tiveram de adotar drsticas mudanas de poltica econmica, no esforo para reduzir
os nveis de endividamento e controlar inflaes que ameaavam deteriorar em
4

hiperinflaes. Embora tenha sido inegvel o xito em atingir alguns desses objetivos,
as reformas nunca foram capazes de fazer com que o nvel de investimento retornasse
fase pr-crise. De modo geral, a Amrica Latina parece haver estabilizado seu nvel
de formao de capital em torno do investimento por ano de apenas 20% ou menos do
PIB, significativamente inferior aos 25% considerados como o ideal para economias
em estgio intermedirio de desenvolvimento e igualmente muito abaixo da mdia do
investimento prevalecente na fase pr-crise.
Tal situao de debilidade macroeconmica, de investimento insuficiente e de
instabilidade permanente de taxas de juros e de cmbio preparou mal as economias
latino-americanas para o choque de competio decorrente da liberalizao
comercial e financeira simultnea ao processo de ajuste. Inmeros setores,
especialmente na indstria manufatureira, no foram capazes, devido ao estado critico
em que se encontravam, de reagir concorrncia de produtos importados no momento
em que perderam a proteo. O processo latino-americano de abertura de choque,
conduzido em fase de crtica precariedade da situao macroeconmica, contrasta
com o das economias asiticas, muito mais gradual, progressivo, seguro e realizado a
partir de posio de fora, por economias capazes de investir 30% ou mais do PIB
anualmente e bafejadas por juros extremamente baixos, frequentemente subsidiados,
por taxa de cmbio desvalorizada, carga tributria pequena e mnimos encargos
trabalhistas e previdencirios.

No verdade, ento, que a situao macroeconmica da regio

melhorou?

No at o ponto desejvel. De fato, uma saudvel macroeconomia exige no

apenas estabilidade de preos mas outras condies indispensveis para propiciar
nveis elevados de investimento. Muitas das condies que exercem forte influncia
nas decises de investimento e de alocao de recursos, incluindo preos-chaves tais
como a taxa de cmbio, a taxa de juros e os salrios reais, de grande impacto na
demanda agregada, tm sido extremamente instveis no continente. Isso se deve, em
parte, ao aumento da instabilidade do sistema internacional de pagamentos e
volatilidade externa associados com choques financeiros e comerciais. Por outro lado,
alguma responsabilidade cabe igualmente perda de autonomia em matria de
poltica macroeconmica resultante da rpida liberalizao e da estreita integrao nos
mercados financeiros globais. Alm disso, em lugar de get the prices right, as foras
de mercado tenderam a manter as taxas de juros e de cmbio em nveis que
impediram a rpida acumulao de capital e a mudana tecnolgica. Em outras
palavras, a nova estratgia econmica fracassou em produzir um meio-ambiente
macroeconmico apropriado para encorajar investidores e empresas, apoiando-os na
criao e expanso da capacidade produtiva e no aprimoramento da produtividade e
da competitividade internacional.

No se poderia descrever o que aconteceu na Amrica Latina como mais

uma manifestao do processo de destruio criativa de Schumpeter?

Seria difcil argumentar nesse sentido. Durante a fase de ajustamento ps-crise

da dvida, estima-se que cerca de 7.000 firmas chilenas desapareceram, a maioria de
porte mdio. Na Argentina, esse nmero foi de l5.000. Muitas foram substitudas por
grandes empresas estrangeiras cujos setores de engenharia e de pesquisa e
desenvolvimento se encontravam no pas de origem. Algo similar ocorreu no Brasil
com a aquisio por firmas estrangeiras de boa parte do setor de autopeas ( Cofap,
Metal Leve ) e do setor eletrnico e de equipamento de telecomunicaes sediado em
Campinas. De novo, em muitos casos, o setor de pesquisa foi radicalmente reduzido
ou teve sua natureza alterada, passando a ocupar-se apenas da adaptao da tecnologia
da matriz a condies locais, o que se chama no jargo de tropicalizao da
tecnologia. Engenheiros de pesquisa foram reciclados em gerentes de vendas. Um
estudo de Cimoli e Katz observa que, em 1974, o lanamento do Taurus pela Ford
Argentina demandou 300.000 horas de trabalho por uma equipe de 120 engenheiros,
ao passo que hoje, para produzir o world car, a Ford no emprega nenhum
engenheiro na Argentina. O que houve, portanto, foi que a parte de destruio
ocorreu na Argentina, enquanto a parte mais interessante, a da criao, foi
transferida para o pas exportador ou sede da empresa transnacional.
O problema foi agravado por algumas das privatizaes de empresas estatais
que, em certos pases, eram responsveis, juntamente com universidades e instituies
pblicas, por 80% dos gastos em pesquisa tecnolgica, em reas como as
telecomunicaes e energia, como era o caso do Brasil. Frequentemente, repetiu-se
aqui o padro de muita destruio e pouca criao. O balano lquido foi um
retrocesso na gerao local de tecnologia e o aumento de uma dispendiosa
dependncia tecnolgica em relao ao estrangeiro. Essa foi uma das razes que
levaram a uma mudana na composio da produo e das exportaes de pases da
regio, que se concentraram mais ainda do que no passado nos produtos oriundos de
recursos naturais, distanciando-se dos setores com maior potencial de aumento da
produtividade. No de admirar, nessas condies que, fora exemplos espordicos
como o da indstria aeronutica, cuja existncia, alis, se deve a uma poltica de
Estado, seja extremamente limitada a oferta de pases como o Brasil em matria de
manufaturas de alta tecnologia e valor agregado capazes de competir com os produtos
asiticos em mercados altamente competitivos como os dos Estados Unidos e dos
pases europeus.

Que tipos de indstrias conseguiram sobreviver a essas condies

adversas?

Como sabido, muitas das indstrias de ponta, responsveis pelos produtos

mais dinmicos do comrcio mundial computadores, componentes eletrnicos,
mquinas e equipamentos de escritrio, qumica fina, frmacos praticamente
desapareceram do panorama produtivo da Amrica Latina, salvo sob o aspecto de
linhas de montagem. O que sobrou foi basicamente: a) indstrias de processamento de
recursos naturais a fim de produzir commodities industriais, tais como papel, celulose,
suco de laranja, farelos e leos vegetais, ferro, ao, alumnio, metais, cimento; b)
indstrias de alimentos, de material de limpeza, cosmticos, de mveis etc; c) linhas
de montagem de equipamento eletrnico, aparelhos de TV e vdeo, de
telecomunicaes como os telefones celulares; d) indstrias txteis, de vesturio e
calados, crescentemente pressionadas pela concorrncia chinesa; e) petroqumica em

alguns pases, graas significativa proteo tarifria; f) indstria de automveis e de

equipamento de transporte, objeto de tratamento protetivo especial, s vezes no
contexto de acordos subregionais como o Mercosur. Fora uma ou outra exceo, esses
no so em geral os tipos de setores que desempenham papel decisivo para aumentar a
competitividade internacional por meio da pesquisa e desenvolvimento de produtos e
do progresso tecnolgico.
No caso do Brasil, o panorama mais diversificado, j que o pas foi capaz de
preservar estrutura industrial bem mais ampla e completa do que na maioria de outras
naes do continente. Essa estrutura, felizmente para ns, inclui at mesmo um setor
bastante razovel de bens de capital, maquinria e equipamento. Alguns ou muitos
desses setores sofrem hoje outro tipo de choque de competio, o da concorrncia
chinesa, que opera como uma espcie de segunda gerao de presses e desafios em
relao ao primeiro impacto da liberalizao dos anos 90s. A sobrevivncia at o
instante de base industrial mais diversificada no Brasil razo a mais para identificar
polticas e medidas de indiscutvel qualidade econmica, que sejam capazes de evitar
que a indstria, sobrevivente do primeiro choque, no se afogue agora no segundo.
O processo de rpida liberalizao produziu na Amrica Latina dois padres
especficos mas contrastantes na especializao industrial. Os pases mais
estreitamente ligados ao mercado dos Estados Unidos, seja pela vizinhana
geogrfica, seja por acordos comerciais, se concentraram nas indstrias de linha de
montagem tipo maquiladoras que produzem quase exclusivamente para o mercado
americano ou para reexportao para terceiros a partir dos EUA, criando empregos de
baixa especializao e modestos salrios. Por outro lado, as economias da Amrica do
Sul tais como as da Argentina, do Chile e, com as qualificaes e diferenas acima
expostas, no exemplo particular do Brasil, expandiram as indstrias baseadas em
recursos naturais, aumentando a intensidade em capital de tais atividades mas sem
impacto correspondente na gerao de empregos. Ambos os tipos de atividades
possuem contedo relativamente baixo de valor agregado interno e nenhuma delas
proporciona o gnero de transformao da produo nacional e do padro exportador
capaz de fazer do comrcio um motor de crescimento.

O que fazer?

Acima de tudo, evitar frmulas simplistas e simplrias. Como, por exemplo, a

do famoso choque de competitividade de vez em quando ressuscitada por
assessores do Ministrio da Fazenda e gente vinculada ao mercado financeiro. A
ltima verso foi a da reduo substancial das tarifas industriais. Embora parea
suprfluo, no custa repetir que absurdo falar de choque de competitividade no
momento em que o setor produtivo enfrenta no Brasil condies
incomensuravelmente mais adversas do que os concorrentes potenciais em todos os
fatores-chaves determinantes da competitividade internacional, a saber, a taxa de
juros, a taxa de cmbio, a carga tributria e o custo de transao resultante da
infraestrutura de servios.
Um fenmeno de causas to complexas e variadas como a
desindustrializao precoce s poder ser combatido por teraputica igualmente
diversificada, que contenha ingredientes capazes de atacar as razes macroeconmicas
descritas acima, assim como os problemas de diferente natureza aqui exemplificados
na rea de cincia e tecnologia, de pesquisa e desenvolvimento de produtos, de

inovao etc. Identificar os diversos componentes de tal teraputica precisamente o

objetivo do seminrio que se realizar na Federao das Indstrias do Estado de So
Paulo (FIESP), no prximo dia 28 de novembro. Nessa ocasio, um dos mais
importantes objetivos seria estimular um esforo sistemtico e constante com vistas a
valorizar o papel transformador e de liderana da indstria manufatureira no processo
de desenvolvimento, reatando com a tradio de pioneiros como Roberto Simonsen e
Euvaldo Lodi. Para isso, ser indispensvel reagir contra o verdadeiro preconceito
que, consciente ou inconscientemente, se criou contra o setor, voltando a dar-lhe
condies normais para poder concorrer internacionalmente e sobreviver no mbito
interno.
Um elemento indispensvel em tal sentido uma estratgia para as
negociaes internacionais que no aumente ainda mais as dificuldades que j
enfrenta em funo das condies hostis de juros, cmbio e tributos internos. Esse
perigo existe no s nas negociaes de acordos de livre comrcio como nas da
Rodada Doha, da Organizao Mundial de Comrcio (OMC). Nestas ltimas, ficou
claro nas semanas recentes que a ttica dos usual suspects em matria de
protecionismo agrcola (Frana et caterva) repetir o bem-sucedido jogo utilizado na
Rodada Uruguai: alegar a impossibilidade de qualquer movimento em agricultura se
no houver antes concesses substanciais do Brasil principalmente, da India e de
alguns outros em NAMA ou Non-Agricultural Market Access, isto , em produtos
industriais (e tambm em servios). Conforme sabido, naquela ocasio, pagamos
preo altssimo em redues tarifrias industriais, propriedade intelectual, medidas de
investimento relacionadas ao comrcio (como a proibio do contedo local ou ndice
de nacionalizao no processo manufatureiro), em perda de flexibilidade ou policy
space para adotar polticas de estmulo indstria, de amplo e irrestrito uso pelos
pases avanados quando ainda se encontravam em fase de industrializao. Nossos
ganhos em agricultura, em compensao, foram modestos e mais conceituais do que
concretos.
No momento, algumas das frmulas propostas em Genebra por pases
desenvolvidos implicariam redues, da parte de pases em desenvolvimento, de mais
de dois teros na mdia ponderada das tarifas aplicadas e de mais de trs quartos dos
nveis atuais da mdia ponderada de suas tarifas consolidadas. Conforme tem sido
demonstrado nos estudos recentes dos economistas da UNCTAD, S.F.Fernndez de
Cordoba, Sam Laird e David Vanzetti, tais redues constituiriam cortes
incomparavelmente mais profundos do que os efetivados pelos principais pases ricos
ao longo dos 30 anos aps a Segunda Guerra Mundial. A experincia histrica indica
que, no processo de industrializao, o que conta no tanto o nvel mdio das tarifas
mas seu perfil setorial. A tarifa ideal a desenhada para proteger o processo de
aprendizagem e de aquisio de competitividade nos setores dinmicos, no nas
indstrias em declnio. Um dos fatores que diferenciaram a Coria do Sul e Taiwan e
explicam o xito da industrializao dessas duas economias foi justamente uma
estrutura tarifria racional inspirada no princpio da proteo seletiva e temporria
(Yilmaz Akyuz, The WTO Negotiations on Industrial Tariffs:What is at Stake for
Developing Countries, TWN, Penang, Malaysia, 2005).
Essa verdade nos aconselha extrema cautela nas atuais negociaes, uma vez
que as frmulas mais favorecidas pelos negociadores representariam perdas
substanciais e sbitas de proteo em setores como o automobilstico e o eletrnico,
exatamente os que apresentam as caractersticas desejveis de dinamismo e alta
capacidade multiplicadora de efeitos benficos para a indstria como um todo.

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