Sumrio

Introduo

Burocracia: poder, organizao ou grupo social .............. XIII

CAPTULO 1

A organizao burocrtica ...................................................

CAPTULO 2

A organizao informal........................................................ 41

CAPTULO 3

Centralizao e descentralizao........................................ 73

CAPTULO 4

O processo de descentralizao .......................................... 103

CAPTULO 5

Burocracia e administrao ................................................. 149

CAPTULO 6

Burocracia e teoria de sistemas........................................... 179

CAPTULO 7

A crtica administrativa da burocracia .............................. 201

CAPTULO 8

As organizaes burocrticas e a sociedade ..................... 221

CAPTULO 9

Organizao e automao.................................................... 241

CAPTULO 10

Burocracia e autogesto na empresa.................................. 275

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Prefcio Segunda Edio

A reedio da Introduo organizao burocrtica me remete a um dilogo

entre o mundo das idias e o interesse prtico. No mundo das idias, a contribuio de Prestes Motta e Bresser-Pereira foi original e decisiva para o
surgimento de uma linha de pensamento organizacional crtico. A divulgao restrita de alguns de seus captulos ainda na dcada de 60 e sua primeira
publicao integral em 1980 tornam Introduo organizao burocrtica uma
alternativa pioneira s abordagens correntes no campo das organizaes,
marcadas por um preponderante tratamento funcionalista.
Os estudos organizacionais at ento baseavam-se em trs principais
vertentes. Primeiramente, a cincia da administrao buscava aplicar a
morfologia burocrtica descrita por Weber em uma linha fortemente prescritiva. O ideal de reforma administrativa (embora o termo remeta ao
setor pblico, aplicvel a qualquer tipo de organizao) surgiu da aplicao de um padro de burocracia mecanicista que deveria substituir formas pr-burocrticas ou patrimoniais de administrao. O pressuposto era
de que a burocracia ortodoxa, procedimental, seria o modelo tecnicamente
superior de administrao; logo, os princpios da formalizao, do controle,
da centralizao e da padronizao deveriam se aplicar s organizaes
que buscavam eficincia. Gulick, Urwick, Willoughby, Fayol e Taylor,
dentre outros, so exemplos dessa vertente, implantada no Brasil na reforma
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u Introduo Organizao Burocrtica

burocrtica de 1936/1938. Nesta perspectiva, os engenheiros da organizao burocrtica estavam preocupados em constru-la.
A segunda vertente se coloca no terreno da sociologia das organizaes,
a partir de uma apropriao funcionalista do conceito de burocracia utilizado
nos estudos de Max Weber notadamente originada da leitura funcionalista
feita por Parsons. Essa perspectiva institucionalista, porque a principal
questo de trabalho nas anlises e prescries organizacionais o grau de
institucionalizao (de sedimentao e habitualizao) do modelo burocrtico
ideal tpico. Os estudiosos organizacionais apontavam as limitaes da racionalidade burocrtica na prtica das organizaes, submetidas, dada sua
natureza de sistema social, a uma srie de interferncias (de dentro e de
fora: cultura, interesses, vnculos de dependncia etc.) que restringiam ou
afetavam a realizao plena do padro burocrtico mais decisivamente que
os fatores formais (caso dos elos institucionais no clssico estudo de
Selznick). Da decorreram tanto abordagens que questionavam a verossimilhana de uma abstrao racionalista, quanto outras que buscavam desenvolver tecnologia para melhor institucionalizar a racionalidade burocrtica.
A terceira vertente a sociologia crtica, tendo como base Marx e Weber.
A primeira referncia, em termos globais, a escola de Frankfurt, mais no
sentido epistemolgico, denunciando que o conhecimento organizacional
tradicional (de orientao positivista e funcionalista) estava a servio da
dominao burocrtica, e menos no sentido de expor sistematicamente essa
forma de dominao, de sujeio do indivduo a um sistema de interesses
estabelecidos. Nas suas diversas vertentes (weberiana, marxista etc.), essa
perspectiva de anlise organizacional essencialmente poltica. Do ponto
de vista puramente conceitual, a sociologia crtica est presente de forma
original em vrias obras de Alberto Guerreiro-Ramos nas dcadas de 50 a 70
(a partir de Weber) e nos primeiros trabalhos de Luiz Carlos Bresser-Pereira
nas dcadas de 60 e 70 (a partir de Marx). No Brasil, do ponto de vista analtico, est presente em Fernando Henrique Cardoso (com os elos burocrticos),
em Carlos Estevam Martins (com o insulamento das estatais), em Luciano
Martins (com a autonomia da administrao indireta) e em outros autores que
analisaram a dinmica de poder da burocracia estatal na dcada de 70,
notadamente. Essa perspectiva resgatava Weber da armadilha funcionalista
ao mesmo tempo em que introduzia Marx, e mais tarde outros, aos estudos
organizacionais.
As duas primeiras vertentes formam, ainda hoje, o mainstream do pensamento organizacional. A primeira evoluiu para a prescrio de formas
mais orgnicas de organizao burocrtica no sentido de afirmar que o

Prefcio Segunda Edio t

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contexto da emergente sociedade do conhecimento, que supera a decadente

sociedade industrial, demanda modelos de gesto menos mecanicistas e
mais orgnicos, flexveis ou em rede.
A segunda evoluiu para uma variedade de institucionalismos, sendo o
mais notrio e sonoro deles o denominado neo-institucionalismo econmico,
segundo o qual as organizaes burocrticas (as organizaes formais modernas) so, por excelncia, sistemas desviantes, inerentemente ineficientes e
inconfiveis (relativamente idealizada noo neoclssica de eficincia de
mercado), o que impe um slido sistema de regras e incentivos (uma espcie
de formalizao em segundo plano) capaz de enquadrar o comportamento
potencialmente oportunstico dos agentes da burocracia na direo de resultados preestabelecidos por seus principais. A terceira vertente evoluiu
para um diversificado, rico e crescentemente importante, embora residual,
campo de pensamento organizacional crtico que adentrou as fronteiras da
subjetividade, explorando o imaginrio organizacional e seu nexo subjacente organizao formal, e da racionalidade substantiva, explorando a
axiologia dos movimentos transformadores em direes emancipatrias.
Toda essa digresso foi necessria para dizer que este livro de Prestes
Motta e Bresser-Pereira foi a primeira obra que proporcionou um tratamento
conceitual crtico abrangente e sistemtico aos estudos organizacionais, corretamente referenciados no conceito seminal de burocracia weberiana
(segundo o qual burocracia menos uma morfologia gerencial e essencialmente um fenmeno de poder) e em uma leitura crtica (no funcionalista)
da sociologia organizacional (mesmo a funcionalista). E isso muito relevante, ainda hoje, porque boa parte dos estudos institucionais no campo das
organizaes ainda carece de um background crtico adequado.
No mundo do interesse prtico, o destino reservaria aos autores um
desafio altura. Afora sua carreira acadmica e de executivo na iniciativa
privada, Luiz Carlos Bresser-Pereira tornar-se-ia ministro da Fazenda em
1987. Como parte de sua viso crtica sobre a crise econmica (do modelo
desenvolvimentista e do Estado), estava a convico de que tal crise tinha
um forte componente gerencial. Mas, em 1995, seria ele mesmo o ministro
do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, o MARE, tendo
a oportunidade de elaborar um plano de reforma do Estado que propunha
a implantao da administrao gerencial em substituio administrao burocrtica. Essas denominaes tinham uma finalidade didtica
e comunicativa, mas provocaram reaes desencontradas (de minha parte,
inclusive). Aos leigos e preciosistas, no estava claro que se estava propondo,
rigorosamente, a implantao de um novo padro de burocracia governamental. Propugnava, na linha da primeira vertente ( qual, por sinal, subjaz

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u Introduo Organizao Burocrtica

parcela significativa da nova gesto pblica), uma burocracia mais orgnica, em

rede, flexvel, orientada para resultados, focada no interesse do cidado e
aberta ao controle social; menos ortodoxa, mecanicista, procedimental e insulada. Por outro lado, se propunha, sobretudo, um padro mais accountable de
burocracia governamental, no apenas no sentido contratual do termo (de ser
responsivo ou responsvel perante os cidados interessados, conotao que
predominou a partir da segunda vertente), mas no sentido republicano
(conforme definido mais tarde) de que o exerccio do poder burocrtico em
benefcio do cidado um direito inerente (o que se posiciona na perspectiva
da terceira vertente). O ex-ministro diria, anos mais tarde, nas suas reflexes
sobre a Reforma da Gesto Pblica de 1995: Foi a experincia pblica mais
gratificante da minha vida. Com efeito, introduziu um novo tema na agenda
poltica do Pas, logrou alteraes constitucionais significativas e mobilizou
atores relevantes no Brasil e no exterior. A viso organizacional crtica estaria
presente de forma crescente na sua produo intelectual ps-MARE.
Fernando Prestes Motta, que perdemos recentemente, seguiu uma formidvel carreira acadmica, no apenas expandindo e aprofundando seu
enfoque organizacional crtico (o que sua inestimvel produo acadmica
revela), mas formando, como peculiar aos grandes mestres, uma gerao
de brilhantes professores que esto na vanguarda internacional do pensamento organizacional contemporneo.
Eu li Introduo organizao burocrtica pela primeira vez durante a graduao e, depois, no mestrado em Administrao na dcada de 80, logo aps
seu lanamento. Isso era pouco comum, porque as bibliografias eram quase
exclusivamente da primeira e da segunda vertentes (naquela poca, sequer
havia no Brasil uma traduo completa e confivel de Weber). Esta obra foi
fundamental para o despertar do meu interesse acadmico pelo tema, nutrido,
dentre outras, pela fecunda produo intelectual de Fernando Prestes Motta.
Na dcada de 90, tive a honra de compor a equipe do ministro BresserPereira no MARE. O interesse prtico preponderante era implantar uma
forma ps-burocrtica de organizao pblica no estatal, as organizaes sociais. Hoje, meu interesse prtico predominante, como secretrio de
Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, promover a
modernizao da burocracia federal executiva. Dessa forma, sinto-me uma
parte viva desse dilogo entre o mundo das idias e do interesse prtico, e
festejo a republicao desta obra que tanto iluminou esse meu dilogo e,
tenho a certeza, ter o mesmo efeito em muitos dos que se dedicam ao tema.
Humberto Falco Martins
Braslia, agosto de 2003

Captulo 1

A Organizao Burocrtica

Os ltimos duzentos anos viram o mundo passar por um processo de transformao radical. Com o impulso do desenvolvimento industrial, a Histria
acelerou-se, ganhou outro ritmo. E hoje, quando comparamos o mundo
industrial moderno com o mundo de h dois ou trs sculos, verificamos
que muitos elementos, que ento no existiam ou tinham pouca importncia, ganharam particular significado. No setor social, isso particularmente
verdadeiro em relao s organizaes. Estas, sem dvida, existiam em
pocas anteriores: no so uma criao da poca industrial. Antes de constituir a regra, porm, eram a exceo.
Atualmente, o quadro outro. As organizaes so indiscutivelmente
o tipo de sistema social predominante das sociedades industriais. Enquanto
antes a sociedade era constituda de um sem-nmero de pequenos sistemas
sociais desorganizados, hoje so as organizaes e organizaes cada vez
maiores e mais bem estruturadas que dominam o panorama social contemporneo. Enquanto em um passado s vezes no muito longnquo eram
a famlia, a tribo, o cl, o feudo, a pequena empresa familiar, de carter
agrrio, artesanal, ou eventualmente comercial, os sistemas sociais dominantes, no mundo moderno apenas a famlia, embora muito modificada,
conserva sua importncia; as pequenas empresas tendem a desaparecer, e
aqueles outros tipos de sistema social j desapareceram, dando lugar s
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