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Desenvol e Cidades No Brasil: Contribuições para o Debate Sobre As Políticas Territoriais
Desenvol e Cidades No Brasil: Contribuições para o Debate Sobre As Políticas Territoriais
Organizao
Jan Bitoun
Lvia Miranda
Reviso
Margarida Michel
Capa/Projeto Grfico/Diagramao
H3 Comunicao Visual Ltda. - Fones: 81 37432.456 / 3051.0335
FASE PE Rua Viscondessa do Livramento, 168 Derby, Recife PE
Tel.: (81) 3221 5478 / www.fase.org.br
Observatrio das Metrpoles PE Av. Acadmico helio Ramos sn. CFCH, Sala 610
e 611, Cidade Universitria Recife PE
Tel.: (81) 32718277 / www.observatoriodasmetropoles.net
978-85-86471-45-2
29
69
86
97
101
104
Quadro 2. Prioridades atribudas neste trabalho Tipologia das Cidades Brasileiras (MCid, 2005)
110
131
133
134
Quadro 4. Tipologia de Municpios agregadas com base na anlise das caractersticas de cada tipo
138
139
Quadro 6. Padres de referncia de custo para solues padro de moradias, agrupadas por
Estados e Tipos de Municpios (R$ de 2006)
140
Quadro 7. Padres de referncia de custo para solues padro de moradias segundo Grupos
Familiar de Atendimento (R$ de 2006)
141
143
Quadro 9. Deficit acumulado e metas do Programa Minha Casa Minha Vida. Distribuio do
Deficit por faixa de renda
146
156
Sumrio
Apresentao
11
17
45
63
93
Pensando a poltica nacional de habitao para a diversidade das famlias e dos municpios
brasileiros
117
151
Lista de Cartogramas
Cartograma 1 - Brasil: Tipologia das Microrregies (PNDR 2005)
175
176
177
178
179
180
181
182
183
Cartograma 10 - Sedes municipais situadas em linha reta a 25, 50, 75 e 100 Km de quaisquer
outras sedes vizinhas
184
185
186
187
188
189
190
191
192
Cartograma 19 - Interseo PNDR 2004 com Territrios Rurais Homologados MDA 2005
193
194
Cartograma 21 - Espacializa os onze tipos de municpios que serviram de base para a elaborao
das diretrizes da Poltica Nacional de Habitao (PlanHab)
195
10
Apresentao
MINISTRIO DAS CIDADES. Tipologia das Cidades. Braslia: Ministrio das Cidades, 2008. Vol.2 Como Andam as Regies
Metropolitanas. Coleo Estudos e Pesquisas do Programa Nacional de Capacitao das Cidades.
BITOUN, J. MIRANDA, L. Tipologia das Cidades Brasileiras. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Metrpoles,
2009. (Conjuntura Urbana; 2)
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diversidade do pas, tanto no que se referia ao tamanho de cidades, quanto posio dessas
cidades no territrio caracterizado por grandes variaes na densidade das cidades e animado por diversas dinmicas populacionais e econmicas. Era o que podia ser sentido, na
prtica, nas Conferncias e nos Conselhos das Cidades, no mbito dos quais se expressavam mltiplas culturas urbano-regionais. Era o que podia ser pensado, na poltica, desde
que se concebesse que, sempre, a poltica de desenvolvimento urbano foi parte de uma
poltica de desenvolvimento territorial do pas, como o foi nos anos sessenta e setenta
quando os investidores nacionais e internacionais procuraram os grandes centros para investir. A relativa desconcentrao econmica, a expanso do agronegcio, as mltiplas
iniciativas surgidas de inteligncias locais apontam modernamente para polticas de desenvolvimento territorial mais complexas e s quais seria acoplada uma poltica de desenvolvimento urbano levando em conta a pluralidade das experincias urbano-regionais.
Alm da frieza da tipologia, ficavam duas mensagens: uma para o Governo enfrentar na Poltica de Desenvolvimento Urbano o desafio da diversidade; outra para a academia
reencontrar os caminhos da reflexo terica e metodolgica acerca de temas clssicos da
geografia, mas com poucas inovaes nas duas ultimas dcadas tais como:
- relaes cidade/regio;
- relaes interurbanas;
- relaes cidade/campo.
com muita propriedade que, aludindo ao trabalho do Observatrio Pernambuco e
a levantamentos realizados pelo IBGE, Sposito afirma em palestra proferida em Belm,
que tipologias e classificaes so pontos de partida mais que produtos acabados:
importantssimo que haja estudos, tipologias e classificaes, porque em cima delas que se comea a raciocinar,
em cima delas que ns temos um conjunto de elementos, porque, como pesquisadores, ns no vamos fazer levantamentos
suficientemente abrangentes para um pas to grande e to
diverso. 3
SPOSITO, M.E.B. Para pensar as pequenas e mdias cidades brasileiras. Belm: FASE; ICSA/UFPA; Observatrio COMOVA,
2009. p. 43
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senvolvimento Urbano ainda est distante de enfrentar o desafio de potencializar a diversidade das configuraes territoriais dos municpios brasileiros e dialogar estreitamente com
as dinmicas territoriais que os envolvem. So ento elencadas razes para isso, por meio
de reflexes sobre as anlises e estudos existentes, marcos legais e institucionais e na prtica do planejamento especialmente a partir da aprovao do Estatuto da Cidade. A autora
ressalta que, no contexto da construo das novas polticas e planos deve-se dar especial
ateno reas de transio urbano-rurais, pois apesar dos graves problemas relacionados
ao uso e ocupao do solo, elas no tm sido foco do planejamento.
Por fim, como bem ressalta Ana Cristina Fernandes no texto deste livro, pode-se
dizer que, se de um lado h ainda muito o que se investigar para aperfeioar a tipologia de
cidades proposta, por outro lado, muito avanou a viso da diversidade e heterogeneidade
das cidades brasileiras no contexto das regies que polarizam. Ultrapassaram-se os tradicionais limites do recorte populacional e da hierarquia urbana. Com isso, ficaram evidentes
as distines que separam centros urbanos considerados semelhantes em termos de hierarquia urbana e tamanho populacional. Ao mesmo tempo foi destacado o isolamento de
partes importantes do territrio, cujo desenvolvimento est travado pela falta de cidades,
assim como o crescimento da desigualdade nos tipos de cidade situados em reas dinmicas de ocupao recente. De modo geral, o conjunto de aes a serem propostas para cada
tipo de cidades ganhou mais clareza, ao se evidenciar a importncia do envolvimento no
apenas do Ministrio das Cidades, mas diversos outros setores da administrao federal.
16
Professor no Departamento de Cincias Geogrficas UFPE e pesquisador no Observatrio das Metrpoles Pernambuco
17
alguns ministrios e na prpria Presidncia da Repblica. Constata-se, numa segunda parte, que esto em debate as orientaes das polticas em construo, envolvendo mltiplos
atores institucionais e da sociedade civil.
Numa terceira parte, retoma-se o estudo de 2005, explicitando as diretrizes
metodolgicas e polticas seguidas pelos autores da Tipologia das Cidades Brasileiras, a
fim de contrbuir para o debate. Feito esse resgate, passa-se a dialogar, numa quarta parte,
com os dois trabalhos supracitados, tratando das correspondncias possveis entre os tipos
de cidades e as vises da rede de cidades e do territrio brasileiro expressas nessas duas
importantes contribuies recentes acerca da organizao do espao brasileiro.
com esse quadro institucional definido que o Estado brasileiro foi recuperando, a
partir da segunda metade da dcada de noventa e, mais decisivamente, nos ltimos anos,
sua capacidade de conceber e implantar polticas territoriais. Trata-se, ento, de uma retomada recente, vinculada nova conjuntura nacional, e esse fato leva a que essas polticas
estejam mais em debate e construo que plenamente operacionais, como o so as polticas
sociais implantadas a partir da Constituio de 1988 (Sade) e de leis que a regulamentam
em meados dos anos 1990 (Educao e Assistncia Social).
Alguns ministrios esto especialmente engajados na concepo e implantao de
polticas territoriais. O principal deles o Ministrio da Integrao Nacional, herdeiro das
polticas territoriais anteriores aos anos oitenta, e que procurou inovar por meio da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), cuja concepo foi elaborada em 2003 e
2005 (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2009); reuniu tambm um nmero respeitavel de estudiosos para iniciar a elaborao, em 2003, do Plano Nacional de
Ordenamento Territorial (PNOT) (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2005).
Destaca-se tambm o Ministrio das Cidades, criado em 2003, que procura elaborar uma
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Em 2005, coordenamos uma pequena equipe
do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas para fornecer a esse ministrio e ao
Conselho das Cidades um estudo tcnico que visava identificar uma tipologia das cidades
brasileiras, de modo a permitir que ambos os ministrios dialogassem acerca das suas respectivas polticas territoriais (MINISTRIO DAS CIDADES, 2008). notvel tambm a
contribuio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO, 2009) concepo de uma poltica territorial por meio da definio dos territrios rurais, com vista a fortalecer os segmentos sociais vinculados agricultura, pesca e ao extrativismo de carter familiar, reforma agrria, s naes indgenas e s comunidades quilombolas, conquanto o Ministrio da Agricultura trate dos interesses do agronegcio. Significativamente, a Casa Civil da Presidncia da Repblica ficou
encarregada das obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), no mbito do
qual se realizam as obras de infraestrutura com grandes impactos sobre o uso do territrio,
como tambm dos Territrios da Cidadania selecionados entre os territrios rurais
para a integrao das polticas setoriais. Finalmente, para complementar esse quadro um
tanto confuso de multplas iniciativas de concepo e implantao de polticas territoriais,
cabe registrar (MENDES, 2008) que:
O Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto contratou ao Centro de Gesto
e Estudos Estratgicos (CGEE) a execuo do Estudo da Dimenso Territorial do
PPA, recm concludo, que apresenta resultados e propostas para uma abordagem
original do territrio como elemento estratgico para subsidiar o Plano Plurianual
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povo brasileiro, presente das periferias urbanas aos igaraps amaznicos. Em contraste,
um modelo de desenvolvimento econmico fundado na ampliao do consumo de uma
minoria abastada pode ignorar muito dessa diversidade e concentrar investimentos em parcelas menores do territrio nacional.
Esses embates referentes s orientaes econmicas das polticas territoriais podem
estar influenciados por duas dimenses inerentes noo de desenvolvimento e que so
definidos pelos adjetivos humano e sustentvel, lamentavelmente transformados em
slogans esvaziados de significados. Se forem levadas a serio, as noes de desenvolvimento humano e de desenvolvimento sustentvel envolvem estratgias qualitativas de desenvolvimento. A dimenso humana deve ser entendida como a ampliao das capacidades
das pessoas em direcionar suas vidas e em participar das decises coletivas, o que envolve,
obviamente, a superao de situaes de extrema necessidade impeditivas de reais possibilidades de escolha. Envolve, tambm, na definio e no monitoramento das polticas
territoriais, a existncia de instncias ampliadas de participao, capazes de interessar e
abranger segmentos culturais e sociais que foram at hoje mais objetos do que sujeitos
dessas polticas. Com todas as suas limitaes, as conferncias das cidades representam
algo novo nesse sentido, e delas emergiu um retrato do Brasil urbano muito mais diverso
que aquele desenhado nas escolas de arquitetura e urbanismo. A dimenso da sustentabilidade
remete promoo de valores de respeito natureza, os quais, alm de romperem com o
antrropocentrismo, procuram modelos de produo e consumo menos agressivos, mais
poupadores de matrias-primas e de energia; em suma, uma transformao do modo de
vida que num pas como o Brasil, onde coexistem imensos espaos com fortes componentes naturais e imensas aglomeraes fortemente degradadas, um desafio para quaisquer
polticas territoriais.
Acima, dessas dimenses abstratas do desenvolvimento, objetos de muitos debates,
h uma dimenso concreta a ser valorizada para que as polticas se tornem capazes de
influenciar o rumo das coisas. Afirmar que no se pode separar, como geralmente se faz,
nas polticas pblicas, estratgias territoriais e estratgias de desenvolvimento urbano, implica, na operacionalizao, aes em diversas dimenses que associam territrio e cidade,
dentre as quais:
infraestruturas de mobilidade de cuja qualidade depende a fluidez da circulao
dos homens e das mercadorias, o que, no Brasil, pela dimenso do territrio, pela
23
28
Alta
acima de
8,38% aa
Baixa
at 1,63% aa
121
139 Sub-regies de
ALTA RENDA
(Tipo 1)
Varia
Mdia
de 1,64 at
8,37% aa
Mdia
de R$ 110,28
at R$ 271,71
Baixo
at R$ 110,27
Sub-Regies
DINMICA
(Tipo 2)
81 Sub-Regies
de BAIXA
RENDA (Tipo 4)
Alta
acima de
R$ 271,72
216 Sub-Regies
ESTAGNADAS
(Tipo 3)
Tipologia
Sub-Regional
tadas pelos Tipos 1 - Espaos urbanos aglomerados mais prsperos do Centro-Sul - e 2 Espaos urbanos aglomerados e capitais mais prsperas do Norte e Nordeste) e Centros
Regionais (representados pelos Tipos 3 - Espaos urbanos aglomerados e centros regionais
do Centro-Sul e 4 - Espaos urbanos aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste). Cabe ressaltar que essas diferenas resultam da anlise multivariada em escala nacional e demonstram o peso que a posio geogrfica (alta intensidade da explorao econmica da rea de influncia da cidade vs. baixa intensidade da explorao econmica da rea
de influncia da cidade) exerce nas variveis de caracterizao da socioeconomia da cidade. H muitas caractersticas comuns, dentre as quais o arrefecimento da dinmica
demogrfica dos municpios centrais das aglomeraes, a continuao do crescimento nos
municpios perifricos, a forte desigualdade social nos municpios centrais e a relativa
homogeneidade social (em geral, no sentido da predominncia de segmentos mais pobres)
nos municpios perifricos. Mas, estas ltimas caractersticas so particularmente acentuadas nas metrpoles do Norte e Nordeste, o que gera situaes de gesto especialmente
desfavorveis (baixa arrecadao, dissimetrias de poderes). Essa constatao remete
pertinncia de diretrizes de polticas metropolitanas capazes de enfrentar as diferenas internas dos espaos metropolitanos, tratados em outro estudo (RIBEIRO, SANTOS JUNIOR,
2007), bem como as diferenas entre as metrpoles, decorrentes da posio geogrfica em
pores distintas do territrio nacional.
Outras observaes relevantes concernem aos municpios com 20 a 100 mil habitantes. Eles foram distribudos em 9 tipos (vide Anexo 1 Tipos 5 a 13). H alguns fatores
principais de diferenciao que se vinculam diretamente a uma tipologia dos espaos rurais
brasileiros com os quais essas cidades mantm relaes muito mais prximas que as cidades maiores. Desse modo, as denominaes dos 9 tipos encontrados por meio da anlise
factorial aludem a esses espaos rurais, tais como foram discriminados na tipologia do
PNDR (rurais prsperos Tipo PNDR 1, rurais consolidados mas de frgil dinamismo
recente Tipo PNDR 3, rurais que vm enriquecendo Tipo PNDR 2, rurais pobres
Tipo PNDR 4). Como essas cidades tm tamanho populacional suficiente para apresentar
um dos marcos da sociedade brasileira a desigualdade , o grau dessa foi um dos fatores
de diferenciao dos tipos. Nas regies mais pobres, tal fator no se apresenta com tanta
nitidez e a maior diferena provm das caractersticas da posio geogrfica: Brasil densamente povoado da faixa litornea, onde h justaposio de cidades de vrios tamanhos
vs. Brasil ocidental, onde esses centros urbanos podem estar bastante distantes de centros
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regionais e metropolitanos. A tipologia aponta, ento, para esse tamanho de cidades trs
diretrizes: i) reconhecer a inseparabilidade do urbano e do rural, no somente nos traos da
economia urbana mas tambm no cotidiano da cidade; ii) adotar medidas para reduzir as
desigualdades sociais que tendem a se agravar com o crescimento urbano e esto, s vezes,
fortemente sinalizadas por diferenciaes do habitat, o que justifica intervenes urbansticas (habitao, mobilidade); iii) levar em conta a posio peculiar dessas cidades quando
esto muito isoladas das metrpoles e dos centros regionais (situao quase generalizada
na Amaznia ocidental), as quais devem ser equipadas de modo a ofertar servios especialmente pblicos para populaes dispersas num grande territrio.
Os 6 ltimos tipos tratam dos municpios com menos de 20 mil habitantes (Anexo 1
Tipos 14 a 19). Para os autores do estudo, ficou claro que os tipos sub-regionais do
PNDR no permitiam caracterizar plenamente essas pequenas cidades, cujos perfis podem
estar muito distintos do perfil microrregional, fortemente influenciado pelos municpios
maiores. Na considerao desse fato, entende-se que, para propor diretrizes para essas
pequenas cidades rurais, preciso primeiro caracterizar esse ambiente rural, o que poder
ser feito por meio, por exemplo, dos descritivos qu correspondem aos territrios rurais
promovidos pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Em suma, haveria poucas razes para intervenes diretas do Ministrio das Cidades.
Nordeste e no Norte. O IBGE no busca elaborar uma tipologia, mas identifica nveis
hierrquicos e regies de influncia; no entanto, constata (IBGE, 2008, p.13):
A distribuio dos nveis hierrquicos no territrio desigual, confrontando reas
que contam com uma rede urbana estruturada com a presena de nveis encaixados e
situados a intervalos regulares e reas onde h ausncia de alguns nveis hierrquicos
intermedirios. O Centro-Sul do Pas um exemplo do primeiro caso, pois conta com um
significativo nmero de metrpoles, capitais regionais e centros sub-regionais, com grande
articulao entre si. As Regies Norte e Nordeste, por sua vez, ilustram o segundo caso, j
que apresentam distribuies truncadas em que faltam nveis hierrquicos, apresentando
um sistema primaz. Este ocorre tanto em reas da Amaznia e do Centro-Oeste, onde h
esparsa ocupao do territrio, quanto do Nordeste, apesar de sua ocupao consolidada
e, em muitas reas, densa. Nesta regio, as capitais tradicionalmente concentram a oferta
de equipamentos e servios e so poucas as opes de centros de nvel intermedirio, ainda
que deva ser notado que estes, apesar de poucos, so tradicionais, e exercem forte polarizao em suas reas, a exemplo de Campina Grande, Petrolina-Juazeiro, Juazeiro do Norte-Crato-Barbalha e Mossor.
O texto revela que a distino realizada na tipologia se justifica desde que, alm da
prpria cidade (seja ela uma Metrpole, seja um Centro Regional), se considere a configurao da rede urbana na qual est mais diretamente inserida. No Norte, aliam-se distncias
entre cidades e baixa densidade econmica para que a rede urbana no seja para muitos
habitantes uma pura abstrao, j que nas suas vidas (estudo, trabalho, consumo) no conseguem associar diversos nveis de cidades. No Nordeste oriental, trata-se, mais que da
distncia, da pouca densidade econmica regional que limita as possibilidades de desenvolvimento das cidades Metrpoles e Capitais Regionais configurando o sistema primaz.
Por isso, parece razovel que diretrizes de poltica urbana no tratem do mesmo modo os
grandes centros urbanos sem considerar essa distino evidenciada graficamente no
Cartograma 2.
Finalmente, o IBGE relaciona uma malha de 169 Centros Sub-regionais e 556 Centros de Zona, com populaes medianas que variam entre 95 mil e 23 mil habitantes.
Corresponde ao universo dos tipos 5 a 13 da Tipologia das Cidades Brasileiras (Anexo 1
Tipos 5 a 13). Trata-se de uma malha intermediria de cidades que apresenta dois tipos de
distines: a primeira remete s caractersticas de densidade e estrutura da rede urbana,
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Central (incluindo o Nordeste Ocidental) e nas florestas da Amaznia (Mato Grosso e sul
do Par).
Observando essa dupla configurao Centro-Sul vs. Norte/Nordeste e eixos de
investimentos mais antigos, consolidados vs. eixos de forte dinamica contempornea
verifica-se a pertinncia de uma leitura mais abrangente do territrio brasileiro, de modo a
superar as divises macrorregionais, tal como foi elaborado no estudo do CGEE.
Ver Cartograma 3 na pgina 177
Os espaos 3A e 3B so densamente povoados e administrados por uma malha bem
densa de municpios. Situa-se nesse litoral, muito ampliado para o interior no subespao
3A, a quase totalidade das Metrpoles e dos Centros Regionais. Mas, existe uma distino
fundamental entre 3A, onde predominam as sub-regies de Alta Renda, e 3B, em que essas
se limitam s capitais, havendo forte participao das sub-regies de Baixa Renda em ambientes rurais organizados em plantation desde o Brasil Colnia. A distino entre 3A e
3B acabou sendo levada em conta na Tipologia das Cidades Brasileiras quando produziu
tipos diferentes para Metrpoles e Centros Regionais situados de parte e de outra da diagonal
Porto Velho Vitria. Mas, em ambos os espaos, cidades intermedirias e pequenas esto
sempre a pouca distncia de uma cidade maior.
Esse quadro muda quando se adentra o Brasil dos espaos 2 e 1. Ali, a distncia
entre as cidades e a distncia entre as sedes municipais e os povoados da rea rural podem
tornar-se um componente importante a ser levado em considerao pelas polticas de desenvolvimento urbano e, de modo mais geral, territorial. No Cartograma 3, h distines
entre trs espaos 2: 2A, ao sul da diagonal citada acima, com vrias sub-regies de Alta
Renda, algumas metrpoles (Goinia, Braslia), algumas Capitais Regionais (Porto Velho,
Cuiab e Campo Grande) distribudas em setores diferentes e polarizando Centros Subregionais; 2B1 e 2B2, ao norte da diagonal, so espaos onde h muitas sub-regies dinmicas (agricultura irrigada, reas de expanso da soja no cerrado, arco do desmatamento
da Amaznia Oriental), mas tambm muitas reas rurais com modos de vida tradicionais
(agricultura de sequeiro no semiarido, extrativismo florestal, dentre outros). Preocupa o
fato de que o choque entre a tradio e as novas dinmicas econmicas ocorre na ausncia
de uma estrutura urbana consolidada. A Tipologia das Cidades Brasileiras e o REGIC de40
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INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE. Regies de influncia
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41
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LEMOS, Mauro B. et al. A nova geografia econmica do Brasil: uma proposta de regionalizao
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SPOSITO, Eliseu S. SPOSITO, Maria Encarnao B. SOBARZO, Oscar (Org.) . Cidades mdias:
produo do espao urbano e regional. So Paulo: Expresso Popular, 2006.
ANEXO 1
LISTA DOS 19 TIPOS DE CIDADES
(MINISTRIO DAS CIDADES, 2008)
Tipos 1, 2, 3 e 4: municpios > 100 mil hab. (2000) ou partes de aglomeraes metropolitanas (anlise fatorial realizada com base no territrio nacional):
1. Espaos urbanos aglomerados mais prsperos do Centro-Sul;
2. Espaos urbanos aglomerados e capitais mais prsperas do Norte e Nordeste;
3. Espaos urbanos aglomerados e centros regionais do Centro-Sul;
4. Espaos urbanos aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste.
Tipos 5 a 13: municpios entre 20 mil e 100 mil hab. (anlises fatoriais realizadas com base
na tipologia subregional do PNDR em cada um dos tipos em separado Tipo 1 Alta Renda, Tipo 2 Dinmicas, Tipo 3 Estagnadas e Tipo 4 Baixa Renda):
5. Centros urbanos em espaos rurais prsperos com moderada desigualdade social;
6. Centros urbanos em espaos rurais prsperos com elevada desigualdade social;
7. Centros urbanos em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente e moderada desigualdade social;
8. Centros urbanos em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente e elevada desigualdade social;
9. Centros urbanos em espaos rurais que vm enriquecendo, com moderada desigualdade social, predominantes no Centro-Sul;
43
10. Centros urbanos em espaos rurais que vm enriquecendo com elevada desigualdade social, predominantes na fronteira agrcola;
11. Centros urbanos em espaos rurais do serto nordestino e da Amaznia, com
algum dinamismo recente, mas insuficiente para impactar sobre a dinmica urbana;
12. Centros urbanos em espaos rurais pobres de ocupao antiga e de alta densidade populacional, prximos de grandes centros;
13. Centros urbanos em espaos rurais pobres, com mdia e baixa densidade
populacional e relativamente isolados.
Tipos 14 a 19: municpios < 20 mil hab. (anlises fatoriais realizadas com base na tipologia
sub-regional do PNDR em cada um dos tipos Tipo 1 Alta Renda, Tipo 4 Baixa Renda, juntando-se num nico espao os Tipos 2 Dinmicas e 3 Estagnadas e distinguindo os municpios por patamar de populao ocupada em atividades no primrias):
14. Pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais prsperos;
15. Pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais prsperos;
16. Pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente;
17. Pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente;
18. Pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais de pouca ou mdia densidade econmica;
19. Pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais de pouca
ou mdia densidade econmica.
44
45
Mas, at que ponto h um dilogo entre o conceitual e o emprico? Ser que essa
discusso realmente pertinente ao desenvolvimento do pas? Existem posicionamentos
diversos quando o assunto a polmica entre o uso (operacional ou no) de conceitos
gestados na academia no cenrio da poltica. Entretanto, destacam-se trs situaes que
predominam a respeito dessa questo: a) quando h uma supervalorizao dos conceitos
em detrimento da prpria execuo da poltica; b) quando se negligencia ou se despreza
qualquer discusso conceitual em detrimento da tcnica operacional da poltica; c) quando
h uma busca do entendimento conceitual para melhor planejar e gerenciar a poltica.
No primeiro caso, o que ocorre uma postura extremamente radical de segmentos
acadmicos, que geralmente no concordam ou no aceitam a utilizao de certas terminologias como referncias de polticas pblicas, por acreditarem que o uso equivocado de
conceitos e categorias distorce a essncia da prpria poltica. Um dos problemas dessa
postura que, mesmo no meio acadmico, no h unanimidade em relao ao uso e
compreenso de determinados conceitos e categorias. Logo, seria incoerente cobrar dos
gestores pblicos uma utilizao correta desses conceitos. Outro desafio se refere a como
superar o debate prolongado sobre os conceitos e avanar nas crticas sobre a
operacionalizao da poltica em si.
No segundo caso, ao contrrio da supervalorizao conceitual, ocorre uma exacerbao da tcnica. Assim, as terminologias so geralmente usadas de forma aleatria, sem
muita preocupao se determinado conceito est sendo empregado de forma coerente ou
no, pois, nesse caso, as palavras so apenas pano de fundo, e o que realmente se busca
a operacionalizao da poltica de forma exitosa. O risco na adoo desse posicionamento
a banalizao de construes tericas que servem de guia na operacionalizao das polticas pblicas. Mesmo porque, qual o sentido dos conceitos se no elucidar a interpretao
dos fenmenos no mundo real?
J no terceiro caso, h um equilbrio entre teoria e prtica. Essa situao aproximase daquelas polticas pblicas nas quais os conceitos so empregados, mas no existe uma
supervalorizao dos mesmos. Porm, busca-se ao mximo acertar na escolha de conceitos
e categorias, pois existe a ideia de que as construes tericas podem auxiliar na
operacionalizao das polticas.
Esse esforo meramente didtico de exemplificar o trato que se d aos debates
terico-aplicados no Brasil ganha relevncia neste texto, uma vez que a proposta apre46
sentada far essa discusso. Sendo assim, as reflexes que sero debatidas esto mais prximas do posicionamento adotado no terceiro caso, ou seja, tentar-se- discutir acerca das
categorias territrio e escala, mas sem supervaloriz-las nem subestim-las. A ideia evidenciar a importncia desse debate na compreenso geral das polticas territoriais brasileiras no contexto urbano/regional.
Como se observa, Raffestin evidencia duas questes centrais para a discusso, que
so a idia de poder e a multiplicidade das escalas na compreenso do territrio. Quando
discute os imbricamentos entre espao e territrio, Raffestin (1983) metafrico ao diferenciar esses conceitos. O territrio, nessa perspectiva, um espao onde se projetou um
trabalho, seja energia e informao, e que, por conseqncia, revela relaes marcadas
pelo poder. O espao a priso original, o territrio a priso que os homens constroem
para si (RAFFESTIN, 1993, p. 144).
Outra caracterstica importante de seu trabalho, e que muito contribuir para a discusso, refere-se relao entre cartografia e poder. Para Raffestin (1993), a cartografia
a expresso axiomtica do poder sobre o espao. Traados, vias, fronteiras e limites no
so definidos por acaso, mas so imbudos de inteno por aqueles que dominam ou desejam dominar recortes do espao.
Numa perspectiva semelhante de Raffestin (1993), situam-se as ideias de Souza
(2003), para quem o territrio vem surgir com a geografia poltica tradicional, como o
espao concreto em si (com seus atributos naturais e socialmente construdos), que apropriado, ocupado por um grupo social (Souza, 2001, p.84).
49
Assim como Raffestin, Souza (2001) defende a ideia de que o territrio um espao
definido e delimitado por e a partir de relaes de poder. E o que vai valer para seu entendimento quem domina e/ou influencia quem nesse espao? Como ocorre essa dominao? Como so estabelecidos os limites desse poder?
Todavia, h alguns pontos de discordncia entre os autores na definio do que
territrio. Segundo Souza (2001), no se pode considerar o substrato material como componente do territrio, pois assim se estaria falando do espao social. Para ele, esse foi um
dos erros que Raffestin cometeu:
Ao que parece, Raffestin no explorou suficientemente o veio oferecido por uma abordagem relacional, pois no discerniu que o territrio no o substrato, o espao social em si, mas sim um campo de
foras, as relaes de poder espacialmente delimitadas e operando,
destarte, sobre um substrato referencial. (Sem sombra de dvida pode
o exerccio do poder depender muito diretamente da organizao espacial, das formas espaciais; mas a falamos dos trunfos espaciais de
defesa do territrio, e no do conceito de territrio em si) (SOUZA,
2001, p. 97).
A respeito do seu argumento, Souza (2001) mostra que pensar o territrio como
substrato seria negar sua possvel mobilidade em escalas temporais curtas. Para exemplificar,
utiliza a expresso territrio mvel (movable territory), da obra de Sack (1986), na qual
muitos territrios tendem a ser fixos no espao, mas alguns podem mudar conforme os
atores que deles se apropriam.
Outras contribuies de Souza (2001) so no sentido de desmistificar a ideia de que
territrio um espao de grande dimenso. Conforme o autor, os territrios so oriundos
da construo e desconstruo dos espaos de dominao pela sociedade, sejam eles
representados pelo Estado ou no. Uma outra considerao relevante diz respeito existncia de territrios ditos contnuos e descontnuos, 3 pois muitas pessoas tm a ideia de
que o territrio sempre aparece espacialmente de forma contgua.
3
Comumente os territrios so visualizados como contnuos, pressupem contiguidade espacial (um pas, um estado, uma regio
poltico-administrativa); entretanto, Souza (2003) aponta para a possibilidade de territrios descontnuos, formados a partir de
redes e ns, sem contiguidade espacial, como os espaos de dominao do crime organizado.
50
Enriquecendo o debate acerca desse conceito, Haesbaert (2006) prope uma diviso em quatro concepes. Uma primeira no sentido poltico, ou jurdico-poltico, na qual
os territrios so formados pelas relaes de poder; uma segunda, que ele denomina cultural ou simblico-cultural, na qual predominam os aspectos de apropriao e valorizao
simblica de um grupo em relao ao seu espao vivido; uma terceira relaciona-se com os
fatores econmicos, que o autor acredita ser pouco difundida, porm de grande relevncia
atualmente; por fim, sugere a concepo naturalista do territrio, sobre a qual se tem como
base as relaes sociedade-natureza.
Em outra passagem, o autor sintetiza sua viso sobre territrio da seguinte forma:
Podemos, ento, sintetizar, afirmando que o territrio o produto de
uma relao desigual de foras, envolvendo o domnio ou controle
poltico-econmico do espao e sua apropriao simblica, ora conjugados e mutuamente reforados, ora desconectados e contraditoriamente articulados (HAESBAERT, 2002, p. 121).
cio das territorialidades que se aplicam a todas as escalas, desde um cmodo num apartamento at a de um Estado (CLAVAL, 1999, p.8).
Em outra passagem, Claval citando Brunet, comenta a angstia dos gegrafos
marxistas, ditos coerentes, em debater algo diferente do termo criao do espao, encontrando no territrio a soluo para esse problema epistemolgico. Conforme expe: O
territrio diz respeito projeo sobre um espao determinado de estruturas especficas de
um grupo humano, que inclui a maneira de repartio e, gesto ou ordenamento desse
espao (BRUNET et al., apud CLAVAL, 1999, p. 9).
Numa ltima abordagem referindo-se s dimenses simblica e de representao,
semelhantes quela apresentada por Haesbaert, Claval (1999) afirma:
O territrio aparece, deste ponto de vista, como essencial, oferecendo queles que o habitam, condies fceis de intercomunicao e
fortes referncias simblicas. Ele constitui uma categoria fundamental de toda estrutura espacial vivida, a classe espacial. Como para
todos os fenmenos de classe, as hierarquias existem: diz-se ns
para o bairro, o vilarejo, a pequena regio ou a nao, conforme o
contexto no qual algum se encontra ou o tipo de jogo ao qual se
assiste (CLAVAL, apud CLAVAL, 1999, p. 12).
ao incorporar outras demandas no apenas do meio rural. Para isso, foram agrupados conjuntos de municpios com certa homogeneidade econmica e ambiental, que tambm devem possuir identidade, coeso social, cultural e geogrfica. A promoo desses territrios
tem o intuito de formar reas de atuao numa escala maior que a do Municpio e menor
que o Estado, a fim de facilitar o planejamento e a execuo das aes do Governo Federal.
Os critrios para a seleo dos Territrios da Cidadania foram:
a) menor IDH; b) maior concentrao de agricultores familiares e assentados da
Reforma Agrria; c) maior concentrao de populaes quilombolas e indgenas; d) maior
nmero de beneficirios do Programa Bolsa Famlia; e) maior nmero de municpios com
baixo dinamismo econmico; f) maior organizao social; g) pelo menos um Territrio por
Estado da Federao.
Diante da existncia dos Territrios da Cidadania, buscou-se que tipos de municpios formam essa rede de territrios. Ser que existem muitas diferenas entre eles nas escalas intra e interterritorial, ou apresentam relativa homogeneidade por todo o pas? Para
isso, construiu-se um cartograma, fruto do cruzamento dos tipos de municpios realizados
em 2005 e atualizados em 2008, com as reas dos Territrios da Cidadania (Cartograma 4).
Na escala nacional, no possvel observar os tipos de municpios, porm tem-se h idia
da distribuio dos territrios pelo pas e da densidade de cidades presentes nos mesmos.
Ver Cartograma 4 na pgina 154
Dessa forma, verificou-se que dos sessenta Territrios da Cidadania, a Regio Nordeste possui o maior nmero de Territrios, vinte e nove, a Regio Norte aparece em
segundo com treze, a Regio Sudeste com oito, o Centro-Oeste com seis e a Regio Sul
com quatro. Se se pensar um eixo imaginrio cortando o pas no sentido noroeste/sudeste,
observam-se dois brasis, um com cerca de quatorze Territrios circunscritos s Regies
Sul, Centro-Oeste e parte do Sudeste. E outro, com quarenta e seis Territrios englobando
o Norte, Nordeste e parte do Sudeste, em especial o norte mineiro.
Em relao ao tamanho dos municpios em populao, existe uma distribuio bastante heterognea. Em apenas trs Territrios (dois na Regio Norte e um no CentroOeste), todos os municpios possuem menos de vinte mil habitantes; em dez Territrios
54
(maioria no Nordeste), h muitas cidades com menos de vinte mil habitantes e algumas
poucas entre vinte e cem mil habitantes; em treze Territrios existe uma ou mais cidades
com mais de cem mil habitantes; em dez Territrios h interface com Regies Metropolitanas e Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDE) ou cidades grandes. Esse panorama
j revela o quo diferente a composio dos Territrios da Cidadania, pois agregam
municpios com populaes diversas. Alm disso, o nmero de municpios que formam um
Territrio varia de trs (menor) a trinta e quatro (maior).
Para exemplificar na prtica, a distribuio dos tipos de cidades sobre os Territrios
construiu-se alguns cartogramas, nos quais possvel visualizar que especialmente na escala interterritorial h uma expressiva diferena entre o primeiro bloco dos municpios que
compem a poro Norte do Brasil, e o segundo bloco composto pelos Territrios formados na poro sul do pas.
No primeiro exemplo (Cartograma 5), foram utilizados os Territrios da Cidadania
circunscritos aos Estados do Cear (Itapipoca, Inhamuns/Crates, Serto Central); Piau
(Carnaubais, Entre Rios, Serra da Capivara, Vale do Guariba) e Maranho (Baixo Parnaba,
Cocais, Lenis Maranhenses/Munin, Vale do Itapecuru). Nesse caso, ficou evidente que a
maioria dos Territrios dessa regio composta por municpios caracterizados pelo que a
Tipologia das Cidades (2005) denominou de pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais de pouca ou mdia densidade.
55
56
(guas Emendadas); e) uma exclusiva do Sudeste (Bacia do Itabapoana); f) uma na fronteira entre Sudeste/Sul (Vale do Ribeira/Guaraqueaba); g) duas exclusivas do Sul (Grande
Fronteira do MERCOSUL e Metade Sul do Rio Grade do Sul). De todos os Estados da
Federao, apenas Amap, Roraima, Rondnia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul no
possuem reas nos territrios do PROMESO.
Com o intuito de estabelecer relaes entre os territrios do PROMESO e os tipos
de cidades circunscritas a eles, procedeu-se da mesma forma que no caso dos Territrios da
Cidadania. Partindo-se da questo, que tipos de cidades configuram as reas do PROMESO?
H homogeneidade? Ser que existem muitas diferenas? Para exemplificar, foram escolhidas duas reas que abrangessem vrios Estados. Assim, foram selecionados o territrio da
Chapada do Araripe e Xing no Nordeste, e a Grande Fronteira do MERCOSUL, na Regio Sul.
No primeiro caso, destacam-se as reas do PROMESO da Chapada do Araripe
(103 municpios) e Xing (79 municpios). Com grande influncia do clima semi-rido,
essas reas possuem a maior parte dos municpios classificados como pequenas cidades
com poucas atividades urbanas em espaos rurais de pouca ou mdia densidade econmica
(Cartograma 8).
J no segundo caso, selecionou-se uma rea do PROMESO na Regio Sul, a Grande Fronteira do MERCOSUL (381 municpios), abrangendo os trs Estados (Cartograma
9). Essa rea concentra um grande nmero de municpios, embora seja caracterizada por
abrigar grande parte da populao rural da Regio Sul. De acordo com a Tipologia de
Cidades, essa rea possui em sua maioria municpios com relevantes atividades urbanas em
espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente, e tambm municpios com
relevantes atividades urbanas em espaos rurais prsperos.
Ver Cartograma 9 na pgina 183
58
formados, esses territrios no revelam as relaes de poder que os delimitam e os definem. Eles se tm revelado como mero instrumental de representao cartogrfica sobre o
qual os gestores desenvolvem vrias linhas de aes, nem sempre percebidas e/ou incorporadas na escala territorial, pois so operacionalizadas na escala local (municpios). Assim,
os atores que fazem parte desse processo no reconhecem outra escala de ao, pois esse
territrio operacional criado de forma vertical e pragmtica no fruto de uma construo
social.
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62
Pesquisadora do Observatrio de Polticas Pblicas de Pernambuco, Departamento de Cincias Geogrficas, Programa de PsGraduao em Geografia UFPE.
2
A coordenao geral do estudo foi conduzida pelo Prof. Jan Bitoun, do Depto. de Cincias Geogrficas da UFPE, consultoria de
Tania Bacelar de Arajo e Ana Cristina Fernandes (ambas do mesmo departamento), coordenao tcnica de Lvia Izabel Bezerrra
de Miranda, e contou com a participao dos seguintes pesquisadores: Maria ngela de Almeida Souza (Depto. de Arquitetura
e Urbanismo/UFPE), Demstenes Andrade de Moraes, Maria Rejane Souza de Britto Lyra (anlise multivariada), Ricardo
Zimmmerle da Nbrega (apoio anlise multivariada), Neison Cabral Ferreira Freire e Fernando Ramalho Soares (cartografia).
63
cimento da diversidade do territrio e da sociedade, bem como da ampliao de oportunidades para parcelas mais amplas da populao brasileira por meio da qualificao da rede
urbana.
Articular cidade e regio foi a consequencia metodolgica desse princpio, 3 articulao que permitiu igualmente compreender as cidades como um elemento necessrio para
a definio de regio. Regies ricas passaram a ser reconhecidas como aquelas onde no
apenas esto localizadas atividades econmicas modernas e dinmicas e recursos humanos
qualificados, onde a produtividade e a renda do trabalho so elevadas, onde existe
infraestrutura econmica (energia, transportes, telecomunicaes etc.), mas tambm so
aquelas onde existem cidades capazes de oferecer economia e sociedade regionais os
servios e bens necessrios ao seu desenvolvimento. Regies estagnadas so, em
contrapartida, aquelas onde a renda e a produtividade so baixas, onde os setores econmicos predominantes so tradicionais e a mo de obra pouco qualificada, e onde o fenmeno urbano raro.
Neste artigo, alm de apresentar a reflexo sobre essa articulao cidade-regio que
orientou o estudo, pretende-se destacar a importncia do potencial inovador que a cidade
representa para a sociedade e para o territrio sobre o qual exerce influncia. Argumentase que a aglomerao de pessoas e infraestrutura, investimentos e equipamentos sociais e
culturais que denominamos de cidade seja entendida como instrumento em si de desenvolvimento regional e mesmo de sustentabilidade ambiental, como defende o relatrio do UNHABITAT State of the Worlds Cities 2008/9", particularmente considerando o atual papel que a criatividade e a inovao representam para o desenvolvimento de regies e sociedades. Defende-se assim que a poltica urbana, em particular, e as polticas pblicas, em
geral, devem incluir o combate raridade do fenmeno urbano no pas com o objetivo de
reduo das disparidades regionais e sociais.
Para tanto, discute-se uma noo de cidade inspirada nesse papel difusor do desenvolvimento no territrio e na sociedade atribudo aos centros urbanos na seo a seguir,
qual se sucede um esforo de identificao de novos fatores de desigualdade regional,
baseados em indicadores selecionados de conhecimento e inovao. A partir da, reflete-se
Ver o texto de Jan Bitoun, neste volume, para a descrio dos procedimentos metodolgicos.
64
So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Fortaleza, Belo Horizonte, Braslia, Recife, Manaus, Curitiba, Belm, Porto Alegre,
Guarulhos, Goinia e Campinas, onde habitavam cerca de 19,4% da populao brasileira.
5
So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador, Recife, Fortaleza, Curitiba, Campinas, Braslia, Belm,
Goinia, Manaus, Vitria, Baixada Santista, Natal, So Lus, Macei e Joo Pessoa, onde residiam 71.995.023 habitantes em
2007, o que corresponde a 39,1% da populao total e a 5,2% do total de municpios brasileiros.
65
trabalho (sendo a diviso entre campo e cidade a mais emblemtica, embora mal definida)
e no h diviso de trabalho um pouco avanada sem a interveno de uma cidade.
A noo de diviso de trabalho amplamente reconhecida como fator o responsvel
pelo crescimento qualitativo da produtividade e, portanto, da eficincia da economia e da
produo de excedentes, fundamentando o crescimento do comrcio, do mercado e, por
consequencia, das cidades. Reconhecendo que a especializao do trabalho em forma
cooperativa um aspecto central para a compreenso da diviso de trabalho, estudiosos
tm-se se debruado sobre o tema bem antes das observaes fundadoras de Alfred Marshall
(1890) sobre os distritos industriais ou da cincia regional de Walter Isard (1956).6 Associada ideia de economias de aglomerao e externalidades que caracterizam as cidades, a
diviso de trabalho considerada por Adam Smith como a locomotiva do progresso econmico, o que inspira Braudel (op. cit.) a afirmar que a produtividade rural criada sobre
a fundao da produtividade da cidade. Da sua referncia a Jane Jacobs e seu A economia das cidades. Neste pequeno livro, publicado ainda na dcada de 1960, Jacobs (1969)
discute a diviso de trabalho a partir da ideia de que o progresso tcnico primeiro ocorre
em cidades e depois no campo: instrumentos agrcolas, culinria e mesmo cultivo mais
produtivo de alimentos (obtido pelo uso de novos instrumentos de metal) foram inventados
e primeiro aplicados nas pequenas cidades medievais e s depois no campo; as habilidades
profissionais e as guildas foram primeiro formadas enquanto organizaes citadinas, que
vo posteriormente ressentir-se da concorrncia da indstria txtil transplantada para distritos rurais no final da era medieval e incio da renascena europeia.
Embora reconhea que diviso de trabalho no seja como a cidade inveno
capitalista, Jacobs a compreende como fator fundamental para a produo de excedentes,
constituindo-se a principal fonte de crescimento do mercado, mesmo em condies imprprias evoluo de economias de escala, como nos altamente especializados distritos industriais observados por Marshall na Inglaterra do sculo XIX, ou na conhecida Rota 128,
na regio norte-americana de Boston, j mencionada por Jacobs nos anos 1960. Retoman6
O verbete division of labour na Wikipedia de lngua inglesa apresenta registros sobre diviso de trabalho em autores bem
anteriores aos profundos impactos urbanos e ocupacionais da revoluo industrial ao longo do sculo XIX, quando o tema se
torna objeto de grande interesse entre os pensadores sociais, mile Durkheim e Karl Marx dentre eles. o caso dos gregos
Plato e Xenofon, o economista ingls do sculo XVII William Petty, alm de diversos autores do sculo XVIII, como Bernard de
Mandeville e Adam Smith.
67
do o argumento de Adam Smith, a autora lembra que o economista ingls j havia notado,
na segunda metade do sculo XVIII, que as naes de agricultura mais desenvolvida de seu
tempo eram precisamente aquelas em que indstria e comrcio eram os mais avanados.
Em contrapartida, as naes mais primitivamente agrcolas eram tambm as mais pobres.
Mais ainda, a agricultura mais produtiva, prspera e atualizada como a da Inglaterra de
ento encontrava-se prxima de cidades, enquanto a agricultura mais pobre era justo
aquela isolada da dinmica urbana, expressa pelo caso da Polnia. E, mesmo na Inglaterra,
no seria a agricultura que induziria o desenvolvimento da indstria e do comrcio, mas, ao
contrrio, ficava bem aqum desses o desenvolvimento da agricultura.
Para Jacobs, contudo, essa uma leitura incompleta da realidade. Sua compreenso, baseada em estudos arqueolgicos, de que essa superioridade de indstria e comrcio em termos de dinamismo e produtividade sobre a agricultura estava associada ao fato
de que a origem daqueles se teria dado primeiro do que esta. A cidade teria gerado a
agricultura, para prover alimentao, abrigo e proteo para seus habitantes, aglomerados
em uma pequena frao de espao. Essa concentrao de indivduos seria responsvel,
com o passar do tempo, pelo desenvolvimento tanto de conhecimento novo sobre seleo
de sementes e mtodos de domesticao e criao de animais, como de novos produtos e
atividades. medida que a populao cresce, o espao torna-se pequeno para assegurar a
produo dos elementos necessrios reproduo do nmero ampliado de habitantes, transpondo-se ento seus limites para a constituio de campos de cultivo e criao nas suas
vizinhanas. A autora conclui que a concentrao de indivduos estimula a troca, favorece
a criao e a consolidao do mercado, o que, por sua vez, promove a especializao e a
diviso de trabalho para o desenvolvimento de solues para problemas identificados no
curso das interaes entre os indivduos com diferentes habilidades que habitam a cidade.
A constante criao de solues que esse ambiente desencadeia, favorecida pela proximidade fsica de grande quantidade de pessoas e ideias, como defende Storper e Venables
(2004), inspirados por Jacobs, o fenmeno que promove o crescimento da cidade, ao
mesmo tempo em que tais solues so exportadas da cidade para o campo, transplantadas
ou imitadas.
A essa criao de solues baseadas na observao de problemas e situaes da
realidade cotidiana das pessoas seja o desenvolvimento de uma embalagem para transportar sementes melhoradas, seja a utilizao dessa embalagem para outros fins, seja a
identificao de mtodos de plantio mais eficientes ela denomina de trabalho novo. O
68
nD
D
nD
nD
nD
nD
nD
nD
nD
A
nD
nD
nD
Divises de
trabalho existentes multiplicam-se em novas divises de
trabalho por
meio de atividades adicionadas que propiciam novas
adies de trabalho a serem
sucessivamente divididas.
aqui que decorrem dessa diviso de trabalho as diferenas marcantes entre as redes urbanas
de pases capitalistas centrais, industrializados e ricos, e de pases perifricos, pobres, de
base agrcola e baixa produtividade.
Se a perspectiva de desenvolvimento econmico est relacionada com a diviso de
trabalho e essa, por sua vez, est fortemente associada s competncias inovativas de indivduos (trabalho intelectual x trabalho braal) e regies e pases (trabalho intensivo em
tecnologia x trabalho intensivo em trabalho), o que produz redes urbanas bastante distintas, importante ressaltar outra dimenso da diviso de trabalho, que a dimenso histrica. O progresso tcnico resulta de escolhas feitas ao longo do tempo, as quais geram
efeitos retroalimentadores e interferem nas escolhas feitas no presente, podendo causar
considervel inrcia (efeitos lock in) na configurao da sociedade, da economia e da rede
de cidades, a ponto de ter inspirado uma corrente terica de estudos sobre o desenvolvimento tecnolgico conhecida como path dependency (Nelson e Winter, 1982, Arthur, 1994,
Fargerberg, 2005). Mais do que simples afirmao de que histria importa, a noo de
path dependency, ressalta Nelson (2005), parte da observao de que o progresso tcnico
cumulativo, isto , avana a partir de tecnologias construdas sobre competncias e instituies desenvolvidas ao longo do tempo, sugerindo que algumas sociedades desenvolveram padres culturalmente mais adaptados absoro e o produo de novas tecnologias
que outras, e que essa adaptao se construiu socialmente ao longo do tempo. Sendo
assim, a origem histrica da regio ou pas repercute sobre sua capacidade futura de ter as
condies necessrias produo de inovaes, embora isso no se imponha como determinao rgida, j que diversas opes esto sempre abertas ao longo do processo de
enfrentamento de problemas tecnolgicos pelas sociedades e pelas firmas. Pode-se dizer
que um enfoque que se aproxima da ideia de rugosidades do territrio, defendida por
Santos (1978), as marcas do tempo produzidas pelo trabalho que do forma e contedo a
uma base material difcil de ser substituda, da a noo de inrcia espacial.
A origem colonial de produo primrio-exportadora e baseada em trabalho escravo teria, nessa perspectiva, importantes consequncias sobre a atual posio de pas menos
desenvolvido e importador de tecnologia que o Brasil apresenta, como argumentam Suzigan
e Albuquerque (2009), embora seja ideia genericamente j defendida por Caio Prado Jr em
seu famoso Histria Econmica do Brasil (1945), e nas anlises da rede urbana brasileira
desenvolvidas por Milton Santos em A Urbanizao Desigual (1980). Sendo a cidade o
72
espao necessrio para a diviso de trabalho que conduz ao progresso tcnico, a ausncia
de cidades em partes considerveis do territrio nacional tambm est associada a essa
especializao da economia brasileira na produo de bens primrios para exportao determinada pelos desgnios do colonizador. Ao acompanharem e darem forma diviso
entre pases e regies centrais e perifricos, o sentido e a distribuio do fenmeno urbano
no territrio so tambm desiguais. As cidades, no conceito defendido no presente estudo,
so concentraes geogrficas de populao e recursos acumulados no tempo, porque o
investimento ganha eficincia ao ser implementado de forma concentrada, em funo de
economias de escala e aglomerao. A capacidade de inovao, o investimento e a populao mais qualificada vo se concentrar nas grandes cidades e metrpoles, nos nveis mais
elevados da rede urbana, ou nos demais pontos vantajosos do territrio para a maximizao
do lucro e do crescimento. S que essa tendncia ao desequilbrio da rede urbana tanto
maior quanto menos desenvolvidas forem a regio e a cidade que a polarizam, justo porque
a menor renda mdia e a pouca importncia atribuda s competncias inovativas da populao foram a concentrao ainda maior dos investimentos e servios nos poucos ncleos
superiores da rede urbana. Nos pases e regies subdesenvolvidos, essa , portanto,
dendrtica, isto , acentuadamente desequilibrada, exageradamente concentrada no topo da
hierarquia de cidades, carente de nveis hierrquicos intermedirios (as chamadas cidades
mdias) e povoada de grande nmero de pequenos ncleos de populao desprovidos dos
servios e funes urbanos necessrios reproduo satisfatria da sociedade e da economia.
Alm da exagerada concentrao de competncias inovativas nas maiores cidades,
a rede urbana desequilibrada obriga as populaes de pases menos desenvolvidos, continentais e de passado colonial, como o Brasil, a percorrerem grandes distncias, muitas
vezes de forma bastante penosa (como no caso extremo dos habitantes da floresta amaznica), para terem acesso a servios em geral. Assim, a excessiva concentrao de populao e de investimentos em poucas cidades leva ao desperdcio de partes considerveis do
territrio e de indivduos talentosos que no conseguem desenvolver-se na ausncia de
infraestruturas e polticas sociais bsicas, especialmente de educao. O frgil sistema
urbano bloqueia a diviso de trabalho, a criao de trabalho novo e as oportunidades de
desenvolvimento dos cidados, o que reitera a estagnao regional e o peso da origem
histrica de atraso tecnolgico.
73
Interessado nas contradies do mundo social ampliadas pela grande expanso do neo-liberalismo na dcada de 1990, Bourdieu
(1999) elaborou a famosa metfora: a mo esquerda do Estado representa o conjunto de agentes dos chamados gastadores,
tais com sade, educao, previdncia social etc., se nos quais se encontram os indcios das lutas sociais do passado, em
oposio aos tecnocratas dos ministrios de finanas, oramento, banco central e demais reas do poder ligadas ao que chama de
aristocracia snior do estado, que constituem, para ele, a mo direita do Estado (Bourdieu, 2008).
75
O termo cidade aqui se refere a fenmeno muito incipiente e distinto daquele utilizado neste estudo.
76
para territrios distantes das reas urbanas litorneas e reduziu a dependncia em relao
s grandes metrpoles. Mas o processo de interiorizao, orientado por foras exgenas
nacionais e internacionais, particularmente no caso da Amaznia, em funo de suas riquezas naturais, produziu o que (Becker, 2005) chama de insustentabilidade urbana. Embora
no seja uma especificidade da Amaznia e dos demais reas de expanso da fronteira
agromineral, a ausncia de infraestrutura e de servios nas cidades dessas reas assume
dimenses extraordinrias pela sua generalizao e grau de carncia. Ao mesmo tempo,
por ter sido resultado mais da ao de interesses exgenos de grandes grupos econmicos,
que se concentram nas capitais estaduais e nos lugares onde se estabelecem grandes projetos econmicos e a grande empresa agroindustrial, a criao das cidades no foi acompanhada de uma poltica de desenvolvimento urbano. Nem se assegurou a expanso bem
distribuda da rede de cidades no territrio, compatvel com a elevada taxa de crescimento
demogrfico que os fluxos migratrios provocaram, nem os servios necessrios reproduo social. Pode-se dizer que o nvel de carncia da urbanizao nesses novos territrios
encontra semelhanas apenas com aquela caracterstica do Nordeste ocidental.
Somando-se a isso a dimenso geogrfica e as graves desigualdades sociais do pas,
a intensa e predatria atuao do setor fundirio especulativo, as caractersticas
geomorfolgicas da Amaznia e a inrcia da configurao da rede urbana agravada pela
manuteno dos grandes investimentos em infraestrutura no eixo litorneo, compreende-se
a observao de Conceio Tavares (1999). Para a autora, medida que a populao
empurrada para as reas distantes dos grandes centros urbanos, desprovidas de infraestrutura
econmica e social, o territrio nacional serve ele tambm como fator de adiamento da
resoluo dos conflitos associados desigualdade social estrutural da sociedade brasileira,
dentre outros dispositivos que permitiram, reiteradamente, o que Fiori (1996) chama de
fuga para frente, o adiamento da resoluo de conflitos por distribuio de terra e de
riqueza pelos estratos dominantes em diversos momentos decisivos da histria do pas. Os
Cartogramas a seguir expressam essas observaes.
Ver Cartograma 1
77
distributivos que governo e sociedade finalmente parecem ter comeado a enfrentar nos
ltimos sete anos.
Dessa forma, a tipologia das cidades no poderia deixar de fundamentar-se na necessidade do dilogo entre duas abordagens: uma que parte dos territrios, enfatizando a
diversidade e as densidades econmicas que os caracterizam, mensurados por meio do
estoque de riquezas acumuladas e da dinmica da criao de novas riquezas; e outra que
parte da anlise da rede de cidades e de sua capacidade de estruturar o territrio em regies
polarizadas. Por essa razo, a equipe decidiu partir da utilizao da tipologia de regies
proposta em 2003 pelo Ministrio da Integrao Nacional na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), elaborada sob a coordenao da Profa. Tania Bacelar, quando esteve frente da Secretaria de Desenvolvimento Regional daquele ministrio. A leitura
da PNDR demonstra que ainda hoje persiste a clivagem que historicamente divide o nortenordeste do centro-sul do pas, e confirmou a escolha da anlise fatorial para a identificao de agrupamentos de municpios segundo os tipos de microrregio da PNDR. A PNDR
mostrou que as sub-regies dinmicas e estagnadas se encontram mais distribudas, sendo
que as sub-regies formadas por microrregies dinmicas, que expressam importantes transformaes econmicas contemporneas, se encontram especialmente em reas de expanso do agronegcio nos cerrados do oeste do Nordeste e na Amaznia oriental e meridional, confirmando as anlises anteriores.
Como mostra Bitoun (2009), a anlise fatorial deveria incluir um conjunto de variveis que permitisse a identificao de propriedades relevantes para a poltica, tais como:
desigualdade social (ndice de Gini), caractersticas inerentes posio geogrfica da cidade (empregados em atividades rurais), tamanho funcional (posio hierrquica na rede urbana), caractersticas internas socioeconomia da cidade (total de depsitos bancrios
vista) e tamanho populacional. Este ltimo item, bastante utilizado em estudos da rede
urbana, era assim contemplado e atendia previso do Estatuto das Cidades que determina
a obrigatoriedade do plano diretor para municpios acima de 20 mil habitantes, e o reconhecimento de que so relativamente poucos os municpios acima de 100 mil situados fora do
eixo litorneo. As faixas adotadas foram ento: municpios acima de 100 mil habitantes
(224 dos 5.506 existentes em 2005, ou 0,04% do total de municpios), municpios entre 20
mil e 100 mil (1.265, ou 23,0%) e municpios abaixo de 20 mil habitantes (4.017 municpi80
Microrregio de tipos 1 (alta renda), 2 (dinmicas), 3 (estagnadas) e 4 (baixa renda), na terminologia da PNDR.
81
lizado no Nordeste, com maior proporo de PEA rural). Este ltimo tipo, localizado em
regies de renda baixa, abriga 15,1% da populao rural do pas, a maior participao entre
todos os 19 tipos, podendo-se inferir que neles a vida humana se reproduz nas condies
mais precrias.
Para os autores do estudo, como destaca Bitoun (2009), a tipologia proposta para
esse porte de municpios deveria ser considerada um esforo preliminar que precisaria de
caracterizaes mais detalhadas a serem feitas com o auxlio de outros instrumentos da
ao governamental, a exemplo dos territrios rurais propostos pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Nesses casos, as intervenes diretas seriam realizadas muito mais
por parte de ministrios caractersticos da mo esquerda do Estado, voltados para o
desenvolvimento social, e tambm de ministrios responsveis pela promoo de
infraestruturas econmicas regionais (transportes, energia, telecomunicaes), do que pelo
prprio Ministrio das Cidades, mais afeto infraestrutura intraurbana. E em face do
debate acerca da relao cidade-inovao, importante chamar a ateno para a necessidade de intervenes focadas no desenvolvimento de infraestrutura de conhecimento e competncias criativas, sob a responsabilidade dos Ministrios da Educao e de Cincia e
Tecnologia, nestas regies menos dinmicas ou isoladas, inclusive como um instrumento
de poltica para a reduo das desigualdades regionais.
A Tipologia das Cidades Brasileiras no aprofundou a poltica urbano-regional
nessa perspectiva, o que o presente artigo procura estimular. Com este tal, levantou-se o
ndice de desenvolvimento da educao bsica (IDEB) dos municpios brasileiros,
disponibilizado pelo Ministrio da Educao/INEP10 para o ano de 2005. A educao
formal (por ao menos 11 anos de estudo), como j foi mencionado, condio mnima
essencial para o desenvolvimento de habilidades e competncias criativas nos indivduos,
de modo que nos pases mais desenvolvidos no apenas atinge o universo das crianas e
jovens em idade escolar, como assegura um nvel de qualidade da aprendizagem considerado satisfatrio. Pases sub-desenvolvidos so assim caracterizados, dentre outros aspectos, pelo fato de que a educao formal sequer se universalizou, o que faz sobressair as
dificuldades adicionais que tais pases tm de enfrentar para promover processos de criao de trabalho novo. Mais ainda, sem educao formal universalizada, falta a esses pases
10
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), rgo do MEC responsvel por estudos,
pesquisas e avaliao do sistema educacional brasileiro, em que se insere a formulao e aplicao do IDEB.
83
a condio bsica para a construo de sistemas de inovao, que figuram entre os principais objetivos das polticas contemporneas de desenvolvimento.
No Brasil, o esforo de universalizao da oferta de vagas escolares para a educao bsica vem crescendo especialmente a partir da Constituio de 1988. Mas a qualidade
dessa oferta deixa muito a desejar, o que motivou o MEC a criar o IDEB em 2007.11 Numa
escala de 0 a 10, a mdia nacional nos anos iniciais do Ensino Fundamental em 2005 (ano
dos dados utilizados para o primeiro ano de aplicao do ndice) foi de 3,8, bem abaixo da
mdia 6 alcanada pelos pases da OCDE. Entretanto, segundo o MEC, a mdia intermediria de 3,9 estabelecida para o ano de 2007 j foi superada, alcanando-se 4,2, o que
motivou o, a projetar que a meta final ser atingida em 2022.
No entanto, como os Cartogramas 14 e 15 deixam evidente, a desigualdade territorial
observada acima por outros indicadores est tambm expressa na qualidade da educao e
evidencia que a mdia 6,0 para todas as regies do pas um desafio ainda mais difcil de
ser alcanado. O mapeamento dos resultados do IDEB por municpio mostra que a clivagem
entre as pores norte-nordeste e centro-sul est bem evidente tambm no tocante qualidade do ensino bsico, como se poderia esperar, especialmente no quadro do primeiro ciclo
da educao fundamental (1 4 sries), cuja responsabilidade atribuda ao nvel municipal de governo pela Constituio de 1988. O cartograma mostra igualmente que a meta
final (IBED 6,0) j foi alcanada em 2005 (17 anos antes do prazo projetado) em diversos
municpios da metade centro-sul do pas. Chama a ateno ainda que resultados entre 5,0
e 7,0, para as 1 a 4 sries, cobrem grande parte do interior do Estado de So Paulo,
enquanto na mdia nacional os melhores resultados se encontram nas capitais, ficando o
desempenho do interior sempre abaixo do desempenho dessas, segundo as tabulaes
disponibilizadas pelo INEP (http://www.inep.gov.br/download/saeb/2005/
SAEB1995_2005.pdf).
O mapeamento para os resultados das 5 a 8 sries, sobre responsabilidade do nvel
estadual de governo, mostra um cenrio menos marcadamente dividido entre Norte-Nor11
Segundo o INEP, o problema do acesso escola no preocupa mais as autoridades, tendo sido substitudo pelas elevadas taxas
de repetncia dos estudantes e de adolescentes que abandonam a escola antes de concluir a educao bsica, e a baixa proficincia dos alunos em exames padronizados. O IDEB um indicador de qualidade educacional que combina as duas informaes.
Associa o desempenho em exames padronizados (Prova Brasil ou SAEB) obtido pelos estudantes ao final das etapas de ensino
(4 e 8 sries do ensino fundamental e 3 srie do ensino mdio) com as informaes sobre o rendimento escolar (aprovao).
(Ver http://portalideb.inep.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=10&Itemid=13).
84
deste e Centro-Sul, visto que os municpios da regio Norte apresentam melhor desempenho. Grande parte do territrio da regio Nordeste, em contrapartida, permanece com os
piores desempenhos, ndices entre 0 e 2,0 e, em menor proporo, ndices entre 2,1 e 3,0.
Os efeitos inerciais da origem primrio-exportadora escravocrata parecem ainda operar de
alguma forma na qualidade da educao fundamental da regio, distinguindo-a fortemente
das demais, mesmo das regies de expanso mais recente da fronteira agromineral. Chegar
aos anos finais da educao fundamental com um nvel de aprendizagem satisfatrio uma
realidade ainda restrita a pequenas parcelas da juventude nordestina, qualquer que seja o
tipo de cidade em que se encontre. Esforos para a superao de tal situao precisam ser
reconhecidos pela sociedade, em geral, e pelos governantes, em particular, dos estados e
municpios nordestinos, como prioridades essenciais, urgentes e inadiveis. Dependem
dessa mudana de atitude a melhoria da vida dos cidados, a formao de profissionais
qualificados, a criao e consolidao de sistemas de inovao, a diviso de trabalho necessria ao desenvolvimento territorial e a elevao do nmero de cidades com oferta satisfatria
de servios e bens para a populao.
O esforo considervel, especialmente porque requer a superao de padres culturais de razes profundas na sociedade, especialmente na regio Nordeste, embora j esteja em andamento, como mostram as metas intermedirias do IDEB. Outra varivel, a
implantao de institutos federais de educao tecnolgica (IFET) no interior do pas, deve
ser ressaltada como parte do processo de valorizao da educao e da formao profissional como fator de desenvolvimento do pas e das regies. Os IFETs propiciam ensino
mdio em condies bastante favorveis, como tambm educao profissional e superior,
cujo acesso tem ficado restrito a uma frao muito pequena dos jovens brasileiros. A nova
estrutura dos antigos CEFETs inclui atividades de pesquisa orientada para os problemas
das regies onde esto localizados, o que cria oportunidades significativas para a identificao de solues e criao de trabalho novo, especialmente nas regies mais atrasadas. A
poltica federal de educao profissional parece ter incorporado essa meta de reduo de
desigualdades espaciais, pois a maior quantidade de IFETs implantados (37,1%) e projetados
(38,3%) se localizam no Nordeste, como mostra a tabela 1.
85
Projetados
Norte
20
15,2
17
11,4
Nordeste
49
37,1
57
38,3
Sudeste
30
22,7
36
24,2
Sul
23
17,4
28
18,8
Centro Oeste
10
7,6
11
7,4
Total
132
100,0
149
100
O Cartograma 16 por sua vez, demonstra que diversos IFETs foram implantados ou
projetados para se localizarem nas 13 regies do PROMESO, o Programa de Promoo da
Sustentabilidade Sub-Regional, do Ministrio da Integrao Nacional. O PROMESO objetiva contribuir para a reduo das desigualdades regionais e para a promoo de dinmicas mais inclusivas de desenvolvimento em reas que compreendem mais de um estado,
mas que compartilham caractersticas culturais, socioeconmicas, polticas e ambientais
comuns. Trata-se, portanto, de iniciativa que procura superar os limites da diviso poltico-administrativa brasileira que no prev uma instncia de nvel regional. Ao mesmo
tempo, prioriza aes transversais focadas na potencializao de ativos endgenos, as
quais incluem, dentre outras, a formao de Agentes para o Desenvolvimento Integrado e
Sustentvel em Espaos Sub-regionais para superar deficincias do capital humano necessrio para a gesto compartilhada do desenvolvimento para a estruturao e dinamizao
da base produtiva regional, incluindo a absoro e a difuso de informao e tecnologia
(ver
http://www.integracao.gov.br/programas/programasregionais/
index.asp?area=spr_promeso).
Ver Cartograma 16 na pgina 190
Tais polticas transversais e de desenvolvimento regional, que contemplam metas de
elevao dos ndices de qualidade da educao e das competncias criativas dos cidados
86
devem ser saudados como avanos relevantes para o pas, embora seus resultados ainda
no sejam percebidos. Maior diviso de trabalho, adio de trabalho novo e maior autodeterminao das populaes dispersas no territrio tm maior probabilidade de acontecer
em futuro prximo. Considerando-se que diferentes tipos de cidade requerem diferentes
tipos de equipamentos de educao fundamental e profissional, assim como a oferta especfica e variada de servios nos diferentes espaos dos PROMESO, pode-se ajustar a poltica de educao profissional e a poltica regional transversal com base na Tipologia de
Cidades. Enquanto os IFETs devem ser implantados prioritariamente em cidades de tipos
5 a 13, outros tipos de equipamentos educacionais e de difuso de conhecimento, com um
nvel mais simples de complexidade, devem ser imaginados para os tipos 14 a 19. A Tipologia
de Cidades se apresenta como instrumento de ao que no se restringe poltica urbana,
conforme vem sendo defendido no presente trabalho, e pode ser til aos objetivos de programas transversais, como o PROMESO, e de polticas regionais que buscam reduzir as
histricas desigualdades territoriais brasileiras.
Consideraes finais
Em sntese, pode-se dizer que, se de um lado h ainda muito o que se investigar para
aperfeioar a tipologia de cidades proposta no estudo do Observatrio de Polticas Pblicas de Pernambuco, o que inclui, eventualmente, reduzir o nmero de tipos, por outro lado,
pode-se dizer que o estudo permitiu ampliar a viso da diversidade e heterogeneidade das
cidades brasileiras no contexto das regies que polarizam. Isso, apesar de terem sido vistas
por meio de informaes agregadas dos municpios como um todo, ultrapassando-se os
tradicionais limites do recorte populacional e da hierarquia urbana.
Dessa forma, ficaram evidentes as distines que separam os centros urbanos considerados semelhantes em termos de hierarquia urbana e tamanho populacional (como Recife
e Curitiba, por exemplo), em vista das caractersticas distintas das regies em que esto
inseridas (economias mais ou menos densas e dinmicas, populaes de maior ou menor
renda), em que pese o fato de que seja comum a ambos os problemas intraurbanos que
afetam as grandes metrpoles brasileiras. Ao mesmo tempo, foi destacado o isolamento de
87
partes importantes do territrio, cujo desenvolvimento est travado pela falta de cidades,
assim como o crescimento da desigualdade nos tipos de cidade situados em reas dinmicas de ocupao recente. De modo geral, o conjunto de aes a serem propostas para cada
tipo de cidades ganhou mais clareza, chegando a envolver no apenas o Ministrio das
Cidades, mas diversos outros setores da administrao federal, com rebatimentos nos demais nveis de governo.
Particular ateno foi dada educao e formao profissional, por serem consideradas fatores essenciais para a elevao das competncias criativas necessrias diviso
de trabalho e criao de trabalho novo, sem o que no se alcana uma efetiva reduo das
disparidades socioespaciais. A anlise de informaes sobre a qualidade da educao
disponibilizadas pelo MEC mostrou que a clivagem norte-sul continua evidente, o que
suscita uma interveno no campo da educao como parte de aes voltadas para a reduo das disparidades regionais. Nesse sentido, procurou-se mostrar que a Tipologia de
Cidades pode servir como um instrumento adicional importante na calibragem da poltica
regional de educao, tanto quanto na poltica regional de cincia, tecnologia e inovao.
Desse modo, a exemplo do PROMESO, sugere-se que aes transversais devem ser estimuladas. A Tipologia de Cidades, associada a outras estratgias e polticas sociais e de
desenvolvimento econmico de sub-regies, pode certamente auxiliar na identificao de
aes mais calibradas s especificidades da regio a que se destinam, e no alcance de patamares superiores de qualidade de vida para a populao brasileira, com a concretizao de
melhores ndices de reproduo social com distribuio de riqueza.
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91
92
Introduo
A perspectiva da abordagem territorial, ao considerar as mltiplas dimenses espaciais e as inter-relaes contidas numa populao diversificada e com necessidades e
potencialidades distintas como a nossa, requer a identificao e a promoo de interfaces
entre as diversas polticas pblicas que tm referncia especfica no territrio. Nesse sentido, conhecer e analisar essas polticas traz um novo paradigma para o planejamento regional, sendo particularmente importante para a melhoria da qualidade de vida do conjunto da
populao ao buscar uma articulao nos diversos nveis de governo.
O objetivo deste artigo consiste em propor uma metodologia que possa aferir o
grau de interfaces entre as prioridades das polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento que porventura possam nos trs ministrios aqui apresentados, Ministrio da
Integrao (MI), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Ministrio das Cidades
(MCid), escolhidos pela relevncia sobre o territrio que, a priori, seus programas e aes
almejam. Com isso, pretendemos observar as convergncias ou no das polticas pblicas
territoriais no mbito do Governo Federal, ensejando reflexes diversas sobre o tema.
Doutor em Geografia pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco (Fundaj).
93
outros, tudo articulado por uma rede de comunicaes e transportes que terminam por
impactar sobre o custo final da produo econmica no territrio. A analogia entre os
mercados e os territrios revela formas especficas de interao social, da capacidade dos
indivduos, das empresas, das instituies e das organizaes locais em promover ligaes
dinmicas, propcias a valorizar seus conhecimentos, suas tradies e a confiana que foram capazes de construir ao longo da histria.
Embora importantes, as condies fsicas no so limitantes ao desempenho dos
territrios, podendo vencer pela capacidade de inovao, seja por meio de novos processos
de organizao da produo, seja com uma rede de relaes interpessoais que amplie as
possibilidades de valorizao dessa produo. Assim, o desenvolvimento rural deve ser
concebido dentro de um contexto muito mais territorial que setorial. O desafio consiste,
ento, em criar condies para que o agricultor valorize um certo territrio num conjunto
muito diversificado de atividades e de mercados. Portanto, o sucesso reside numa dinmica
territorial que se articula em mltiplas escalas. Desta forma, necessrias se tornam as polticas pblicas que estimulem a formulao de projetos descentralizados, valorizadores de
atributos locais e regionais. Mas isso no acontecer espontaneamente, sendo preciso transformar as expectativas que as elites brasileiras tm quanto ao meio rural, dando conta de
que h aspectos positivos que se fundamentam na descentralizao do crescimento econmico e no fortalecimento das cidades mdias (MDA, 2005).
2
BRANDO (2004) apresenta um mapeamento crtico das principais vertentes, hoje hegemnicas, que sugerem um novo
padro de desenvolvimento baseado no mbito local, nos microprocessos e microdecises. Assim, a endogenia exagerada das
localidades cr na capacidade das vontades dos atores de uma comunidade empreendedora e solidria, tratando as classes
sociais, os oligoplios e a hegemonia como um passado superado. O autor critica esse contexto, em que o local pode tudo,
bastando mostrar-se diferente e especial, propagando suas vantagens de competitividade, eficincia e amenidades para garantir sua insero na modernidade.
3
Ao discutir a amplitude do conceito de territrio, HAESBAERT (2004) afirma que apesar de ser conceito central para a
Geografia, territrio e territorialidade, por dizerem respeito espacialidade humana, tm uma certa tradio tambm em outras
reas, cada uma com um enfoque centrado em uma determinada perspectiva. Enquanto o gegrafo tende a enfatizar a materialidade
do territrio, em suas mltiplas dimenses (que deve[ria] incluir a interao sociedade-natureza), a Cincia Poltica enfatiza sua
construo a partir de relaes de poder (na maioria das vezes, ligada concepo de Estado); a Economia, que prefere a noo
de espao de territrio, percebe-o muitas vezes como um fator locacional ou como uma das bases da produo (enquanto fora
produtiva); a Antropologia destaca sua dimenso simblica (...); a Sociologia o enfoca a partir de sua interveno nas relaes
sociais, em sentido amplo, e a Psicologia, finalmente, incorpora-o no debate sobre a construo da subjetividade ou da identidade
pessoal, ampliando-o at a escala do indivduo.
95
Biodiversidade
Biomassa
Biotecnologia
destruir a diversidade, pois a aplicao das modernas cincias pode desenvolver sistemas
de produo artificiais, anlogos aos ecossistemas naturais, adaptados s diferenas
agroclimticas e socioeconmicas e altamente produtivos. Assim, a relevncia social, a
prudncia ecolgica e a viabilidade econmica so os trs pilares do desenvolvimento sustentvel.
No caso brasileiro, o clima tropical apresenta uma vantagem competitiva natural,
pois permite produtividades maiores em relao quelas das zonas temperadas. Algumas
atividades agrcolas, como a fruticultura irrigada e a piscicultura em tanques-rede do serto
do rio So Francisco, por exemplo, tm comprovado essa vantagem particular do semirido
nordestino. claro que necessrio ter cuidado com os frgeis ecossistemas locais, observando os limites de carga do bioma Caatinga.
Entretanto, a simples conservao da natureza no pode ter exclusivamente a opo de no uso dos recursos naturais, mas sim uma busca pela harmonia com as necessidades das comunidades que habitam esses ecossistemas, onde o simples crescimento d
lugar ao desenvolvimento econmico. Embora o desenvolvimento sustentvel seja evidentemente incompatvel com o jogo sem restries das foras do mercado, necessrio se
torna implementar estratgias de economia de recursos urbanos e rurais em atividades
ecoeficientes (reciclagem, aproveitamento de lixo, conservao de energia, gua e recursos, infraestruturas, dentre outras), respeitando a diversidade cultural. Assim, MORIN (2000)
admite que a Humanidade deixou de constituir uma noo apenas biolgica e deve ser, ao
mesmo tempo, plenamente reconhecida em sua incluso indissocivel na biosfera.
Ao ampliar o tema para o DLIS 4, observa-se que, quando se fala em desenvolvimento fala-se, portanto, em melhorar a vida das pessoas (desenvolvimento humano), de
todas as pessoas (desenvolvimento social), das que esto vivas hoje e das que vivero
amanh (desenvolvimento sustentvel), segundo FRANCO (2000).
Consequentemente, a estratgia para o desenvolvimento sustentvel nos territrios
rurais brasileiros consiste em reunir o conhecimento cientfico disponvel e aplic-lo de
forma sensvel questo ambiental, especialmente devido s fragilidades e lenta restaurao de alguns biomas, como a Caatinga, no esquecendo as necessidades histricas e ur-
98
do alto grau de excluso social. Como brilhantemente explica a autora, embora o pas
esteja socialmente fraturado, nunca deixou de executar, por incapacidade tcnica, uma
deciso que sua elite tenha tomado. Citando como exemplo a produo de alta tecnologia
da EMBRAER, as conquistas para a agricultura do Cerrado feitas pela EMBRAPA e a
tecnologia pioneira de extrao de petrleo em alto-mar feita pela PETROBRS, a autora
conclui que no faltou tecnologia, capacidade empresarial, governo para levar infra-estrutura, estradas, armazns, telefone... Enfim, o Brasil tem a capacidade de dar respostas aos
desafios e meios necessrios para enfrent-los.
A partir de 1970, ficou patente que o crescimento econmico de alguns pases no
significava necessariamente a reduo da pobreza ou das desigualdades sociais. Assim,
uma nova nfase foi dada questo, repensando-se o processo de crescimento com o
objetivo de integrar os pobres evoluo social, econmica e poltica de cada pas, pois,
como observa ROCHA (2005), em ltima instncia, ser pobre significa no dispor dos
meios para operar adequadamente no grupo social em que se vive.
Nesse contexto, VEIGA (2004) registra que, quanto mais desenvolvido um pas,
menos coincidncias ocorrem entre seus territrios rurais que geram empregos, e seus
espaos que aliceram cadeias agroindustriais especializadas. Nesses ltimos, altos nveis
de renda per capita correspondem geralmente a elevadssimas produtividades do trabalho,
mas em reas que se tornam tediosos desertos demogrficos. Porm, o que se observa
que em territrios rurais realmente dinmicos predominam os servios que atraem rendas
geradas pela produtividade de outros lugares. O maior dinamismo rural em sociedades
avanadas se baseia em atividades voltadas a segundas residncias, aposentados, esportistas radicais, congressistas, turistas e estudantes. E o que mais gera emprego so arranjos
locais de sade, cultura, educao, esportes e inmeros outros tipos de recreao ou turismo. Assim, para o autor, a realidade virtuosa do Primeiro Mundo na rea rural reside
naquelas regies que conseguiram preservar suas riquezas naturais, descobrindo os segredos do desenvolvimento rural baseado nas amenidades ofertadas por um mix de ar puro,
guas lmpidas, fauna, paisagem e tranquilidade. A lio para a Amrica Latina consiste em
construir uma viso bem realista de sua vocao potencial, apesar de que em certas reas as
vantagens comparativas imponham inexorvel especializao primria. Mas, qualquer que
seja o cenrio para o meio rural (produo primria, industrial ou servios), os territrios
de maior xito sero aqueles que conseguirem transformar suas diferentes vantagens com100
101
Disponvel em <http://www.condraf.org.br/
coluna_detalhe.php?cod_coluna=648&tipo=85&txt_area_tematica=Territrios%20Rurais%20Prioritrios%20para%20a%20SDT>.
Acesso em 28/07/2005.
103
Macroregio
Regio IBGE
Nmeros de Municpios
participantes
Norte
16
137
Nordeste
45
718
Centro Oeste
128
Sudeste
18
303
Sul
16
386
Total
104
1.672
Pelos critrios adotados pelo MDA, cabe aos estados identificarem e elegerem os
municpios que comporo um determinador territrio rural a partir dos critrios previamente estabelecidos pelo MDA. Assim, em conjunto com os atores sociais locais e observadas suas respectivas demandas, os estados encaminham a solicitao para posterior homologao do MDA, onde se inicia um processo de construo de programas e aes
especficos para cada territrio, de acordo com as demandas estabelecidas e democraticamente escolhidas.
Estima-se que esse processo de desenvolvimento rural sustentvel pode atingir at
30 anos para sua maturao no territrio. Assim, os resultados alcanados variam no tempo e no espao, conforme a poca de sua instalao, os atores envolvidos, os ativos provenientes dos recursos naturais, os estoques de capital, a capacidade de promover um maior
fluxo de bens e servios, as dinmicas socioeconmicas, urbanas, culturais e histricas de
cada local ou territrio rural. O MDA, por meio do Sistema de Informaes Territoriais
(SIT), vem tentando monitorar a diversidade desses territrios, assim como seus casos de
sucesso e as dificuldades encontradas.
O Cartograma 19 mostra a interseo da PNDR com os Territrios Rurais homologados pelo MDA em julho de 2005, destacando as reas de convergncia prioritria para as
respectivas polticas de desenvolvimento territorial. Para efeito deste estudo, estabeleceu104
se que, para a PNDR, a prioridade nas aes varia de 1 (microrregies IBGE de Alta
Renda, portanto com baixa prioridade para o MI) a 4 (microrregies de Baixa Renda,
portanto de alta prioridade para o MI). Para o MDA, estabeleceu-se que todos os territrios rurais homologados tm alta prioridade, sendo ento definido o peso mximo 4 para
tais municpios.
Ao analisar o Grfico 1, observamos que a maioria dos territrios rurais homologados pelo MDA (36,6 %) correspondem a municpios cuja tipologia sub-regional da PNDR
foram definidos como sendo de Estagnada de Mdia Renda. De fato, 57,1% dos territrios rurais homologados pelo MDA esto em sub-regies definidas pela PNDR como reas
de alta prioridade (Baixa Renda e Estagnada de Mdia Renda), embora 15,5% estejam
em microrregies consideradas de Alta Renda.
Assim, podemos afirmar que, aparentemente e mesmo partindo de critrios diferentes, ambos os ministrios chegaram a resultados relativamente prximos do ponto de vista
espacial quanto aproximao de prioridades em suas polticas de desenvolvimento
territorial.
Ver Cartogramas 18 e 19
Grfico 5. Grfico Tipologia sub-regional da PNDR versus Territrios Rurais MDA.
Territrios Rurais MDA vs PNDR
36,6%
700 -
Nmero de Municpios
em Territrios MDA
600 27,3%
500 -
20,5%
400 15,5%
300 200 100 0Alta Renda
Dinmica de
Menor Renda
Estagnada de
Mdia Renda
Baixa Renda
105
para os quais havia canais de comercializao organizados em escala internacional. Segundo o autor, portanto, as contradies da estruturao espacial surgiram a partir dos
impulsos de interesses internos para ampliar os espaos para sobrevivncia da populao
crescente, ou como resultado de presses dos capitais que se envolveram nos movimentos
de industrializao.
Nesse contexto, a ocupao de bacias hidrogrficas como as dos rios Paran e So
Francisco resulta em demandas de investimentos pblicos e d lugar a efeitos em cadeia,
entre a implantao de infraestrutura e a concentrao demogrfica, formando verdadeiras
regies. Porm, a rigidez da estrutura fundiria, ao gerar um conjunto de fatores expulsivos
de populao, alimentou as migraes inter-regionais e entre campo e cidade, provocando
grandes demandas por servios e infraestrutura urbana.
Historicamente, a formao do espao brasileiro um movimento progressivo de
expanso, consolidao e ajuste, em que os territrios produzidos so acrescentados e
estruturados, segundo uma combinao de funes internas e internacionais, em que sucessivas funes internacionais desses espaos se perdem por completo, como no caso da
borracha na Amaznia e do acar no Nordeste. No conjunto, a produo de espaos
significa uma modificao de funo dos espaos existentes.
Uma proposta metodolgica para um ndice Interministerial de reas Prioritrias
para as polticas territoriais no Brasil
Embora o enfoque territorial seja comum nas polticas defendidas pelos trs ministrios aqui abordados (MI, MDA e MCid), a forma de tratar e eleger suas prioridades de
atuao no espao so bem distintas. A complexa diversidade do conjunto de fatores sociais, econmicos, polticos, histricos, culturais e ambientais brasileiros induz a um olhar
transdisciplinar sobre o territrio, onde diversos autores que estudam o desenvolvimento
regional encontram justamente um fator positivo a ser explorado pelas polticas pblicas
voltadas para o desenvolvimento sustentvel e o crescimento econmico, tendo como eixo
estruturador a necessidade de reduo das desigualdades regionais no Pas.
Cabe, portanto, propor uma metodologia que permita observar qual o grau de atuao, ou antes, de reconhecimento do carter espacial para o desenvolvimento que o Estado tem sobre o territrio nacional, em particular para esses trs ministrios acima mencionados. No se trata de uma tarefa fcil, nem ela tem a pretenso de carregar a bandeira da
107
109
Continua
110
Consideraes finais
O interesse pelo ndice aqui proposto consiste em avaliar o grau de coerncia nos
programas de governo vistos a partir de uma perspectiva territorial e de uma abordagem
111
Cabe uma maior articulao entre as polticas pblicas de cunho territorial no pas,
sob a coordenao da Cmara de Polticas Regionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), mas, infelizmente, esse rgo colegiado pouco tem avanado
nesse sentido.
De fato, a realizao de seminrios e fruns regionais pode trazer um novo dividendo questo regional, ao permitir a discusso e a aprendizagem com os vizinhos, a troca de
experincias, as redes de contato, o face-to-face que engendra uma economia do aprendizado como uma estratgia de inovao, o que permite lanar bases mais competitivas que
comparativas nos grupos sociais estabelecidos na pluralidade dos nossos territrios ou
sub-regies.
Concluindo, necessrio pensar e planejar, mas tambm decidir e agir, ou seja, as
aes demandam decises essencialmente polticas. Esse o limite da tcnica!
Agradecimentos
Em especial, ao Prof. Dr. Eric Sabourin, professor-visitante do Centre de Recherche
en Amnagement et Dveloppement (CRAD) na Universidade de Braslia (UnB), onde tive
o privilgio de ser seu aluno na disciplina Estado e Poltica de Desenvolvimento em
2005, o qual colaborou com este trabalho, sugerindo contedo e realizando vrias e imprescindveis revises; a Ronaldo Vasconcelos, do Ministrio da Integrao Nacional,
pelo convite para integrar sua equipe tcnica nas discusses sobre polticas para o desenvolvimento regional do Brasil; e Profa. Dra. Ana Cristina de Almeida Fernandes, minha orientadora no doutorado em Geografia na Universidade Federal de Pernambuco, pela
constante motivao para o desenvolvimento de temas ligados ao desenvolvimento regional e inovao.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ARAJO, Tnia Bacelar. Ensaios sobre o desenvolvimento brasileiro: heranas e urgncias. Rio
de Janeiro: Revan: Fase, 2000.
113
115
116
Introduo
A interveno do Estado na questo habitacional decorre, em todas as sociedades,
da incompatibilidade entre o custo da habitao e a capacidade de pagamento das famlias
que necessitam ter acesso moradia para viver nas cidades. Por se tratar do bem de consumo essencial de maior custo, a habitao requer o fracionamento do seu valor de consumo,
seja por meio do aluguel, seja por financiamento de longo prazo, para viabilizar o seu
acesso por parte das famlias de baixo poder aquisitivo.
Nos pases de capitalismo avanado, o acesso moradia se processa predominantemente pela via do livre mercado ou das polticas pblicas para o setor. No Brasil, como em
outros pases da periferia capitalista, grande parte do acesso moradia se processa s
margens do mercado formal. Segundo Moraes (2008), na Amrica Latina e Caribe, mais de
134 milhes de pessoas vivem em assentamentos precrios, dos quais 40% se encontram
concentrados no Brasil, o que significa que cerca de 52,3 milhes de pessoas (30% da
populao brasileira) vivem em assentamentos precrios, sem condies de acesso a uma
moradia adequada.
O processo de urbanizao no Brasil marcado por um grave quadro de desigualdades socioeconmicas, que alia modernizao e crescimento a realidades de excluso
social expressas em uma extensa produo domstica ilegal das cidades e da moradia. Em
2000, as cidades abrigavam 81,2% da populao do pas, 85% dos pobres moravam nas
cidades e mais de 1/3 dos pobres urbanos estavam concentrados nas 10 principais regies
metropolitanas (Moraes, 2008).
Moradia digna um direito social assegurado pela Constituio brasileira. Portanto, cabe ao Estado garantir o bem-estar de todos os cidados e, no tocante questo
1
Professora do Departamento de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano da
Universidade Federal de Pernambuco e coordenadora do Observatrio das Metrpoles Pernambuco.
117
23
Esse plano baseia-se no trabalho tcnico de consultoria realizado pelo Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas para o
Ministrio das Cidades (Ministrio das Cidades et all, 2005) sobre Tipologia das Cidades Brasileiras, sinaliza no sentido de
enfrentar o desafio de orientar a poltica abordando a questo urbana de modo no dissociado da dimenso territorial e levando
em conta a diversidade territorial do pas.
118
A correo monetria aplicada pelo SFH baseia-se na Unidade Padro de Capital (UPC), moeda oficial do BNH, cujo valor
aquisitivo se mantm constante, porque sua expresso na moeda da poca (cruzeiros) atualizada trimestralmente, conforme a
variao do ndice de preos. A UPC correspondia em valor, ento, a uma ORTN Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional
, ttulo de dvida pblica flutuante e no nominativo (Souza, 1991) .
121
Com a criao do BNH, o governo institui um sistema mais moderno de engenharia social, enquadrada na lgica do lucro, para suplantar o sistema anterior de corrupo
primria e de clientelismo paternalista. O combate ao subsdio, na perspectiva de uma
poltica autossustentada, e o reconhecimento da necessidade do subsdio, para o atendimento s famlias de menor renda, caracterizam, respectivamente, os dois momentos de
atuao do BNH.
Registra-se, na primeira fase, um longo perodo de significativos recursos para investimentos e de produo sistemtica em habitao popular, embora no tenha viabilizado
formas de atendimento populao de baixa renda, cujo nmero crescia nas grandes cidades, face ao expressivo processo de urbanizao do perodo. Dos 4,5 milhes de moradias
construdas com financiamentos do Sistema Financeiro de Habitao, entre 1964-86, apenas 1,5 milho (33%) destinou-se populao de baixa renda, sempre em conjuntos
habitacionais localizados nas periferias urbanas, onde terra era barata por no haver acesso a infraestruturas de saneamento bsico e transporte coletivo, nem equipamentos comunitrios de educao, sade, lazer e cultura, e no apresentar oferta de empregos.
O Programa Construo de Conjuntos Habitacionais, tradicionalmente implantados na primeira fase de atuao do BNH, formulado sem subsdio, estabelecia um patamar
de acesso que inviabilizava as famlias com renda abaixo de 2 salrios mnimos. Suas diretrizes eram extensivas a todos os municpios brasileiros, apesar das suas profundas diferenas em termos de necessidades habitacionais (Souza, 1991, 1993).
122
123
O Ministrio das Cidades substitui a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica pelo Decreto
n. 4.666/2003.
124
Poder Pblico para construo habitacional para famlias de baixa renda (com Manual
para a Apresentao de Propostas) e o Programa de Habitao de Interesse Social (PSH).
O Programa de Habitao de Interesse Social Ao de Apoio Produo Social
da Moradia foi criado em 2008 a partir de proposta elaborada pelo Frum Nacional de
Reforma Urbana, Unio Nacional de Moradia Popular (UNMP), Central de Movimentos
Populares (CMP), Conferncia Nacional das Associaes de Moradores (CONAM) e o
Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM). Com recursos do FNHIS, atende a
entidades privadas sem fins lucrativos, vinculadas ao setor habitacional, e representa o
atendimento a uma demanda histrica, marcada por marchas e jornadas de lutas pela reforma urbana e pelo direito cidade. Com todo esse cenrio de evoluo da poltica habitacional,
surge uma oportunidade de fomento e incentivo s experincias autogestionrias de produo social da moradia.
No mbito da Poltica de Regularizao Fundiria, o Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios para a Ao de Apoio a Projetos
de Regularizao Fundiria Sustentvel de Assentamentos Informais em reas Urbanas,
visa democratizao do acesso da populao de baixa renda terra regularizada e
urbanizada, nos termos do Estatuto da Cidade, da Medida Provisria n 2.220 de 2001,
alm de outros marcos legais.
Em paralelo aos avanos polticos e institucionais institudos, o Ministrio das Cidades promove a formulao do Plano Nacional de Habitao (PlanHab) a partir de um
processo participativo, visando atender aos princpios da Poltica Nacional de Habitao
de Interesse Social e introduzindo inovaes na formulao dessa poltica, seja no
equacionamento do subsdio, como elemento de poltica inclusiva das famlias de baixa
renda nos programas habitacionais, seja no estabelecimento de diretrizes de polticas compatveis com a diversidade das regies e municpios brasileiros. O lanamento, em paralelo,
do programa habitacional Minha Casa Minha Vida, com uma meta de construo de um
milho de moradias para atender populao de at 10 salrios mnimos, e um volume de
subsdios considervel, vem precipitar estratgias que estavam sendo propostas e discutidas pelo PlanHab, bem como desconsidera os posicionamentos inovadores adotados pelo
PlanHab, a exemplo da formulao de diretrizes segundo a tipologia dos municpios brasileiros.
126
O PlanHab foi elaborado entre julho de 2007 e janeiro de 2009, sob a coordenao da Secretaria Nacional de Habitao do
Ministrio das Cidades, com a consultoria do Consrcio PlanHab, formado pelo Instituto Via Pblica, FUPAM (Lab-Hab/FAUUSP) e Logos Engenharia.
127
O Ministrio das Cidades instituiu instrumentos e mecanismos para a gesto democrtica das cidades, com destaque para a instalao do Conselho Nacional das Cidades e
dos processos da primeira, segunda, terceira e quarta (em curso) conferncia das cidades,
realizadas na esfera federal, em estados e municpios.
A elaborao do PlanHab contemplou, de um lado, as discusses dessas conferncias das cidades, com suas diversas propostas para o desenvolvimento urbano, segundo os
diferentes perspectivas regionais que levaram em conta aspectos socioambientais, culturais
e socioeconmicos; e, de outro, inseriu no debate as organizaes prprias, autnomas e
legtimas da sociedade civil, articuladas por meio de associaes, movimentos sociais, fruns,
redes, sindicatos, federaes, entidades empresariais, ONGs, Oscips, universidades e entidades profissionais, dentre outras formas coletivas de atuao, entendendo que as instncias institucionalizadas de participao criadas pelo poder pblico no substituem essas organizaes.
Do ponto de vista de uma poltica habitacional que contemple a diversidade regional e dos municpios, parte-se do princpio que entre os principais mecanismos de produo
dessas desigualdades socioterritoriais esto as forma de acesso terra urbana e proviso
habitacional. A implantao das moradias em locais com melhores ou piores condies de
acesso a servios, equipamentos e infraestruturas urbanas define o maior ou menor grau de
apropriao das riquezas coletivas.
Vale salientar que, em decorrncia das desigualdades e em busca da abertura de
espaos de participao, movimentos reivindicatrios articulam-se nacionalmente, tornando-se um dos principais interlocutores na questo da moradia, movimentos esses que foram responsveis, inclusive, pelo primeiro projeto de lei de iniciativa popular que, aps
anos de anlise e aprovao no Congresso Nacional, deu origem ao Fundo Nacional de
Habitao Interesse Social (FNHIS), um dos principais pilares do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social (SNHIS).
128
7
Os estudos foram realizados pelo Consrcio contratado a para elaborao da proposta tcnica do PlanHab - Via Pblica,
LabHab-Fupam e Logos Engenharia.
8
Essa tipologia foi elaborada pelo Observatrio das Metrpoles, composto pelo Instituto de Planejamento Urbano e Regional
(IPPUR), Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE) e Programa de Ps-Graduao em Geografia
Universidade de Pernambuco (PPGEO-UFPE). O estudo parte da abordagem regional que serviu de base para a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), que caracteriza as microrregies em funo de seu dinamismo e riqueza. Parte
tambm de outros dois estudos sobre a rede de cidades brasileiras, desenvolvidos pelo IPEA/ UNICAMP/ IBGE e pelo CEDEPLAR.
129
A tipologia resultante de uma anlise multivariada, que considera indicadores intramunicipais e caractersticas microrregionais,
assim como aspectos relacionados com a rede de cidades. Os indicadores selecionados para o agrupamento das cidades em tipos
foram: Insero em microrregies de desenvolvimento econmico (maior ou menor concentrao de riqueza e segundo o ritmo de
crescimento - PNDR); Posio na rede de cidades (cidades-polos; cidades em aglomeraes urbanas metropolitanas; integradas
em dinmicas econmicas regionais; isoladas; em enclaves de subsistncia - segundo a classificao das cidades-polo e a rede de
cidades elaboradas pelo IPEA/ UNICAMP/ IBGE e CEDEPLAR); Tamanho das cidades (grau de concentrao populacional;
Grau de concentrao de atividades urbanas e porcentagem da populao empregada - PEA) nos setores secundrio e tercirio;
Indicadores socioeconmicos da populao, principalmente para avaliar as desigualdades sociais presentes no territrio.
130
Continua
131
Fonte: Ministrio das Cidades (2008 a, p. 3). Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica / LabHab-Fupam / Logos Engenharia,
a partir do Estudo Tipologia das Cidades Brasileiras do Observatrio das Metrpoles, 2005
Fonte: Ministrio das Cidades (2008 b, p. 11). Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica / LabHab-Fupam / Logos Engenharia, a partir do Estudo Tipologia das Cidades Brasileiras do Observatrio das Metrpoles, 2005
garantias das famlias, de modo a potencializar o financiamento formal. O Fundo Garantidor tem, assim, a finalidade de permitir s famlias que se encontram na faixa de alto risco
de crdito para os agentes financeiros terem acesso ao crdito imobilirio, a exemplo das
famlias com renda entre R$ 600 e R$ 1,6 mil (em 2008) que se inserem no Grupo 2,
segundo o Quadro 3, que apresenta a classificao das famlias, feita pelo PlanHab, de
acordo com sua capacidade de acesso ao financiamento, e com as condies de subsdio
previstas.
Quadro 3 Fontes de recursos do PlanHab por Grupos de Atendimento de Famlias
134
A questo colocada pelo PlanHab para a definio dos grupos de atendimento familiar de qual deve ser o atendimento mnimo para garantir que cada famlia brasileira tenha
condies de adquirir uma moradia pronta. Esse atendimento mnimo seria equivalente
ao subsidio bsico, valor suficiente para garantir o acesso a um lote legal urbanizado +
cesta de materiais + assistncia tcnica.
Contudo, no h recursos para subsidiar uma moradia pronta, numa localizao
adequada, mesmo com uma elevao significativa dos recursos de todas as fontes no
retornveis. Diante disso, o PlanHab define um subsidio, considerando as especificidades
da rede urbana brasileira: (Ministrio das Cidades, 2008 b, p. 15)
Assim, se nas cidades menores possvel garantir, no mnimo, o apoio
ao autoempreendimento da casa, nas regies metropolitanas e nos
municpios maiores o acesso ao lote urbanizado no vivel e apropriado; ao menos como uma soluo massiva, o que torna o problema
mais complexo, pois o subsdio integral ou complementar 10
necessrio para viabilizar uma unidade pronta para uma famlia de
baixa renda nessas reas significativamente superior ao subsdio
bsico 11.
Como o enfrentamento da questo habitacional nas regies metropolitanas essencial e indispensvel, proposta uma estratgia de tratamento especifico, ampliando o subsdio bsico 12 por duas alternativas: em nvel federal, criando o subsdio localizao, que seria acrescentado ao subsdio bsico 13; em nveis estadual e municipal, um subsdio complementar 14, ressaltando-se que os demais
nveis de governo, sobretudo os estados e o municpio principal da
regio metropolitana, devem fazer um esforo adicional para
equacionar a questo da moradia. A criao do subsidio localiza-
10
Grifo da autora
Idem
12
Idem
13
Idem
14
Idem
11
135
15
Idem
136
por estado levam em conta o deficit habitacional e as carncias habitacionais de cada regio.
2.4. As Diretrizes do PlanHab para a Diversidade das Famlias e dos Municpios Brasileiros
Para especificar as metas estabelecidas - ofertar 35 milhes de habitaes at 2023,
com o propsito de equacionar o deficit habitacional estimado em oito milhes moradias e
de atender demanda futura estimada em 27 milhes nos 15 anos que se seguem ao ano se
2008 , o PlanHab utiliza as duas classificaes em que se apoia: a tipologia dos municpios e o agrupamento de famlias, segundo a capacidade de acessar financiamento. A
partir de tal agrupamento, so estabelecidas fontes de recursos diferenciadas e de previso
de subsdios.
A definio dos produtos habitacionais por grupos de famlia segundo suas condies de acesso ao financiamento e por municpios classificados por tipo, feita a partir da
concepo da modelagem de financiamentos e de subsdios. Para os grupos familiares, foi
estimado o valor de financiamento que cada faixa de renda familiar capaz de acessar e
referenciado a uma opo de moradia adequada para atender quele grupo. O subsdio
necessrio resulta da diferena entre o custo dessa soluo habitacional definida e o valor
acessado no financiamento, de modo a permitir o acesso da famlia moradia. Para os 27
estados da federao e para cada tipo de municpio, foram estimados os custos dos produtos habitacionais, as unidades habitacionais, definidas em 3 formatos de referncia:
Unidade pronta, tipo apartamento adequada para regies urbanas mais
adensadas, com escasso acesso terra localizada em rea no central (edifcio
residencial multifamiliar com andar trreo, sem elevador, 5 pavimentos tipo com 8
unidades cada uma em 2 prumadas de escada e telhado unidade tipo: sala, 2
quartos, banheiro, cozinha e rea de servio, com rea til de 45,82m2).
Lote com cesta de materiais de construo mais adequado para regies de
maior disponibilidade de terra, o que possibilita a produo de unidades maiores
(lote de 125 m2, mais cesta bsica de materiais para a construo de uma casa (sala,
quarto, cozinha e banheiro, em padro popular, com rea til construda de 27,72m2
a 31,11m2).
137
138
139
Quadro 6. Padres de referncia de custo para solues padro de moradias, agrupadas por Estados e Tipos de Municpios (R$ de 2006)
140
A partir dos custos mdios dos produtos habitacionais de referncia, foram elaboradas as propostas de soluo padro de moradias segundo os grupos famlias a serem atendidas, com seus respectivos subsdios, conforme se encontra apresentado no Quadro 7. O
Quadro 8 apresenta a modelagem dos subsdios definidos conforme a faixa de renda dos
grupos de atendimento das famlias e segundo os tipos de municpios. importante considerar que o PlanHab eliminou o salrio mnimo como indexador para fixar as faixas de
atendimento, adotando os valores nominais nas suas propostas.
Quadro 7. Padres de referncia de custo para solues padro de moradias segundo
Grupos Familiar de Atendimento (R$ de 2006)
Continua
141
Fonte: Ministrio das Cidades (2008 b, p. 65) * A contribuio pode ser compartilhada com o Fundo Garantidor.
142
Quadro 8. Modelagem dos Subsdios. Valores mximos dos subsdios (equilbrio e complemento) definidos
conforme a faixa de renda/ grupos de atendimento e segundo os tipos de municpios (R$ de 2006)
143
Quadro 9. Deficit acumulado e metas do Programa Minha Casa Minha Vida. Distribuio do Deficit por faixa de renda
expanso urbana, o que faz antever um impacto urbanstico semelhante ao vivido no perodo da primeira fase do BNH.
O padro perifrico e precrio de localizao das moradias populares pode reproduzir-se em larga escala nas cidades brasileiras, caso no sejam articuladas a grande oferta
de financiamento imobilirio e as promoes pblicas habitacionais com as estratgias de
acesso s terras, inseridas na cidade e integradas aos benefcios da vida urbana. As urbanizaes perifricas, por sua vez, traro custos adicionais para os municpios, com gastos em
infraestrutura, transportes e servios pblicos.
O importante que, hoje, a sociedade brasileira dispe no apenas de um programa
imobilirio, mas de programas de desenvolvimento urbano estruturados, em tornos do quais
se pode conceber uma verdadeira poltica habitacional. Do ponto de vista legal, o Estatuto
da Cidade, a Lei 11.124/2004 que institui o Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social (SNHIS), e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), bem como
a recente Lei de Assistncia Tcnica, permitem avanar significativamente em estratgias
de acesso terra urbanizada, de promoo de moradias e de regulao territorial.
desde a dcada de 1960, consolida a captura privada de um fundo dos trabalhadores que
alimenta a produo habitacional. E essa utilizao continuada do FGTS permite que os
sucessivos governos minimizem o uso de recursos oramentrios para o desenvolvimento
de polticas subsidiadas. A inovao do PlanHab e do Programa Minha Casa e Minha Vida
est na mobilizao substancial de recursos oramentrios da Unio, associados aos do
FGTS, o que possibilita mudar, qualitativamente e quantitativamente, o sistema de crdito
habitacional brasileiro.
A situao de vulnerabilidade das famlias de baixa renda a imprevistos financeiros e
a pouca experincia dos agentes financeiros em trabalhar com populao de baixa renda
levaram o PlanHab a propor um fundo garantidor que permitisse a reduo dos spreads e
das taxas de juros dos agentes financeiros e aumentasse as garantias das famlias,
potencializando o financiamento formal. Esse fundo, adotado tambm pelo programa Minha Casa Minha Vida, tido como estratgico para a viabilizao do crdito imobilirio das
famlias, cuja capacidade de obter financiamento e seu comprometimento dos gastos com o
item habitao foram elementos essenciais para a modelagem das solues de financiamento.
A questo do subsdio, por sua vez, sempre se colocou de modo polmico no
equacionamento da poltica habitacional, desde que a viabilizao dos financiamentos voltados para as famlias de menor renda implicam um volume expressivo de recursos subsidiados, e a expanso dos investimentos torna-se funo da capacidade fiscal do Estado.
Segundo OConnor (1977), a necessidade de legitimao junto aos setores populares das administraes locais leva estas ultimas, ao longo do processo, a uma crise fiscal
que, embora aparea sob diversas formas, possui uma raiz comum, que a existncia de um
descompasso entre o nvel dos recursos de origem tributria e o nvel dos dispndios totais
do poder poltico local. O resultado desse descompasso pode constituir-se na elevao do
endividamento no longo prazo, artifcio que responde ao hiato entre receitas e despesas
pressionando ainda mais o crescimento desse hiato no futuro, desde que ele seja estrutural.
E, ao longo de tal processo, vai-se estabelecendo uma capacidade cada vez menor de o
Estado de investir em programas que impliquem recursos subsidiados, como tambm o
leva a estabelecer um processo de seletividade na definio de prioridades das alocao de
recursos para diversos programas sociais que impliquem subsdios.
A abordagem da questo urbana de modo no dissociado da dimenso territorial,
levando em conta a diversidade dos municpios do pas, outro aspecto a ser destacado
148
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So Paulo no final do sculo XX. 1 ed.Porto Alegre : ANTAC, 2007, p. 114-149
150
Consideraes Iniciais
Pretende-se, neste artigo, compartilhar algumas reflexes sobre as formas de abordagem da questo urbana no Brasil, a fim de contribuir para a proposta de construo da
poltica nacional de desenvolvimento urbano. O enfrentamento do desafio urbano no Pas
esbarra na falta de uma poltica de Estado que integre as dimenses do desenvolvimento
urbano com as do desenvolvimento territorial nas escalas regional e local. Nessa perspectiva, a construo do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano deve superar a
setorizao, enfrentar o desafio de potencializar a diversidade das configuraes territoriais
dos municpios brasileiros e dialogar estreitamente com as dinmicas territoriais que os
envolvem.
O exerccio do planejamento urbano no Brasil concentrou-se classicamente no
enfrentamento da problemtica das grandes aglomeraes, as Regies Metropolitanas. Na
dcada de 1970, tais regies reuniam no somente as mais fortes tenses sociais como
tambm os interesses econmicos nacionais e internacionais. Nesse contexto, a
institucionalizao das Regies Metropolitanas expressava uma estratgia nacional que
conseguia integrar as estratgias do desenvolvimento econmico e dialogava estreitamente
com as polticas de desenvolvimento urbano. Na escala regional, a intensificao da industrializao, da migrao e da urbanizao configuraram processos complexos de organizao espacial, pautados pelo domnio das dinmicas urbanas e por seu avano em direo s
zonas rurais. Tais processos foram caracterizados pela fragmentao no consumo dos espaos rurais, e, moldados pela resistncia do rural tradicional, poltico-cultural e economicamente consolidados.
O carter regional e territorial integrado conferido poltica de desenvolvimento
urbano perdeu fora ao longo dos anos 1980, devido crise que tomou conta do Estado
151
repactuar as suas competncias para evitar sobreposies. Reconectar as dimenses urbana e territorial, dando flexibilidade s diferentes expresses do urbano brasileiro um dos
principais desafios na construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
2
A descentralizao passa a fazer parte da agenda governamental ao constituir-se em um elemento fundamental para a reestruturao
do pacto federativo e desencadear o processo de municipalizao das polticas urbanas.
3
O processo de participao, aps o longo perodo de ditadura militar, representava a possibilidade de democratizao poltica
mediante o estabelecimento de mecanismos e procedimentos que viabilizassem a incorporao dos atores sociais ao sistema
poltico, ao mesmo tempo em que serviria de instrumento para, a partir da democratizao do planejamento e das decises
governamentais, um direcionamento mais eficaz e justo dos recursos pblicos e uma nova dimenso da prtica poltica.
153
Frente a uma conjuntura mais positiva, o Estado brasileiro vem recuperando sua
capacidade de conceber polticas territoriais. As novas dinmicas urbanas devem ser observadas de forma estratgica para potencializar as vantagens de um Brasil cada vez mais
policntrico.
Em 2005, estudo tcnico que visava identificar uma tipologia das cidades brasileiras
a partir do dilogo entre as polticas territoriais formuladas no Ministrio das Cidades e no
Ministrio da Integrao Nacional, identificou 19 tipos de cidades no Brasil. O Estudo
evidenciou e confirmou duas tendncias: a) as metrpoles do Nordeste-Norte apresentam
diferenas expressivas em relao s do Sudeste-Sul; b) a poltica deve ser capaz de enfrentar de um lado a grande concentrao de reas metropolitanas (o que justifica uma poltica
metropolitana), e, do outro lado, enfrentar o isolamento de algumas sedes. (Bitoun, J.;
Miranda, L. 2009).
Essas dinmicas mostraram que no se podem separar estratgias territoriais das
estratgias de desenvolvimento urbano para se conceberem polticas pblicas. Tal fato reala a necessidade de fortalecer o dilogo entre a poltica de desenvolvimento urbano e as
polticas de desenvolvimento territorial. Prope-se uma inovao saindo dos limites do
intraurbano para pensar o urbano na sua dimenso regional e nas suas relaes com as
dinmicas territoriais que o envolvem.
156
Lei n 11977/09: Dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV e
a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas urbanas; altera o
Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto
de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e
10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisria no 2.197-43, de 24 de agosto
de 2001, e d outras providncias.
Rolnik (2005, p.283) ressalta que os recentes esforos nacionais de integrao, ao
concentrarem os vrios setores do desenvolvimento urbano no mesmo ministrio, ainda
no permitiram a construo de polticas integradas, por meio de aes e programas
multissetoriais. Alm disso, a cultura e o conceito de agenda compartilhada entre unio,
estados e municpios precisa ser aperfeioada para potencializar os esforos de cooperao
federativa.
As oportunidades oferecidas pelas polticas governamentais s populaes no so
uniformes no territrio. As aes das diversas polticas setoriais so implementadas de
maneira descoordenada e muitas vezes se sobrepem no territrio. Mais recentemente as
polticas territoriais tem sido objeto de mltiplas iniciativas ministeriais e deve-se reconhecer o esforo, ainda insuficiente, de coordenar os programas, projetos e aes previstos.
Abaixo destacamos algumas dessas iniciativas:
a. O Ministrio da Integrao Nacional desenvolveu o Plano Nacional de
Ordenamento Territorial (PNOT, 2005) e a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR, 2003 e 2005).
b. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio desenvolveu o estudo dos Territrios Rurais que visou fortalecer os segmentos sociais vinculados agricultura, pesca e extrativismo de carter familiar, reforma agrria, a naes
indgenas e as comunidades quilombolas (MDA, 2009).
c. Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto o Centro de Gesto e
Estudos Estratgicos (CGEE) desenvolveu o estudo Dimenso Territorial
do Plano Plurianual (PPA), que considera a abordagem a partir do territrio
para orientar uma ao pblica coordenada como instrumento para subsidiar
o planejamento governamental de mdio e longo prazo (MENDES, 2008).
158
vel, a partir da compreenso das interfaces das questes urbana, agrria e regional. Nesse
aspecto, vale ressaltar a fragilidade das estruturas fiscal-tributrias e de controle do uso e
ocupao do solo para as reas rurais sob a gesto do INCRA.
As atribuies constitucionais, inclusive as de competncia comum, como proteger
o meio ambiente, fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar, cuidar da sade e da assistncia social no esto restritas rea urbana. Portanto, o
municpio no pode deixar de contemplar a totalidade do seu territrio e de sua populao
para efeito de planejamento e gesto territorial, bem como implementao de polticas
pblicas. O sistema de planejamento municipal dever, ento, ser constitudo por rgos
administrativos que abranjam tambm a rea rural e sejam capazes de articular interfaces
com as questes regionais. A construo de uma agenda mais clara de cooperao entre os
entes federados, que leve em considerao a heterogeneidade de nossos municpios, fundamental para o enfrentamento do desafio para um desenvolvimento urbano mais equilibrado.
No Brasil o sistema de cidades bastante complexo. A organizao da rede urbana
marcada por duas fortes heranas: i) a concentrao no litoral, resultante de uma estrutura econmica de cultura primrio-exportadora; e ii) a interiorizao gradativa da rede urbana, acompanhando o processo de integrao do mercado nacional, que fez de So Paulo o
novo polo irradiador do desenvolvimento a partir da industrializao. Tais heranas
condicionaram no territrio zonas extremamente concentradas, reas mais dispersas e at
isoladas. Nesse contexto, o carter das zonas de transio definido pela complexidade
das redes, dos fluxos e conexes no territrio.
Periurbano-Rural, ou mesmo a passagem direta do urbano para o rural nos casos em que os
territrios urbano e rural apresentam limites claros.
No caso dos centros urbanos em espaos rurais, observa-se que o rural produtivo
est muito presente na prpria dinmica das cidades e nas diferenas entre os tipos (cidades
do agronegcio, em regies de agricultura familiar, de plantation, do semirido, da floresta) alm da questo ambiental; a agenda da Reforma Urbana pode ter sido importada,
mas h articulao de agentes em conselhos e possibilidades de articulao com os movimentos do campo. Mais importante que reconhecer um territrio de transio urbano
rural, s vezes existente, s vezes ausente, refletir acerca da apropriao das relaes
cidade-campo, avaliando o peso das verticalidades e horizontalidades segundo os tipos
(cidades do agronegcio, em regies de agricultura familiar, de plantation, do semirido,
da floresta). A formao de mercados consumidores de produtos do campo uma tendncia, mas a comercializao oligopolizada; mercado nacional (CEASA/Grande distribuio); em alguns tipos forte participao da produo local (BITOUN, 2009, sp).
No caso das pequenas cidades, existe predominncia das questes agrrias, e o que
chamamos de urbano carece dos servios elementares para a promoo humana e econmica. Os agentes existem quando h movimentos no campo. Destacam-se pequenos mercados consumidores de produtos do campo e, em alguns casos, forte participao da produo local.
O quadro acima configura o tamanho do desafio a enfrentar. Como ressalta Rolnik
(2005, p.275), (...) a construo de cidades mais equilibradas, eficientes e justas requer a
implementao de polticas urbanas que, alm de mobilizar recursos financeiros, introduzem mecanismos permanentes de acesso terra legal e formal por parte dos mais pobres,
redesenhando a natureza e instrumentos at agora em vigor no campo do planejamento e
gesto do solo urbano em nossas cidades.
descentralizao do crescimento urbano para reas no metropolitanas; iii) uma nova conjuntura da questo social, ao incorporar ao debate a questo ambiental; e iv) a redefinio
do papel econmico do Estado, valorizando ainda mais as relaes de mercado. Tais mudanas impactam fortemente sobre a dinmica e a organizao dos espaos municipais que
ficam cada vez mais complexas e no podem ser compreendidas se no consideramos
integradamente os processos espaciais em diferentes escalas, nos aspectos socioeconmicos,
fsico-territoriais e nas complementaridades e articulaes das relaes urbano-rurais.
Santos (1993), Silva (2002), Veiga (2006), dentre outros autores, identificam a
configurao de novas inseres da economia para alm das atividades agrrias e da urbanizao geogrfica. O consumo do espao depende de relaes mais fluidas, por vezes
globalizadas, e se generaliza sem permitir claras delimitaes. Territrios mais ou menos
conectados a esses processos podem incluir tanto a rea urbana quanto os espaos rurais.
Por isso, a velha oposio cidade-campo deixa de ter sentido dos pontos de vista social e
econmico.
No contexto da nova poltica de desenvolvimento urbano, uma ateno especial
deve ser dada s reas periurbanas. Os territrios periurbanos so os mais impactados pela
desarticulao, sobreposio ou ausncia de polticas territoriais. Por serem hbridos seus
usos e ocupao do solo, ora urbanos, ora agropecurios, exibem uma complexidade que
exige uma estreita coordenao entre as estratgias de desenvolvimento urbano e as estratgias de desenvolvimento territorial. Asencio (2005, sp.) elenca algumas caractersticas
dessas reas:
Podem ser condutores, zonas de passagem que canalizam os movimentos do rural para o urbano e do urbano para o rural; portanto,
podem ser entrepostos de distribuio; podem corresponder a zonas
de influncia de uma rea urbana policntrica, cercada por uma zona
produtiva; Podem ser zonas adequadas implantao de grandes equipamentos industriais e comerciais; podem ser filtros que regulam as
relaes entre o rural e o urbano; portanto, so zonas de preservao
de ativos ambientais e produtivos; so zonas recreativas e de lazer
frente ao aumento das demandas de solo para esses usos; so
receptoras dos excedentes populacionais, tanto urbanos quanto agrcolas; so zonas onde a expanso urbana est fortemente limitada
164
por obstculos naturais, com zonas onde existem problemas de esterilizao do solo; so espaos dinmicos da especulao imobiliria,
pelas vantagens locacionais e pela disponibilidade de solo no entorno
urbano; so zonas isoladas e autnomas de usos residenciais (condomnios).
166
trio fundirio muitos poderes no jogo da produo do espao. Em relao a este ultimo
aspecto, uma possibilidade de integrao entre rural, urbano e rural-urbano ancora-se na
discusso articulada sobre a funo social da propriedade.
Ao assumir o desafio da construo de uma nova Poltica de Desenvolvimento Urbano, o Governo brasileiro reconheceu a necessidade de evidenciar a diversidade das relaes existentes entre cidades e territrios, de modo a articular as polticas de desenvolvimento urbano e de desenvolvimento regional. No entanto, a materializao dessas polticas
no tem incorporado as interfaces necessrias para promover um desenvolvimento mais
equilibrado e socialmente justo de todo o territrio nacional. As especificidades regionais
ainda so pouco diferenciadas no desenho da poltica nacional, fato que tem dificultado a
implementao de polticas e instrumentos urbansticos regulamentados a partir do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).
O Estatuto da Cidade, ao indicar que os Planos Diretores devem tratar do conjunto
do territrio municipal, poder permitir estabelecer procedimentos de planejamento e interveno que abranjam tanto as estratgias de desenvolvimento urbano quanto as estratgias de desenvolvimento territorial. Essa abordagem s possvel se os processos espaciais
forem observados para alm das malhas legais e oficiais, ou seja, em uma escala regional.
periurbanas concentravam os mais significativos recursos naturais importantes para o equilbrio ambiental e para os sistemas de infraestrutura urbana das cidades. Mais uma vez,
ressalte-se nesse ponto a importncia de rever e fortalecer o pacto federativo no que concerne
s competncias concorrentes quanto ao planejamento e gesto do territrio.
Nas reas de transio urbano-rural, os interesses esto menos organizados, e as
condies no so favorveis em termos de identidade para a formao de grupos e
corporaes que defendam publicamente seus interesses relativos ao uso e apropriao
dos espaos nessas reas. Em termos de uma discusso mais ampla, a possibilidade de
debate sobre essas reas, de forma integrada com os outros territrios das cidades, pequena.
Consideraes finais
O contexto imprime a necessidade de uma abordagem regionalizada do territrio,
que seja multidisciplinar e que consiga superar as dicotomias entre o puramente urbano e o
teluricamente rural. No entanto, o que se observa que as referncias, teorias, conceitos,
instrumentos e mecanismos, etc., que condicionam as vises sobre os modelos de desenvolvimento e de planejamento dos territrios urbanos e rurais, em suas diversas vertentes,
pouco dialogaram o que reflete a histrica dicotomia entre o rural e o urbano (o campo e
a cidade). Assim, essas reas continuam a ser pensadas como reas destinadas expanso
urbana, reas rurais ou reas de proteo ambiental pois deixa-se de reconhecer a complexidade das interaes entre os processos urbanos e rurais em ambientes e territrios
com caractersticas especficas. exceo dos institutos de regulao de proteo ambiental
definidos em mbitos federal e estadual, as possibilidades de desarticulao entre os municpios em relao a normas, regras e instrumentos normativos so muito grandes.
Os canais e as instncias de gesto democrtica das cidades, como os conselhos e as
conferncias, so espaos para a negociao e a construo de projetos coletivos, como
tambm para a explicitao de interesses e conflitos. Se os setores pr-reforma urbana
tiveram muitas conquistas no sentido da construo de polticas pblicas comprometidas
com o enfrentamento do quadro de desigualdades socioespaciais, no h dvida de que as
disputas em torno dos projetos de cidade continuam e faro parte desse modelo de gesto
democrtica preconizado pelo Estatuto da Cidade. O conservadorismo de agentes e gru170
pos que historicamente exerceram o poder poltico e econmico nos municpios um fator
que dever tornar-se um obstculo a um planejamento participativo e progressista, comprometido com objetivos de justia social e equidade.
As possibilidades de associaes municipais esto abertas com a aprovao da Lei
11.107/2005, que estabelece como estados e municpios podem consorciar-se para a realizao de objetivos de interesse comum. Esse instrumento deve ser utilizado para alm dos
territrios estratgicos de oportunidades exigidas pelo desenvolvimento globalizado. Podem ser empregados, tambm em funo das possibilidades produtivas, em novos recortes
espaciais, construdos em funo das possibilidades de integrao dos processos regionais/
locais e setoriais.
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p.283-298, junho 2008. p. 290.
O referido estudo para fins estratgicas divide o territrio nacional em seis grandes subespaos, conforme a Figura 4.
177
178
179
180
181
182
183
Fonte: UFPE/Observatrio de Polticas Pblicas 2005 Estudo Tipologia das Cidades Brasileiras.
184
185
186
187
188
189
190
Fonte: MI/SDR/GIM
191
192
Cartograma 19 - Interseo PNDR 2004 com Territrios Rurais Homologados MDA 2005
193
194
195
196
197
FASE PE
Rua Viscondessa do Livramento, 168
Derby, Recife PE
198
Tel.: (81) 3221 5478 / www.fase.org.br