Cultura e Mudança Organizacional

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica
CULTURA E MUDANA ORGANIZACIONAL
Sandro Trescastro Bergue
2010
2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
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1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
B499c
Bergue, Sandro Trescastro

Cultura e mudana organizacional / Sandro Trescastro Bergue. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010.
106p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-019-3
1. Cultura organizacional. 2. Desenvolvimento organizacional. 3. Mudana
organizacional. 4. Administrao pblica Brasil. 5. Educao a distncia. I. Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil.
III. Ttulo.
CDU: 65.013
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
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Diagramao
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Reviso Textual
Gabriela da Costa Figueiredo
Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao est
enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao
de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000
professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio,
sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade
Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC,
por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao
em Administrao Pblica (PNAP). Esse Programa engloba um
curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto
Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o
esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com
especial ateno no atendimento ao interior do Pas, atravs dos
Polos da UAB.
O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em
primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma
rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na
elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo
lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende
manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo
margem para que cada instituio, que ofertar os cursos, possa
incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e

culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das instituies
um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com o apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do ensino superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.
Celso Jos da Costa

Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
SUMRIO
Apresentao .................................................................................................... 9
Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional
Elementos da cultura brasileira........................................................................ 15
Organizao pblica: definies e perspectivas de anlise........................... 15
Organizao e Cultura ............................................................................ 19
Cultura brasileira e Cultura da organizao pblica: um processo histrico ... 26
Patrimonialismo e burocracia na Administrao Pblica brasileira ............. 32
Mudana e resistncia cultural na Administrao Pblica ................................. 37
A emergncia de valores gerenciais na Administrao Pblica ............. 37
A eficincia como valor gerencial na Administrao Pblica ............... 44
Estratgias de interpretao da mudana: o formalismo e o jeitinho ............. 47
A Resistncia Mudana: especificidades da organizao pblica ............... 50
Unidade 2 Mudana e complexidade organizacional

Pensamento sistmico e mudana organizacional ................................................ 61
Dimenses da gesto: rotina e mudana organizacional....................... 62
Mudana e rotina na perspectiva dos ciclos de aprendizagem ...................... 63
Pensamento sistmico em organizaes pblicas ....................................... 66
Cultura e Mudana Organizacional
Mudana organizacional como processo complexo e dinmico ........................ 68

Mudana como transposio de objetos culturais .................................... 72
Antropofagia organizacional: a traduo e a adaptao criativa ................. 73
Reduo sociolgica no campo da gesto ................................................... 79
A Comunicao no processo de mudana .......................................................... 91
Consideraes Finais .............................................................................. 99

Referncias.................................................................................................... 100
Minicurrculo.................................................................................................... 106
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante!
Seja bem-vindo disciplina de Cultura e Mudana
Organizacional! Sinta-se convidado a desvendar as especificidades
e a desenvolver novas perspectivas de anlise e compreenso desses
complexos fenmenos que observamos em todas as organizaes,
o tempo todo.
A necessidade de compreendermos o processo de mudana
nas organizaes da Administrao Pblica dispensa maiores
esforos de argumentao. Ainda que possamos admitir que o
ambiente em que operam os rgos e entidades do setor pblico
caracteriza-se por relativo grau de estabilidade, notadamente em
face da natureza das atividades reservadas ao poder pblico, impese considerarmos que as demandas da sociedade evoluem em termos
quantitativos e qualitativos, o que faz incidir sobre o arranjo
institucional do Estado uma tenso por mudana visando sua
adaptao s novas contingncias, pela via da inovao em
diferentes nveis de intensidade.
Se a mudana uma necessidade constante, podemos
afirmar que equivalente nvel de importncia assume a compreenso
dos fenmenos associados comunicao e cultura
organizacional, especificamente em organizaes do setor pblico.
No podemos tambm considerar a complexidade da cultura
organizacional em termos de dinamismo e perspectivas como
novidade. Cultura e mudana so fenmenos intensamente
relacionados e interdependentes.
Em outra perspectiva de anlise, o Estado e a Administrao
Pblica brasileira, com as especificidades que os particularizam,
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
encontram-se sob diferentes tenses, notadamente pela influncia

de um paradigma da nova Administrao Pblica que, apesar de
no hegemnico e das variantes em termos de denominao, vigora
amplamente em seus pressupostos e conceitos essenciais. Tambm
internamente nao, esse arranjo institucional sensvel a presses
originrias de diferentes setores da sociedade, em uma trajetria
crescente de demandas por mais e melhores bens e servios pblicos.
Se de um lado no podemos negar a fora e a extenso com
que o movimento reformador do Estado est impactando a
Administrao Pblica; de outro, tambm verdade que neste to
peculiar quanto complexo espao de poder os termos do movimento
gerencial tm assumido facetas bastante especficas, notadamente
em razo da diversidade de interpretaes segundo as quais seu
contedo vm sendo percebido pelos diferentes atores nele
envolvidos. nesse cenrio, portanto, que se circunscrevem os
elementos de cultura e mudana envolvendo organizaes pblicas
e a sua capacidade de induzir polticas pblicas.
Entre os objetivos de aprendizagem da disciplina Cultura e
Mudana Organizacional reside o desenvolvimento de competncias
para a anlise e compreenso desse complexo processo de mudana
na Administrao Pblica brasileira e seus reflexos, com vistas a
ampliar a capacidade de insero dos agentes pblicos na
concepo, implementao e avaliao de polticas pblicas.
Como foco dessa nessa abordagem temos o sistema de gesto da
organizao, e seus elementos constituintes e inter-relacionados:
pessoas, tecnologias, estruturas, processos, culturas e outros.
Por fim destacamos que esta proposta de trabalho assentase em uma perspectiva sistmica de anlise organizacional. Nesse
sentido, coerente com os pressupostos emergentes que sustentam
as polticas de gesto pblica, pretendemos superar as abordagens
de mudana organizacional com vis predominantemente
mecanicista e de alcance mais operacional a soluo de problemas,
ou seja, mudana na dimenso estritamente instrumental , e
acentuar uma ao gerencial com nfase em elementos de
aprendizagem organizacional e competncias senso de
transformao organizacional como fenmeno relacionado
10
Apresentao
compreenso dos padres de comportamento dos atores, pessoas

e grupos, apoiados em modelos mentais compartilhados, ou seja,
mudana nos elementos substantivos da organizao.
Bons estudos!
Professor Sandro Trescastro Bergue
11
UNIDADE 1
CULTURA
BRASILEIRA
E ORGANIZACIONAL
OBJETIVOS
ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:

Conhecer
e compreender os principais elementos da cultura

brasileira que se projetam nas organizaes pblicas;
Identificar
os processos de transformao decorrentes da

emergncia de valores gerenciais na Administrao Pblica;
Compreender
as estratgias de interpretao da mudana:

o formalismo e o jeito; e
Conhecer
o processo de resistncia mudana em seus

pressupostos e aspectos positivos.
14
ELEMENTOS DA CULTURA BRASILEIRA

Buscaremos, nesta Unidade, sensibiliz-lo para a
importncia e as especifidades da cultura nos processos de
mudana em organizaes pblicas. Abordaremos os
elementos bsicos da cultura organizacional, enfatizando
que, em larga medida, reproduzem traos da cultura
brasileira. Um requisito fundamental para a abordagem do
tema definirmos o que se entende por organizao,
destacando sua singularidade, dada por elementos que lhe
so especficos e resultantes das interaes sociais que nela
se estabelecem.
Ao final da Unidade e tendo como requisito a apreenso
dos elementos da cultura organizacional brasileira, voc
dever ser capaz de adot-los para analisar mudanas nas
organizaes pblicas, reconhecendo o carter complexo e
multifacetado do processo de transformao das
organizaes.
Boa leitura!
ORGANIZAO
PBLICA:
DEFINIES E PERSPECTIVAS DE ANLISE
A organizao pode ser percebida como resultante das

interaes entre dois elementos fundamentais. Observe na Figura 1.
15
Figura 1: Elementos fundamentais de uma organizao

Fonte: Elaborada pelo autor
Nesta relao indivduo e estrutura em que o primeiro

limitado pelo segundo, temos nfase em um dos aspectos essenciais
que o conceito de organizao encerra o controle.
A identificao do controle como categoria central de anlise
da organizao, portanto, como atributo cultural e subjacente
mudana, tem como uma de suas vertentes a constatao de que
os objetivos organizacionais e individuais no so plenamente
convergentes (KATZ; KAHN, 1987). Isso porque os objetivos
institucionais so negociados e resultantes de um arranjo de foras
especfico, pois apesar dos objetivos organizacionais serem
estabelecidos por indivduos ou grupos (ministro, secretrio,
assessores, diretor etc.), nenhum destes tm na organizao poder
suficiente para estabelec-los integralmente.
Para compreendermos a cultura e a mudana organizacional,

precisamos inicialmente de um esforo de definio de seu
objeto a organizao. O que voc entende por organizao?
Tomada sob a perspectiva estrutural, a organizao pode

ser definida segundo diferentes pontos de vista; desde abordagens
de foco mais restrito e mecanicista, que buscam evidenciar um
contedo ideal tais como [...] uma combinao intencional de
pessoas e de tecnologia para atingir um determinado objetivo.
(HAMPTON, 1983, p. 7), ou [...] unidades sociais que procuram
atingir objetivos especficos; sua razo de ser atingir esses
objetivos. (ETZIONI, 1976, p. 13); at construes mais amplas e
complexas que incluem aspectos de contedo mais subjetivo. Morgan
16
(1996, p. 146), segundo esta ltima perspectiva, ao examinar as

organizaes como sistemas polticos assegura que:
A maior parte das pessoas que trabalha numa organizao admite, na privacidade, que esto cercadas de formas
de arranjos, atravs dos quais diferentes pessoas tentam
ir ao encontro de interesses particulares. [...] Tentando entender as organizaes como sistemas de governo e tentando desvendar a detalhada poltica da vida
organizacional, possvel compreender qualidades importantes da organizao que so, frequentemente, encobertas ou ignoradas.
Essa definio nos sugere uma perspectiva de anlise do

fenmeno organizacional que traz tona os objetivos pessoais e os
destaca ante os institucionais. possvel inclusive sugerirmos que
isso tende a se acentuar na proporo em que se tomem
organizaes de maior porte e em que o poder em sentido amplo, a
despeito da hierarquia e centralizao decisorial, tende a ser mais
difuso, como o caso das organizaes pblicas.
Nessa linha, Srour (1994, p. 32) afirma que:
[...] as organizaes no so meras colees de indivduos, mas entidades com vida
e dinmica prprias, que transcendem as
conscincias e os interesses particulares de
seus membros.
Saiba mais
Racional
Na perspectiva racional o vetor

de influncia orientado do
ambiente para a organizao.
A organizao vista como fun-
Esses arranjos coletivos so regulados

politicamente, e a compreenso da [...] lgica que
traveja toda e qualquer organizao implica em abrir o
leque das possveis formas de gesto que so
consentneas a essa lgica. (SROUR, 1994).
o das tenses ambientais

(modelagem); ao passo que na
abordagem
interpretativista
esse movimento se processa

em sentido oposto da organizao para o ambiente. Fon-
Alm das perspectivas racional (mecanicista) e

te: Machado-da-Silva (2004).
interpretacionista, as quais convergem no que diz
respeito ao tratamento dispensado aos conceitos de organizao
17
e de ambiente como categorias distintas, a abordagem institucional

oferece outra viso analtica do fenmeno.
Imagine a Secretaria da Educao. Agora suponha que esta

organizao pblica adote a perspectiva racional. Em que
implicaria esta situao?
Esta situao implicaria admitir que a organizao pblica

teria sua estrutura e funcionamento estritamente dependentes das
demandas sociais por educao, desconsiderando os arranjos de
poder internos e os esforos de articulao poltica de fundo
predominantemente simblico empreendidos pelo Poder Executivo
em busca de legitimao.
Sob a perspectiva simblico-interpretativa tem-se como
pressuposto que culturas so realidades socialmente construdas, e, nesses
termos, subsistem to somente [...] enquanto seus membros as
consideram como existentes e agem de acordo. (HATCH, 1997, p. 218).
Note que ambiente e organizao no podem ser
considerados de modo dissociado. Ambos so um processo de
mtua constituio, como podemos observar na definio a seguir:
[...] entende-se a organizao como um componente do sistema de relaes de um campo especfico, formado por atividades padronizadas e articuladas, que expressam normas e
regras sociais. Constitui, pois, uma arena social e, como tal,
est impregnada pelo ambiente (Granovetter, 1985), concebido em termos tcnicos e institucionais como setor social,
dele retirando e a ele transmitindo, em interao recproca,
normas e padres de comportamento que constituem modos
adequados de ao. (MACHADO-DA-SILVA, 2004, p. 253).
Note que essa definio, por considerar o componente

poltico, for nece elementos substanciais para a anlise e
compreenso do fenmeno em organizaes pblicas com nfase
18
na sua expresso simblica, sobressaindo a dimenso interpretativa

que o novo institucionalismo explicita.
Assumir a perspectiva interpretacionista permite que voc
compreenda melhor o por vezes mal compreendido conflito entre
as dimenses tcnica e poltica comuns nas organizaes, inclusive
as pblicas, aspecto que, dados os ciclos de reforo que
experimentam, tendem a cristalizar-se como traos culturais.
Note que a organizao pode ser compreendida com base
em distintos olhares e dimenses de anlise, abordando elementos
em diferentes posies no continuum entre objetividade e
subjetividade, e nesse contexto compreender no somente a
introduo de elementos gerenciais inovadores programas de
governo, polticas, conceitos etc. , como a aderncia desse
contedo lgica particular da organizao.
ORGANIZAO E CULTURA
As organizaes no so apenas o resultado de um sistema
de regras e de atividades racionalmente ordenadas, nem tampouco
apenas o produto das relaes de interdependncia ambiental
externa (ainda que essas caractersticas sejam de extrema relevncia
para a anlise organizacional). Logo, impossvel falarmos de
organizao sem falarmos de culutra.
A existncia das organizaes est relacionada

distribuio e execuo de tarefas, e que isso se d
por intermdio das pessoas, que por sua vez no se
dissociam de suas escalas sociais de valores ticos.
19
De acordo com Ferreira et al., (2005) compreender como os

valores inerentes a cada pessoa interagem na organizao, e de
que forma so construdos e reconstrudos com base na interao
com os valores de outrem e daqueles que gerenciam a organizao,
pode ser da maior relevncia no processo de conduo das
organizaes em direo realizao de seus objetivos.
Podemos ento afirmar que a singularidade organizacional
determinada pelo conjunto de valores organizacionais que derivam
do modo como as pessoas em interao na organizao constroem
e reconstroem seus valores. Esse carter singular de cada
organizao
[...] resulta da teia de valores que vai se construindo e
reconstruindo pela interatividade entre os valores dos indivduos que integram a organizao. Os valores
organizacionais constituem a abstrao de que nos servimos para buscar compreender cada organizao em sua
singularidade. [...] a singularidade organizacional no
atingida e percebida por prticas tradicionais de planejamento estratgico, modelagem organizacional, logstica,
marketing e outras. Rupturas se fazem necessrias nas prticas de gesto, a fim de tornar as organizaes mais eficientes, eficazes e efetivas (FERREIRA et al., 2005, p. 30).
A partir disso possvel afirmarmos que a organizao exige

a prvia reunio de condies adequadas para absoro de
elementos culturais novos. Entre essas condies est a
permeabilidade das fronteiras organizacionais em relao a fatores
externos dos mais diversos.
Como podemos evidenciar tenses externas na Administrao

Pblica?
20
Atravs, por exemplo, das presses sociais em busca de

melhores nveis de qualidade de um servio pblico, de uma crise
externa que afeta a arrecadao tributria e, por conseguinte, afeta
o gasto pblico, da influncia de uma nova tecnologia gerencial em
emergncia no setor privado, entre outros.
Assim, se as organizaes so singulares como os indivduos
podemos afirmar que a assuno de modelos gerenciais,
desacompanhada de uma reflexo acerca de sua compatibilidade
em relao ao conjunto de valores que informam o sistema prprio
de gesto, tender a ser superficial e de cunho essencialmente
esttico, seno prejudicial ao organismo social.
Nessa perspectiva, as solues padronizadas podem
constituir uma das linhas explicativas para o reduzido nvel de
sucesso das reformas administrativas, devido sua incapacidade
de contemplar a ampla diversidade de interpretaes observada no
fenmeno organizacional que descreve a Administrao Pblica
contempornea.
Por esta razo, as reformas so incompatveis com os
reais problemas enfrentados pelas organizaes da administrao pblica moderna, e tendem a representar formas estilizadas sobre o que deve ser feito para elevar a
performance sem um maior conhecimento da realidade
(REZENDE, 2002, p. 55).
No caso de uma organizao pblica, o sistema de gesto

possui um componente definido por aspectos de natureza histrica,
identificados pelos valores da organizao, por elementos culturais
de forma geral, alm de aspectos de fundo normativo (constitucional
e legal).
Esses aspectos no
Agora que j fizemos uma introduo sobre os aspectos

culturais, vamos construir uma definio para cultura
organizacional?
podem ser desprezados.
21
Na busca da definio deste termo, podemos perceber, de

acordo com a literatura especializada e com os mais abalizados
autores, que o conceito de cultura organizacional apresenta
significativo grau de elasticidade. As diferentes definies, no
entanto, apresentam elementos essenciais comuns, cuja
compreenso permite ao gestor a elaborao de uma formulao
conceitual orientada para o processo de construo consistente do
fenmeno cultural em face da realidade.
A cultura organizacional pode ser compreendida como:
[...] um conjunto de valores e pressupostos bsicos expressos em elementos simblicos, que em sua capacidade de
ordenar, atribuir significaes, construir a identidade
organizacional, tanto agem como elemento de comunicao e consenso, como ocultam e instrumentalizam as relaes de dominao (FLEURY, 1987, p. 22).
Uma outra contribuio importante em relao definio

de cultura organizacional a defino do termo como sendo o:
[...] conjunto de pressupostos bsicos que um grupo inventou, descobriu ou desenvolveu ao aprender como lidar com
os problemas de adaptao externa e integrao interna e
que funcionaram bem o suficiente para serem considerados vlidos e ensinados a novos membros como a forma
correta de perceber, pensar e sentir, em relao a esses
problemas (FLEURY; FISCHER, 1989, p. 20).
Essa definio importante, pois a partir desse referencial

podemos perceber melhor a influncia da cultura nos processos de
trabalho e nos processos decisoriais da organizao.
A cultura de uma organizao pode ser sinteticamente

definida como o conjunto de hbitos, crenas, valores
e smbolos que a particularizam frente s demais.
22
Nesses termos, ento, sem demasiado esforo, possvel

elencar traos da cultura organizacional a partir do convvio e
interao com a estrutura, os processos e, sobretudo, com as
pessoas, e somente dessa forma.
A cultura organizacional no , em geral, registrada, a
despeito de, em casos particulares, ser possvel observar reflexos
formais de alguns de seus aspectos constituintes. So exemplos
desse fenmeno os atos normativos que instituem condecoraes,
honrarias, ritos e solenidades. No que se refere de forma mais estrita
gesto no setor pblico, merecem destaque os traos de
paternalismo entranhados na legislao que afetam matria de
pessoal, tais como licenas, vantagens e concesses especiais
que beneficiam os agentes em excessiva disparidade em relao
mdia, entre outros elementos capazes de evidenciar os contornos
culturais de uma organizao.
Outro elemento que pode ser identificado como trao cultural
da Administrao Pblica, fortemente influenciado pela herana
patrimonialista, a figura do cargo em comisso,
de livre nomeao e exonerao, conforme
Artigo 37, inciso II
Saiba mais
previsto no artigo 37, inciso II da Constituio
A investidura em cargo ou emprego
Federal.
pblico depende de aprovao prvia
Tambm como ponto de destaque em se
tratando de cultura organizacional podemos
destacar a sua heterogeneidade. Cavedon
(2004) assinala as vises integrada e
diferenciada da cultura organizacional,
referindo-se tanto possibilidade de mltiplas
culturas convivendo em uma mesma organizao,
como o senso de que a cultura organizacional
constitui-se de valores compartilhados
temporariamente pelos atores organizacionais.
em concurso pblico de provas ou de

provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo
em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. Fonte:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constitui%C3%A7ao.
htm>. Acesso em: 21 jan. 2010.
Voc j vivenciou ou percebeu situaes de fragmentao

cultural na Administrao Pblica?
23
Essa fragmentao cultural percebvel, por exemplo, quando

se toma a Adminsitrao Pblica no Poder Executivo Federal e nela
se percebem tanto traos constitutivos distintos, quanto comuns
entre os Ministrios da Sade e da Fazenda. Ao ressaltarmos os
contrastes, basta dizer que as aes e polticas pblicas nesses dois
espaos de poder, a despeito das diferenas porventura existentes
no espectro poltico, so infor madas por um conjunto de
pressupostos distintos.
Continuando, importante destacarmos que alguns traos
culturais de comportamento inerentes s organizaes do setor
pblico podem ser generalizados, em maior ou menor nvel de
intensidade, conforme a situao. Como exemplo desses traos mais
gerais, temos:
a nfase nas relaes pessoais e de grupos;

a reduzida suscetibilidade do ambiente a turbulncias;
a constncia no ritmo e dinmica de trabalho;
o reduzido grau de insegurana em termos de
manuteno do vnculo laboral (estabilidade);
a valorizao seletiva dos padres formais;

o corporativismo; e
a condescendncia.
Esses padres comportamentais impem s organizaes
pblicas traos culturais que exigem do gestor, notadamente daquele
no oriundo dos quadros da Administrao Pblica, forte
sensibilidade a importantes componentes culturais que devem ser
considerados por ocasio da proposio de mudanas. Logo,
desconsiderar a malha cultural de uma organizao por ocasio
da concepo de propostas de transformao e melhoria pode ser
fator determinante do insucesso do intento.
necessrio referirmos que, no obstante a possibilidade
de existirem traos culturais comuns aos organismos do setor
pblico, o arranjo cultural de cada organizao nico. Assim, mais
24
que uma varivel de gesto, a cultura organizacional pode ser

identificada como a essncia da organizao, ou seja, o elemento
intangvel, difuso e complexo que lhe confere vida.
Nestes termos, podemos afirmar que a configurao cultural
de uma organizao, que emerge essencialmente dos interesses e
valores das pessoas, constitui elemento dinmico da organizao,
que requer adaptaes aos novos cenrios.
A cultura algo que permeia a estrutura, os processos

e as pessoas de uma organizao, interferindo de
forma determinante no seu desempenho.
Em suma, perceba que a cultura de uma organizao , nesse

contexto, uma estrutura de valores bastante complexa, que no
somente pode, mas deve constituir objeto da ao gerencial, de tal
forma a compreend-la como resultante da interao dos diferentes
atores organizacionais e orient-la para os objetivos institucionais.
A cultura organizacional gerencivel? Em que medida essa

questo influenciada por um conceito mecanicista de gesto?
Elementos da cultura podem, em diferentes nveis de

intensidade, ser transformados segundo os desgnios da
organizao. Contudo, a transformao dos elementos culturais
pressupe aes orientadas para o reforo de traos identificados
como capazes de potencializar o alcance dos objetivos institucionais,
por exemplo, os esforos de institucionalizao da denominada
cultura do planejamento, na mesma intensidade com que as aes
de gesto devem buscar neutralizar componentes culturais que
retardam ou limitam o processo de desenvolvimento organizacional
por exemplo, a crena de que os agentes pblicos so refratrios
busca pelo desenvolvimento pessoal e profissional.
25
Esse processo de mudana nos padres culturais da

organizao, que em geral no admite rupturas bruscas, tampouco
autoritrias, mas transformaes adaptativas operadas em vetores
essenciais dessa estrutura, constitui substancial desafio imposto ao
gestor, que pressupe ampla anlise e diagnstico dos seus
componentes culturais. Nesse processo, especial destaque assume
a comunicao organizacional.
CULTURA
BRASILEIRA E
CULTURA
DA ORGANIZAO
PBLICA: UM PROCESSO HISTRICO
No podemos compreender a organizao pblica

contempornea dissociada de sua histria e contexto e assim com
a Administrao Pblica brasileira, quando pretendemos apreender
a estrutura e o desempenho das organizaes pblicas. Essa
compreenso exige inicialmente que o nosso olhar se volte para as
origens do Estado e da sociedade brasileira em busca dos elementos
culturais em seu enraizamento mais profundo, determinantes da
ao gerencial no campo da Administrao Pblica.
Note que essa preocupao com aderncia de contedos
exgenos a realidades distintas, respeitados os seus contextos, no
constitui elemento novo. Mesmo no ainda incipiente campo da
Administrao Pblica norte-americana de finais do sculo XIX essa
temtica j havia emergido.
Sobre as origens da cincia da administrao, Wilson (1966,
p. 87), em texto escrito originalmente em junho de 1887, manifesta:
No; os escritores americanos at agora no tomaram qualquer parte importante no avano desta cincia. Ela encontrou seus doutores na Europa. No de nossa fabricao;
uma cincia estrangeira, falando muito pouco a linguagem dos princpios ingleses ou americanos. Ela emprega
26
somente lnguas estrangeiras; externa somente o que, para

as nossas mentes, so ideias estranhas. Suas metas, seus
exemplos, suas condies, so quase exclusivamente fundamentados nas histrias de raas estrangeiras, nos precedentes de sistemas estrangeiros, nas lies de revolues
estrangeiras. Foi desenvolvida por professores franceses e
alemes, e, consequentemente, em todas as suas partes
adaptada s necessidades de um estado compacto, e feitas para se ajustar a formas altamente centralizadas de
governo; enquanto que, para corresponder aos nossos propsitos, deve ser adaptada, no a um estado simples
e compacto, mas complexo e multiforme, e feita de molde
a se ajustar s formas altamente descentralizadas de governo. Se a quisermos utilizar, temos que americaniz-la,
e isso no apenas formalmente, na linguagem somente,
mas radicalmente, em pensamento, princpio e alvo, igualmente. Ela tem que aprender de cor nossas constituies;
tem que expulsar de suas veias a febre burocrtica, tem de
inalar muito do livre ar americano.
Desse esforo de reviso histrica resultar clara no somente

a recorrente influncia estrangeira tanto na produo intelectual
seja na formao profissional, inclusive de agentes pblicos, seja
na apropriao tecnolgica mais direta , quanto nos elementos
culturais que moldam as prticas gerenciais vigentes; mas o atributo
mais intensamente associado ao ciclo recente, qual seja, a
acentuada dimenso instrumental do campo da gesto.
A institucionalizao da formao gerencial no Brasil, processo
complexo que com mais destaque na sua gnese revela forte
dependncia da produo estrangeira, principalmente da norteamericana, forjou a instrumentalidade como trao caracterstico
dominante da ao administrativa. Essa submisso original ao
contedo estrangeiro gerou reflexos nos valores que tanto preponderam
na formao em gesto contempornea quanto legitimam os
pressupostos fundamentais da Administrao Pblica gerencial.
27
Podemos afirmar que a importao do contedo gerencial

um referencial de influncia determinante do processo?
Muitos autores nacionais tm sinalizado, especialmente no

que concerne inspirao terica e s temticas orientadoras dos
estudos envolvendo o fenmeno da produo de conhecimento e,
em particular, a transferncia de conceitos e tecnologias gerenciais,
a acentuada inspirao e dependncia das fontes estrangeiras
(autores de referncia), o diferimento das publicaes que
contemplam o contedo importado (atraso no tempo), e o que se
entende mais grave o reduzido grau de originalidade.
Todo esse processo tende tambm a promover, com honrosas
excees, o que Caldas (1997, p. 89) aponta como consequncia
de [...] nossa fixao com o que vem de fora, do outro.:
o distanciamento de ns mesmos.
*Mimetismo processo
pelo qual um ser se ajusta a uma nova situao;
adaptao.
Houaiss (2009).
Fonte:
No que diz respeito s implicaes organizacionais dessa

importao tecnolgica, ganha destaque especialmente as
implicaes na prtica organizacional, no que assume especial
destaque a forte inspirao exercida pela tecnologia
administrativa estrangeira, que por adaptao mimtica* afeta
as organizaes no Brasil, e os reflexos formalsticos decorrentes
destas prticas em face da complexidade, ambiguidade e
pluralidade da realidade brasileira.
Na primeira dimenso (a histrica), mltiplas e sucessivas
miscigenaes, bem como a grande diversidade de influncias que
sofremos durante a industrializao e depois durante a
internacionalizao da economia, geraram um efeito de complexa
hibridizao no interior das organizaes.
Ao refletir as influncias muitas vezes contraditrias dessa
diversidade, que interagem e se interpenetram, nas empresas
acabaram gerando modelos diversos entre si e diversos das
categorias ideais normalmente aceitas nos pases de onde foram
importadas ou nas culturas que nos inspiraram. No caso brasileiro,
a adoo de tecnologias ou valores estrangeiros de forma acrtica
28
muitas vezes tambm mostrou que realmente no sabemos at que

ponto importamos ou apenas fazemos de conta: muitas vezes (at
inadvertidamente), adotamos tecnologia administrativa importada
(CALDAS, 1997).
O acentuado valor atribudo ao exgeno, em detrimento das
solues caseiras como forte trao cultural que povoa o imaginrio
nacional encontra-se amplamente difundido na prtica social local.
Comunidades e organizaes menores no Brasil tendem a
buscar solues, categorias e milagreiros estrangeiros das
chamadas melhores e maiores, transplantando conceitos sem maior adaptao ou resistncia, em detrimento da
realidade ou especificidade do local; como se fosse um sinal de modernidade, como se tais referncias no fossem
to estrangeiras quanto aquelas vindas de outros pases;
como se esse comportamento passivo e no resistente de
transplante do estrangeiro no fosse recorrente, desnecessrio e inapropriado desde a chegada do portugus a este
pas (CALDAS, 1997, p. 76).
O autor destaca ainda que essa produo estrangeira no

compreendida somente como aquela gerada em outros pases,
mas, interpretada de forma elstica, todo o conhecimento que advm
de fora das fronteiras organizacionais. No domnio governamental,
frequente a procura de solues em modelos de gesto e influncias
privados, novamente, estrangeiros a seu mundo.
So diferentes culturas estrangeiras no curso da histria do
Pas. Adotou-se ou adaptou-se, ao longo dessa trajetria, em
diferentes graus de intensidade, a produo oriunda de diferentes
pases e culturas segundo as necessidades percebidas pelo local.
Foi assim, segundo uma vertente histrica, com os ciclos lusitano,
Paris-Londres, e norte-americano ilustrados por Caldas (1997).
Essa permeabilidade em relao ao estrangeiro influenciou
importantes transformaes na Administrao Pblica e privada
brasileira, especialmente a partir da dcada de 1930. Nesse perodo,
29
Criado pelo decreto-lei
n. 579, de 30 de julho de
1938.
a formao gerencial no setor pblico experimentou grande impulso

com o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP)
institudo com a finalidades de promover a eficincia do aparelho
do Estado, influenciado pelos valores clssicos do taylorismo e
fayolismo, e de gestar o ciclo de refor mas administrativas
empreendido entre 1939 e 1940.
Entre os agentes indutores do comportamento orientado para
fora da cultura brasileira destaca-se tambm a educao superior.
Parcela substancial, seno a totalidade da tecnologia administrativa
introduzida no Brasil foi importada. Ressalta-se neste particular a
forte influncia externa, notadamente dos Estados Unidos da
Amrica, na formao originria desse campo do conhecimento
no Brasil, de onde se pode perceber fortes implicaes sobre as
prticas gerenciais contemporneas.
Precisamos assinalar, ainda, que as razes mais profundas
desse fenmeno se estendem s origens do processo de formao
do Estado brasileiro e influncias delineadoras dos ciclos
paradigmticos da Administrao Pblica.
Segundo Fischer (1984a; 1984b), os primeiros esforos para
a introduo do ensino de Administrao Pblica no Brasil datam
do perodo do Imprio (pronunciamentos parlamentares do Baro
de Uruguaiana e do Baro de Bom Retiro, em 1854).
A criao da Fundao Getulio Vargas, em 1944, incluindo a
Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP), em 1952 e a
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (EAESP), em
1954, constituem marcos fundamentais na importao de
conhecimento gerencial. A constituio dos cursos de Administrao,
nesse contexto, foi intensamente influenciada pela prtica norteamericana, tanto em relao estruturao dos cursos (disciplinas,
ementas) e produo do material de apoio, quanto pela formao
dos professores (BERTERO; VASCONCELOS; BINDER, 2003).
A partir desta exposio podemos afirmar que a
Administrao nasce no Brasil no campo da Administrao Pblica,
e sob forte influncia do pensamento clssico da cincia
administrativa. Essa influncia original, em larga medida explica
30
os atributos mecanicistas que permeiam as

organizaes em qualquer dos nveis de governo.
Ainda sob uma perspectiva histrica
acentua-se o legado colonial como imperativo
para a compreenso do fenmeno organizacional
na Administrao Pblica contempornea, com
destaque para o valor da centralizao do poder
decisorial. Os contrastes que se observam nos
processos de mudana organizacional
promovidos pela via da transferncia de
elementos gerenciais esto fortemente
relacionados disparidade entre os fundamentos
e padres culturais da nao.
Saiba mais
Centralizao de poder
Em um pas onde imperou, desde os

tempos remotos, o tipo primitivo de
famlia patriarcal, dificilmente teramos
as condies necessrias instalao
de um Estado burocrtico na pura
acepo weberiana, permeado pela
impessoalidade. Assim, aproximandose
mais
de
um
funcionalismo
patrimonial do que burocrtico. Fonte: Serva (1990).

Max Weber (1864-1920)
Nasceu na Alemanha, viveu no perodo em que
Alm do carter exgeno do conhecimento
as
gerencial instalado, preciso que voc
sobre a metodologia das
compreenda tambm a natureza instrumental
cincias sociais comea-
desse contedo. Preparado para mais esta
vam a surgir na Europa, sobretudo em
descoberta?
seu pas, a Alemanha. Publicou A tica
primeiras
disputas
Protestante e o Esprito do Capitalismo, que

se tornaria sua obra mais conhecida.
Fonte:
<http://educacao.uol.com.br/
Nicolini (2003) aponta que no Brasil as

biografias/ult1789u 508.jhtm>. Disponvel
feies de um ensino no campo da gesto de
em: 21 jan. 2010.
contedo predominantemente instrumental se
assenta na capacitao de pessoas para a aplicao de conceitos
importados. E esse fenmeno vem refletindo mudana
organizacional nos processos da Administrao Pblica brasileira.
acentuada a presena da racionalidade instrumental em
relao substantiva na fundamentao do iderio desenvolvimentista, em especial a partir da segunda metade do sculo XX.
Ramos (1966) que, inserido na Administrao Pblica
brasileira, aborda a ao administrativa luz das noes de
racionalidade instrumental e substantiva, e o faz inspirado nos
conceitos de racionalidade referente a fins e a valores, no mbito
da ao social, desenvolvidos por Max Weber.
31
A racionalidade referente a fins caracterizada quando a

ao social constituda em torno de expectativas quanto ao
comportamento de objetos do mundo exterior e de outras pessoas,
utilizando essas perspectivas como condies ou meios para
alcanar fins prprios, ponderados e perseguidos racionalmente,
como o sucesso. J a racionalidade em relao a valores apoia-se
na crena consciente no valor tico, esttico, religioso ou qualquer
que seja sua interpretao absoluto e inerente a determinado
comportamento independente do resultado (WEBER, 2000).
Assim, destacam-se como elementos centrais as noes de
resultado e de meios, que assumem relevo para a compreenso da
emergente nfase que vem assumindo a racionalidade como
categoria de anlise no contexto da Administrao Pblica.
Relativamente ao social o autor afirma, a propsito, que [...]
a ao s racional com referncia a fins no que se refere aos
meios. Como consequncia disso, sob a perspectiva da
racionalidade instrumental a racionalidade referente a valores ser
vista como irracional.
Em que pese essa dimenso racional, notadamente a
instrumental, Weber destaca tambm o componente tradicional
determinante da ao social, o qual se assenta nos costumes
arraigados dimenso cultural ; elemento este que tambm oferece
outra importante perspectiva para a anlise do fenmeno gerencial
contemporneo em organizaes pblicas, com particular impacto
no processo de mudana.
PATRIMONIALISMO E BUROCRACIA
NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
Resultante de uma complexa confluncia de fatores e
ingredientes particulares, a cultura brasileira assume importante
destaque na compreenso dos padres gerenciais que se verificam
na Administrao Pblica contempornea.
32
Agora, vamos atentar para o legado histrico a fim de melhor

compreendermos o atual estado de coisas na Administrao
Pblica. A partir dessa compreenso, mais profunda, voc poder
agir de modo mais consistente sobre a organizao. Vamos l!
Holanda (1995) destaca as origens ibricas, notadamente a

portuguesa, de fortes e marcantes traos da cultura nacional, entre
os quais o personalismo e a plasticidade social caracterstica da
influncia radical lusitana, esta j de carter plural em face no
somente da posio geogrfica ocupada entre frica e a Europa
, como do consequente estado de guerra daquela nao com
outros povos.
Comuns a diferentes autores que se lanam ao estudo dos
traos distintivos que constituem a cultura brasileira e afetam
diretamente a gesto das organizaes, e com mais nfase nas
organizaes pblicas, esto o personalismo, o patrimonialismo e
o clientelismo. Tais atributos, alm de bastante inter-relacionados,
no somente influenciam as estruturas e relaes organizacionais,
como, em particular, regulam seu processo de transformao, com
especial destaque para as reformas.
Nessa perspectiva, Freitas (1997) destaca como traos
fundamentais da cultura organizacional brasileira a hierarquia, o
personalismo, a malandragem, o sensualismo e a aventura.
O patrimonialismo em suas diferentes variantes e fenmenos
complementares, entre os quais o clientelismo poltico, tem sido
objeto de anlise tambm de outros autores com o intuito de explicar
os insucessos verificados nas reformas administrativas no Brasil
(PINHO, 1998; COSTA, 2007).
Voc pode estar se perguntando: para que estudar estes

fenmenos?
Compreender o fenmeno e sua extenso contribui no
somente para o diagnstico dos fenmenos reformadores pretritos
33
e em curso, mas para a delimitao das possibilidades de

transformao da Administrao Pblica a partir da assimilao
de conceitos e tecnologias gerenciais.
A tica do patrimonialismo definida como o [...] conjunto
de valores qualificados como patrimonialistas subjacentes ao
contexto social no qual se desenrola a apropriao do pblico pelo
privado (MARTINS, 1997, p. 171). Esse ethos, marco cultural da
sociedade brasileira profundamente arraigado, convive com esforos
recorrentes de transformao as reformas.
Contudo, perceba que o movimento de reforma em curso
no se dissocia, em essncia, de uma reformulao burocrtica,
ainda que denominada de ps-burocrtica.
*Resilincia capacidade
de se recobrar facilmente ou se adaptar m
sorte ou s mudanas.
Fonte: Houaiss (2009).
Em construo argumentativa convergente, Pinho (1998)

destaca a resilincia* do patrimonialismo, capaz de absorver
mudanas modernizantes na sociedade brasileira e de se adequar
nova situao. Perceba que para o citado autor, as transformaes
derivadas dos ciclos de reformas no alcanam a essncia do
patrimonialismo, desbordando questes estruturais e estratgicas
(que no so reveladas).
Em face disso poderiam ser questionados os limites e
possibilidades de convivncia entre o esprito gerencialista que
informa a reforma em curso e o patrimonialismo da cultura nacional.
No entanto, uma possvel diretriz de resposta poderia vir nos seguintes
termos: [...] a implementao do gerencialismo estaria concorrendo
para o desaparecimento do patrimonialismo, e, assim, ento, seria
positivo, mesmo convivendo com o patrimonialismo. (PINHO, 1998).
A despeito das reiteradas abordagens e estudos que
evidenciam a influncia do patrimonialismo, do formalismo, do
clientelismo, entre outros fatores, os insucessos dos projetos de
reforma administrativa no Brasil podem estar relacionados tambm
insuficiente observncia desses elementos culturais, incluindo suas
variantes mais modernas como o compadrio, a vassalagem, a
barganha, a fisiologia, a bacharelice e a centralizao.
A persistncia com que essas categorias continuam a ser
resgatadas, criticadas e atualizadas confere-lhes um sentido de
realidade, pois, ainda que no se constitussem em fatos e atos
34
verificveis, tendo a existncia estabelecida no mundo das

representaes, acabam por produzir impactos sobre as prticas sociais
e as instituies que as regulam. Convm, portanto, mant-las na
agenda, pelo menos at que a roda da histria faa girar o ciclo (no
sequencial) das instituies, prticas e representaes (COSTA, 2007).
No que diz respeito especificamente bacharelice, Martins
(1997) assinala a construo institucional da Administrao Pblica
fundada na influncia da tradio luso-francesa do direito
administrativo. Este aspecto em particular o bacharelismo
tambm referido por Vieira et al. (1982, p. 7) como elemento
constituinte da herana lusitana, notadamente no que tange ao [...]
hbito de tentar moldar a realidade atravs de leis e decretos.
Note, neste momento particular, a forte influncia ainda
exercida pelo campo das cincias jurdicas na Administrao
Pblica contempornea, representada tanto pela centralidade do
senso de legalidade, e de forma mais ampla pelo direito
administrativo, quanto pelo posicionamento estratgico
historicamente ocupado pelas carreiras jurdicas na estrutura
organizacional do Estado brasileiro.
Keinert (1994) refere quatro ciclos paradigmticos na
Administrao Pblica brasileira no sculo XX (1900 a 1990):
a Administrao Pblica como cincia jurdica (1900-1929);
a Administrao Pblica como cincia administrativa (1930-1979);
a Administrao Pblica como cincia
poltica (1980-1989); e a administrao
pblica como Administrao Pblica
(a partir de 1989).
35
Perceba que a Administrao Pblica tem se transformado.

Porm, mesmo apresentando diferentes formatos, vem preservando
os elementos fundamentais de sua essncia.
Esses movimentos de mudana tm se caracterizado pela
convivncia de antagonismos, paradoxos e contrastes, sobressaindose a busca por solues de convergncia, hbridas, intermedirias,
criativas, flexveis, plsticas etc.
assim com o processo de reforma administrativa em curso,
em que modelos gerenciais exgenos passam pela assuno de traos
locais, por vezes submetendo os organismos do Estado a tenses de
mercado a pretexto de dot-lo de maior capacidade gerencial.
36
MUDANA E RESISTNCIA CULTURAL NA

ADMINISTRAO PBLICA
To perceptveis quanto os ciclos de mudana
organizacional a que se submete a Administrao Pblica
brasileira so os traos de resistncia a esses movimentos.
Nesta seo vamos estudar esse tema em maior
profundidade com a finalidade precpua de compreendlo melhor.
Mos obra e bons estudos!
EMERGNCIA DE VALORES GERENCIAIS

NA
ADMINISTRAO PBLICA
Entre os fenmenos em curso nas organizaes pblicas

brasileiras, e como expresso dos ciclos de mudana organizacional,
destacamos o da emergncia dos valores gerenciais, ora em
contraste, ora em processo de acomodao em relao aos padres
culturais tradicionais. O cenrio em que essas transformaes tm
lugar o das reformas do Estado e da sua administrao estrutura
e processos organizacionais.
Essa abordagem tem por finalidade no somente evidenciar
a natureza processual e histrica das mudanas que atingem a
Administrao Pblica, mas salientar, em consequncia disso, os
pressupostos que subjazem a esses ciclos de reforma, os traos
culturais, e os elementos especficos do arranjo governamental
brasileiro, que influenciam as prticas de gesto no mbito de cada
37
organizao, independentemente do nvel de governo que se tome

como referncia de anlise.
A motivao das transformaes em organizaes pblicas
permitem destacar um duplo desafio:
tenses externas, que os autores denominam

de cima, atribudas ao fenmeno da globalizao; e
tenses internas de dentro, representadas pelo

problema crescente de legitimidade em larga medida
decorrente da reduo da oferta de servios pblicos
sociedade.
No caso brasileiro, um dos eixos de impulso para a
transformao , de fato, o prprio estgio de desenvolvimento
experimentado pela sociedade contempornea, que impe ao Estado
novas e por vezes contrastantes demandas (FINGER; BRAND, 2001).
Pereira (1999a; 1999b) destaca outro vetor que no pode
ser desvinculado deste contexto, o modelo da Administrao
Pblica Gerencial (APG), variante nacional inspirada na Nova
Administrao Pblica (NAP). A nova Administrao Pblica pode
ser compreendida como um complexo conjunto de diretrizes
estruturantes de um modelo de Estado e de Administrao Pblica
baseado em pressupostos e conceitos que se desdobram, para fins
de incidncia instrumental sobre a realidade, at o nvel das polticas
(programas) e tecnologias gerenciais.
Essa particular formulao conceitual a APG assenta-se
em pressupostos tais como o da racionalidade formal e o da primazia
do setor privado em relao ao pblico em termos de competncia
gerencial e eficincia alocativa de recursos, entre outros.
No plano conceitual o movimento est fortemente amparado
em elementos do campo da Administrao e da Economia em
ambas as reas sob a destacada influncia de autores de orientao
neoclssica. Alguns dos conceitos centrais subjacentes a esses
pressupostos so:
38
eficincia*;
*Eficincia Pode ser entendida como a capaci-
descentralizao do poder decisorial (delegao);
dade de minimizar o uso
imperativo da flexibilidade;
de recursos para alcan-
competncias; e
ou seja, a capacidade
ar as metas definidas,
gesto por resultados (no contexto da qual se pode

compreender a nfase no usurio dos bens e servios
pblicos e, portanto, a noo de qualidade).
de otimizar o uso dos recursos, e seria medida

pela relao entre recursos aplicados e o produto final obtido. Fonte:
As polticas (programas) e tecnologias gerenciais, por sua

vez, incorporam e buscam operacionalizar esses conceitos em um
amplo espectro e diferentes graus de complexidade.
Lacombe (2004).
Sem a pretenso de delimitar rigidamente fronteiras

conceituais, seno de estabelecer marcos iniciais de referncia para
as finalidades especficas do estudo da cultura e da mudana na
Administrao Pblica, podemos entend-la como um novo ciclo
de reformas que visa, em sntese, transformao de estruturas
burocrticas em estruturas mais enxutas, flexveis e adaptveis
(GUIMARES; MEDEIROS, 2003).
No processo de transformao se insere o fenmeno
insero na Administrao Pblica de elementos caractersticos
lgica empresarial pela via da transferncia e adaptao
conhecimentos gerenciais desenvolvidos no contexto
administrao privada.
da
da
de
da
Resgatando a trajetria de desenvolvimento da

Administrao Pblica no Brasil, Pereira (1997) destaca como
pontos delineadores desse emergente paradigma gerencial:
a descentralizao poltica e administrativa;

a reduo de nveis hierrquicos;
a flexibilidade organizacional;
a confiana limitada;
o controle por resultados; e
a orientao para o cidado.
39
relevante assinalarmos que essas so diretrizes mais

intensamente identificadas com a dimenso de mudana
institucional pretendida pela reforma gerencial que competiu com
a dimenso do ajuste fiscal (REZENDE, 2002). Com base na
compreenso desses conceitos podemos relacionar algumas das
diretrizes listadas anteriormente a conceitos emergentes ou mesmo
consolidados na esfera das organizaes privadas, em especial a
gesto pela qualidade e o planejamento estratgico, bem como
identificar as diferentes prticas utilizadas para a concretizao
desse modelo gerencial, conforme Quadro a seguir:
VALORES DA NOVA
ADMINISTRAO
PBLICA
CONCEITOS E/OU
PRTICA ADOTADA
NA ADMINISTRAO PBLICA
TECNOLOGIAS GERENCIAIS
Confiana
limitada
Descentralizao; delegao de autoridade; controle social.
Gesto por programas; avaliao de desempenho permanente de servidores; gesto

pela qualidade.
Controle
por resultados
Gesto por processos;

eficcia
gerencial;
avaliao de desempenho; accountability;
transparncia.
Gesto por programas; delegao de bens e servios pblicos; avaliao de desempenho

permanente dos servidores;
contratos de gesto; gesto
pela qualidade, planejamento
estratgico.
Administrao
voltada para
o cidado
Foco no cliente; qualidade; planejamento;

gesto por processos.
Gesto
por
programas;
ouvidorias; prestao de contas;
audincias pblicas; gesto
pela qualidade; planejamento
estratgico.
Quadro 1: Valores da nova administrao pblica, tecnologias gerenciais e

correspondentes prticas de gesto
Fonte: Elaborado pelo autor
A despeito dessa bem articulada formulao, possvel

identificarmos perspectivas de anlise que apontam fragilidades nessa
linha de pensamento gerencial. Paula (2005) afirma, em essncia,
que a despeito de exaltar um discurso pautado pela democracia e
pela participao, questionvel o carter inovador da Administrao
Pblica gerencial, haja vista que o modelo tende a copiar as ideias e
prticas da gesto empresarial, desviando-se da elaborao de
alternativas administrativas adequadas para o setor pblico.
40
Ressalvas nessa mesma orientao tambm assinala MatiasPereira (2008, p. 105), ao afirmar que:
[...] o gerencialismo (NPM/NGP) levanta srios problemas
e contradies. Em primeiro lugar, parte de suposies que
no demonstra e que so autnticas falcias, como o pressuposto de que a gesto empresarial inerentemente superior gesto pblica e de que o papel dos cidados pode
ser reduzido ao de consumidores.
Podemos identificar, ainda, a existncia de dois mitos

sustentados pela nova Administrao Pblica, quais sejam, o da
transio da organizao burocrtica para a ps-burocrtica e o
da eficincia dos modismos gerenciais. importante notarmos que
operam como elementos de reforo destes mitos tanto a insero
do princpio da eficincia no caput do artigo 37 da Constituio
Federal, por ocasio da Reforma Administrativa de 1998 (Emenda
Constitucional n. 19/98), quanto a crena na supremacia das
prticas de gesto do campo privado em relao ao modelo gerencial
que caracteriza o setor pblico.
No devemos desconsiderar que a NAP bem evidencia um
ciclo de transformaes fundamentado em postulados que informam
uma viso de mundo de fundo privatista, entre outros tantos
aspectos que poderiam adjetiv-la, e, por conseguinte, de certa
forma contrastantes com o conjunto de diretrizes estruturantes da
Administrao Pblica, especialmente se tomada a sua perspectiva
finalstica a orientao para o interesse pblico.
De outra parte, precisamos reconhecer, que traos desse
modelo, a despeito da for ma como foram ou vm sendo
implementados imprimiram algumas transformaes substanciais,
ainda que parciais, na Administrao Pblica, destacadamente no
que diz respeito a aspectos de finanas pblicas, nos campos do
planejamento e dos controles financeiros e de organizao do
trabalho e gesto de pessoas.
Em relao a essas transformaes da Administrao
Pblica, Costa (2007) sugere a ocorrncia de uma assimilao
41
seletiva de elementos modernos (valores e instituies) no curso do

processo de modernizao da Administrao Pblica brasileira, em
especial como decorrncia dos ciclos de reformas experimentadas
a partir da segunda metade do sculo XX.
Os autores que estudam esses movimentos reformadores em
geral convergem para identificao de sucessivas limitaes. Alverga
(2003), nessa perspectiva, aponta como principais fatores que
concorrem para a frustrao das reformas os seguintes:
Dependncia da trajetria: este fator assenta-se no

substancial custo decorrente de promover uma reverso
na trajetria de determinado arranjo institucional, cujas
prticas j esto profundamente enraizadas. Assim,
podem revelar-se substanciais e, por conseguinte,
impraticveis os custos impostos aos gestores e demais
atores sociais pelas tenses transformadoras em um
contexto poltico profundamente marcado por traos
patrimonialistas e clientelistas.
Ambiente socioinstitucional: este fator faz

referncia a aspectos organizacionais e sociolgicos.
No que diz respeito ao componente organizacional,
este fator, assinala o carter predominantemente
incremental da mudana institucional na
Administrao Pblica, contrastando com as prticas
de promover transformaes amplas e completas, que
buscam alcanar o todo organizacional. E no que tange
argumentao sociolgica, encontramos os
contrastes entre os valores que informam o contedo
das reformas pretendidas e a prtica social do Pas.
Problema da ao coletiva: este aspecto ressalta

as diferentes posturas assumidas pelos agentes sociais
favorveis e desfavorveis s mudanas. De acordo
com Alverga (2003) dada a natureza de bem pblico
assumida pela reforma, ou seja, de algo cujo custo de
excluso demasiadamente elevado, aqueles
potencialmente por ela beneficiados tendem a assumir
42
uma posio de free-rider (carona), atitude esta que

contribui para a desmobilizao do apoio ao processo
de refor ma. Paralelamente, os atores afetados
negativamente pela mudana (percepo de perda de
vantagens de qualquer ordem) tendem a mobilizar-se
mais efetivamente para evitar a reforma. Essas
diferenas de atitude, baseadas no comportamento
racional dos agentes (tendentes a maximizar ganhos),
tendem a promover esforos reativos de maior
intensidade comparativamente aos impulsos de
sustentao da reforma.
Sistema poltico: a expresso poltica dos insucessos

das reformas apontada como fator que se fundamenta
no comrcio poltico que se estabelece entre os
diferentes atores envolvidos no processo de reforma.
Admitir os termos da reforma implica romper com esse
fluxo de trocas, algo que significa substancial perda
de poder.
Todos esses aspectos contribuem como referncia de anlise
para a compreenso do contexto em que o fenmeno mais restrito
da assimilao de tecnologias gerenciais se processa, na medida
em que oferece subsdios para compreender, no mnimo em parte,
os motivos que conduzem os agentes pblicos em direo
apropriao de contedo gerencial exgeno.
Abordando o fenmeno da resistncia no contexto das
reformas administrativas, Lima Filho et al. (2005) reforam a
influncia do fator poltico-partidrio, dentre outros agentes externos
organizao. Estes agentes, segundo os autores, avessos perda
de espao poltico notadamente a possibilidade de designar
pessoas para cargos comissionados , combinado com o vis
patrimonialista da Administrao Pblica, geraram as mais intensas
resistncias no curso do processo de reforma administrativa.
43
EFICINCIA COMO VALOR GERENCIAL

NA
ADMINISTRAO PBLICA
Uma das materializaes do atual ciclo de reformas do Estado

e da Administrao Pblica brasileira pode ser reconhecida,
segundo uma perspectiva bastante ampla, no conjunto de emendas
ao texto da Constituio de 1988 editadas especialmente a partir
de 1993, gerando transformaes no texto constitucional. Estas,
por sua vez, tm gerado reflexos sobre padres culturais que moldam
a Administrao Pblica brasileira, notadamente traos como o
patrimonialismo e o clientelismo.
Em termos de reforma da administrao, em sentido mais
estrito, assume especial destaque a Emenda Constitucional n. 19,
de 4 de junho de 1998, que promove transformaes substanciais,
no somente em elementos que regulam a relao entre os servidores
e o Estado, mas na construo das bases para a introduo de um
pensamento gerencial sensivelmente destoante dos valores que regem
a Administrao Pblica tradicional.
As mudanas trazidas ao texto constitucional, que
impactaram as diretrizes estruturantes do Estado e da Administrao
Pblica no Brasil, incluram desde conceitos mais gerais, como o
de eficincia, elevado condio de princpio de gesto pblica
como expressa o artigo 37, caput, e que inspiram tecnologias
gerenciais mais especficas, como o caso da gesto pela qualidade
(artigo 37, 3, inciso I; artigo 39, 7), alm de outros correlatos,
como produtividade, economicidade, racionalizao e desempenho,
que no obstante a sua presena implcita no arranjo de conceitos
e pressupostos que subjazem organizao burocrtica, passam a
uma presena mais explcita no texto constitucional.
O caput do artigo 37 da Constituio da Repblica, com
redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/1998, resultou nos
seguintes termos:
44
A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos

Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e,
tambm, ao seguinte: [...] (grifo do autor).
Apesar da noo de eficincia no constituir algo novo no

campo da Administrao Pblica, a introduo dessa diretriz de
gesto no rol de princpios constitucionais torna-se um significativo
marco de mudana no discurso gerencial, subsidiando fortemente
argumentos em prol da introduo de inovaes gerenciais em
organizaes pblicas.
Comparando as fases da tramitao do projeto que resultou
na Emenda Constitucional n. 19/98, ganha destaque a substancial
diferena entre a redao aprovada no 2 turno da Cmara de
Deputados e a redao final da Emenda, especificamente no que
diz respeito substituio da expresso qualidade do servio
prestado pelo termo eficincia a designar o novo princpio de
Administrao Pblica que passaria a ser previsto no artigo 37 da
Constituio Federal.
Qualidade e eficincia so termos cujos contedos so

essencialmente distintos, no obstante relacionados.
Pereira (1998), amparada em comparaes conceituais

afetas eficincia, eficcia e efetividade, conclui que a substituio
da palavra qualidade por eficincia, parece no ter sido a
melhor escolha, j que esta tem sentido bem mais restrito que aquela,
como visto.
Entendendo que o princpio da eficincia componente da
noo de legalidade nada de absolutamente inovador em matria
administrativa , Modesto (2000, p. 113) afirma:
45
[...] combati desde o primeiro momento a introduo dessa alterao na cabea do art. 37 durante o processo de
discusso da proposta de emenda constitucional n. 173 no
Congresso Nacional, sustentando que a proposta do relator
na Cmara dos Deputados era desnecessria e redundante. No entanto, pragmaticamente, quando a sua adoo
era inevitvel, pela dinmica do processo poltico, propugnei
no Senado Federal para que a redao final no registrasse a expresso imprpria qualidade dos servios prestados e sim o enunciado eficincia, arguindo ento a impropriedade de incluir a primeira redao entre os princpios gerais da administrao, por ela referir diretamente apenas um setor da administrao pblica (a esfera da prestao de servios pblicos) quando todos os demais princpios ostentavam um alcance geral.
Saiba mais
Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal

e dos Municpios disciplinar a aplicao de
recursos oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em cada rgo,
autarquia ou fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento,
Com isso podemos perceber, alm de

um descuido com o necessrio rigor
conceitual que o texto constitucional exige,
de fato, a perda de uma oportunidade de levar
os conceitos de eficcia e de efetividade,
estes bem mais relacionados com a noo
de qualidade, a um ponto de maior destaque
no campo da Administrao Pblica.
Outro emblemtico dispositivo

constitucional que bem ilustra o intuito de
o do servio pblico, inclusive sob a forma de
institucionalizao de valores gerenciais no
adicional ou prmio de produtividade (Grifo do
campo da Administrao Pblica o 7 do
autor). Fonte: <http://www. senado.gov.br/sf/
artigo 39 que permite perceber desde a
legislacao/const/con1988/CON1988_10.08.2005/
orientao pela racionalizao de gastos via
art_39_.htm>. Disponvel em: 25 jan. 2010.
conteno de despesas correntes at a
explcita proposio de programas de qualidade, passando pela
indicao de ao gerencial orientada pela concesso de prmios
de produtividade.
modernizao, reaparelhamento e racionaliza-
Diante do exposto, podemos afirmar que a eficincia est

firmemente alicerada no pressuposto clssico (taylorista-fordista)
de homem movido por recompensas de natureza material,
notadamente financeiras.
46
ESTRATGIAS
DE INTERPRETAO DA MUDANA:
O FORMALISMO E O JEITINHO
Os conceitos de formalismo e de jeitinho podem oferecer

uma consistente contribuio para a explicao do fenmeno da
absoro de conceitos e tecnologias gerenciais, mais precisamente
para a compreenso dos reflexos desses fenmenos sociolgicos.
Uma das vertentes tericas de anlise do formalismo pode
ser localizada em Riggs (1964), sendo tambm ampla e
profundamente estudada por Ramos (1966), que o descreve como
um trao caracterstico da sociedade brasileira, e sensivelmente
associado trajetria histrica da formao social, poltica e
econmica do Pas, assinalando-o como um componente da
estratgia de desenvolvimento nacional.
Para Riggs (1964, p. 123), o formalismo
[...] corresponde ao grau de discrepncia entre o prescritivo
e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre
a impresso que nos dada pela constituio, pelas leis e
regulamentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e
prticas reais do governo e da sociedade.
Assim, o formalismo aparece particularmente pronunciado

naquelas sociedades denominadas prismticas, assim entendidos
os arranjos sociais em que se verifica um alto grau de
heterogeneidade decorrente da coexistncia do velho com o novo,
do atrasado com o avanado (RAMOS, 1966).
Motta e Alcadipani (1999, p. 9), nesta mesma perspectiva,
destacam o aspecto da dependncia relacionado ao conceito de
formalismo que no deve ser entendida como restrita dimenso
econmica, mas envolvendo tambm as dimenses poltica, cultural etc.
Esses contrastes so expressos tanto no plano tecnolgico
quanto no das atitudes e condutas das pessoas, podendo redundar
em conflitos envolvendo diferentes critrios de avaliao e ao
47
individual. Esse aspecto identifica o formalismo com a

(re)interpretao das normas no mbito da organizao, como
reao percepo de conflito entre o real e o prescrito.
O formalismo um fenmeno bastante visvel na

sociedade brasileira e na Administrao Pblica de
modo peculiar. Mais que isso, pode ser visto como
reao da organizao tenso de conviver com a
introduo de objetos culturais estranhos.
Assim, aspectos que se pretendem extirpar do arranjo social

nacional e que se projetam na Administrao Pblica, esto
devidamente contextualizados como traos prprios de um dado
estgio de desenvolvimento. O formalismo no caracterstica
bizarra nem trao de patologia social nas sociedades prismticas,
mas um fato normal e regular, que reflete a estratgia global dessas
sociedades no sentido de superar a fase em que se encontra.
O formalismo nas sociedades prismticas uma estratgia de
mudana social imposta pelo carter dual da formao histrica e
do modo particular no qual se articula com o resto do mundo
(RAMOS, 1966).
Disso podemos dizer que o formalismo constitui uma

consequncia?
Exatamente. Podemos dizer sim que ele constitui uma

consequncia, inclusive necessria, que advm de uma prtica
recorrente de privilegiar o exgeno exaltao do estrangeiro
introduzindo-o em um contexto distinto, ao qual o contedo
transplantado no adere integralmente.
Em que pese no devemos considerar o formalismo uma
prtica bizarra, pois este fenmeno constitui estratgia de
48
sobrevivncia da organizao, nada parece autorizar a perpetuao

das prticas que lhes so ensejadoras.
Vieira et al. (1982), que tambm abordam os limites do
fenmeno da transferibilidade de tecnologias gerenciais como
recurso de progresso administrativo, destacam a limitao da
formulao de Riggs (1964) especialmente no que tange subjacente
crena na existncia de um continuum de desenvolvimento entre
sociedades com base na dicotomia tradicional-moderno, sendo as
sociedades prismticas um estgio intermedirio do modelo.
O conceito de formalismo recebeu tratamento posterior na
sociologia brasileira com o conceito de jeitinho. O formalismo, segundo
Caldas e Wood Jr. (1999, p. 35), [...] mostra que, se somos
consideravelmente abertos a modelos estrangeiros, a eles somente nos
submetemos na forma. Advindo diretamente da noo de formalismo
est o que Ramos (1966) destaca como a sociologia do jeito*.
*Jeito consiste num

genuno processo brasileiro de resolver dificuldades no que tange a contedo de normas, cdigos
e leis. Fonte: Ramos
Voc j deu jeito para alguma situao? O que voc entende
(1966).
por jeitinho?
Ao conceito de jeito podemos associar o esforo de

reinterpretao viesada da norma. De acordo com Motta e
Alcadipani (1999) o jeitinho ocorre quando a determinao que
impossibilitaria ou dificultaria a ao pretendida por uma
determinada pessoa reinterpretada pelo responsvel por seu
cumprimento, que passa a priorizar a peculiaridade da situao e
permite o no cumprimento da determinao, fazendo assim com
que a pessoa atinja seu objetivo. Logo, jeitinho implica no esforo
de desbordar diretrizes da estrutura, reinterpretando-as segundo
necessidades especficas.
O jeito, tomado como recurso de resistncia cultural e
tambm o formalismo, a despeito de seu contedo sociolgico,
pode ser interpretado, tambm, sob a perspectiva estritamente
administrativa, como uma consequncia advinda da
incompatibilidade das tecnologias gerenciais realidade
49
organizacional do setor pblico, evidenciando a distncia

substncia-imagem proposta por Caldas e Wood Jr. (1999).
As respostas organizacionais que afastam a adaptao
criativa resultam naquilo que ambos (1999) denominam de
apropriao de tecnologias gerenciais para ingls ver ou a
negao. A adoo para ingls ver consite no:
[...] mais tpico comportamento organizacional brasileiro
diante da importao de conceitos. O observador mais
atento pode perceb-lo em discursos oficiais e relatrios de
acionistas. Na prtica, consiste em adotar de forma temporria e/ou parcial a tecnologia em questo, para aplacar
as presses de adoo, sem no entanto realizar mudanas
substanciais ou ferir aquilo que se considera intocvel no
status quo (CALDAS; WOOD Jr., 1999, p. 39-40).
A RESISTNCIA MUDANA:
ESPECIFICIDADES DA ORGANIZAO PBLICA
No suficiente a complexidade que o fenmeno da mudana

encerra, a resistncia mudana encontra-se fortalecida em termos de
intensidade quando analisada no contexto da Administrao Pblica.
A afirmao de que as pessoas nas organizaes pblicas so

resistentes s mudanas, procede? O que nos habilita a afirmar
isso? Ser o fenmeno da resistncia diferenciado na
Administrao Pblica? Por quais motivos?
Buscando responder todos estes questionamentos vamos

compreender a fim de afastarmos as crenas infundadas acerca
da capacidade e dinmica inovativa das organizaes do setor
pblico a origem e dinmica deste fenmeno.
50
A resistncia mudana precisa ser compreendida a partir

de um sistema de resultados. Para tanto precisamos compreender
que as pessoas, em geral, so capazes de, diante de uma mudana
iminente ou potencial, efetuar uma avaliao que resulte em um
quantum de perda pessoal em relao ao espao e patrimnio
pessoal que j foi conquistado. Alm de uma expectativa de perda
futura frente ao que uma trajetria projetada reserva em termos de
ganhos previstos de qualquer ordem.
Essa perda precisa ser compreendida em
sua acepo estendida, ou seja, envolvendo no
somente a dimenso econmica ou financeira, mas
incorporando, especialmente, aspectos afetos ao
status da pessoa na organizao, espaos de poder,
perspectivas futuras de atuao, at esferas mais
ntimas da personalidade, tais como o orgulho e a
imagem percebida, entre outros.
PERDA
PESSOAL
GANHO
PESSOAL
Outra dimenso de perda a ser considerada

pelas pessoas como ensejadoras de aes de resistncia aos
processos de mudana so os riscos de afetao das condies
que conferem estabilidade (segurana) s pessoas em relao aos
processos e ambiente de trabalho.
Nessa linha, podemos afirmar que a resistncia mudana
esta relacionada, eminentemente, no resultado de uma
contabilizao de perdas e ganhos potenciais que possam decorrer
de uma inovao introduzida por um processo de mudana.
A resistncia mudana pode ser minimizada, ou

mesmo elidida, se o indivduo ou grupo destinatrio
da mudana for capaz de constatar resultado positivo
no balano de perdas e ganhos decorrentes da
inovao.
51
Ainda assim, importante percebemos a existncia de

pressupostos j sedimentados sobre a resistncia mudana,
pressupostos esses que interferem na compreenso desse fenmeno
e de sua superao.
Pressupostos e Contrapressupostos
da Resistncia Mudana
A complexidade associada ao fenmeno da mudana
organizacional admite, ainda, que tomemos a resistncia a partir
de uma perspectiva mais crtica, ou seja, que se oponha uma atitude
reflexiva aos pressupostos recorrentes sobre a resistncia mudana.
Tanto na literatura
gerencial quanto no
senso comum.
Um dos referenciais a partir do qual possvel empreender

esse esforo de reflexo acerca da reistncia mudana o
proposto por Hernandes e Caldas (2001), conforme podemos ver
no Quadro 2 a seguir.
PRESSUPOSTOS
CONTRAPRESSUPOSTOS
Resistncia mudana um fato da vida

e algo que
inexoravelmente ir
ocorrer em processos
de transformao.
a resistncia mudana rara e dever ocorrer

somente na presena de circunstncias excepcionais;
ao procurar evitar ou prevenir a resistncia, os
agentes de mudana acabam contribuindo para sua
ocorrncia ou agravamento; e
a resistncia um comportamento definido pelos detentores de poder quando so desafiados
em seus privilgios ou posies.
Resistncia mudana
nociva organizao.
a resistncia um fenmeno saudvel e positivo; e

a resistncia usada como uma desculpa para
justificar processos de mudana mal desenhados
ou malsucedidos.
52
Os seres humanos
so naturalmente
resistentes mudana.
seres humanos anseiam por mudana, e tal necessidade comumente se sobrepe ao medo do
desconhecido.
Os colaboradores so
os atores
organizacionais que
tm maior probabilidade de resistirem
mudana.
Resistncia mudana um fenmeno

massificado.
a resistncia tanto um fenmeno individual

quanto coletivo que varia um indivduo para outro
em funo de fatores individuais e situacionais.
resistncia mudana um comportamento

que pode ser exibido tanto por gerentes quanto
por empregados.
Quadro 2: Pressupostos e contrapressupostos sobre resistncia mudana

Fonte: Adaptado de Hernandes; Caldas (2001)
Note que com vistas a lanar novas luzes sobre o fenmeno

da resistncia, os citados autores propuzeram um conjunto de
contrapressupostos com base nos valores j sedimentados sobre
a resistncia mudana.
Aspectos Positivos da Resistncia Mudana

Qualquer mudana vivenciada em nossa vida gera certa
resistncia e este pode ser tanto um fator positivo quanto negativo.
Trabalharemos nesta seo os aspectos positivos que segundo Chu
(2005) esto alocados em sete categorias. So elas:
Contribuio para a identificao e tratamento

de lacunas: mesmo o mais rigoroso planejamento de
mudana permitir a presena de lacunas. Aspectos e
variveis no cogitadas inicialmente podero emergir
pelo efeito da resistncia, bem como a possibilidade
de encaminhar solues.
Identificao dos riscos envolvidos: os processos

de mudana, sob a perspectiva dos agentes de
mudana, no raro esto envoltos por uma aura de
elevado otimismo, que minimiza os reflexos de
possveis efeitos colaterais. A resistncia pode operar
como vetor de moderao, evitando rupturas bruscas
ou outros efeitos indesejados.
Estmulo reflexo e discusso: o comportamento

resistente, quando devidamente diagnosticado e
conduzido, pode dar ensejo ao questionamento e
reflexo crtica da proposta de mudana. Esse processo
de reflexo potencialmente positivo ao desvelamento
de questes encobertas.
Melhoria do relacionamento interpares: os movimentos de resistncia grupais podem promover o

compartilhamento de percepes em relao a um
fenmeno e, por conseguinte, provocar reaes mais
53
coesas. Essas reaes podem reforar o senso de

equipe e qualificar o prprio processo de mudana.
Aperfeioamento do processo de comunicao:

a comunicao um aspecto crtico dos processos de
mudana e de complexo equacionamento.
Questionamentos acerca da transparncia desses
processos so comuns. A despeito disso, o fenmeno
da resistncia explicita o imperativo da qualificao
da comunicao na organizao.
Identificao das necessidades especficas de

cada rea: as feies centralizadoras da gesto,
particularmente na Administrao Pblica, tendem a
promover processos de mudana relativamente
rpidos, fato que enseja abordagens reducionistas da
organizao (no considerando ou minimizando o
impacto em reas estratgicas da organizao). Nesse
contexto, a resistncia pode contribuir para alertar os
agentes de mudana sobre as especificidades de cada
rea ou processo da organizao.
Verificao do alinhamento da mudana com

os objetivos estratgicos da organizao: os
processos de mudana implicam na possibilidade de
perda ou enfraquecimento do nexo estratgico da
organizao. Nesse contexto, os esforos de resistncia
podem auxiliar na reflexo sobre eventual desvio nessa
orientao estratgica.
Essas categorias propostas por Chu (2005) sugerem a voc
eixos de reflexo sobre o fenmeno da resistncia mudana de
modo a sensibiliz-lo em relao ao imperativo do envolvimento
das pessoas como medida de aperfeioamento e de legitimao
dos processos de mudana organizacional.
54
Reflita sobre sua vivncia organizacional e experincias em

processos de mudana, e identifique outras categorias
analticas capazes de ampliar a abordagem de Chu (2005).
Leve esses elementos para discusso no frum disponvel no
Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA).
Complementando......
Conhea mais sobre os temas aqui discutidos explorando as obras
sugeridas a seguir.
Cultura organizacional. In: Psicologia, Organizaes, e Trabalho no

Brasil de Jos Carlos Zanelli; Jairo Eduardo Borges-Andrade; Antonio
Virgilio Bittencourt Bastos. 2004, p. 407-442.
Antropologia para administradores de Neusa Rolita Cavedon. Nesta

obra voc vai encontrar uma ampla e interessante abordagem acerca
das diferentes perspectivas e definies em torno da cultura
organizacional.
Razes do Brasil de Sergio Buarque de Holanda. Esta obra, clssico

da literatura nacional, constitui um referencial importante para a
compreenso cultural e suas atuais afeies.
Casa-grande & senzala: formao da famlia brasileira sob o regime da

economia patriarcal de Gilberto Freyre. Nesta obra, voc complementa
sua leitura no que tange aos referenciais importantes para a
compreenso da cultura brasileira.
Por uma nova gesto pblica: limites e potencialidades da experincia

contempornea de Ana Paula Paes de Paula. Esta obra aborda a
temtica da Administrao Pblica apresentando uma discusso sobre
a utilizao dos conceitos e prticas oriundos da administrao privada
na gesto pblica. Expe tambm o caso brasileiro demonstrando
que a recente reforma de Estado pautou-se por experincias tanto
gerenciais quanto societais, e que estas ltimas representam uma
possibilidade e uma ferramenta de exerccio sociopoltico voltada para
o interesse pblico.
Para
Saber Mais sobre o jeitinho brasileiro, ver Barbosa (1992),
especialmente os captulos 1 e 2.
55
Resumindo
Nesta Unidade, voc explorou alguns importantes elementos da cultura brasileira que se projetam nas organizaes, em particular, no setor pblico. Dentre eles podemos
destacar o patrimonialismo e o formalismo. Esses traos culturais moldam os processos de transformao organizacional
medida que afetam o processo de introduo de novas
ideias, conceitos e tecnologias de gesto. o que se percebe, por exemplo, com a introduo dos conceitos relacionados Administrao Pblica gerencial.
Mas
compreender
processo
de
mudana
organizacional nesse peculiar espao de gesto exigiu uma

incurso preliminar pelos conceitos que expressam diferentes perspectivas da organizao, desde aquela de cunho mais
racional at a perspectiva de orientao simblicointerpretativa. Essas diferentes vises da organizao autorizam diferentes abordagens para a compreenso dos processos de mudana.
Outro fenmeno estudado foi o da resistncia mudana e as diferentes formas como ela se manifesta. A abordagem desse tema constitui um caminho para a compreenso
dos processos de mudana, com destaque para o fato de que a
resistncia mudana no um fenmeno sempre negativo.
56
Atividades de aprendizagem
Chegado a esse ponto do Estudo, procure responder s duas
questes que orientaram as reflexes acerca da mudana e da
cultura organizacional. Caso tenha dificuldades, faa uma
releitura cuidadosa dos conceitos ainda no entendidos ou,
se necessrio, entre em contato com seu tutor.
1. Reflita sobre as relaes entre o cargo em comisso, as feies

concretas
que
revestem
as
relaes
dessa
natureza
(comissionada) e a histria da Administrao Pblica brasileira.

A partir disso, faa uma sntese de at 15 linhas sobre as transformaes necessrias e passveis de serem implementadas em relao aos cargos em comisso.
2. Pesquise sobre conceitos relacionados ao taylorismo, ao fayolismo
e organizao burocrtica e identifique traos e influncias desses, presentes na organizao pblica contempornea. A partir
disso, relacione os traos constitutivos que j assumem carter
de elementos culturais com as barreiras mudana
organizacional.
3. Com base no conceito de burocracia desenvolvido por Max Weber
identifique as perspectivas desse fenmeno o burocrtico
como instrumento de dominao (uma leitura com foco nas relaes de poder) e como modelo de organizao (leitura de orientao funcionalista).
57
4. Pense em uma situao ocorrida em uma organizao pblica e

identifique os principais fatores ou aspectos da cultura brasileira
que se refletem no ambiente organizacional. Descreva como esses fatores afetam os processos de mudana organizacional.
58
UNIDADE 2
MUDANA
E COMPLEXIDADE
ORGANIZACIONAL
OBJETIVOS
ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
Conhecer os fundamentos dos processos de mudanas organizacionais no contexto do pensamento sistmico;
Reconhecer a mudana organizacional como um processo complexo, dinmico e multidimensional enfatizando sua dimenso
subjetiva;
Destacar a contribuio do conceito de reduo sociolgica para a

compreenso dos processos de mudana mediante a introduo
de conceitos e tecnologias de gesto nas organizaes pblicas; e
Reconhecer o impacto da comunicao no processo de mudana

organizacional.
60
PENSAMENTO SISTMICO E
MUDANA ORGANIZACIONAL
Nesta Unidade estudaremos a mudana como processo
complexo, contingente e no linear. Apesar de afirmarmos
discurso sempre que reconhecemos a mudana como
um processo com essas caractersticas, fato tambm que
insistimos em lev-la a efeito ao segundo parmetros
de pensamento mecanicistas, ou seja, de inspirao
taylorista. E um dos responsveis por esse fenmeno so
os modelos mentais que assumimos.
A complexidade inerente aos processos de mudana pode
ser percebida em eventos especficos, como os processos
de introduo de tecnologias gerenciais nas organizaes
pblicas. Ainda que nos possa parecer algo simples em suas
expresses de superfcie, os processos de introduo do
Planejamento Estratgico ou de um programa de Gesto da
Qualidade em uma organizao pblica, por exemplo, so
fenmenos complexos que importam transformaes que
se projetam na organizao em diferentes nveis de
profundidade e horizontes temporais.
A compreenso mais profunda desses processos de
mudana tcnica e cultural no pode prescindir de uma
arquitetura de pensamento capaz de capturar a
complexidade desses fenmenos.
Preparado para mais este desafio? Vamos comear?
61
DIMENSES
DA GESTO:
ROTINA E MUDANA ORGANIZACIONAL
A mudana da organizao assim entendida a perspectiva

que associa mais intensamente a mudana dimenso estratgica
da organizao. Sua contextualizao no campo da gesto das
organizaes admite duas diferentes perspectivas de anlise: a da
rotina e a da mudana.
Assim, a gesto como processo de mudana, no obstante
pode ser conceitualmente diferenciada, complementa a gesto em
sua expresso de aperfeioamento da rotina. Em uma
organizao pblica essas duas dimenses de gesto podem ser
exemplificadas nos seguintes termos:
Gesto baseada na rotina: atividades sistemticas

de gesto na rea de pessoal, tais como remunerao,
registros funcionais, expedio de documentos etc.
Nessa
dimenso,
a
mudana
representa
aperfeioamentos nos processos, melhorias contnuas
que transformam os processos em sua expresso de
superfcie. Ou seja, a gesto como rotina est
relacionada ao conjunto de atividades e processos
regulares e cotidianos, mais intensamente identificados
com o plano operacional da organizao.
Gesto baseada na mudana: aes gerenciais

tendentes realizao de um diagnstico de
necessidades prioritrias, por exemplo, na rea de
sade, e a subsequente elaborao de uma poltica
pblica. A efetivao dessa poltica pblica pode
implicar, por exemplo, em interfaces com outros rgo,
entidades ou esferas de governo, e, por conseguinte,
transformaes
substanciais
nas
prticas
oramentrias e financeiras, constituio da estrutura
de pessoal etc. E todas essas aes implicaria em
62
perturbaes e rearranjos na dimenso cultural da

organizao, sobretudo a reflexo envolvendo os
pressupostos de organizao e de concepo,
implementao e avaliao de polticas pblicas.
Essas perspectivas de anlise da mudana nos remete para
o que denominamos de sistema de gesto da organizao. O sistema
de gesto uma das expresses caractersticas de uma organizao,
resultando da interao de mltiplos aspectos. Esses sistemas so
complexos e, em face de sua inerente interao com os demais
elementos do campo, podem apresentar diferentes graus de
dinamismo.
As organizaes pblicas so um caso particular desses
ciclos de transformao, reconhecendo-se nelas tanto processos de
inovao rupturas que alcanam as premissas e alteram a substncia
do sistema de gesto da organizao.
Entre as perspectivas de anlise desse fenmeno

organizacional podemos destacar os denominados ciclos de
aprendizagem, propostos por Argyris e Schn (1996).
Onde a nfase recai

tanto sobre a
tecnologia, quanto a
transformao.
MUDANA E ROTINA NA PERSPECTIVA

DOS CICLOS DE APRENDIZAGEM
Esperamos que os elementos conceituais dessa disciplina o

auxiliem a compreender com maior profundidade o fenmeno da
cultura e da mudana organizacional do ponto de vista de outras
perspectivas.
Como seria possvel explicar os fenmenos da cristalizao de

procedimento a clebre referncia ao sempre foi assim ... ,
dificuldade das pessoas, inclusive em uma organizao pblica,
de admitir formas alternativas de organizao do trabalho, ou
mesmo a resistncia mudana e o excessivo mecanicismo?
63
Saiba mais
Chris Argyris
considerado uma autoridade mundial na rea

de comportamento organizacional. Ele foi o precursor do conceito de
aprendizagem dupla, segundo o qual
as empresas aprendem duplamente se
emendarem quer os erros quer as normas que os causaram. O objetivo criar
Uma possvel perspectiva de leitura desses

fenmenos pode ser tomada a partir das lentes
da teoria da ao, proposta por Chris Argyris.
Argyris e Schn (1996) apresentam como
elemento terico capaz de contribuir com o
imperativo de um esforo de reflexo para a
efetiva apreenso de novos conhecimentos e
transformao de valores, a teoria da ao e
os conceitos de aprendizagem em circuitos
simples e duplo.
Nessa perspectiva, ao passo que o circuito

simples de aprendizagem limita-se a
te. Fonte: <http://tinyurl.com/y9um5vs>.
transformaes nas estratgias de ao ou
Acesso em: 22 jan. 2010.
pressupostos que a informam, o circuito duplo
requer a reflexo sobre os valores da teoria em uso. Para esses
autores, a teoria da ao apresenta duas formas distintas: a teoria
esposada pelo qu se entende a teoria da ao que expressada
para explicar ou justificar um dado padro de ao (atividade); e
a teoria em uso, que reflete a teoria de ao que est implcita
no desempenho daquele padro de atividade.
empresas que aprendam continuamen-
Falamos em circuito simples e duplo. Mas o que voc entende

por estes termos? J ouviu falar deles?
A aprendizagem em circuito simples pressupe a

percepo de um erro e sua correo, mas preser vando os
pressupostos que inspiram ou sustentam o funcionamento do
sistema. Essa prtica nos sugere a nfase na noo de melhoria
contnua dos processos, em que no h o questionamento dos
valores de base do sistema ou das suas etapas de funcionamento.
Enquanto que a aprendizagem em circuito duplo, de
outra parte, implica no necessrio questionamento dos
pressupostos de ao. Aqui o destaque, na proposio conceitual,
para o imperativo do questionamento que pode redundar em
64
um esforo de reflexo sobre a propriedade, a validade, enfim,

a coerncia dos pressupostos que influenciam a ao gerencial
em relao s prticas conceitos e tecnologias que se pretende
introduzir na organizao.
Em termos exemplificativos essas dimenses da
aprendizagem podem ser percebidas no processo de avaliao de
desempenho de servidores pblicos. Os esforos empreendidos
pela administrao, orientados para o aperfeioamento dos
instrumentos e sistemas de avaliao de desempenho, que
avanam de um modelo baseado em formulrios fsicos para um
sistema informatizado e dotados de critrios mais objetivos, so
um exemplo de melhoria geradora de aprendizagem em circuito
simples. Isso porque o modelo se aperfeioa em termos de forma,
mas baseado nos mesmos pressupostos objetividade,
racionalidade, meritocracia, punio do servidor etc.
Os modelos mentais podem ser compreendidos como

crenas que as pessoas tm em relao a determinado
fenmeno.
Desta forma, podemos afirmar que a organizao aprende

substantivamente, ou em circuito duplo, se os pressupostos
subjacentes ao modelo de avaliao de desempenho sofrem um
profundo processo de reflexo. Exemplo, se fosse assumido que a
avaliao de desempenho possui um componente subjetivo
importante e o sistema incorporasse essa dimenso. Para tanto, seria
fundamental deslocar outro pressuposto inerente avaliao de
desempenho, qual seja, a noo de que avaliar desempenho est
associado punio dos agentes.
Assim, a efetiva implementao de um sistema de avaliao
de desempenho depende menos do aperfeioamento do instrumento,
e mais da mudana dos modelos mentais a ele associados.
65
PENSAMENTO
SISTMICO EM ORGANIZAES PBLICAS
O referencial a partir do qual abordamos a mudana

organizacional influencia sobremaneira no somente a percepo
dos agentes sobre o fenmeno, mas o tempo, o alcance e a
consistncia dos resultados do processo.
As organizaes pblicas podem ser consideradas
sensivelmente mais complexas que as demais em termos de
substncia (componentes e propsitos), amplitude e relaes de
poder, fato que expe ainda mais as limitaes do pensamento
mecanicista de orientao estritamente instrumental.
Note que importante considerarmos a relevncia da matriz
de pensamento que marca a lgica mecanicista de gesto, tampouco
desprezar os resultados objetivos que produz nas organizaes,
sobretudo no plano operacional com reflexos na produtividade e
na eficincia. Mas no podemos tambm desconhecer as suas
limitaes para o enfrentamento de situaes de interesse mais
complexas e dinmicas, como o caso das polticas pblicas.
Considerando os paradigmas gerenciais alguns elementos em
termos de processo de gesto podem ser sintetizados. Observe os
destaques no Quadro 3.
SISTMICO
MECANICISTA
partes
todo
objetos
relacionamentos
hierarquia
redes
causalidade linear
circularidade dos fluxos e relaes
estrutura
processo
metfora mecnica
metfora orgnica
conhecimento objetivo
conhecimento objetivo e subjetivo
verdade
descries aproximadas
quantidade
qualidade
Quadro 3: Elementos constituintes dos paradigmas mecanicista

e sistmico de gesto
Fonte: Adaptado de Andrade et al. (2006)
66
O senso de mudana, portanto, no deve ser tomado com

base no paradigma mecanicista, ou na perspectiva clssica de
gesto, que pressupe aes deliberadas, objetividade,
racionalidade plena, neutralidade, controle amplo e irrestrito
(conhecimento e domnio sobre as variveis) etc., seno como um
processo emergente, substantivo, fluido e dinmico, com nfase nas
relaes, e essencialmente assentado nas pessoas, que caracterizam
a perspectiva sistmica.
O processo de mudana, em suma, precisa ser tomado
segundo uma perspectiva sistmica. Como premissas fundamentais
temos a:
gesto do processo de mudana contingencial e

emergente; no possui uma frmula nica e
previamente validada;
compreenso do contexto e descrio da situao

complexa de anlise pr-requisito essencial para o
planejamento da estratgia de mudana
organizacional; e
abordagem do pensamento sistmico, sobretudo a

linguagem sistmica, constitui elemento fundamental
do processo de compreenso do fenmeno da
mudana.
Diante de todos esses pontos podemos afirmar que a
mudana fundamentalmente um processo de aprendizagem.
Portanto, os resultados positivos de um processo de mudana tendem
a ser proporcionais amplitude da compreenso do fenmeno, o
que se d pela explicitao das suas categorias centrais (variveis)
e relaes perspectiva sistmica.
Outro aspecto a destacar na conduo do processo de

mudana o papel dos atores organizacionais. No qual ganha
destaque a necessidade de amplo envolvimento dos agentes da
organizao nos processos de mudana.
Note que o pensamento

sistmico ope-se
viso fragmentada e
parcial do fenmeno.
67
MUDANA ORGANIZACIONAL COMO

PROCESSO COMPLEXO E DINMICO
Como vimos anteriormente, a mudana organizacional um

processo complexo e multifacetado cuja definio mais ampla pode
ser encontrada nos prprios termos: mudana e organizao.
A mudana constitui fenmeno inerente organizao e se
manifesta sob diferentes formas, desde os esforos adaptativos de
qualquer ordem e intensidade, inovaes gerenciais e de estrutura,
at transformaes mais radicais que alcanam aspectos
substanciais do comportamento das pessoas na organizao.
Perspectiva que toma a

organizao como um
conjunto de indivduos e
grupos.
O processo de transformao organizacional a partir da

perspectiva humana considera que o objetivo da mudana trazer
satisfao e harmonia ao ambiente de trabalho tanto como fatores
de realizao e progresso pessoais como causadores de eficincia.
O agente de mudana nesse contexto a pessoa detentora de
competncias que permite a interveno no nvel do grupo, alm de
ser conhecedora da gesto de recursos humanos na organizao
contempornea.
A mudana organizacional implica tambm reconhecer o que
se entende por organizao. Segundo uma perspectiva mais
inclinada ao interpretativismo, a organizao pode ser reconhecida
como uma construo simblica, resultante da forma como as
pessoas interagem e pensam.
68
Sendo a organizao uma resultante do modo como

as pessoas interagem e pensam, a mudana passa por
mudar a forma como as pessoas constroem e percebem
essas interaes; logo, a prpria organizao.
Nesse sentido, interessante sinalizarmos os esquemas sobre

os pressupostos de anlise referentes natureza das relaes sociais
de Burrel e Morgan (1979), especificamente relacionados s
dimenses ontolgica (perspectiva de ser no mundo) e
epistemolgica (pressupostos acerca de como o conhecimento
produzido).
Na dimenso ontolgica, o contnuo entre nominalismo
(mundo percebido pelo sujeito) e realismo (mundo como algo
externo pessoa); na dimenso epistemolgica, o contnuo entre
subjetivismo/interpretacionismo (conhecimento relativo e
depende da perspectiva dos sujeitos) e positivismo (regularidades
e relaes causais entre elementos).
A mudana, em suma, pode ser percebida como um processo
de aprendizagem das pessoas em suas relaes de interao mtua,
que se projeta no que se define como organizao. Como processo,
implica em assumir:
o imperativo do amplo envolvimento das pessoas;

a obteno de resultados mais substanciais principalmente
no mdio e longo prazos (perodo de maturao e
assimilao); e
a possibilidade de desvios em relao trajetria inicial

estabelecida etc.
Contudo, o fato de reconhecermos uma organizao
pblica como uma estrutura sistmica implica em admitir a
mudana como um fenmeno a ela inerente, e como condio de
sobrevivncia, inclusive. preciso reconhecer que a mudana nas
organizaes um processo contnuo, que ocorre a todo o momento.
69
Sendo assim, , em geral, imperceptvel, fazendo-se mais

significativas aquelas mudanas que causam maior perturbao
no contexto conhecido.
So diversas as expresses dos fenmenos mais visveis de
mudana no setor pblico. Dentre as possibilidades podemos
destacar as reformas (administrativas, previdencirias, tributria
etc.); as alteraes na legislao afetam gesto de pessoas;
a introduo de tecnologias gerenciais que modificam a
organizao; e, por ltimo, objetivos e critrios de avaliao do
trabalho no mbito de um poder ou rgo pblico em particular.
Todos esses vetores de mudana so de amplitude geral, mas
impactam de diferentes formas em contextos distintos.
Mas o que esses movimentos de mudana tm em comum?
Inicialmente precisamos lembrar que diferentes so as

perspectivas segundo as quais se pode analisar o processo de
mudana.
Sendo assim, razovel admitirmos que o processo de
mudana no pode ser percebido como um fenmeno linear,
determinstico, envolto em um senso de racionalidade ilimitada etc.;
tampouco pode ser rigidamente conduzido.
Apesar disso, a operao de mudanas, com especial
destaque no mbito das organizaes do setor pblico, costuma
ser percebida pelos agentes de transformao como processos
complexos, que percorrem caminhos tortuosos e, sobretudo, lentos.
Isso porque, em geral, de incio os processos de mudana
organizacional, no somente implicam em um rearranjo de foras
e em uma perturbao no estado de coisas dado como tambm
expem um conflito entre os interesses aparente e oculto do
administrador, que por vezes o prprio agente indutor do
movimento.
70
Neste caso, o interesse aparente aquele traduzido no

discurso de mudana, contido no plano de melhoria etc., enquanto
que a dimenso oculta do processo de mudana evidenciada nas
intenes reais e aes centrais que orientam-se pela tendncia
de manuteno da situao vigente e continuidade do
comportamento dominante, materializada na preservao dos
valores estruturantes fundamentais da dinmica organizacional.
Podemos observar esta tendncia em programas cuja diretriz
oculta central assenta-se na noo de que necessrio promover
mudanas aparentes com o propsito de manter inalterado o arranjo
vigente, cujos contornos de definio so multilateralmente
desejados, sobretudo para o bloco de poder dominante.
Diante disso, podemos estabelecer como premissa
fundamental de qualquer processo de mudana, que se pretenda
consistente e comprometido com a obteno de resultados efetivos,
o interesse na mudana.
O interesse na mudana precisa transcender o nvel

aparente e mergulhar nos estratos ocultos das relaes
que estruturam a organizao com o propsito de
transform-la efetivamente, reorientando-a segundo
as exigncias ambientais emergentes.
Subjacente a essa discusso est no somente a dimenso

metodolgica da mudana, mas o fenmeno da resistncia
mudana, movimento comum que, dadas as implicaes potenciais
no sucesso de qualquer processo de mudana, merece melhor
tratamento para fins de compreenso.
71
MUDANA
COMO TRANSPOSIO
DE OBJETOS CULTURAIS
Entre as diferentes formas de perceber o processo de

mudana organizacional em sua expresso mais substantiva est
aquela que enfoca a mudana organizacional como um processo
de transposio de objetos culturais, reconhecidas as diferenas
entre os contextos de origem e destino desse contedo transplantado.
Nesses termos, a mudana organizacional tomada

como resultante do processo de apropriao de
elementos exgenos por parte da organizao.
So denominados objetos culturais os conceitos, as

tecnologias, as prticas etc. capazes de imprimir transformaes
tcnicas ou simblicas no sistema organizacional. Dizemos que so
objetos culturais porque so produzidos em um determinado
contexto, e, portanto, influenciados pelos valores e crenas inerentes
a esses contextos, a partir dos quais estabelecem razes, por vezes
profundas.
Assim, quando uma organizao pblica contrata um servio
de consultoria para a consecuo de um projeto de implantao de
um elemento novo no sistema de gesto da organizao (a
introduo do planejamento estratgico, por exemplo), ou a
realizao de um curso de capacitao de servidores, est, em
sentido amplo, ampliando a permeabilidade de suas fronteiras para
a mudana por meio da transposio de contedo exgeno.
Temos como exemplos bastante claros de transposio de
objetos culturais nas organizaes pblicas como processo de
mudana organizacional: a introduo de tecnologias gerenciais
como a Gesto da Qualidade, mais recentemente a emergncia do
72
balanced scorecard como instrumento de conexo entre o

Planejamento Estratgico e a avaliao de desempenho dos
servidores, a Gesto por Competncia, tal como sugere o Decreto
Federal n. 5.707/2006 etc.
A mudana organizacional, sob essa perspectiva, assume

uma dimenso metodolgica. Entre as abordagens de anlise esto
os conceitos de antropofagia organizacional e de reduo gerencial.
Para ampliar seus
conhecimentos sobre as
polticas e diretrizes
deste decreto acesse

<http://
www.servidor.gov.br/
pndp/arq_down/
060223_dec_5707.pdf>.
ANTROPOFAGIA
ORGANIZACIONAL:
A TRADUO E A ADAPTAO CRIATIVA
Temos conversado sobre mudana e cultura nas

organizaes e, neste contexto, no podemos deixar de falar
sobre as contribuies que os conceitos e tecnologias
gerenciais produzidos no campo privado possam porventura
trazer Administrao Pblica ou a uma organizao em
particular, notadamente no que diz respeito introduo
de transformaes nos seus sistemas de gesto.
Isso se deve ao fato de que essas tecnologias revelam
potencialmente positivas em termos de impacto em outras
organizaes e contextos. As contribuies exgenas organizao
ou Administrao Pblica, assumem aqui, portanto, especial
relevncia como fonte de inspirao quando no houver instrumento
ou soluo prpria passvel de ser endogenamente construda.
Coerente com a expresso do fascnio que a cultura nacional
nutre em relao ao estrangeiro temos a atitude do agente pblico
no Brasil de assimilar o contedo estrangeiro aquele produzido
no exterior das fronteiras organizacionais ou do setor sem a
oposio do devido filtro crtico em termos de aderncia,
convenincia e oportunidade.
No que se refere importao de tecnologias gerenciais no
Brasil, Caldas e Wood Jr. (1999) assinalam os contrastes entre
73
imagem e substncia, resultante desse processo, que admite trs

respostas organizacionais possveis:
adoo desta tecnologia para ingls ver;

negao; ou
adaptao criativa.
O fenmeno de aquisio tecnolgica, que no pode ser
compreendido seno de forma contextualizada no processo histrico
de formao da sociedade brasileira, explicita um comportamento
determinado por diferentes traos da cultura nacional:
o personalismo;
a ambiguidade (de onde deriva o jeitinho brasileiro);
a distncia do poder, a plasticidade; e
o formalismo.
Dentre estes traos ganham as noes de plasticidade
(contexto no qual emerge o conceito de antropofagia) e de
formalismo. A plasticidade diz respeito permeabilidade do
brasileiro ao estrangeiro.
Confor me Caldas e Wood Jr. (1999), uma reao
apropriao excessiva e destituda de significado de elementos da
cultura estrangeira foi o movimento literrio modernista denominado
antropofagismo, datado do incio do sculo XX e conduzido por
uma vanguarda cultural comprometida no somente com a
modernidade e o cosmopolitismo, mas com o resgate das razes
indgenas da nao.
A antropofagia como praticada entre indgenas era um ritual de guerra no qual os vencedores alimentavam-se dos
vencidos. Para que isso acontecesse, era preciso que o vencido fosse um guerreiro corajoso, altura do seu contendor.
Com-lo era um ato de respeito e permitia sugar sua coragem e energia. O antropofagismo literrio, por sua vez defendia a apropriao sem pudores de ideias e conceitos
74
estrangeiros, mas conferia-lhes um novo significado, alterado pelas cores e valores locais (CALDAS; WOOD Jr.,
1999, p. 35).
Ao estudar os processos de adoo de tecnologias gerenciais

por empresas, Wood Jr. e Caldas destacam a adaptao criativa
como o mais saudvel, no obstante seja o menos frequente dentre
os comportamentos reativos tpicos. Os autores assinalam como
pressuposto da adaptao criativa que se verdade que a
tecnologia gerencial importada de centros desenvolvidos por pases
emergentes pode no ser diretamente adequada ou aplicvel,
tambm fato que em boa parte dessas referncias h
conhecimento til e importante.
O problema aqui que boa parte dessas tecnologias no so
apropriadas s especificidades locais. O principal motivo para essa
inadequao que os pressupostos bsicos de muitos desses modelos
estrangeiros simplesmente no so reproduzveis ou transferveis a
contextos distintos do original (CALDAS; WOOD Jr., 1999).
Vimos que o processo de adoo de tecnologias gerenciais

por empesas invevitvel nos tempos atuais. Mas como
trabalhar com esta icgnita de benefcio?
Como resposta, os autores sugerem o que denominam de

antropofagia organizacional como metodologia para a adaptao
criativa. Segundo os autores a antropofagia organizacional uma
prtica despreconceituosa e consciente de garantir a adoo
apropriada de tecnologia administrativa estrangeira que carregue
conhecimentos teis a pases emergentes.
De acordo com Calda e Wood Jr. (1999) nesse tipo de prtica,

a organizao no adota cegamente, tampouco nega
indiscriminadamente, modelos vindos de fora. Ela rel e reinterpreta
essa tecnologia, procurando entender seus pressupostos
fundamentais. Ela desconstri com base em suas prprias
Seria adotar a tecnologia

adequando s
especificidades locais.
75
especificidades locais. E, por fim, ela reconstri criativamente,

devorando a essncia de seu valor e atendendo de forma
apropriada a seus propsitos singulares e a sua realidade local.
Para tanto os autores propem cinco passos essenciais do mtodo
antropofgico com vistas promoo da adaptao criativa. So eles:
Identificar pressupostos;
testar validade e filtrar pressupostos;
inserir especificidades locais;
reconstruir modelo; e
testar e implantar modelo.
Este sentido dado antropofagia sugere de fato algo que
parece estar ausente na transposio de conceitos gerenciais
a identificao dos pressupostos que conformam o modelo gerencial
, especialmente nos processos cuja diversidade no se limita aos
padres culturais nacionais, mas distino marcante entre setores,
como o caso da Administrao Pblica.
Todavia, vale esclarecermos que a simples transposio de
tecnologia gerencial pode levar a equvocos e distores quando se
trata da Administrao Pblica e de seu compromisso com o bemestar social. Nem sempre o iderio da gesto privada se aplica ao
governo. Muitos analistas ainda defendem a neutralidade das
tecnologias gerenciais esquecendo de considerar as diferenas entre
a Administrao Pblica e administrao privada. H que se fazer
a reduo sociolgica no dizer de Guerreiro Ramos (CARVALHO,
2004, p. 308).
O mtodo antropofgico constitui relevante

contribuio para que um processo de transposio
de objetos culturais alcance seu intento de
transformao ou mudana organizacional; contudo,
outras perspectivas para a interpretao do fenmeno
so possveis e podem contribuir para a melhor
compreenso do processo.
76
Tambm alinhados com o impacto dos contrastes entre

contextos no processo de transposio de contedo gerencial, Morris
e Lancaster (2005) apresentam o conceito de traduo de
conceitos gerenciais, mostrando como ideias oriundas de um
determinado contexto so apropriadas em outro.
A definio de traduo adotada por Morris e Lancaster
(2005) faz referncia a um processo atravs do qual uma ideia
gerencial geral transferida e reinterpretada em um novo contexto.
Os referidos autores afirmam, no entanto, que as organizaes
receptoras desempenham um papel ativo no processo de transferncia,
promovendo a transformao ou traduo das ideias.
A circulao de ideias vem do desejo de imitar o que parecem ser modelos de sucesso (Sahlin-Anderson, 1996).
Como resultado, as ideias tornam-se desconectadas de
qualquer contexto especfico. [...] Seleo de uma ideia
pode ocorrer por muitas razes, por exemplo, porque
apresentada como uma soluo obrigatria para um problema particular enfrentado pelos gestores ou porque parece diferente e excitante; traduo envolve a seleo de uma
ideia, desencrav-la de (contexto) local e reintroduzi-la em
outro (CZARNIAVSKA; SEVON, 1996, apud MORRIS;
LANCASTER, 2005, p. 209-210) .
Perceba que o sentido dado traduo de prticas

gerenciais por Morris e Lancaster (2005) sugere uma forte
convergncia em relao ao conceito de antropofagia, que se
baseia na noo de adaptao criativa. O senso de adaptao
explicita um potencial de absoro parcial desse contedo exgeno,
notadamente quando admitido o fato de que [...] em boa parte
dessas referncias h conhecimento til e importante. O problema
que, em estado puro, boa parte dessa tecnologia no apropriada
s especificidades locais. (CALDAS; WOOD Jr., 1999, p. 59).
Em essncia, os autores destacam o sentido da traduo de
ideias gerenciais como um processo interpretativo mediante o qual
novas tecnologias so institucionalizadas em diferentes campos
77
atravs de ideias que circulam destiladas em conceitos abstratos.

Nesse processo de traduo, tanto os fornecedores quanto os
receptores dos novos conceitos [...] colaboram para redefinir ou
privilegiar certas prticas e discordar de outras. (MORRIS;
LANCASTER, 2005, p. 207).
Nessa passagem podemos notar que mesmo tratando de
uma perspectiva que especifica tanto ideas quanto practices,
dotada de um contedo de orientao mais construtivista, e com
forte apelo ao contexto, a abordagem dos autores no descuida
de uma tendncia marcada pela noo de transferncia e de
adaptao de prticas (tcnicas e ferramentas). Ou seja, a
interpretao que se d ao conceito parece estar aqui ainda muito
prxima da que se empresta tecnologia em termos de
possibilidades no processo de traduo.
A despeito disso, e considerando que as tecnologias
incorporam sempre um ou mais conceitos, a abordagem de Morris
e Lancaster (2005) contribui para evidenciarmos a importncia de
um esforo de deslocamento da tnica para a traduo dos conceitos
em seu sentido mais estrito. justamente nessa nfase dada ao
conceito que reside a contribuio essencial do conceito de reduo
sociolgica em relao ao de antropofagia.
A apropriao do conceito de reduo sociolgica ao
fenmeno gerencial em particular pode estar concentrada mais em
explicitar os conceitos subjacentes tecnologia e, a partir disso,
buscar os pressupostos que vinculam esse conceito sua origem
exterior ao campo da Administrao Pblica, mais precisamente,
esfera das empresas privadas.
Por tanto, entre a tecnologia e os seus pressupostos,
imperativo destacarmos a identificao dos conceitos essenciais
estes fortemente influenciados pelos pressupostos valorativos de
diferentes reas do conhecimento que contribuem para a formao
do pensamento gerencial, notadamente a economia, a engenharia,
a sociologia, a psicologia etc.
78
REDUO
SOCIOLGICA NO CAMPO DA GESTO
O conceito de reduo sociolgica nos permite adentrar em

maior profundidade no processo de mudana mediante a
transposio de elementos exgenos organizao.
Na abordagem da reduo o foco recai sobre o arranjo de
conceitos e pressupostos que subjazem ao objeto transplantado
a tecnologia gerencial, por exemplo , enfatizando uma perspectiva
de anlise que alcana as razes do contedo gerencial transposto
e reflete no somente sobre a sua oportunidade e convenincia,
mas tambm sobre seus pressupostos valorativos.
No se trata aqui, portanto, de uma adaptao de contedo,
tampouco de ajustes seletivos que se restrinjam a aspectos de
superfcie do contedo importado, mas de explicitar o imperativo
de um esforo de reflexo que busque desconstru-lo e posteriormente
reconstru-lo, ressignificando sua essncia conceitual segundo as
imposies condicionantes de um novo contexto de insero.
Negligenciar a ressignificao dos contedos

gerenciais nesses processos de transposio
influencia a adoo de estratgias de reinterpretao
das normas descontextualizadas que conformam as
estruturas organizacionais. Percebe-se, nesses casos,
fenmenos de fundo histrico e cultural como o
formalismo e suas variantes, que so processos de
ressignificao adstritos ao formato, que se operam
na superfcie do objeto transplantado, no adentrando
o seu contedo e essncia, mas que se fazem
necessrios a fim de permitir o funcionamento e a
sobrevivncia da organizao.
79
Na mesma linha, ainda que sob outra perspectiva, a

descrena na lei, que em larga medida permeia a vida nacional, e
de forma especial a Administrao Pblica, inerente a:
[...] sociedades onde as leis so textos fora de contexto,
[...] construes tericas que no nasceram do costume,
[...] formas transplantadas e importadas de alm-mar sem
relevncia para as possibilidades econmicas de nosso ambiente (CAMPOS, 1960, p. 29 apud RAMOS, 1966, p. 381).
Nesses termos, a mudana organizacional, imbricada com

elementos da cultura nacional e organizacional, encontra um
importante referencial no conceito de reduo sociolgica
compreendido no contexto da gesto, para a compreenso de
processos de transformao organizacional com suporte em um
referencial terico robusto e com identidade local.
*Reduo consiste no
esforo de eliminao
dos elementos acessrios ou secundrios capazes de prejudicar a captura e compreenso do
contedo essencial de
um objeto. Fonte: Ramos
(1996).
*Atitude parenttica
assume o significado de
por entre parnteses,
ou seja, de suspender
um determinado contedo. Fonte: Ramos (1996).
A apreenso crtica de conhecimento estrangeiro recebeu

no campo das cincias sociais substancial impulso, culminando no
processo que denominou de reduo* sociolgica.
Ao propor o conceito de reduo sociolgica, coerente com
uma atitude parenttica*. Ramos (1996) o faz a partir do
conceito de reduo fenomenolgica (epoqu ou epoch) de
Husserl (1996), desenvolvido no campo da filosofia, em nvel
bastante abstrato, que assentava-se na busca da essncia das coisas
(ABBAGNANO, 2000).
A atitude parenttica, no contexto do processo de
transposio de tecnologias gerenciais entre setores e organizaes
sugere que os agentes envolvidos nesse processo sejam capazes de
suspender o contedo transplantado, reconhecendo e explicitando
suas razes ou vnculos com o contexto de origem, submetendo esse
contedo, por fim, a um criterioso processo de reflexo filosfica.
Heidegger, no entanto, contrastando a noo de
transcendentalidade da intencionalidade da conscincia com a
noo de sujeito como um ser-no-mundo define reduo como
suspenso das relaes referenciais constitutivas dos objetos no
mundo, pela desmundanizao dos objetos.
80
Transpondo essa atitude para o mbito da cincia social,

podemos afirmar que cada objeto implica a totalidade histrica em
que se integra e, portanto, intransfervel, na plenitude de todos os
seus ingredientes circunstanciais. Logo, poderiamos suspender, ou
pr entre parnteses, as notas histricas adjetivas do produto
cultural e apreender os seus determinantes, de tal modo que, em
outro contexto, possa servir subsidiariamente, e no como modelo,
para nova elaborao. A prtica da reduo sociolgica se ope
transplantao literal (RAMOS, 1996).
Essa atitude metdica tomada como necessria s cincias
sociais destaca a impossibilidade de transplantao plena de
produtos culturais com os seus ingredientes circunstanciais.
Depreende-se disso que o cientista social pode servir-se
subsidiariamente de contedo estrangeiro desde que submetido a
uma atitude reflexiva.
Podemos inferir, tambm, que a reduo sociolgica,

em sentido amplo, implica a busca da essncia de um
determinado elemento, entendida como o seu
contedo nuclear. No campo da sociologia, a reduo
assume uma atitude metdica a ser praticada por um
sujeito comprometido com seu contexto.
A atitude metdica permite a obteno do contedo essencial

desses objetos culturais, explicitando os elementos perifricos que
lhe conferem identidade. Estes elementos perifricos, importante
pontuar, podem ser percebidos como o que de fato afeta a absoro
do contedo essencial de um objeto em uma realidade distinta
daquela em que foi concebido. Na definio original de Ramos
(1996), a atitude metdica* da reduo sociolgica.
A atitude metdica tal como proposta ope-se prtica da
leitura superficial dos fenmenos, alcanando seus aspectos
essenciais a partir de uma postura reflexiva. Neste particular ganha
*Atitude metdica a
maneira de ver que obedece a regras e se esfora por depurar os objetos
de elementos que dificultem a percepo exaustiva e radical de seu significado. Fonte: Ramos
(1996).
81
destaque a noo de depurao compreendida como o esforo

de anlise, reconhecimento e interpretao de um contedo
produzido em outra realidade, para dele extrair a essncia,
destituindo-o de forma criteriosa dos elementos que o identificam
com seu contexto de origem. O processo de reduo deve, pois, ser
radical, ou seja, alcanar as razes de seu significado, as quais
podem ser percebidas como os pressupostos que fixam determinado
contedo a um contexto particular e original.
Com o propsito de melhor explicitar o conceito de reduo
sociolgica, Ramos (1996) enuncia quatro leis fundamentais a ela
relacionadas, as quais so ora tomadas a fim de destacar as
correspondentes dimenses de anlise do fenmeno da mudana
organizacional subordinada aos elementos de cultura, com destaque
em relao atitude dos diferentes atores nos processos de
apropriao e de absoro e em relao percepo do contedo
transposto:
lei do comprometimento;
lei do carter subsidirio da produo cientfica estrangeira;
lei das fases; e

lei da universalidade dos enunciados gerais da cincia.
Vejamos, ento, como Ramos (1996) apresenta a relao
entre cada lei e o conceito de reduo sociolgica.
A lei do comprometimento destaca o imperativo do
consciente engajamento dos atores organizacionais, em especial
do agente de mudana com o seu contexto. Movido pela inteno
de estimular a produo de uma sociologia em bases genuinamente
brasileiras, Ramos (1996) prope a reduo sociolgica como
mtodo e atitude do estudioso comprometido com o local,
conforme explicitado a seguir:
A reduo sociolgica um mtodo destinado a habilitar
o estudioso a praticar a transposio de conhecimentos e
82
de experincias de uma perspectiva para outra. O que a

inspira a conscincia sistemtica de que existe uma perspectiva brasileira. Toda cultura nacional uma perspectiva
particular. Eis porque a reduo sociolgica , apenas,
modalidade restrita de atitude geral que deve ser assumida
por qualquer cultura em processo de fundao. (RAMOS,
1996, p. 42).
Contudo, como j vimos, precisamos estar atentos que a

formulao de Ramos (1996) ora em evidncia contrasta com
prticas consolidadas na trajetria histrica de edificao de
importantes elementos da cultura brasileira, especialmente no que
diz respeito exaltao ao estrangeiro no contexto da formao
gerencial nacional.
Um olhar para o conceito de reduo sociolgica na
perspectiva da Administrao Pblica permite destacar o imperativo
de reconhecimento desse setor como detentor de diferenas
essenciais em termos de finalidade, de limites de ao e de natureza,
de dimenso e complexidade das relaes de poder, e como detentor
de uma atitude profissional efetivamente comprometida com o
campo ou a organizao.
A constituio e manuteno de espaos, o desenvolvimento
de capacidades tcnicas, humanas e conceituais, a superao da
perspectiva demasiadamente tecnicista, reprodutivista, imediatista
e instrumental so condies que influenciam a formao de um
ambiente propcio prtica da necessria atitude reflexiva.
Ao agente engajado, por tanto, impe a assuno de uma
racionalidade de orientao mais substantiva, que transcenda o
circuito estrito da instrumentalidade.
A ideia de fundo, portanto, parece residir na capacidade
de, sem ser refratrio, refletir sobre os pressupostos e pertinncia
dos conceitos subjacentes a esse contedo ao servir de experincias
e conhecimento produzido em outras realidades. Essa atitude
consciente de permeabilidade ao contedo exgeno, assumida como
recurso de inspirao, conduz a outro enunciado essencial da
reduo sociolgica a subsidiariedade da produo estrangeira.
83
A lei do carter subsidirio da produo cientfica

estrangeira apresenta que [...] toda a produo cientfica
estrangeira , em princpio, subsidiria. (RAMOS, 1996, p. 113)
preciso assinalar, inicialmente, que, a despeito do atenuante
em princpio expresso no enunciado da citada lei, uma posio
bastante firme acerca da natureza subsidiria atribuda produo
intelectual de origem estrangeira.
A reduo sociolgica sustenta que as cincias sociais no

Brasil precisam, no isolar-se, desconsiderando o contedo
produzido no exterior, mas apreender essa produo de
forma crtica e contextualizada em carter subsidirio, o
que passa por identificar e compreender os processos dos
quais resultaram esses contedos exgenos.
Coerente com a noo de reduo sociolgica, a assuno

da produo intelectual estrangeira como elemento acessrio, ou
subsidirio, requer a adoo de uma atitude consciente em relao
necessidade de forte e sistemtica reflexo capaz de alcanar os
pressupostos informadores do contedo exgeno que se pretenda
tomar como influncia.
Perceber os atributos
que identificam essa
intencionalidade
inerente ao esforo de
reduo.
Nesse mesmo sentido, assume destaque a necessria

localizao da produo intelectual nacional em uma posio de
centro relativamente ao fenmeno, deslocando para a periferia
como subsidiria e incidental a contribuio estrangeira. Essa
posio subordinada que atribuda ao contedo estrangeiro est
assentada no reconhecimento de que cada objeto cultural
revestido de uma intencionalidade.
Em suma, no se advoga o isolacionismo, seno a oposio
prtica reprodutivista destituda do necessrio filtro crtico em
relao aos objetos culturais transplantados.
Relacionando as noes de essencialidade para a
organizao pblica e de subsidiariedade da produo exgena
84
lei do comprometimento, surge outro aspecto de influncia no

processo de introduo de inovaes gerenciais, qual seja, a posio
subordinada assumida pela organizao mais precisamente pelos
atores envolvidos no processo.
Voc j vivenciou na organizao em que trabalha alguma

incluso de nova tecnologia gerencial? Observou a diferena
de comportamento entre os atores envolvidos?
Essas diferentes atitudes que podemos evidenciar,

comumente, entre os diferentes atores envolvidos, serve para
reafirmar a crena na capacidade dos atores organizacionais
assumirem uma posio mais autnoma como produtores de
conhecimento gerencial, como exalta o papel do agente externo
(consultor), coerente com o trao cultural caracterstico de fascnio
pelo estrangeiro seja a pessoa, seja o contedo.
Essa postura tende a potencializar uma atitude passiva e
reativa por parte dos membros da organizao, contribuindo para
reforar a percepo de essencialidade do contedo entrante em
sua quase totalidade, relaxando-se, por conseguinte, a oposio
dos necessrios filtros crticos.
Neste sentido, Siqueira e Mattos (2008) assinalam o papel
menos estratgico e mais tcnico da atuao da consultoria no setor
pblico em comparao com o ambiente privado, notadamente em
face da substancial complexidade dos arranjos de poder que
conformam aquele particular campo.
Uma anlise do conceito de reduo no nvel organizacional
exige ainda a identificao dos diferentes atores e seus papis no
processo de transposio de tecnologia. Nesse particular, destacase o crescente dinamismo da relao entre a pesquisa acadmica
na produo de conhecimento e a atuao dos consultores agentes
de transformao desse contedo em instrumentos gerenciais e de
sua transposio para as organizaes.
85
Uma das ideias essenciais dessa formulao conceitual

que no se advoga a oposio de obstculos absoro do
conhecimento produzido no exterior, seno a necessria submisso
desta produo ao crivo da realidade e necessidades que
particularizam o local. Vale aqui registrarmos a extenso da definio
de exgeno que deve ser relativizada, operando sua compreenso
sempre em relao ao contexto de aplicao
Com isso, podemos sustentar ser no somente vlida, mas
tambm desejvel a permeabilidade tanto das fronteiras que ainda
demarcam os campos de conhecimento, quanto dos diversos
espaos, realidades e culturas em que os conhecimentos de modo
geral so produzidos.
Essa permeabilidade desejvel desde que levada a efeito a
reduo sociolgica, especialmente como atitude e percebido o fato
de que cada contedo carrega consigo mltiplos vnculos com o
contexto em que foi construdo originariamente.
O momento histrico
estgio ou fase do
ambiente social gerador

de determinado objeto
cultural merece
destaque.
Outra lei fundamental que busca explicitar o conceito de

reduo sociolgica a lei das fases que segundo Ramos (1996,
p. 129) uma lei que destaca a noo de razo sociolgica,
[...] a partir da qual tudo que acontece em determinado momento
de uma sociedade adquire seu exato sentido. Isso est relacionado
com o senso de perspectivista da reduo sociolgica, que
preconiza no somente a singularidade do contexto, mas a influncia
deste como elemento constituinte do prprio objeto. Em ltima
instncia, o sentido de um objeto no se desvincula de seu contexto.
Sendo assim, nem aspectos da nova Administrao Pblica,
nem conceitos e tecnologias gerenciais que nela se sustentam,
podem ser transpostos diretamente e tomados como contedo
principal de um processo de transformao gerencial no setor
pblico sem que se reconhea o estgio de desenvolvimento das
sociedades que caracterizam ambos os contextos.
Assim, podemos entender que os fundamentos delimitadores
do cenrio que autorizariam a introduo de um esforo reformador
subordinam-se ao nvel e pauta de demandas que a sociedade
apresenta ao Estado. Logo, as formas assumidas pelo Estado e seu
86
aparelho devem mostrar-se coerentes com o momento histrico

experimentado por essa sociedade. , pois, o conjunto de relaes
que se estabelece no nvel da sociedade que vai influenciar a
configurao da correspondente estrutura de Estado, definindo sua
extenso e amplitude de servios. Afastamos aqui, portanto, qualquer
possibilidade de admitirmos a existncia de estruturas ou modelos
universalmente aplicveis, independentes de contexto.
Diante desta discuso podemos afirmar que a intencionalidade

tambm um elemento central nessa discusso, voc
concorda?
Qu
al
ida
o
de
Perceber que os objetos culturais transpostos
ent
jam
e
n
Pla
(conceitos, tecnologias gerenciais etc.), alm de
relacionados a um contexto especfico, esto intensamente
o
iza
Organ
vinculados a um momento histrico. Exemplificando, a
emergncia de tecnologias gerenciais como a Gesto da
Qualidade em organizaes pblicas, Planejamento Estratgico, e
outras que a sucederam e com ela se relacionam, se d em um
momento no somente de abertura e intensa exposio do mercado
nacional aos demais atores internacionais, mas de rearranjo das
relaes entre esses agentes econmicos, fato que por si s eleva as
exigncias de eficincia em busca de competitividade. com
Eficincia para
esse esprito e propsito que a Gesto da Qualidade surge a competitividade
no Pas e se dissemina sob a forma de modelos de gesto.
O transplante desses modelos, profundamente identificados

com um perodo especfico vivido pelo segmento empresarial
brasileiro e internacional complexo e turbulento para contextos
organizacionais e principalmente de setores distintos privado e
pblico sinaliza o substancial esforo de apreenso exigido.
No reconhecer o carter subsidirio e historicamente
situado do patrimnio intelectual estrangeiro (exgeno
organizao, ou ao setor pblico), portanto, pode viesar o processo
de assimilao desse contedo, alm de reforar expectativas que
87
se revelam em sua essncia inconsistentes com o novo contexto

organizacional de aplicao.
Conforme j referenciado, a assimilao de elementos
exgenos, diferentemente de uma atitude de transposio direta,
avanando mesmo em relao a um esforo meramente adaptativo
que se opera no plano metodolgico de introduo, advoga a noo
de que a absoro requer a fluidez de conceitos, que so a essncia
desses objetos culturais as tecnologias. Esse trnsito de conceitos
tem como pressuposto a universalidade dos conceitos fundamentais
que so inerentes organizao. Esse pressuposto encontra guarida
na lei da universalidade dos enunciados gerais da cincia.
Por fim, a lei da universalidade dos enunciados gerais
da cincia, afirma que a reduo sociolgica reconhece a
universalidade da cincia to somente no domnio dos enunciados
gerais. Refratria ao isolacionismo, tal como evidencia a lei da
subsidiariedade da produo intelectual estrangeira, a lei da
universalidade dos enunciados prope [...] levar o cientista a
submeter-se exigncia de referir o trabalho cientfico comunidade
em que vive. (RAMOS, 1996, p. 123).
Considerando que a sociedade atual vive em uma era

denominada por muitos autores como a era do conhecimento,
qual o papel da cincia neste momento? Ser que ela vem
crescendo ou no?
Sensvel ao impacto da intensa circulao da produo de

conhecimento entre as sociedades, a cincia crescentemente
resultante de um esforo que envolve mltiplas culturas, ainda que
no desconhea as especificidades do local. Outro sentido conferido
universalidade da cincia o de que todos a que ela se devotam
esto, em determinado momento, em um mesmo crculo semntico,
ou seja, admitem como vlido um mesmo repertrio central de
enunciados (RAMOS, 1996).
88
De acordo com Ramos (1996) esse conjunto de categorias,

ou enunciados gerais produzidos por diferentes autores no curso
da formao desse campo da cincia, forma o ncleo central do
raciocnio sociolgico, o qual tido menos pela observao literal
e direta do que esses autores pensaram mediante a percepo de
como pensaram o que escreveram.
A ideia de fundo sugere que componentes essenciais dos
enunciados cientficos podem circular entre culturas e serem
apropriados quando submetidos a um rigoroso processo de
assimilao crtica. Este no somente admite essa influncia, mas
se baseia em uma atitude reflexiva comprometida com as feies
dos contextos histricos de origem e de destino.
A apropriao do conceito de reduo sociolgica, e
particularmente a lei da universalidade dos enunciados gerais, ao
nvel da Administrao ou da organizao Pblica reconhece a
organizao como um conceito complexo e multifacetado, composto,
portanto, por uma gama de outros conceitos que se rearranjam de
diferentes formas, oferecendo igualmente distintas leituras do
fenmeno. H conceitos no campo dos estudos organizacionais,
portanto, que por seu carter geral, com maior facilidade assumem
esse atributo de universalidade.
O exerccio da reduo no campo particular das cincias
sociais, portanto, e no campo dos estudos sobre a cultura e a
mudana organizacional, implicaria a apreenso crtica de
conceitos com vistas expanso ou desenvolvimento de um
determinado corpo terico e, por conseguinte, orientado para a
ampliao de seu poder interpretativo e explicativo da realidade
percebida.
Reconhecendo a Administrao como uma cincia social
aplicada que constitui tambm (e acentuadamente) um campo com
crescente incidncia de contedo gerencial de origem estrangeira
mais intensa, se revela a importncia de uma atitude assimilativa
com essa inspirao. Disso decorre, ento, a possibilidade de uma
aproximao do conceito de reduo sociolgica em relao ao
campo da gesto das organizaes, explicitando a relevncia de
uma atitude gerencial com essas feies.
89
Em suma, na qualidade de procedimento crtico-assimilativo,

a reduo sociolgica impulsiona a busca pelo universal,
subordinado ao particular ao local. No ope-se transplantao
de contedos subjacentes a conceitos ou modelos, mas a faz de
forma criteriosa e subordinada a uma reflexo consciente
envolvendo especialmente seus pressupostos. A reduo, portanto,
visa ao contedo em detrimento do formato.
90
A COMUNICAO NO
PROCESSO DE MUDANA
Tomada a mudana organizacional tanto como um processo

emergente do compartilhamento de percepes quanto se
reconhecidos os reflexos do fenmeno da resistncia;
a comunicao ocupa posio central nesse processo.
intuitivo reconhecer que as falhas nos fluxos de
comunicao organizacional afetam diretamente os resultados de
um processo de mudana. Pensando bem, voc ver que a
comunicao , em diferentes nveis de intensidade, elemento
subjacente a qualquer esforo de reduo da resistncia mudana
que possa ser pensado com base nas reflexes empreendidas sobre
o tema discutido na seo anterior.
Um primeiro esforo indispensvel para a melhor
compreenso da comunicao no contexto de um processo de
mudana organizacional conhecer os elementos que compem
esse fenmeno. Essa condio para a ao gerencial orientada
para a transformao organizacional.
De forma bastante sinttica, a comunicao organizacional
pode ser definida como um processo de transferncia de contedo
(dados, informaes ou conhecimentos) a partir de um ponto de
origem a um ponto de destino, seguido da sua devida compreenso.
O processo de comunicao pode ser modelado de forma a
evidenciar a existncia de fases e componentes cuja descrio
pode permitir melhor nvel de compreenso e diagnstico dos seus
resultados.
91
O grau de eficcia do processo de comunicao

definido pela relao entre o contedo percebido pelo
receptor e/ou contedo desejado pelo emissor.
Em geral essa relao no resulta em uma identidade,

podendo ser inferior ou superior unidade. O quociente da relao
ser inferior unidade quando a mensagem enviada no for
compreendida em toda a extenso desejada pelo emissor.
Essa situao ocorre quando o receptor no compreende parcela
da mensagem hiptese em que h um dficit de compreenso.
Em situao oposta est o caso em que a relao entre
contedo percebido e contedo desejado evidencia maior proporo
daquele. So os casos em que os receptores fazem ilaes no
autorizadas ou desejadas em relao ao contedo esperado da
mensagem. Nessas situaes ocorre, em geral, um superdimensionamento do contedo da mensagem, atribuindo a ele uma
extenso no pretendida.
A eficcia da comunicao influenciada por elementos

especficos que so determinantes na qualidade de seu
resultado final. A partir de agora vamos estudar mais
profundamente cada um destes importantes elementos.
Temos aqui como
destinatrio o grupo ou
pessoa a quem interessa

o contedo da
mensagem.
92
Preparado para mas este desafio?
A definio do destinatrio constitui o primeiro aspecto

de particular relevncia na anlise das disfunes identificveis nos
processos de comunicao organizacional na Administrao
Pblica. Nesses termos, o destinatrio pode diferir do receptor, este
definido como o que recebe a mensagem.
So comuns atitudes administrativas que evidenciam essa
diferena entre destinatrio e receptor. Constitui prtica recorrente
na Administrao Pblica a generalizao do alcance do
comunicado com o propsito de minimizar efeitos negativos de uma

ao restritiva. Este um caso particular em que os destinatrios
constituem um subconjunto dos receptores.
Essa atitude tem como reflexo potencial a perda no processo
de comunicao, tendo em vista que os efetivos destinatrios de
uma mensagem transmitida de forma geral podem no ter sido
atingidos, ao tempo que quem no compunha este escopo de destino
pode ter seu desempenho afetado justamente por no compreender
seu contedo.
Situao oposta podemos verificar em situaes em que os
destinatrios formam um grupo maior do que os de receptores da
mensagem. Um exemplo disso so as situaes em que os
comunicados so transferidos pela elevada Administrao aos
dirigentes setoriais, cabendo a estes, em momento posterior,
repassar as informaes.
Note que ambas so atitudes de comunicao cuja aplicao
e resultados dependero das contingncias impostas ao gestor e
demais envolvidos no processo. Assim, no h juzo de mrito
preexistente acerca da melhor forma a adotar, mas uma submisso
ao contexto, que, em ltima instncia, definir a atitude gerencial
mais compatvel.
O processo de filtragem caracterizado pela manipulao
(seleo, omisso, adulterao) do contedo da mensagem (dados,
informaes ou conhecimento) pelo emissor com vistas a que seja
percebida de forma mais favorvel pelo receptor, ou seja, adequada
aos fins pretendidos pelo emissor.
Esse procedimento imprime no contedo da mensagem os
interesses e as percepes da pessoa que elabora sua sntese para
a difuso, marcando-a com um inquestionvel trao de
subjetividade, decorrente da linguagem, valores e percepes do
agente encarregado da codificao.
A incidncia desse fenmeno disfuncional, que inerente
ao processo de comunicao organizacional, deve ser minimizada
a fim de reduzir perdas decorrentes de compreenses equivocadas,
parciais ou distorcidas, envolvendo o contedo da mensagem.
93
Se a filtragem esta relacionada manipulao do contedo da

mensagem, ser que isso implica em problemas? Como evitar
situaes desagradveis relacionada a este elemento?
Como qualquer situao corriqueira em nossa vida estamos

sujeitos a problemas. Contudo existe diferentes maneiras de
evitarmos a ocorrncia dos problemas de filtragem, que podem,
inclusive, advir de ao inconsciente, so, em geral, simples. Entre
elas podemos destacar: a reviso dos textos por pessoas de
diferentes reas e nveis da organizao; a adoo de forma objetiva
e direta de exposio; a estruturao completa do texto, evitando
pressupor que todos os interlocutores (destinatrios da
mensagem) sejam detentores de conhecimento prvio especfico
sobre determinado assunto que se pretenda omitir.
A percepo seletiva caracterizada como atitude prpria
do receptor, que tende a perceber a mensagem com base nas suas
necessidades, motivaes, interesses e expectativas pessoais.
A eficcia dos esforos orientados para atenuar os efeitos
danosos da percepo seletiva no processo de comunicao, pelo
fato de normalmente estar afeta s condies do destinatrio (nvel
de ateno, comprometimento, ambiente de trabalho, entre outros),
est, em geral, relacionada ao meio de comunicao adotado e
forma da mensagem.
Esta mensagem pode ser

por um memorando,
e-mail, cartazes, reunio,

exposio verbal nos
setores etc.
A escolha do canal de comunicao tem significativo impacto

na determinao da eficcia da comunicao, pois vai definir a
intensidade com que o receptor sensibilizado pela mensagem.
A adequao da linguagem constitui outro importante
fator de eficcia do processo de comunicao. A linguagem o
conjunto de cdigos de envio da mensagem, sendo importante
destacarmos que o significado das palavras no est nelas; mas
nas pessoas que as utilizam.
Em que pese a singeleza deste aspecto do processo de
comunicao, no so raras as ocasies em que a necessidade de
transmisso de mensagens so tomadas como oportunidades para
o exerccio de redao ou oratria demasiadamente qualificada,
94
que, em casos extremos, resultam absolutamente estreis em termos

de resultado.
Contudo, resultados anlogos so verificados nas situaes
em que preponderam em demasia nas mensagens os cdigos
especficos de determinada rea do conhecimento, sobretudo, no
caso de terminologias tcnicas.
Em se tratando de comunicaes de amplitude corporativa,
ou seja, que extrapolem os limites de uma rea ou setor, os jarges
especializados devem ter aplicao restrita ao mnimo, e, em caso
de incidncia, aconselhvel que seu significado esteja devidamente
explicado.
Em suma, diante das possveis disfunes capazes de
comprometer o processo de comunicao, so estratgias e aes
indicadas: a formalizao dos contedos; a transparncia das
decises; a ao planejada; a reduo da assimetria de informao;
o estabelecimento de canais de feedback; a qualificao e o
envolvimento dos atores envolvidos no processo de comunicao.
Complementando......
Amplie seus conhecimentos sobre modelos mentais fazendo a leitura da
obra indicada a seguir:
Escolas que aprendem de Peter Senger et al.
95
Resumindo
Nesta
Unidade,
voc
estudou
mudana
organizacional sob a perspectiva sistmica. O que implica

assumi-la como um processo complexo, dinmico e
multifacetado. Alm disso, no contexto do pensamento
sistmico, a mudana baseia-se no imperativo de identificar, compartilhar e conferir novo significado a crenas e valores que moldam a interpretao das pessoas em relao
organizao. Mudar a organizao pode ser assumido, portanto, como mudar a forma com que as pessoas percebem a
organizao.
Esse compartilhamento de percepes que d ensejo
reflexo, e, portanto, mudana, depende do processo de
comunicao. Compreender sua dinmica, incluindo os fatores que limitam a efetividade da comunicao, condio
necessria para a conduo de um processo de mudana.
Outro elemento central na abordagem desta Unidade
foi o conceito de reduo sociolgica tomado no contexto
da apropriao de conceitos e tecnologias de gesto nas organizaes pblicas. Esse conceito contribui para que possamos compreender os processos de transposio de
tecnologias de gesto de organizaes privadas para o setor
pblico. Faz isso explicitando que as tecnologias, tomadas como
operacionalizaes de conceitos, podem ser transferidas entre distintos contextos no campo da gesto, se reconhecidos
esses conceitos e devidamente ressignificados em solues
gerenciais coerentes com o ambiente de aplicao.
96
Atividades de aprendizagem
Considerando os objetivos desta Unidade e
contextualizando-a em relao Administrao Pblica,
faa as atividades a seguir. Em caso de dvidas no hesite
em consultar seu tutor.
1. Entreviste seus colegas e seu coordenador buscando saber qual a

percepo dessas pessoas em relao avaliao de desempenho. Procure identificar os modelos mentais recorrentes em relao ao tema. Aps isso, reflita acerca do potencial impacto de
mudanas de fundo estritamente instrumentais sobre essa prtica, e realize discusses nos fruns de interao disponvel no
Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem.
2. Procure identificar eventos ou ciclos de mudanas recentes que
voc vivenciou. Liste as principais variveis intervenientes nesse
processo, ou seja, fatores que o afetaram. Procure relacionar essas variveis entre si, descrevendo como elas se influenciam
mutuamente.
3. Identifique e liste mudanas que tenham ocorrido ou que estejam ocorrendo em seu local de trabalho de acordo com estes pressupostos.
4. Analise uma situao real ocorrida em uma organizao sobre processos de introduo de tecnologias gerenciais. Reflita sobre eles
luz dos conceitos de antropofagia organizacional e de reduo
sociolgica.
97
5. Descreva, com base no conceito de reduo sociolgica, uma

metodologia para a transposio de tecnologias gerenciais em
uma organizao pblica.
6. Responda as questes a seguir que integram a Unidades 1 e 2.
a) Pense em alguma situao ou processo de mudana
organizacional de que tenha conhecimento, preferivelmente que tenha vivenciado. Identifique e reflita sobre as fases do processo, os acertos, os imprevistos
e os erros cometidos. Busque refletir sobre suas causas
e consequncias.
b) Pense na amplitude e profundidade que essa mudana
alcanou, identificando se houve mudanas nos pressupostos do sistema de gesto at ento vigente, ou se
as transformaes limitaram-se predominantemente ao
nvel de superfcie. Identifique a ocorrncia e os modos de manifestao do formalismo e do jeitinho e as
implicaes desses fenmenos no caso estudado.
c) Pense e discuta acerca de como os conceitos de antropofagia organizacional e de reduo sociolgica na perspectiva gerencial poderiam oferecer melhores oportunidades de transformaes substantivas no sistema de
gesto da organizao.
98
Consideraes Finais
CONSIDERAES FINAIS
Coerente com o objetivo geral da disciplina, ao final dessa
disciplina, Cultura e mudana organizacional, voc desenvolveu
conhecimentos que o capacitam a analisar e compreender a
organizao pblica, notadamente em seus processos de
transformao.
O contedo e direcionamento da disciplina pressupe que a
organizao pblica, independentemente da esfera de governo em
que opere, de fato est fortemente integrada e comprometida pelo
valor maior do interesse pblico com os programas e projetos
desenvolvidos nas demais esferas governamentais. Tendo em vista
o propsito aplicado da disciplina, esperamos que o contedo
estudado possa contribuir com a anlise, o diagnstico e a produo
de solues para problemas organizacionais e interorganizacionais,
dos mais simples aos mais complexos.
Reconhecer que a organizao pode ser percebida como um
organismo vivo, em constante processo de mudana, seja para
desenvolver-se e adaptar-se ao ambiente em que atua, seja para
desagregar-se em caso de inrcia da ao gerencial, pressuposto
do estudo da gesto pblica.
As organizaes pblicas, em quaisquer dos poderes e das
esferas de governo, esto sob tenso de diferentes foras compelindoas a oferecerem bens e servios pblicos em nveis de quantidade e
de qualidade mais elevados. Respondendo a esses vetores, as
organizaes produtos de um construo histrica particular so
redesenhadas em suas estruturas materiais e humanas e seus
processos administrativos e finalsticos, incorporam novas tecnologias
gerenciais, redefinem seus objetivos institucionais, enfim. Tudo isso
foi objeto de anlise do contedo desta nossa disciplina.
99
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M INICURRCULO
Doutor em Administrao, rea de Organizaes, pelo PPGA/UFRGS. Mestre em Administrao, com nfase em Administrao Pblica, pelo
PPGA/UFRGS. Bacharel em Administrao e Bacharel em Cincias Econmicas. Professor da Universidade de Caxias do Sul UCS desde 1997 (ensino presencial e EAD).
Docente convidado nos cursos de ps-graduao do Programa FGV
Management, da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP e
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS. Auditor Pblico Externo no Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul desde 1994. reas de interesse em pesquisa: tecnologias gerenciais em
organizaes pblicas; teorias organizacionais; gesto de pessoas no
setor pblico; planejamento governamental; controle na administrao pblica; e gesto de servios pblicos. Autor de livros e de artigos
cientficos publicados em revistas e anais de congressos (reas de estudos organizacionais, gesto pblica e de RH no setor pblico).
106

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CULTURA E MUDANA ORGANIZACIONAL

Sandro Trescastro Bergue

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Bergue, Sandro Trescastro

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP

incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e

Celso Jos da Costa

Unidade 2 Mudana e complexidade organizacional

Cultura e Mudana Organizacional

Mudana organizacional como processo complexo e dinmico ........................ 68

Consideraes Finais .............................................................................. 99

Especializao em Gesto Pblica

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Cultura e Mudana Organizacional

encontram-se sob diferentes tenses, notadamente pela influncia

Especializao em Gesto Pblica

compreenso dos padres de comportamento dos atores, pessoas

Professor Sandro Trescastro Bergue

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:

e compreender os principais elementos da cultura

os processos de transformao decorrentes da

as estratgias de interpretao da mudana:

o processo de resistncia mudana em seus

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DEFINIES E PERSPECTIVAS DE ANLISE

A organizao pode ser percebida como resultante das

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Cultura e Mudana Organizacional

Figura 1: Elementos fundamentais de uma organizao

Nesta relao indivduo e estrutura em que o primeiro

Para compreendermos a cultura e a mudana organizacional,

Tomada sob a perspectiva estrutural, a organizao pode

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

(1996, p. 146), segundo esta ltima perspectiva, ao examinar as

Essa definio nos sugere uma perspectiva de anlise do

Na perspectiva racional o vetor

Esses arranjos coletivos so regulados

o das tenses ambientais

esse movimento se processa

Alm das perspectivas racional (mecanicista) e

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Cultura e Mudana Organizacional

e de ambiente como categorias distintas, a abordagem institucional

Imagine a Secretaria da Educao. Agora suponha que esta

Esta situao implicaria admitir que a organizao pblica

Note que essa definio, por considerar o componente

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

na sua expresso simblica, sobressaindo a dimenso interpretativa

A existncia das organizaes est relacionada

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Cultura e Mudana Organizacional

De acordo com Ferreira et al., (2005) compreender como os

A partir disso possvel afirmarmos que a organizao exige

Como podemos evidenciar tenses externas na Administrao

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