POLTICAS PBLICAS: UM DEBATE

CONCEITUAL E REFLEXES
REFERENTES PRTICA DA
ANLISE DE POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL*
Klaus Frey**

Resumo

Neste trabalho so discutidos alguns conceitos

bsicos da anlise de polticas pblicas, destacamse as contribuies das abordagens do neoinstitucionalismo e da anlise de estilos polticos
para o campo de investigao da cincia poltica.
Analisando-se as implicaes dessa abordagem
para a realidade poltico-administrativa de pases
em desenvolvimento, particularmente do Brasil,
caracterizados por democracias no consolidadas,

* Trata-se de uma reviso e ampliao do segundo captulo da minha tese de

doutorado (Frey, 1997) sobre as polticas ambientais dos municpios de Santos
e Curitiba. Agradeo aos colegas do Departamento de Cincias Sociais e do
Ncleo Interdisciplinar de Polticas Pblicas (NIPP) da UFSC pelos comentrios
feitos nos seminrios realizados sobre este trabalho e, particularmente, a Luci
Ribeiro Frey e Cludio Gonalves Couto por suas importantes observaes.
** Professor do mestrado em Administrao da Pontifcia Universidade Catlica
do Paran (PUCPR). Doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Konstanz,
Alemanha.

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

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o texto conclui que as peculiaridades

socioeconmicas e as polticas das sociedades
em desenvolvimento no podem ser tratadas
apenas como fatores institucionais e processuais
especficos, mas preciso uma adaptao do
conjunto de instrumentos da anlise de polticas
pblicas s condies peculiares das sociedades
em desenvolvimento.

1 Introduo

ste trabalho tem por objetivo incitar uma discusso tericometodolgica acerca da anlise de polticas pblicas no Brasil. Discute-se alguns conceitos bsicos da anlise de polticas
pblicas assim como as contribuies das abordagens do neoinstitucionalismo e da anlise de estilos polticos para esse campo de investigao que de fato, nas ltimas dcadas, mais ganhou
espao e importncia dentro das cincias poltica e administrativa.
Finalmente, discute-se as implicaes dessas abordagens, que surgiram nos pases desenvolvidos como regimes democrticos estveis e consolidados, para a prtica da anlise de polticas pblicas
no contexto poltico-administrativo de pases em desenvolvimento
como o Brasil, caracterizados como democracias delegativas
[ODonnell, 1991] ou regimes neopatrimoniais [Eisenstadt, 1974],
cujas caractersticas mais relevantes para o tema aqui discutido so
as instituies democrticas frgeis e a coexistncia de comportamentos poltico-administrativos modernos e tradicionais.

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UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
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NO BRASIL

Na cincia poltica, costuma-se distinguir trs abordagens de acordo com os problemas de investigao levantados. Em primeiro lugar, podemos salientar o questionamento clssico da cincia poltica que se refere ao sistema poltico como tal e pergunta pela ordem poltica certa ou verdadeira: o que um bom governo e qual
o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidados ou da sociedade foram as preocupaes primordiais dos tericos clssicos Plato e Aristteles.1 Em segundo lugar, temos o
questionamento poltico, propriamente dito, que se refere anlise
das foras polticas cruciais no processo decisrio. E, finalmente, as
investigaes podem ser voltadas aos resultados que um dado sistema poltico vem produzindo. Nesse caso, o interesse primordial
consiste na avaliao das contribuies que certas estratgias escolhidas podem trazer para a soluo de problemas especficos.

Ver, por exemplo, Leal (1997, cap. I).

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O ltimo dos questionamentos mencionados diz respeito anlise

de campos especficos de polticas pblicas como as polticas
econmicas, financeiras, tecnolgicas, sociais ou ambientais. Entretanto, o interesse da anlise de polticas pblicas no se restringe
meramente a aumentar o conhecimento sobre planos, programas e
projetos desenvolvidos e implementados pelas polticas setoriais.
Visando explanao das leis e princpios prprios das polticas
especficas, a abordagem da policy analysis' pretende analisar a
inter-relao entre as instituies polticas, o processo poltico e os
contedos de poltica com o arcabouo dos questionamentos tradicionais da cincia poltica [Windhoff-Hritier, 1987, p. 7].
Nos Estados Unidos, essa vertente de pesquisa da cincia poltica
comeou a se instituir j no incio dos anos 50, sob o rtulo de
policy science',2 ao passo que na Europa, particularmente na Alemanha, a preocupao com determinados campos de polticas s
toma fora a partir do incio dos anos 70, quando com a ascenso
da socialdemocracia o planejamento e as polticas setoriais foram
estendidos significativamente.3 J no Brasil, estudos sobre polticas
pblicas foram realizados s recentemente. Nesses estudos, ainda
espordicos, deu-se nfase ou anlise das estruturas e instituies
ou caracterizao dos processos de negociao das polticas setoriais
especficas.4 Deve-se atentar para o fato de que programas ou polticas setoriais foram examinados com respeito a seus efeitos e que

Ver a coletnea de Lerner/Lasswell (1951), em que se encontra pela primeira vez

uma caracterizao resumida da policy science referente aos contedos de pesquisa,
aos mtodos aplicados e influncia das outras disciplinas de pesquisa. Compare
a definio de Laswell (1951): We can think of the policy sciences as the disciplines
concerned with explaining the policy-making and policy-executing process, and
with locating data and providing interpretations which are relevant to the policy
problems of a given period (p.14). Sobre o desenvolvimento dos estudos de
implementao nos Estados Unidos, ver Perez (1998).
3
Em relao ao desenvolvimento da policy analysis na Alemanha, ver sobretudo
Prittwitz (1994), Schubert (1991) e Windhoff-Hritier (1987).
4

Referente poltica ambiental brasileira, ver Guimares (1991), referente

poltica ambiental no estado de So Paulo, Ferreira (1990u, 1992); e referente
poltica ambiental municipal, Ferreira (1996). Uma anlise abrangente da temtica
da poltica social na bibliografia brasileira encontra-se em Vianna (1989).

214

esses estudos foram antes de mais nada de natureza descritiva com

graus de complexidade analtica e metodolgica bastante distintos. Predominam microabordagens contextualizadas, porm
dissociadas dos macroprocessos ou ainda restritas a um nico
approach e limitadas no tempo [Perez, 1998, p.70]. Normalmente, tais estudos carecem de um embasamento terico que deve
ser considerado um pressuposto para que se possa chegar a um
maior grau de generalizao dos resultados adquiridos.

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Na verdade, a falta de teorizao uma crtica comumente direcionada

policy analysis'. Porm, a falta de teoria explicvel, se levarmos
em considerao o interesse de conhecimento prprio da policy
analysis', que , a saber, a empiria e a prtica poltica.5 Enquanto
alguns dos crticos at chegam a contestar a cientificidade da policy
analysis' pela falta de teorizao,6 para Wollmann, ao contrrio, a policy
analysis' contm o potencial analtico de superar uma abordagem
isolada que d prioridade ou dimenso institucional (polity') ou
dimenso poltico-processual, ao deixar confluir a dimenso material
de poltica (isto , fins, impactos, etc.) com as dimenses institucional
e poltico-processual [Wollmann, 1985, p. 74].
No que diz respeito policy analysis' nos pases em desenvolvimento, preciso levar em considerao o fato de que o instrumento analtico-conceitual (deficitrio) foi elaborado nos pases industrializados e, portanto, ajustado s particularidades das democracias
mais consolidadas do Ocidente. Defendo a tese de que as peculiaridades socioeconmicas e polticas das sociedades em desenvolvimento no podem ser tratadas apenas como fatores especficos
de polity' e politics', mas que preciso uma adaptao do conjunto
5

Ver Lobo (1998, p. 82), que salienta o mrito de estudos mais localizados, uma
vez que esses permitem um aprofundamento maior de questes especficas.
6
Um posicionamento particularmente crtico que contesta o carter cientfico
da policy analysis encontra-se em Paris/Reynold: On the other hand, policy
studies are regarded by many political scientists, economists, and sociologists
as second-best-research. The concern is, in part, that these studies most often
use imperfect, incomplete data in order to meet the time constraints of public
policy making processes. More importantly, the field of inquiry is too broad
and varied to fit within a single theoretical framework or set of methodologies.
policy inquiry is not considered a sciense (Paris/Reynold ,1983, p. IX).

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de instrumentos da anlise de polticas pblicas s condies

peculiares das sociedades em desenvolvimento.
A fim de fundamentar essa tese, pretendo, depois da apresentao
dos conceitos bsicos da abordagem analtica da policy analysis'
na seo seguinte, caracterizar as idias centrais do neoinstitucionalismo e da anlise de estilos polticos, duas vertentes
da cincia poltica que ganharam relevncia para a anlise de polticas pblicas em conseqncia das crticas conduzidas contra a
policy analysis' tradicional. Finalmente, ser tematizada a
necessidade de integrao dessas trs abordagens de pesquisa no
que concerne a adaptao da policy analysis' s particularidades
das democracias no-consolidadas.

1 Policy analysis
A seguir, sero apresentados alguns conceitos da policy analysis': policy',
politics' e polity', policy network, policy arena e policy cycle', os
quais so considerados de fundamental importncia tanto para a
compreenso de polticas pblicas quanto para a estruturao de um
processo de pesquisa, que vise realizao de estudos de caso.

Policy politics polity

De acordo com os mencionados questionamentos da cincia poltica, a literatura sobre policy analysis' diferencia trs dimenses da
poltica.7 Para a ilustrao dessas dimenses tem-se adotado na
cincia poltica o emprego dos conceitos em ingls de polity' para
denominar as instituies polticas, politics' para os processos
polticos e, por fim, policy para os contedos da poltica:

a dimenso institucional polity' se refere ordem do sistema

poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional
do sistema poltico-administrativo;

no quadro da dimenso processual politics' tem-se em vista o

processo poltico, freqentemente de carter conflituoso, no que

7

Ver a respeito Windhoff-Hritier (1987), Jann (1994, p. 308s), Schubert (1991,

p. 26) e Prittwitz (1994, p. 11 ss).

216

diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises

de distribuio;

a dimenso material policy' refere-se aos contedos concretos,

isto , configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas.

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Essa diferenciao terica de aspectos peculiares da poltica fornece

categorias que podem se evidenciar proveitosas na estruturao de
projetos de pesquisa. Todavia, no se deve deixar de reparar que na
realidade poltica essas dimenses so entrelaadas e se influenciam
mutuamente. Segundo Schubert, a ordem poltica concreta forma
o quadro, dentro do qual se efetiva a poltica material por meio
de estratgias polticas de conflito e de consenso (1991, p. 26).
Dessa maneira, a prtica comum da policy analysis' de distinguir
entre variveis dependentes e independentes [Namacher, 1991,
p. 218], tendo por finalidade a reduo de complexidade, pode-se
mostrar embaraosa e inadequada para boa parte dos casos empricos.
Isto particularmente bvio nos casos de polticas setoriais novas e
fortemente conflituosas, como bem ilustra o caso da poltica ambiental.
inquestionvel que o descobrimento da proteo ambiental como
uma poltica setorial peculiar levou a transformaes significativas dos
arranjos institucionais em todos os nveis de ao estatal. Por outro
lado, em conseqncia da tematizao da questo ambiental, novos
atores polticos (associaes ambientais, institutos de pesquisa
ambiental, reparties pblicas encarregadas com a preservao
ambiental) entraram em cena, transformando e reestruturando o processo poltico.8
Portanto, no que diz respeito criao de hipteses norteadoras
para estudos de caso, no possvel e no se justifica uma deduo
meramente terica a priori' das variveis de anlise que devem ser consideradas. So indispensveis representaes modelares sobre possveis concatenaes explicativas [Knoepfel, 1987,
p. 77] que podem ser obtidas por meio de estudos empricos
preliminares em cada campo de poltica. No caso de polticas
setoriais, consolidadas com estruturas de deciso relativamente es8

Ver o caso da Alemanha: Frey (1990, p. 26 s) e Hartkopf/Bohne (1983, p. 122 f).

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tveis pode at ser legtimo considerar o fator instituies como

varivel independente. Mas se esse no for o caso, ou seja, se os
estudos empricos preliminares mostram uma dinmica expressiva
das estruturas institucionais, deve-se partir do pressuposto da existncia de uma dependncia, pelo menos parcial, entre as polticas
a serem examinadas e a varivel institucional.
No que diz respeito prtica cotidiana do pesquisador ou analista de
polticas pblicas, no se deve negligenciar o fato de que as prprias
circunstncias referentes aos interesses do solicitante da pesquisa e
s constelaes das foras polticas, mas tambm s limitaes no
tocante aos recursos disponveis (tanto humanos e financeiros quanto
de tempo), costumam influenciar o processo de formulao do projeto
de pesquisa. Freqentemente, sobretudo no mbito de consultorias
para governos, o pesquisador se confronta com vrias restries,
vendo-se obrigado a considerar as dimenses polity' e politics'
como variveis independentes; fato esse que at se justifica em face
dos interesses e exigncias particulares colocadas por governos, cujo
interesse primordial o aperfeioamento de programas ou projetos
concretos no menor tempo possvel. Nesse caso, o pesquisador parte
de estruturas polticas e condies de poder dadas e, a partir da,
desenvolve um programa de ao poltica otimizado (dentro do qual
ele at pode propor algumas mudanas das estruturas polticas e dos
padres processuais).
No entanto, se o interesse do estudo visa a conhecer as
concatenaes de efeito reais entre as trs dimenses, o pressuposto de variveis independentes parece ao todo discutvel9 , par9

Compare a distino feita por Elmore entre forward mapping e backward

mapping no contexto da pesquisa de implementao. O consultor de polticas
pblicas costuma-se valer do forward mapping, o que pressupe que ele
como formulador das polticas define em conjunto com a liderana administrativa
as polticas e as responsabilidades, equacionando possveis interferncias na
implementao das polticas. Isso, por sua vez, pressupe a capacidade por
parte dos gestores das polticas pblicas de controlar o processo polticoadministrativo durante a fase da implementao. O cientista poltico, ao
contrrio, interessado na anlise posterior dos dficits de implementao,
costuma enfocar os pontos crticos de interseo das aes polticas,
administrativas e privadas caractersticos da abordagem de backward mapping
a fim de chegar a um melhor entendimento das dinmicas do processo polticoadministrativo [ver Vianna, 1996, p. 25].

218

ticularmente diante do desafio de considerar a dimenso temporal

das polticas pblicas.10 A pergunta pelo grau de influncia das
estruturas polticas (polity') e dos processos de negociao poltica
(politics') sobre o resultado material concreto (policy') uma orientao caracterstica da policy analysis' parte, no meu entender,
do pressuposto de concatenaes de efeitos lineares. Tal conjectura contradiz a experincia emprica da existncia de inter-relaes
entre as trs dimenses da poltica, especialmente entre as dimenses policy' e politics'. Ainda que seja imaginvel que o arcabouo
institucional, que por sua vez condiciona os processos polticos,
possa se manter estvel durante um perodo bastante longo (da
poderamos concluir uma independncia relativa da varivel polity'
para essa concreta situao emprica),11 difcil imaginar uma tal
independncia para as dimenses politics' e policy'. As disputas
polticas e as relaes das foras de poder sempre deixaro suas
marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados.

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A suposio de Lowi (1972, p. 299) de que policies determine

politics' pode at ser vlida para um campo especfico de poltica
ou um policy issue, sob condies particulares, mas de forma alguma serve como lei global. O exame da vida de certas polticas
setoriais, sobretudo as de carter mais dinmico e polmico, no
deixa dvidas referentes interdependncia entre os processos e
os resultados das polticas. A evoluo histrica da poltica ambiental,
por exemplo, mostra de forma ntida como ambas dimenses tm
se influenciado de forma recproca e permanente. As constelaes

10

Ver a respeito Couto (1998) que chama ateno para a importncia dos
diferentes tempos na anlise dos processos da transio poltica e econmica
no Brasil ps-constituinte, mostrando inclusive as conseqncias desse processo
dinmico para a transformao da agenda governamental.

11

Deve-se levar em conta que os estudos tradicionais, em geral de carter

quantitativo, apenas costumam (e podem) considerar a estrutura institucional
mais superficial. No caso de estudos comparativos sobre programas polticos
de sistemas de gover no presidenciais e sistemas parlamentaristas [ver
Namacher 1991, p. 168], costuma-se excluir possveis modificaes
institucionais nos nveis inferiores ao governo ou ao parlamento (por exemplo,
a criao de rgos de coordenao na administrao), apesar de esses fatores
se mostrarem eventualmente mais relevantes para os resultados das polticas
do que o fator sistema de governo.

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de atores, as condies de interesse em cada situao e as orientaes valorativas elementos que podem ser considerados
condicionantes do grau de conflito reinante nos processos polticos
sofreram modificaes significativas medida que se agravaram
os problemas ambientais e se consolidou esse novo campo da poltica. O incremento da conscincia ambiental reforou os conflitos entre os interesses econmicos e ecolgicos. Da mesma maneira como a dimenso material dos problemas ambientais tem conduzido cristalizao de constelaes especficas de interesse, os
programas ambientais concretos, por sua vez elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados o resultado de um processo poltico, intermediado por estruturas institucionais, que reflete constelaes especficas de interesse. Um plano de zoneamento
ambiental que prev a transformao de zonas industriais ou rurais
em zonas de proteo ambiental, sem dvida alguma, provoca
resistncia por parte dos interesses econmicos afetados, o que
representa uma modificao das condies de politics. Eventualmente, tais interesses econmicos conseguem exercer uma presso bastante forte dentro do sistema poltico-administrativo, de modo
que essas novas condies de politics podem levar reviso do
plano original.
Alm disso, vale lembrar que todos esses fatores condicionantes das
polticas pblicas so sujeitos a alteraes ao longo do tempo. A
conscincia ambiental, por exemplo, tem aumentado significativamente na Europa aps o acidente nuclear de Chernobyl, promovendo condies altamente favorveis implementao de polticas
ambientais mais substanciais. Atualmente, porm, com os problemas
socioeconmicos particularmente referentes ao desemprego agravados, o tema ambiental parece ter cado em esquecimento e sado
das agendas governamentais no mundo inteiro.
Os estudos tradicionais sobre polticas pblicas baseados em mtodos quantitativos freqentemente so forados a se limitar a um
nmero reduzido de variveis explicativas, devido s dificuldades
tcnicas e organizativas. No entanto, se quisermos saber mais detalhes sobre a gnese e o percurso de certos programas polticos
os fatores favorveis e os entraves bloqueadores , ento a pesquisa
comparativa no pode deixar de se concentrar de forma mais in-

220

tensa na investigao da vida interna dos processos poltico-administrativos. Com esse direcionamento processual, tornam-se mais
importantes os arranjos institucionais, as atitudes e objetivos dos
atores polticos, os instrumentos de ao e as estratgias polticas.
Diante dessa reorientao aqui proposta, as categorias de policy
networks, policy arena e policy cycle ganham relevncia para a
policy analysis'. Apresentamos a seguir essas categorias.

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Policy networks
Conforme uma definio de Heclo, entende-se por um policy
network as interaes das diferentes instituies e grupos tanto
do executivo, do legislativo como da sociedade na gnese e na
implementao de uma determinada policy' [Heclo, 1978, p.
102]. Segundo Miller, trata-se no caso de policy networks de
redes de relaes sociais que se repetem periodicamente, mas
que se mostram menos formais e delineadas do que relaes
sociais institucionalizadas, nas quais prevista uma distribuio
concreta de papis organizacionais. Todavia, essas redes sociais
evidenciam-se suficientemente regulares, para que possa surgir
confiana entre seus integrantes e se estabelecer opinies e valores
comuns [Miller, 1994, p. 379].
Essas policy networks' ganham importncia nos processos decisrios
dos sistemas poltico-administrativos nas democracias modernas,
ao passo que os processos e procedimentos formais e prescritos
pelas constituies perdem a influncia sobre a determinao real
dos contedos [Schubert, 1991, p. 36]. As redes de atores, que se
formam em torno de polticas especficas, podem ser consideradas
como tipos antagnicos ao tipo institucional da hierarquia. As
caractersticas particulares das policy networks so uma estrutura
horizontal de competncias, uma densidade comunicativa bastante
alta e, inter-relacionado com isso, um controle mtuo comparativamente intenso [Prittwitz, 1994, p.93]. Prittwitz assinala que as barreiras de acesso s policy networks so relativamente baixas, se
comparadas aos sistemas corporativistas de negociao (idem, p.
94). Porm, em alguns campos da poltica, como por exemplo na
poltica monetria ou na poltica de defesa nacional, o nmero dos
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envolvidos tende a ser pequeno e as barreiras de acesso tendem a

ser altas. Windhoff-Hritier fala de policy networks excludentes e
fechadas. Nesses casos, as relaes entre os poucos envolvidos tendem a ser intensas, rotineiras e freqentemente institucionalizadas
[Windhoff-Hritier, 1987, p. 45]. Redes de atores que no se constituem em torno de uma poltica setorial como um todo (por exemplo, a poltica de sade, de educao ou de meio ambiente), mas
apenas com algumas questes mais estreitamente delimitadas (por
exemplo, um projeto de reciclagem de lixo, ou a criao e
implementao de uma zona de proteo ambiental), so chamadas de issue networks [idem, p. 46 e Miller, 1994, p. 379].
Para a anlise de polticas pblicas, as policy networks' ou issue
networks' so de grande importncia, sobretudo enquanto fatores
dos processos de conflito e de coalizo na vida poltico-administrativa. Foi observado, no caso da realidade poltica das democracias
mais consolidadas, que os membros de tais policy networks costumam rivalizar-se, mas acabam criando laos internos de solidariedade, o que lhes possibilita se defender e agir contra os outros
policy networks considerados concorrentes.
Os fatos de os membros de diversas instituies polticas e administrativas se movimentarem dentro da esfera de interesse de uma
rea de policy, reduzirem o seu controle recproco e se solidarizarem conduziram a um estarrecimento e a um fechamento recproco
de policy networks [Windhoff-Hritier, 1987, p. 47].
Com efeito, observa-se com freqncia que as fronteiras e delimitaes entre as burocracias estatais, os polticos e os grupos de
interesse envolvidos na definio das polticas se desfazem
[Schubert, 1991, p.36]. Na luta pelos escassos recursos financeiros
surgem relaes de cumplicidade setorial, tendo como objetivo
comum a obteno de um montante o maior possvel de recursos para a sua respectiva rea poltica. Na atual conjuntura brasileira,
caracterizada pela necessidade de um ajuste fiscal, essas disputas
entre as vrias pastas e policy networks pelos recursos, assim como
entre essas pastas, a equipe econmica e a presidncia tornamse particularmente acirradas, deixando transparecer uma certa incapacidade de ao e, logo, comprometendo a governabilidade

222

do sistema poltico. Essa conseqente debilitao da capacidade

de conduzir reformas detectadas como indispensveis no se restringe, todavia, ao mbito do poder executivo, mas se reproduz no
processo legislativo, em que freqentemente observa-se a
sobreposio das lealdades partidrias e organizacionais por policy'
lealdades [Windhoff-Hritier, 1987, p. 47]. Particularmente, no que
tange implementao de reformas que visam a reduzir gastos
sociais e investimentos pblicos isto , polticas de carter
redistributivo 12 as quais por sua natureza implicam custos poltico-eleitorais significativos, observa-se um potencial significativo de
obstruo, assim como fortes resistncias da parte de grupos de
interesses e burocracias constitudos em torno dos programas existentes e pelo apoio popular a determinados programas [Figueiredo/
Limongi, 1998, p. 65].

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Policy arena
A concepo da policy arena foi originalmente introduzida no debate cientfico por Lowi (1972).13 Ela parte do pressuposto de que
as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas tm um efeito antecipativo para o processo poltico de deciso
e de implementao. Os custos e ganhos que as pessoas esperam
de tais medidas tornam-se decisivos para a configurao do processo poltico. O modelo da policy arena refere-se portanto aos
processos de conflito e de consenso dentro das diversas reas de
poltica, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu carter
distributivo, redistributivo, regulatrio ou constitutivo.
Essas quatro formas de poltica podem tambm ser caracterizadas,
no tocante forma e aos efeitos dos meios de implementao aplicados, aos contedos das polticas e, finalmente, no que tange ao
modo da resoluo de conflitos polticos.
1. Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de
conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter
distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos
12
13

Ver a respeito a seo seguinte sobre as diversas policy arenas.

Ver Schubert (1991, p.37s) e Windhoff-Hritier (1987, p.47ss).

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pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. Essas

policy arenas so caracterizadas por consenso e indiferena amigvel [Windhoff-Hritier, 1987, p. 48]. Em geral, polticas
distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios.
2. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e
grupos da sociedade [Windhoff-Hritier, 1987, p. 49]. O processo
poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de conflitos.
3. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so
determinveis de antemo; dependem da configurao concreta
das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma
igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do
mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e
de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica
das polticas.
4. Polticas constitutivas (constituent policy') [Lowi, 1972] ou polticas estruturadoras Beck fala de polticas modificadoras de
regras [Beck, 1993, p. 17] determinam as regras do jogo e com
isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies
gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas,
redistributivas e regulatrias.
A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e
suas instituies condicionantes (polity') refere-se criao e
modelao de novas instituies, modificao do sistema de governo ou do sistema eleitoral, determinao e configurao dos
processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os
atores polticos. A distino entre poltica estruturadora e poltica
scio-regulatria particularmente importante em relao aos
efeitos nos processos de conflito e de consenso, os quais so de
peculiar interesse para a policy analysis'. Enquanto polticas scio-

224

regulatrias versam sobre questes morais e vm sendo discutidas

de forma bastante controversa dentro da sociedade, as polticas
estruturadoras ou constitutivas costumam provocar muito menos
impacto na esfera pblica. Embora essas polticas possam implicar
conseqncias poderosas para o processo poltico, em geral costuma-se discutir e decidir sobre modificaes do sistema poltico apenas
dentro do prprio sistema poltico-administrativo. Raramente essas
discusses se tornam fatos polticos envolvendo setores mais amplos da sociedade. O interesse da opinio pblica sempre mais
dirigido aos contedos da poltica e bem menos aos aspectos processuais e estruturais.14

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Em contraposio a Schubert, que fala de polticas mantenedoras

de sistema, parece-me mais conveniente o conceito de polticas
estruturadoras de sistema, por esse termo expressar mais claramente que esse tipo de poltica no visa apenas mera manuteno ou conservao do sistema existente, mas que polticas orientadas pela estrutura podem tambm ter por objetivo the
maintainance and design and renewal of social-political institutions
[Kooiman, 2000, p.158], isto , a modificao ou transformao do
sistema poltico atual. Uma tal compreenso dinmica da poltica
estruturadora est na base das concepes do Institution Building e
do Institutional Development, estratgias desenvolvidas e enfaticamente defendidas pelas agncias internacionais de desenvolvimento
para aumentar a governabilidade e a eficincia da development
administration nos pases do Terceiro Mundo.15
Sem querer aprofundar as dificuldades de classificar os processos
polticos empiricamente observveis no quadro das concepes do
policy network e da policy arena, e sem querer discutir em pormenores a multiplicidade das arenas polticas que podem ser encontradas empiricamente, mister ressaltar a suposio bsica da
14

Ver o exemplo do plebiscito sobre o sistema de governo no Brasil, em 1994,

que, apesar das campanhas realizadas com muito empenho e com altos recursos
financeiros, no conseguiu despertar um interesse maior na populao e na mdia.
15
Ver Goldsmith (1992), que analisa as concepes do Institution Building, do
Institution Development, da Institutional Sustainability e a New Institutional
Theory referentes s suas contribuies para as polticas de desenvolvimento
nos pases do Terceiro Mundo.

225

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

abordagem, segundo a qual existe uma inter-relao entre a percepo de uma policy' por parte das pessoas afetadas e a estrutura
da arena poltica. Esse fato, por sua vez, se baseia no pressuposto
de que as pessoas afetadas associam custos ou benefcios s respectivas medidas [Windhoff-Hritier, 1987, p. 54].
Outras vertentes de pesquisa poltica como o neo-institucionalismo
ou a anlise de estilos polticos, os quais apresentarei mais adiante,
objetam contra essa abordagem explicativa de que nem sempre os
atores polticos dispem de preferncias e interesses claramente
definidos, e que deveriam ser levados em considerao outros fatores que exercem influncia no comportamento decisrio.

Policy cycle
Mais um elemento importante da abordagem da policy analysis'
o chamado policy cycle. Devido ao fato de que as redes e as
arenas das polticas setoriais podem sofrer modificaes no decorrer
dos processos de elaborao e implementao das polticas, de
fundamental importncia ter-se em conta o carter dinmico ou a
complexidade temporal [Couto, 1998, p. 54] dos processos
poltico-administrativos. Ao subdividir o agir pblico em fases parciais
do processo poltico-administrativo de resoluo de problemas, o
policy cycle acaba se revelando um modelo heurstico bastante
interessante para a anlise da vida de uma poltica pblica. As vrias
fases correspondem a uma seqncia de elementos do processo
poltico-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito
s constelaes de poder, s redes polticas e sociais e s prticas
poltico-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase.
As tradicionais divises do ciclo poltico nas vrias propostas na
bibliografia se diferenciam apenas gradualmente. Comum a todas
as propostas so as fases da formulao, da implementao e do
controle dos impactos das polticas. Do ponto de vista analtico,
uma subdiviso um pouco mais sofisticada parece pertinente. Proponho distinguir entre as seguintes fases: percepo e definio de
problemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso,
implementao de polticas e, finalmente, a avaliao de polticas e
a eventual correo da ao.
226

No que tange fase da percepo e definio de problemas, o que

interessa ao analista de polticas pblicas a questo como em um
nmero infinito de possveis campos de ao poltica, alguns policy
issues vm se mostrando apropriados para um tratamento poltico
e conseqentemente acabam gerando um policy cycle. Um fato
pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema poltico por grupos sociais isolados, mas tambm por polticos, grupos
de polticos ou pela administrao pblica. Freqentemente, so a
mdia e outras formas da comunicao poltica e social que contribuem para que seja atribuda relevncia poltica a um problema
peculiar. Windhoff-Hritier salienta que problemas do ponto de vista
analtico s se transformam em problemas de policy' a partir do
momento em que adquirem relevncia de ao do ponto de vista
poltico e administrativo: Somente a convico de que um problema social precisa ser dominado poltica e administrativamente o
transforma em um problema de policy' [Windhoff-Hritier, 1987,
p. 68]. Alm do mais, importante considerar a maneira como os
problemas foram definidos, sendo isso posteriormente de fundamental importncia para a proposio de solues na fase da elaborao dos programas [Kelly/Palumbo, 1992, p. 651].

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Mas somente na fase do agenda setting se decide se um tema

efetivamente vem sendo inserido na pauta poltica atual ou se o
tema deve ser excludo ou adiado para uma data posterior, e isso
no obstante a sua relevncia de ao. Para poder tomar essa deciso, preciso pelo menos uma avaliao preliminar sobre custos e
benefcios das vrias opes disponveis de ao, assim como uma
avaliao das chances do tema ou projeto de se impor na arena
poltica. Isso no exige necessariamente uma tematizao pblica dos projetos [Prittwitz, 1994, p. 58], mas pelo menos conveniente o envolvimento dos relevantes atores polticos.16
Na fase de elaborao de programas e de deciso, preciso escolher a mais apropriada entre as vrias alternativas de ao. Normalmente precedem ao ato de deciso propriamente dito processos
16

Em relao caracterizao de diversas agendas polticas, das condies de

xito de policy issues especficos e das estratgias polticas no quadro do
agenda-setting, ver Windhoff-Hritier (1987: 69ss).

227

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais

influentes na poltica e na administrao. Em geral, a instncia de
deciso responsvel decide sobre um programa de compromisso negociado j antecipadamente entre os atores polticos mais
relevantes. Decises verdadeiras, isto , escolhas entre vrias alternativas de ao, so raras excees nesta fase do ciclo poltico.
A implementao de polticas pode ser considerada aquela fase do
policy cycle cuja encomenda de ao estipulada na fase precedente formulao das polticas e a qual, por sua vez, produz do
mesmo modo determinados resultados e impactos de policy'
[Windhoff-Hritier, 1987, p. 86]. O interesse da policy analysis'
nesta fase se refere particularmente ao fato de que, muitas vezes,
os resultados e impactos reais de certas polticas no correspondem
aos impactos projetados na fase da sua formulao. No que tange
anlise dos processos de implementao, podemos discernir as
abordagens, cujo objetivo principal a anlise da qualidade material e tcnica de projetos ou programas, daquelas cuja anlise
direcionada para as estruturas poltico-administrativas e a atuao
dos atores envolvidos. No primeiro caso, tem-se em vista, antes de
mais nada, o contedo dos programas e planos. Comparando os
fins estipulados na formulao dos programas com os resultados
alcanados, examina-se at que ponto a encomenda de ao foi
cumprida e quais as causas de eventuais dficits de
implementao. No segundo caso, o que est em primeiro plano
o processo de implementao, isto , a descrio do como e
da explicao do porqu.
De maneira indutiva e emprica descreve-se o que acontece, quais
atores atuam com quais motivos e com quais resultados (idem, p. 87).
Na fase da avaliao de polticas e da correo de ao (evaluation),
apreciam-se os programas j implementados no tocante a seus impactos efetivos. Trata-se de indagar os dficits de impacto e os
efeitos colaterais indesejados para poder deduzir conseqncias
para aes e programas futuros. A avaliao ou controle de impacto
pode, no caso de os objetivos do programa terem sido alcanados,
levar ou suspenso ou ao fim do ciclo poltico, ou, caso contrrio,
iniciao de um novo ciclo, ou seja, a uma nova fase de percep-

228

o e definio e elaborao de um novo programa poltico ou

modificao do programa anterior. Com isso, a fase da avaliao
imprescindvel para o desenvolvimento e a adaptao contnua das
formas e instrumentos de ao pblica, o que Prittwitz denominou
como aprendizagem poltica [Prittwitz, 1994, p. 60 s].

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Segundo a concepo do modelo de policy cycle, o processo de

resoluo de um problema poltico consiste de uma seqncia de
passos. Mas, na prtica, os atores poltico-administrativos dificilmente
se atm a essa seqncia. Isso vale especialmente para programas
polticos mais complexos que se baseiam em processos interativos,
cuja dinmica alimentada por reaes mtuas dos atores envolvidos: in fact policy making is actually complicated and interactive
[Kelly/Palumbo, 1992, p. 651]. Processos de aprendizagem poltica e
administrativa encontram-se de fato em todas as fases do ciclo poltico,
ou seja, o controle de impacto no tem que ser realizado exclusivamente no final do processo poltico, mas pode ou at deve
acompanhar as diversas fases do processo e conduzir a adaptaes
permanentes do programa e, com isso, propiciar uma reformulao
contnua da poltica. Vale assinalar que o modelo heurstico do policy
cycle um tipo puro idealizador do processo poltico, na prtica
dificilmente este se d de pleno acordo com o modelo. Porm, o fato
de os processos polticos reais no corresponderem ao modelo terico
no indica necessariamente que o modelo seja inadequado para a
explicao desses processos, mas sublinha o seu carter enquanto
instrumento de anlise. O policy cycle' nos fornece o quadro de
referncia para a anlise processual. Ao atribuir funes especficas s
diversas fases do processo poltico-administrativo, obtemos mediante
a comparao dos processos reais com o tipo puro pontos de
referncia que nos fornecem pistas s possveis causas dos dficits do
processo de resoluo de problema.17

17

Portanto, o modelo do policy cycle nos possibilita a integrao das distintas

abordagens avaliativas mencionadas por Arretche (1998) (avaliao poltica,
anlise de polticas pblicas e avaliao de polticas pblicas) dentro de um
modelo de referncia de carter processual. Cada uma dessas abordagens
avaliativas pode ser considerada parte integral do policy cycle. Ver tambm
importante trabalho de Vianna (1996) sobre os diversos modelos explicativos
das vrias fases das polticas pblicas.

229

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

However, the policy cycle is meant as an analytical device

highlighting the various points at which critical policy decisions are
made rather than as a description of an actual process for all policies
[Kelly/Palumbo, 1992, p.651f].

2 Neo-institucionalismo
O desleixo ou menosprezo com os elementos estruturais de poltica pela policy analysis' tradicional deve-se, em nosso entender, a
sua tradio em atribuir, na anlise de processos polticos, aos contedos da poltica uma importncia maior do que s condies
institucionais. Por outro lado, deve ter contribudo a esse desleixo o
carter tradicionalmente quantitativo dos estudos de polticas pblicas, assim como o fato de que boa parte dos estudos que contriburam para o desenvolvimento terico dessa vertente recente da
cincia poltica tm sido realizados em pases com sistemas polticos institucionalmente estveis.
Porm, se nos dedicamos anlise de sistemas polticos em transformao e com instituies no consolidadas, como o caso dos
pases da Amrica Latina, do leste da Europa ou, de forma geral,
dos pases em desenvolvimento, aumenta a tentao de atribuir ao
fator instituies estveis ou frgeis importncia primordial para
explicar o xito ou o fracasso das polticas adotadas. A essa avaliao corresponde a crena, bastante difundida entre cientistas, polticos e administradores, de que mediante um desenho institucional
[Prittwitz, 1994, p. 239], isto , mediante polticas estruturadoras
de sistema seria possvel pr ordem no caos que como costuma-se alegar caracteriza os sistemas poltico-administrativos nos
pases em desenvolvimento. Essa expectativa est na base das abordagens do Institution Building e do Institutional Development j
mencionadas, e tem influenciado a discusso sobre desenvolvimento
no atual governo de Fernando Henrique Cardoso.18 Boa parte das
abordagens terico-institucionais salienta a funo estabilizadora de
18

230

Sendo assim, o gover no Cardoso considera a prioridade as refor mas

constitucionais e a reengenharia institucional [Cardoso, 1995, p. 18], tentando
limitar, por outro lado, a ao do Estado nas polticas de oferta de bens e
prestao de servios: Espera-se que maior eficincia das polticas possa ser
obtida a partir da criao de regras do jogo que incentivem a competio,

instituies para sistemas poltico-administrativos. As teorias

institucionais como a de Parsons atribuem s instituies um significado estratgico e uma funo relacional, regulatria e cultural19 ,
uma vez que as instituies ordenam as redes de relaes sociais,
regulam a distribuio de gratificaes e posies sociais pela definio de metas e da determinao e destinao de recursos, e
finalmente, sendo elas intermediadas por valores, representam a
ndole espiritual da sociedade como um todo. Essa posio que
considera instituies principalmente positivas por garantirem a
estabilidade de sistemas (o que no caso de Schelsky assume at
um carter de um modelo geral de progresso)20 , no meu entender,
deve ser revista e relativizada.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

mister lembrar que instituies servem no apenas para a satisfao de necessidades humanas e para a estruturao de interaes
sociais, mas ao mesmo tempo determinam posies de poder,
eliminam possibilidades de ao, abrem chances sociais de liberdade e erguem barreiras para a liberdade individual [Waschkuhn,
1994, p. 188 f]. A institucionalizao implica, portanto, custos graves, porque ela no representa somente a excluso de muitas
vozes, mas tambm o pesadelo da burocratizao e das contrariedades que essa acarreta consigo [ODonnell, 1991, p. 30].
Instituies no so somente um reflexo de necessidades
individuais ou sociais. Instituies polticas so padres regularizados
de interao, conhecidos, praticados e em geral reconhecidos e
aceitos pelos atores sociais, se bem que no necessariamente por

eqidade, universalismo e concomitante diminuio de comportamentos

predatrios e rent seeking [Melo, 1998, p. 26].
19

Ver Waschkuhn (1994, p.190).

20

O modelo de Schelsky parte do pressuposto de que necessidades bsicas

vitais, condicionadas biologicamente, se efetivam em instituies primrias
que criam, a partir de si mesmas, novas necessidades posteriores, as quais
novamente vm se efetivando em instituies de nvel superior [Waschkuhn,
1994, p. 190]. Essa representao se baseia em uma idia formalizada de
progresso que interpreta o desenvolvimento de necessidades e instituies
superiores, em princpio, como progresso temporal e histrico; instabilidades,
ao contrrio, so um retrocesso histrico do desenvolvimento cultural e viceversa [Schelsky, 1970, p. 20].

231

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

eles aprovados. Logo, so produto de processos polticos de

negociao antecedentes, refletem as relaes de poder existentes
e podem ter efeitos decisivos para o processo poltico e seus
resultados materiais [Prittwitz, 1994, p. 239].
esse o ponto de partida do neo-institucionalismo que tematiza os
pressupostos poltico-institucionais dos processos de deciso poltica.
Entretanto, o neo-institucionalismo no desenvolve uma macroteoria
de instituies polticas como pretendem Parsons ou Luhmann com
sua teoria dos sistemas mas salienta apenas a importncia do fator
institucional para a explicao de acontecimentos polticos concretos.
O neo-institucionalismo remete no somente s limitaes de
racionalidade do processo de deciso como conseqncia de uma
falta ou de um excesso de informaes, mas salienta a existncia de
regras gerais e entendimentos fundamentais que prevalecem em cada
sociedade e que exerceriam uma influncia decisiva sobre as
interpretaes e o prprio agir das pessoas. De acordo com March/
Olson (1995, p. 7), a perspectiva institucional criada em torno de
idias de identidades e de concepes do comportamento apropriado,
contrapondo-se perspectiva de troca que constituda em torno de
idias de formao de coalizes e de uma troca voluntria entre atores
polticos impulsionados pelo interesse prprio.
As a result, a theory that treats intentional, calculative action as the
basis for understanding human behavior is incomplete if it does not
attend to the ways in which identities and institutions are constituted,
sustained, and interpreted [March/Olsen, 1994, p. 250].21
Portanto, o neo-institucionalismo entende por instituies no apenas instituies reconhecidas, sobretudo publicamente, como tambm constituies estatais [Prittwitz, 1994, p.78], mas defende
uma compreenso mais ampla do conceito de instituio:
The core notion is that life is organized by sets of shared meanings
and practices that come to be taken as given for a long time. Intentional,
calculative actions of individuals and collectivities are embedded in
these shared meanings and practices, which can be called identities
and institutions [March/Olsen, 1994, p. 250].
21

232

Ver tambm March/Olson (1995, p. 27).

Isso significa que os atores polticos e sociais agem no somente de

acordo com os seus interesses pessoais. Tambm as suas identidades, ora enquanto cidado, poltico, servidor pblico, ora enquanto
engenheiro, mdico, sindicalista ou chefe de famlia, influenciam o
seu comportamento nos processos de deciso poltica.22 Regras,
deveres, direitos e papis institucionalizados influenciam o ator poltico
nas suas decises e na sua busca por estratgias apropriadas:

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Rule-driven bahavior... is based more on a logic of appropriateness

and codes of conduct than on anticipation of uncertain consequences
and calculation of expected values (idem, p. 253).
O neo-institucionalismo parte do pressuposto de que as possibilidades da escolha estratgica so determinadas de forma decisiva
pelas estruturas poltico-institucionais, inclusive a capacidade dos
atores polticos de modificar essas estruturas de acordo com suas
estratgias, por exemplo, por meio de institucionalizao,
desinstitucionalizao, atribuio de funes etc. [Namacher, 1991,
p. 206] (o que equivale ao tipo de poltica estruturadora de sistema, anterior mente apr esentado). Sendo assim, o neoinstitucionalismo no pretende oferecer apenas uma perspectiva
(adicional) de explicao do comportamento poltico, mas, alm
disso, reivindica e se considera em condies de contribuir para
estratgias de configurao de polticas mediante estudos cientficos.23 Isso vale, por exemplo, para a concepo institucional de
democratic governance (governana democrtica) de March/Olsen

22

funo dessas identidades variadas que, por um lado, o ethos de mercado

individualista [Owens 1997, p. 263) no nos fornece uma explicao satisfatria
para os processos decisrios na poltica ambiental e que, por outro lado, uma
anlise de custo-benefcio que se baseia no critrio da disposio de pagar
como medida de valor ambiental insuficiente como base de deciso na
poltica ambiental. Uma vez que temos valores diferentes como consumidores
e cidados, o interesse prprio ou egosta no necessariamente tem que se
impor, e o dilema do prisioneiro ou a tragdia dos bens comuns [Hardin,
1977] no necessariamente tem de se efetivar; ver Owens (1997, p 263s).
23
Do mesmo modo, Scharpf alega que a abordagem institucional da pesquisa
poltica tem dar bons resultados na explicao ou do comportamento poltico
ou dos contedos da poltica, se ela quer ir alm de uma mera descrio
fenomenolgica [Scharpf, 1985, p. 166].

233

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

[1995 e 1994], segundo a qual tambm o modelar e delinear da

vida social e poltica tarefa de um governo democrtico:
Democratic governance is more than the management of efficient
political coalition building and exchange. It also involves influencing
the processes by which the constraints on political exchange are
established. The processes by which actors, identities, meaning,
resources, rights, and rules are created and changed is not exogenous
to governance but central to it [March/Olsen, 1994, p. 264].
O neo-institucionalismo difere do institucionalismo tradicional pelo
fato de que ele no explica tudo por meio das instituies. possvel que haja situaes nas quais os processos polticos so pouco
consolidados e difcil explicar os acontecimentos pelo fator
institucional, e, se isso for possvel, o resultado condicionado s
de forma subsidiria pelas instituies [Beyme, 1992, p. 76]. Beyme
chama a ateno para as trocas permanentes de regimes nos pases
do Terceiro Mundo, as quais no, ou apenas de forma restrita, podem ser explicadas por meio das condies institucionais.24 Conseqentemente, a fora explicativa do fator institucional um tanto
maior quanto mais consolidado o processo poltico e quanto mais
fragmentadas as instituies (ibidem). Levando em conta esses
limites dos fatores institucionais para a compreenso da dinmica
complexa de regimes polticos, impe-se como componente
explicativo adicional o fator estilo de comportamento poltico,
esse, por sua vez, condicionado pela cultura poltico-administrativa predominante nas instituies. Esse aspecto entra em primeiro
plano sobretudo na abordagem da anlise de estilo poltico
uma vertente de pesquisa que surgiu, de forma semelhante ao
neo-institucionalismo, como conseqncia das limitaes da policy
analysis' tradicional.

24

234

Ver, por exemplo, Nohlen (1994, p. 15ss), que se vale dos mais variados
elementos para explicar as freqentes trocas de regimes na Amrica Latina,
como o pensamento hierrquico-patriarcal, as estruturas sociais hierrquicas,
o desenvolvimento deficiente da estrutura social, variveis externas como a
poltica externa dos Estados Unidos e o sistema econmico mundial, mas
tambm fatores institucionais como o presidencialismo latino-americano.

3. Anlise de estilos polticos

A crtica ao pressuposto da policy analysis' tradicional, de que os
processos polticos seriam determinados principalmente pelos contedos da poltica, no contribuiu apenas para o fortalecimento de
abordagens institucionalistas, ressaltando a importncia de instituies estveis e consolidadas (polity') para o xito de polticas pblicas; ao mesmo tempo, levou ao surgimento de uma vertente de
pesquisa que pode ser designada como anlise de estilos polticos e que vem-se dedicando mais ao aspecto do como da poltica (politics'), frisando fatores culturais, padres de comportamento poltico e inclusive atitudes de atores polticos singulares
como essenciais para compreender melhor o processo poltico, que,
por sua vez eis um pressuposto central dessa abordagem , repercute na qualidade dos programas e projetos polticos elaborados
e implementados.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
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REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

importante nesse contexto a distino entre padres de poltica e

de comportamento que ou so peculiares de certos atores ou transcendem suas aes individuais. Enquanto no primeiro caso estamos
nos referindo aos padres de comportamento de indivduos ou de
atores corporativos, de unidades administrativas singulares, de partidos ou associaes em contextos e situaes especficos, no segundo
caso, tem-se em vista o concurso de padres de comportamento
poltico como, por exemplo, o clientelismo, o paternalismo ou a corrupo. Trata-se de elementos caractersticos de certos sistemas polticos, que so decorrentes da interao e do inter-relacionamento
permanentes de atores e grupos de atores, e cujos impactos e efeitos
podem ser detectados no mbito da implementao de polticas pblicas, enriquecendo correspondentes estudos qualitativos. Nesses
casos, o interesse de estudos pode ser direcionado para a anlise do
estilo poltico que predomina dentro de um sistema poltico-administrativo, ou para os processos de negociao entre governo e sociedade civil. Esses padres de carter mais geral, presentes em todas as
modalidades de ao poltica, representam condies que delimitam
o comportamento dos atores individuais, estando estes, por sua vez,
reproduzindo permanentemente esses padres de comportamento
nas suas aes cotidianas.
235

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

Sociedades instveis que se encontram em um processo de transformao, em geral, so caracterizadas por tenses entre os padres individuais de comportamento e aqueles que transcendem
as aes individuais. Devido a mudanas em relao aos valores
sociais, interesses e objetivos de ao, surgem atores, particularmente em tempos de rupturas sociais e polticas, que se empenham a favor de modificaes dos estilos de comportamento poltico.25 Esse fenmeno se torna mais evidente no caso de alguns
atores terem conseguido institucionalizar novos estilos de comportamento mediante novos procedimentos e arranjos. Um exemplo disso o surgimento de novos canais de participao (conselhos populares, oramento participativo, foros de debate etc.) na
poltica municipal brasileira, esses por sua vez so o resultado, pelo
menos em parte, da presso poltico-social exercida pelos movimentos sociais e pela sociedade civil em geral.
Essa dinmica poltica demonstra o condicionamento de estilos
polticos pelas representaes de valores, pelas idias, sentimentos
e pelas orientaes e atitudes predominantes na sociedade, o que
comumente subsumido sob o conceito da cultura poltica. 26 A
pesquisa tradicional sobre cultura poltica27 costuma analisar a cultura poltica no contexto de naes especficas o que se manifesta
na definio de Almond:
A political culture is a particular distribution in a particular nation of
people having similar or different political attitudes, values, feelings,
informations and skills [Almond, 1974, p. 50].

25

236

Ver Prittwitz (1994, p. 31); exemplo disso o surgimento macio dos

movimentos sociais durante a abertura poltica no final do regime militar no
Brasil.
26
Ver a definio de cultura poltica segundo Pye: Political culture is a set of
attitudes, beliefs and sentiments which give order and meaning to a political
process and which provide the underlying assumptions and rules that govern
behavior in the political system. It encompasses both the political ideals and
the operating norms of a policy. Political culture is thus the manifestation in
aggregate form of the psychological and subjective dimensions of politics
[Pye, 1968, p. 218].
27
Ver a discusso da teoria da cultura poltica em Renn Jr. (1997).

Por vezes, observa-se tambm tentativas de destacar elementos

particulares da cultura poltica para uma regio cultural, supostamente mais homognea como, por exemplo, a Amrica Latina.28
A comparao entre culturas polticas um dos elementos centrais
dessa vertente de pesquisa.29 Almond e Verba (1963), por exemplo, tm apresentado, em seus estudos sobre civic culture, trs
tipos ideais de cultura poltica, os quais correspondem a diferentes
fases de modernizao do desenvolvimento de sociedades: na
cultura paroquial no existe ainda uma viso poltica sistmica; na
cultura de sditos, a populao desempenha um papel passivo e
se mostra apenas interessada nos resultados da poltica; enquanto
na cultura de participao ela interfere de forma ativa nos acontecimentos polticos. A pesquisa de cultura poltica toma a civic
culture como medida de referncia, na qual so medidas todas as
culturas do mundo. Esse modelo da cultura cvica, da qual a cultura
poltica anglo-sax mais se aproxima, corresponde a um caminho
intermedirio entre culturas polticas participativas e apticas. Na
base dessa abordagem, se encontra a tese de uma certa apatia
salutar [Beyme, 1992, p. 168]:

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Within the civic culture, then, the individual is not necessarily the
rational, active citizen. His pattern of activity is more mixed and
tempered. In this way he can combine some measure of
competence, involvement, and activity with passivity and
noninvolvement [Almond/Verba, 1963, p. 487].
Os defensores da civic culture reivindicam pois uma mistura saudvel das virtudes passividade, conscincia de tradies e indiferena
poltica por parte das massas, em concurso com as qualidades ativas
das elites polticas, por essa mistura ser profcua para a conservao
28

Ver referncia cultura poltica da Amrica Latina na coletnea de Thesing

(1994). Particularmente interpretaes culturalistas da poltica latino-americana
costumam considerar, de modo fortemente determinista, a herana cultural
autoritria e hierrquica da Amrica Latina como sendo responsvel pelas
dificuldades da consolidao da democracia liberal [Diamond, 1994, p. 9].

29

Segundo Fenner (1991, p. 516), ponto de partida, finalidade e objetivo da

pesquisa de cultura poltica tem que ser a comparao, a comparao
intersistmica.

237

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

da democracia [Fenner, 1991, p. 512]. A pesquisa da cultura poltica

tem por objetivo no apenas a obteno de conhecimento sobre
culturas singulares. Ao avaliar as culturas polticas em relao as suas
caractersticas que contribuem para a estabilidade democrtica, a
abordagem contm um forte componente prtico e normativo. Porm,
como o prprio Almond, um dos principais articuladores da teoria
tradicional de cultura poltica, admite em um trabalho mais recente,
evidente que a cultura poltica no determina a estrutura poltica,
mas that causality worked both ways, that attitudes influenced
structure and behavior, and that structure and performance in turn
influenced attitudes [Almond, 1990, p. 144].
Do mesmo modo, no meu entender, a cultura poltica no determina
a performance governamental e o estilo poltico. Se fosse assim, no
seria compreensvel a variedade de estilos polticos, por exemplo,
nos governos estaduais ou municipais, que podemos observar na
realidade poltica e que condiciona tambm as realizaes materiais
das polticas pblicas concretas. Isso significa que estilos especficos
de poltica so influenciados por uma variedade de fatores como as
tradies nacionais e regionais, as estruturas polticas, o grau de desenvolvimento econmico,30 as ideologias, o treinamento cvico
[Renn Jr., 1997, p. 240] e a prpria experincia da prtica poltica,
etc. Portanto, a abordagem da cultura poltica dificilmente pode nos
fornecer explicaes satisfatrias e definitivas dos estilos polticos.
Porm, a discusso acerca da cultura poltica chama a nossa ateno
para a variedade de elementos que devem ser considerados na avaliao de estilos polticos.
Do ngulo da policy analysis', a pesquisa sobre a cultura poltica nos
fornece subsdios e elementos valiosos para a anlise do significado
da dimenso subjetiva no que tange s trs dimenses da vida
poltica: o sistema poltico, o processo poltico e os outputs das
polticas setoriais e das decises do sistema poltico [Diamond, 1994,
p. 8]. A mesma preocupao com essa dimenso subjetiva evidencia
a abordagem de anlise de estilos polticos, pretendendo tornar
30

O grau de desenvolvimento econmico tradicionalmente detectado como

varivel decisiva para o processo de consolidao democrtica; ver Diamond
(1994, p. 1).

238

esse fator considerado crucial para o processo de implementao

de polticas pblicas mais operacional para a policy analysis'. Sob a
abordagem de anlise de estilos polticos, entende-se portanto o
exame de estruturas de deciso em relao a polticas setoriais, contanto
que essas se encontrem inseridas em elementos poltico-estruturais
formais e informais e se refiram a valores, regras e padres de ao
(tanto individuais como referentes sociedade como um todo) que
so norteadores de comportamento [Namacher, 1991, p. 192].

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Podemos distinguir dois objetivos principais da anlise de estilos

polticos. Em primeiro lugar, trata-se de investigar possveis fatores
que podem ter levado consolidao de um certo estilo de poltica empiricamente observado; nesse caso o estilo poltico considerado uma varivel dependente, por exemplo, das estruturas sociais e econmicas, da composio tnica da populao, das estruturas tradicionais dos sistemas partidrio e associativo, das condies institucionais em geral e da importncia atribuda aos subsistemas
dentro do sistema global [Namacher, 1991, p. 190]. Todos esses
fatores podem ter uma importncia na concretizao de estilos de
conduta poltica. Em segundo lugar, o estilo poltico pode ser considerado uma varivel independente. Nesse caso, coloca-se em
primeiro plano a questo de como programas o resultado material
de processos de deciso podem ser influenciados por estilos polticos concretos. possvel pensar na implementao de um projeto ou programa poltico especfico, por exemplo um projeto de
reciclagem de lixo ou um programa de gerao de emprego, ora
realizado por um governo de carter mais participacionista, fundamentando o processo de implementao em uma ampla participao da sociedade, ora realizada por um governo de carter mais
tecnocrata, apostando primordialmente no conhecimento tcnico
da administrao e impondo o projeto de cima para baixo e conforme critrios exclusivamente tcnicos.31

31

Foram essas as caractersticas dos governos de Santos e de Curitiba que

foram objeto da minha tese de doutorado; ver Frey (1995 e 1996).

239

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

4 Neo-institucionalismo e Anlise de Polticas

Pblicas Abordagens Complementares
Uma confrontao entre a abordagem de anlise de estilos polticos
e o neo-institucionalismo, no obstante a divergncia nos seus pressupostos bsicos, deixa transparecer uma certa afinidade entre as duas
propostas, em face da experincia emprica que aponta para uma
condicionalidade mtua entre as duas dimenses politics' e polity'.
Pelo menos parece evidente que um estilo democrtico e cooperativo
de conduo combina melhor ou exclusivamente com um arcabouo
institucional organizado de forma democrtica, enquanto, por outro
lado, um estilo autoritrio de conduo deve ter mais chances de xito
no quadro de uma estrutura organizacional hierrquica (porm no
excluda a possibilidade do exerccio de um estilo autoritrio de conduo sob condies institucionais democrticas). A estreita afinidade
entre as duas abordagens analticas se torna mais ntida se colocado
em considerao o conceito ampliado de instituio empregado por
alguns representantes do neo-institucionalismo. Equiparando as representaes e prticas compartilhadas (shared meanings and
practices) com identidades e instituies, March e Olsen (1994 e 1995)
avanam significativamente no campo da anlise de estilos polticos,
uma vez que o objeto de investigao da anlise de estilos polticos
justamente a questo se e at que ponto sociedades desenvolvem
padres especficos e duradouros de ao para lidar com seus problemas
e para regular seus conflitos [Namacher, 1991, p.189; 1994, p. 314].
O conceito de instituies me parece aplicado de forma demasiadamente extensa em March/Olsen. No que concerne a sua delimitao deve-se, a meu ver, restringir o uso do conceito de instituies apenas a organizaes e procedimentos. A idia fundamental
da abordagem institucional consiste justamente na possibilidade de
influenciar processos polticos e, conseqentemente, os contedos
da poltica por meio da institucionalizao de padres de ao e
de processos de negociao no contexto de organizaes e procedimentos. Esse objetivo torna explcita a necessidade de diferenciar entre padres de comportamento existentes ou apenas pretendidos, por um lado; e as prprias instituies, por outro. Estas so o
resultado de negociaes entre os atores polticos (portanto, denominadas de arranjos institucionais), em que se fundamenta a sua

240

qualidade peculiar. No entanto, isso no significa que imprescindvel a transformao de tais procedimentos e mecanismos de negociao em leis ou regulamentos administrativos, mas pelo menos
esses mecanismos tm que ser reconhecidos, ainda que seja somente de forma tcita. Beyme, portanto, manifesta dvidas se o
conceito de neo-institucionalismo seria apropriado para boa parte dos projetos de pesquisa que figuram sob esse rtulo, visto que
freqentemente no existe uma compreenso totalmente
institucionalista de poltica [Beyme, 1992, p. 76]. Alm do mais,
costuma-se incluir como relevantes variveis explicativas o comportamento de massa e de elite. Apesar dessas objees de carter
mais metodolgico, o mrito da contribuio de March/Olsen, a
meu ver, est em ter chamado a ateno para o fato de que uma
poltica orientada pelas estruturas no pode se satisfazer em influenciar as estruturas institucionais formais, mas que a poltica (inclusive as
polticas setoriais) no pode e no deve deixar de influenciar as
identidades e os padres de comportamento, por exemplo, por meio
dos instrumentos da propaganda e da educao.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Tambm existem pontos de entrecruzamento do objeto de investigao da anlise de estilos polticos e da anlise de instituies. Ao
examinar os padres de comportamento poltico, a anlise de estilos
polticos tem que levar em considerao no apenas hbitos, costumes, rituais, estilos de comportamento e padres de rotina poltica,
mas tambm formas institucionalizadas de comportamento poltico.
Dado que tais padres de comportamento podem ser considerados,
at um certo grau, independentes de constelaes de interesses e de
exigncias materiais do agir pblico, eles formam um elemento
estrutural autnomo do processo poltico [Prittwitz, 1994, p. 30].
Finalizando essa parte sobre as abordagens tericas, podemos constatar a insuficincia tanto das abordagens puramente institucionalistas,
ao supor que uma mera reengenharia institucional j poderia colocar
os regimes polticos nas trilhas slidas da modernizao democrtica,
como tambm das abordagens culturalistas ou voluntaristas, ao supor
que a mobilizao de novas foras sociais e polticas ou a aplicao de
novas estratgias polticas dispensariam reformas institucionais mais
profundas. Em suma, observa-se um grande potencial de
reaproximao entre as duas abordagens no quadro da policy analysis'.
241

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

5 A Policy Analysis no Contexto da Realidade

Brasileira
A concepo da policy analysis' parece, em princpio, apropriada
para a anlise de polticas pblicas no contexto da realidade brasileira, porm imprescindvel, no meu entender, uma adaptao
da abordagem s particularidades da situao poltica e institucional
do Pas, alm de mostrar as prprias limitaes da proposta em
questo.32
Tendo mostrado na parte terico-conceitual as limitaes de uma
policy analysis' que se limita a uma anlise dos contedos das
polticas (policy'), creio poder ter evidenciado a importncia da
considerao tanto da dimenso institucional (polity') como da
dimenso processual (politics') para a anlise de polticas pblicas.
A fim de poder fazer justia complexidade de nosso objeto de
anlise, segue disso a desejvel complementaridade de neoinstitucionalismo e anlise de estilos polticos, assim como a
necessria integrao das duas abordagens no quadro da policy
analysis', o que por sua vez deve garantir a representao da
dimenso temporal dos processos polticos. Essa necessria
reorientao da policy analysis' me parece ainda mais premente
no caso brasileiro como pretendo mostrar a seguir.
A policy analysis' tradicional pressupe, na verdade, que a varivel
sistema poltico, isto , a estrutura institucional do sistema poltico-administrativo, deve ser constante e conhecida nas suas caractersticas e princpios bsicos. Como bem lembra Couto, em um
estudo sobre o processo de reforma do Estado no contexto da
transio democrtica no Brasil, torna-se difcil aplicar ao processo
poltico transicional os mesmos modelos de anlise utilizados para a
compreenso de estruturas j consolidadas [Couto, 1998, p. 55].
Alm disso, a realizao de estudos sobre a dimenso material de
polticas pblicas pressupe um conhecimento geral dos processos
32

Sendo que as seguintes reflexes tenham surgido por ocasio da elaborao

da minha tese de doutorado sobre a poltica ambiental municipal no Brasil
[Frey, 1997], recorrerei na seguinte discusso a exemplos e observaes
referentes s polticas municipais e ambientais mais especificamente.

242

de resoluo de problemas, porque s no caso de um conhecimento suficiente tanto das instituies quanto dos processos poltico-administrativos que estes podem servir como quadro de referncia para a anlise de cada campo de poltica.
Os estudos de polticas pblicas enfocam basicamente casos
empricos e seus resultados tm, portanto, pelo menos em um primeiro momento, apenas validade situacional. Corre-se pois o risco
de considerar padres de ao e estruturas observados e detectados nos estudos empricos, os quais de fato esto presentes s
conjunturalmente, como caractersticas inerentes de um certo sistema poltico-administrativo (ibidem). Todavia, vale mencionar que,
medida que cresce o nmero de estudos especficos realizados
nos vrios campos de poltica, aumenta no apenas o conhecimento referente s polticas especficas, mas tambm o conhecimento
terico referente s inter-relaes entre estruturas e processos do
sistema poltico-administrativo por um lado e os contedos da poltica estatal por outro. Levando-se em conta por meio do ciclo
poltico a dinmica temporal dos diversos processos, abrem-se acima de tudo possibilidades para uma compreenso mais consistente
de processos transicionais de carter dinmico.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

A anlise de polticas pblicas no dispe de uma teoria uniforme.

No entanto, com a combinao moderna de mtodos e um foco
novo e peculiar, ela est contribuindo permanentemente para a
formao terica, que tambm modifica nosso conhecimento sobre
a poltica processual tradicional [Beyme, 1985, p. 23 s].
Tomamos como exemplo a poltica municipal no Brasil, vemo-nos
defrontados com vrios problemas peculiares. Primeiro, temos que
levar em conta que o conhecimento cientfico no tocante ao quadro
de referncia, ou seja, no tocante configurao dos arranjos
institucionais e das caractersticas dos processos polticos municipais, bastante limitado. Existem, de forma geral, relativamente
poucos estudos cientficos sobre a poltica municipal, o que vale
tanto para as condies institucionais quanto para os processos polticos de deciso e de planejamento.
Segundo, preciso considerar a ampla autonomia dos municpios
tanto em questes financeiras e administrativas como polticas. O
direito de poder outorgar a sua prpria constituio local, concedido
243

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

aos municpios com a Constituio de 1988, sintomtico dessa

abrangente autonomia organizacional que acarreta uma variedade
muito grande de arranjos institucionais nas Constituies municipais
e nas respectivas leis complementares. Apesar de as regras fundamentais que regem a relao entre executivo e legislativo no divergirem muito na prtica, a realizao de tais estudos de polticas pblicas
dificultada pela multiplicidade institucional no que diz respeito
configurao concreta da relao entre executivo e legislativo, s
variadas formas de negociao nos municpios e acima de tudo no
que concerne aos mltiplos regulamentos referentes insero da
comunidade local no processo poltico. O carter fluido das estruturas
institucionais que, conforme Couto (1988, p. 55), caracteriza o sistema
poltico brasileiro , portanto, ainda mais evidente nos nveis estadual
e, sobretudo, municipal, em que podemos observar uma verdadeira
efervescncia de experimentao democrtica.
Um terceiro elemento dificultando anlises de polticas pblicas tem
a ver com as habituais modificaes no que tange ao espectro de
foras polticas atuantes na arena poltica municipal. Em decorrncia
do processo de transio democrtica, o Pas est vivenciando, em
relao s estruturas institucionais e aos processos polticos, um
perodo extremamente dinmico e agitado de sua histria. No
obstante a grande inrcia ideolgica das oligarquias conservadoras
tradicionais do Pas ante o processo de democratizao, as constelaes das foras polticas sofreram transformaes significativas
devido ao surgimento acentuado de grupos interessados na modernizao e democratizao do Estado e da sociedade. Permanentemente, surgem novas foras e atores polticos pensa-se, por
exemplo, no crescimento contnuo e desordenado dos movimentos sociais e associaes de moradores no palco poltico, enquanto outros perdem ao mesmo tempo suas margens de ao e sua
influncia ou se retiram totalmente dos acontecimentos polticos.33
Nem o arcabouo institucional e a rede dos relevantes atores polticos nem os padres de conduta poltico-administrativa chegaram a
33

Alain Touraine remete-se ao movimentismo brasileiro, respectivamente,

ao movimientismo nos pases de lngua espanhola. Estes pases, segundo
Touraine, so caracterizados por um nmero elevado de atores e movimentos,
os quais, na prtica, se evidenciam extremamente fracos e dispem de um grau
reduzido de conscincia e de organizao; ver Touraine (1989, p. 334).

244

se consolidar sob as novas condies democrticas. Alm do mais,

tem contribudo para essa instabilidade generalizada o quarto
elemento a ser considerado a falta de consolidao e consumao
da determinao poltico-ideolgica tanto da populao, do eleitorado, como tambm dos polticos e at mesmo dos partidos.
Sem querer discutir nesse momento mais detalhadamente as respectivas causas,34 preciso assinalar as dificuldades que essa falta
de consolidao traz para a prtica da policy analysis'.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Em contraposio aos pases institucional e politicamente consolidados, os governos brasileiros devem ser considerados bem menos resultado da orientao ideolgico-programtica da populao
ou dos partidos do que uma conseqncia de constelaes pessoais peculiares. O carisma do candidato como poltico singular pesa
bem mais do que a orientao programtica de seu partido. Alm
do mais, a poltica na Amrica Latina segundo Touraine (1989,
p. 177) menos problema de interesse do que de paixo. Est
implcita nesta afirmao a premissa de que os cidados no costumam organizar-se em torno de interesses especficos desde
Tocqueville um dos elementos fundamentais para preservar a liberdade poltica na democracia de massa mas que eles deixam se
levar pelas paixes e emoes instantneas. Decorrem dessa inclinao mudanas, muitas vezes repentinas e radicais, dos rumos
polticos nos governos tanto nacionais, estaduais como municipais,
que se manifestam no apenas na descontinuidade poltico-administrativa na transio de um governo para o outro [Lobo, 1998, p.
82], mas que ocorrem inclusive no decorrer de gestes. Trata-se de
um fenmeno que se ope consolidao de formas mais ntidas e
confiveis dos processos de negociao poltica (o que, por outro
lado, significa que as chances para a realizao e imposio de
reformas polticas mais radicais so, em princpio, propcias, porque os arranjos institucionais e os processos de negociao entre
34

Vale mencionar neste contexto que no se trata apenas de um problema de

falta de consolidao democrtica, mas que pode ser alegada uma multiplicidade
de razes e possveis explicaes para essa insuficiente determinao polticoideolgica, como, por exemplo, educao defeituosa, influncia da mdia,
predomnio de outras lgicas de poltica (clientelismo, paternalismo, nepotismo
etc.), cultura e sistema poltico.

245

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

executivo, legislativo e sociedade civil so pouco formalizados,

institucionalizados e consolidados).
Essas reviravoltas polticas radicais, to comuns na poltica brasileira,
em geral, dizem respeito no apenas definio das prioridades
tcnicas e materiais, mas freqentemente tambm s formas de
cooperao e de participao como tambm maneira de colaborao e de regulao de conflitos entre executivo, legislativo e sociedade civil. Contudo, a multiplicidade, volatilidade e inconstncia
dos arranjos institucionais, dos processos polticos e dos
posicionamentos e atitudes ideolgicos, enfim, essa fluidez generalizada dificulta chegar a afirmaes de carter terico com um
maior grau de generalizao.
No Brasil como em outras recentes democracias, onde as estruturas
e processos so sujeitos a uma dinmica peculiar e a uma transformao contnua, o pesquisador pode se valer apenas de forma
muito restrita de estudos primrios preexistentes. Alm disso, ele
corre o risco de ter que enfrentar mudanas significativas at durante o prprio processo de pesquisa. Essas mudanas podem ocorrer
no somente em relao poltica material, objeto primordial de
sua investigao, mas tambm s instituies polticas e ao policy
network, ou seja, a rede dos atores polticos que determinam o
processo poltico pode repentinamente mudar durante a realizao
do projeto de pesquisa. Particularmente no que diz respeito poltica municipal, estudos de polticas pblicas exigem a realizao
de levantamentos primrios sobre as dimenses politics' e polity'
nos municpios escolhidos, indo dessa maneira alm da dimenso
material das polticas setoriais.
Um estudo de polticas pblicas que, na sua anlise e avaliao, quer
fazer justia pelo menos aproximadamente realidade emprica,
dificilmente, pode, no caso da existncia de dficits de informao,
deixar de dirigir uma parte dos esforos de pesquisa para esses
levantamentos primrios, ainda que isso possa significar por
conseqncia das limitaes de capacidades e recursos disponveis
cortes nas pretenses referentes profundidade das investigaes
sobre a dimenso policy'. S desta maneira possvel, no meu
entender, corresponder pretenso de analisar as interdependncias

246

recprocas entre as instituies polticas, os processos polticos e os

contedos concretos das polticas [Scharpf, 1985, p. 165]. Faz-se
necessrio um certo grau de deslocamento do foco dos estudos da
parte dos programas, planos e resultados materiais para os pontos de
interseo entre estes por um lado e os processos e instituies por
outro, dependendo a necessria intensidade do grau de
deslocamento do prprio grau de fluidez que caracteriza estes pontos
de interseo. Devem ser, portanto, as prprias caractersticas empricas
bsicas, a serem levantadas por estudos empricos preliminares, as
condicionantes primordiais para a configurao final do design de
pesquisa. Impe-se com isso a questo de como pesar essas trs
dimenses na realizao de estudos de polticas pblicas. No meu
entender, essa questo no pode ser respondida de forma definitiva
e na base de uma reflexo meramente terica, mas depende
sobretudo das condicionantes empricas concretas. Porm, as
particularidades institucionais e culturais de cada tipo de sociedade
podem nos proporcionar elementos para uma correspondente
adaptao da abordagem da policy analysis'.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Apesar de Scharpf partir da premissa que nenhuma das trs abordagens explicativas pode, de forma isolada, compreender a realidade
poltica satisfatoriamente, ele atribui abordagem institucional uma
importncia proeminente por ela estar relacionada, ao mesmo tempo, com as perspectivas de policy' e de polity' e pela suposio
de que estruturas institucionais (polity') pudessem ter influncia em
ambas (perspectivas) [Scharpf, 1985, p. 165]. Eu, em contrapartida,
parto da hiptese de que esta suposta importncia proeminente
da abordagem institucional perde sua fora explicativa em relao a
abordagens processualistas em sociedades com um grau menor de
institucionalizao e de consolidao das prticas de negociao. A
constelao das foras sociais e polticas, ou seja, o exerccio de poder pelas elites polticas e econmicas, parece, no caso brasileiro,
determinar de forma bem mais decisiva os rumos do Pas do que
quaisquer arranjos, independentemente do quo institucionalizados
estes sejam. Parece-me pertinente neste contexto lembrar de
Tocqueville e de sua anlise da democracia na Amrica, onde ele
contrape o desenrolar dos acontecimentos polticos em tempos
democrticos vida poltica nos tempos aristocrticos, chegando
concluso de que nos tempos de aristocracia no Brasil de hoje
247

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

talvez seja mais indicado falar em tempos de oligarquia as influncias particulares e as aes dos indivduos teriam uma influncia relativamente maior sobre os acontecimentos polticos, enquanto nos
tempos de democracia seriam os fatos e estruturas gerais os elementos decisivos da vida poltica.35
Alm do grau da consolidao democrtica deve-se levar em conta
outros fatores, sobretudo a cultura poltica e administrativa, que so
responsveis pela configurao especfica das estruturas, dos processos
e funes de cada sociedade. Desta forma, a policy analysis' na
Alemanha, por exemplo, atua em um ambiente poltico-administrativo que caracterizado pela perseverana de tradies institucionais
[Beyme, 1985, p. 12]. O arcabouo institucional acabou sobrevivendo,
na sua essncia, sem grandes modificaes inclusive durante o perodo
do nacionalsocialismo. Em contraposio a essa continuidade das
instituies fundamentais na tradio alem, as mudanas
constitucionais no Brasil levam regularmente a rupturas e
transformaes radicais das estruturas poltico-administrativas. Um
exemplo disso so as significativas mudanas da nova Constituio
de 1988. Por outro lado, fica curioso que essas mudanas radicais
dos arranjos institucionais formais dificilmente tenham conduzido a
efeitos de maior relevncia no que diz respeito aos padres de
comportamento poltico e s realizaes materiais concretas.
A concepo das democracias delegativas de ODonnell (1991) pode
nos fornecer indcios para uma explicao plausvel dessa aparente
contradio. ODonnell designa democracias no consolidadas e no
institucionalizadas, que apesar disso podem ter um carter persistente,
de democracias delegativas. Essa categoria de democracia, na qual,
segundo ele, o Brasil se insere, caracterizada pela fraqueza e
reduzida densidade de suas instituies, nas quais a influncia sobre

35

De acordo com Tocqueville, os historiadores dos tempos democrticos no

apenas negariam aos indivduos o poder de mudar o destino da histria, mas
acima de tudo tiram aos prprios povos a faculdade de modificar a sua prpria
sorte e os submetem ora a uma providncia inflexvel, ora a uma espcie de
cega fatalidade [Tocqueville, 1977, p. 377].

248

as decises polticas fica reservada a uma elite classista. A influncia

nos processos de deciso poltica e na implementao das polticas
normalmente exercida de forma direta e no de forma agregada,
intermediada por partidos e associaes. Observa-se portanto, de
acordo com o raciocnio de Tocqueville, uma maior influncia da
ao particular dos indivduos. Porm, em face da disseminao
irresistvel do iderio democrtico, por um lado, e fragilidade e
precariedade das novas instituies democrticas, por outro,
encontramos vrias instituies no-formalizadas que desempenham
a funo de sustentculos do poder oligrquico e exercem influncia
decisiva nos processos poltico-administrativos; ODonnell menciona
sobretudo o clientelismo, o patrimonialismo e a corrupo [ODonnell,
1991, p. 30]. O agir estatal e administrativo se baseia em formas
clientelistas de interao, visa mais o caso individual e no solues
coletivas. A poltica efetiva no vem sendo produzida e implementada,
ou s em propores limitadas, dentro das instituies e de acordo
com os procedimentos formalmente previstos na Constituio ou nas
leis orgnicas dos municpios, e segue s de forma restrita os padres
de poltica aspirados teoricamente com os respectivos arranjos
institucionais e procedimentais.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

No que concerne anlise de polticas pblicas, isso significa que

teremos que levar em considerao no apenas a tendncia a uma
crescente fragmentao e setorializao do processo poltico e a
correspondente formao de policy networks' e policy arenas,
mas acima de tudo a interferncia de padres peculiares de comportamento poltico como o clientelismo, o populismo ou o
patrimonialismo que eventualmente exercem uma influncia maior
na definio das polticas pblicas do que as instituies formais;
ou, colocado de outra maneira, estes vcios polticos desconfiguram
e descaracterizam os arranjos institucionais formais. Isto significa para
a policy analysis' no contexto brasileiro, levando em conta a situao poltica e social especfica do Pas, que preciso analisar as
instituies no sentido de saber se elas realmente exercem um papel importante e decisivo nos processos de formao de vontade e
de deciso, e se no, quais conseqncias isto acarreta para o processo poltico em geral [ODonnell, 1991, p. 27].

249

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

Se partimos da suposio de uma grande influncia dos estilos ou

dos padres polticos sobre os processos de formao de vontade e
de deciso o que os estudos sobre a cultura poltica latino-americana e brasileira parecem indicar ,36 impe-se a necessidade de questionar essa dimenso de politics' sobretudo no que diz respeito aos
efeitos recprocos com a estrutura institucional: a dimenso de polity'.
Com a incluso da avaliao de formas de comportamento poltico
(estilos polticos, tradies administrativas, padres culturalmente
influenciados de percepo e de ao), relacionada a campos especficos de ao [Hesse, 1985, p. 59] e ligado a isso com o
abandono da compreenso em boa parte das vezes esttica de instituies abrem-se, segundo Hesse, caminhos para uma pesquisa
poltico-cientfica, mais em concordncia com a realidade de processos complexos de interao (ibidem).
O que significa isso para as modalidades de configurao do design
de pesquisa? Em primeiro lugar, importante salientar que a exigncia da adaptao da abordagem metodolgica situao
emprica concreta no exclui a possibilidade de chegar a um maior
grau de generalizao referente a sociedades concretas. Concepes tericas, baseadas em observaes empricas, como a da democracia delegativa por exemplo, podem nos proporcionar pontos de referncia para obter princpios norteadores gerais para estudos empricos, que podem sensibilizar-nos no que concerne a possveis elementos cruciais para uma melhor compreenso dos processos polticos e que, logo, devem ser levados em conta na configurao dos projetos de pesquisa. preciso salientar, porm, que
este procedimento no torna desnecessrio uma adaptao mais
detalhada s caractersticas peculiares do estudo de caso em questo na base de estudos empricos preliminares.
Suponhamos que aspectos poltico-culturais influenciem de forma
significativa a configurao dos estilos polticos, empiricamente observados, no dispondo por outro lado, devido a razes tcnicas e
metodolgicas, de possibilidades para averiguar mediante surveys

36

250

Ver a respeito, por exemplo, Fanger (1994).

as orientaes, representaes de valores e interpretaes de forma sistemtica,37 temos que nos contentar com a anlise dos padres de comportamento poltico empiricamente observveis, os
quais, por sua vez como indicado lembrar so cunhados pelos
valores, opinies e orientaes predominantes na sociedade. Visto
que o estilo poltico sujeito a mudanas em cada fase do processo
poltico, aconselhvel questionar o estilo poltico na sua dimenso
processual, valendo-se do policy cycle' como quadro referencial.

POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL

Levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas institucionais

e dos padres poltico-administrativos de pases em desenvolvimento,
caracterizados por democracias do tipo delegativo, como o caso
do Brasil, podemos concluir que nesses pases, mais ainda do que
em democracias consolidadas, a policy analysis' deve enfocar os
fatores condicionantes das polticas pblicas polity' e politics'
dando nfase na sua dimenso processual, a fim de poder fazer justia
realidade emprica bastante complexa e em constante transformao. A integrao de elementos da anlise de estilos polticos e do
neo-institucionalismo no quadro da policy analysis' parece pois imprescindvel, se quisermos compreender a complexidade e a dinmica dos campos de investigao em questo.
Essa necessidade de uma reorientao da anlise de polticas pblicas, aqui exposta a partir de uma anlise da realidade brasileira,
est de acordo com a tendncia do neo-institucionalismo de dirigir
a sua ateno no apenas para as instituies em si, mas tambm
para os prprios atores polticos. O neo-institucionalismo busca contribuir para o aumento da capacidade dos atores polticos de compreender o funcionamento das instituies polticas e, desta maneira, saber conduzi-las de forma mais eficiente. A criao e suporte
de uma cultura de direito, de identidades, preferncias e recursos,
assim como de um sistema de significados e de compreenso da
histria ganham destaque, justamente por serem considerados fundamentais para o bom funcionamento das instituies formais [March/
Simon, 1995, p. 28].

37

Ver Fanger (1994, p. 105s) que salienta que na Amrica Latina as datas-base
existentes, construdas a partir de surveys de opinio, so muito dispersas e
mal comparveis.

251

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000

Na verdade, a fluidez institucional deixou de ser apenas uma caracterstica das democracias no consolidadas, mas torna-se cada vez
mais uma realidade nos pases supostamente consolidados. A extensa literatura sobre o tema de governance resultado do crescente
enfraquecimento das instituies estatais e evidencia transformaes
significativas no tocante aos processos poltico-administrativos nas
democracias modernas. As novas redes de governana, nas quais as
comunidades, as associaes da sociedade e as empresas privadas
desempenham papel cada vez mais decisivo, desafiam no apenas
os governos e a maneira de governar, mas exigem tambm uma
reorientao do pesquisador de polticas pblicas. Visto que o processo de governana multifacetado, a cincia deve levar em conta
o concurso destas vrias facetas que, por sua vez, so resultado de
uma interao cada vez mais dinmica entre elementos institucionais,
processuais e os contedos das polticas. As sugestes de Rhodes
(2000, p. 85) de uma etnografia poltica de redes sociopolticas
que implica microanlises de contextos do cotidiano ou de Linder/
Peters de estudos de polticas pblicas do tipo bottom-up,38 que
do maior nfase nas condies e contextos especficos, na
multiplicidade de fatores e no subjetivismo, mostram possveis caminhos para a anlise de polticas pblicas num contexto de fluidez
institucional que no quer abrir mo de considerar as complexas interrelaes entre polity, politics e policy'. A desistncia da busca
pela bjetividade esta uma caracterstica inerente dos estudos topdown da tradio norte-americana representa uma concesso
necessria a uma realidade institucional caracterizada pela crescente
diversidade, complexidade e dinmica.39

38
39

252

Ver Perez (1998, p. 69).

Ver Kooiman (2000).

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