Participação Como Representação

Participao como Representao: O Impacto das
Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas no

Congresso Nacional*
Thamy Pogrebinschi
2
Fabiano Santos
Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP), da Universidade do Estado do Rio de Janeiro

(UERJ). Rio de Janeiro, RJ, Brasil (e-mail: thamy@iesp.uerj.br).
2
Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP), da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(UERJ). Rio de Janeiro, RJ, Brasil (e-mail: fsantos@iesp.uerj.br).
um velho discurso que jamais sai de cena, talvez por encontrar

sempre vozes dispostas a defend-lo, que insiste em alardear a
crise da representao poltica. Esse discurso possivelmente to antigo quanto a prpria representao poltica, uma vez que os princpios
que norteiam o governo representativo traduzem-se em dispositivos
institucionais que permanecem inalterados desde o sculo XVIII
(Manin, 1995; Urbinati, 2006). No entanto, se a estrutura dos governos
representativos no foi substancialmente modificada desde a sua criao, talvez no sejam procedentes as suposies de que a mesma encontre-se agora em crise.
Os sinais do que alguns chamam de crise, portanto, podem simplesmente indicar uma mudana na forma pela qual a representao polti-
* Os autores agradecem aos pareceristas de DADOS pelos valiosos comentrios e sugestes que propiciaram o enriquecimento deste artigo. Este trabalho sintetiza alguns dos
principais resultados da pesquisa Entre Representao e Participao: as conferncias
nacionais e o experimentalismo democrtico brasileiro, realizada no antigo Instituto
Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), atualmente Instituto de Estudos
Sociais e Polticos (IESP-UERJ), com apoio da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ) e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), no mbito do Projeto Pensando o Direito. Alm dos autores deste trabalho, a
equipe da pesquisa, coordenada por Thamy Pogrebinschi, foi composta por Felipe Dutra
Asensi, Luis Felipe Guedes da Graa, Mariana Borges Martins da Silva e Natalia Regina
Avila Maciel todos excelentes assistentes de pesquisa, aos quais os autores registram
aqui o seu agradecimento.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 54, no 3, 2011, pp. 259 a 305.
259
Revista Dados 2011 Vol. 54 no 3

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Cliente: Iuperj Produo: Textos & Formas
Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos
ca se manifesta. No atual momento histrico, estamos certamente diante de uma destas mudanas. Nos ltimos anos, assiste-se progressivamente ao surgimento de modelos participativos (Pateman, 1970;
Mansbridge, 1980; Barber, 1984; Fung e Wright, 2003; Fung, 2004;
Avritzer, 2007 e 2009) e deliberativos (Cohen, 1989; Fishkin, 1991;
Habermas, 1992; Gutmann, 1996; Bohman, 1996; Dryzek, 2000) de democracia, propostos muitas vezes como alternativas capazes de sanar
os supostos vcios do governo representativo e de suas instituies.
O engajamento suscitado pelas propostas participativas e deliberativas de democracia pode ser observado como uma tendncia dentro da
academia, atravs da adeso massiva dos estudiosos da teoria democrtica, mas tambm fora dela, atravs da adeso concreta de governos
s novas prticas participativas e experincias deliberativas. O Brasil
desde sempre acompanhou esta tendncia, em particular desde 1989,
quando o oramento participativo foi implementado pela primeira
vez, em Porto Alegre, e o pas tornou-se estudo de caso necessrio sobre o assunto e a experincia foi replicada pas adentro e mundo afora
(Baiocchi, 2003; Fung e Wright, 2003; Sintomer, Rcke e Herzog, 2010).
Desde ento, diversas prticas participativas, impulsionadas pela
Constituio de 1988 e pelos governos democrticos que se seguiram a
ela notadamente o governo Lula , tm sido institucionalizadas de
forma crescente no pas (Avritzer, 2009; Dagnino e Tatagiba, 2007;
Gurza Lavalle et alii, 2006). Tais prticas vo desde as j mais tradicionais, como o referendo e o plebiscito, at as menos conhecidas, como as
conferncias nacionais de polticas pblicas, passando pela reestruturao e ampliao de experincias pr-existentes, como os conselhos
nacionais de polticas, os conselhos gestores locais e as audincias pblicas, sem prescindir da valorizao de prticas menos afamadas,
como as ouvidorias e as mesas de negociao e de dilogo.
Ao olhar-se para essas novas prticas democrticas, nota-se logo seu
intuito comum de ampliar a participao dos cidados para alm do
exerccio do direito de sufrgio. O principal pressuposto a nortear tais
experincias, portanto, o de permitir que os cidados envolvam-se de
forma mais direta na gesto da coisa pblica, em particular na formulao, execuo e controle de polticas pblicas. O efeito esperado com
tais prticas, por sua vez, o de permitir que o exerccio da democracia
no se esgote nas eleies, propiciando que os cidados manifestem
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Participao como Representao: O Impacto das Conferncias Nacionais...
suas preferncias de uma forma no mediada por partidos e polticos

profissionais e por meios outros que no o voto.
Isso tudo verdadeiro. Mas h outras verdades que requerem ser explicitadas. Se as novas prticas democrticas ampliam a participao
direta dos cidados, isso no significa que as instituies polticas tradicionais tenham se tornado menos aptas a represent-los. As prticas
participativas fortalecem a democracia ao ampliar o papel dos cidados na mesma. Mas isso no se d em detrimento da representao
poltica e de suas instituies. Ao fortalecimento das formas participativas e deliberativas de democracia no corresponde, portanto, o enfraquecimento do governo representativo.
A relao entre, de um lado, a democracia representativa e, de outro, as
experincias participativas e deliberativas no , portanto, trivial. Sua
elucidao necessria a fim de evitar seja o oportunismo acadmico,
que tanto mal faz s ideias, seja o oportunismo poltico, que tanto dano
causa s instituies. Aqueles que endossam o discurso da crise da representao poltica eventualmente engajam-se na defesa das modalidades participativas e deliberativas de democracia como meio de deslegitimar o Poder Legislativo, colocando em questo a sua real capacidade de expressar a soberania popular. Contudo, o surgimento de novos espaos democrticos, assim como de novos atores envolvidos na
gesto da coisa pblica, pode, por outro lado, ser encarado como forma
de fortalecimento da representao poltica, e no como um sinal de
enfraquecimento das suas instituies. Este certamente o caso das
conferncias nacionais de polticas pblicas, conforme argumentaremos neste artigo.
AS CONFERNCIAS NACIONAIS DE POLTICAS PBLICAS

As conferncias nacionais consistem em instncias de deliberao e
participao destinadas a prover diretrizes para a formulao de polticas pblicas em mbito federal. So convocadas pelo Poder Executivo atravs de seus ministrios e secretarias, organizadas tematicamente, e contam, em regra, com a participao paritria de representantes
do governo e da sociedade civil. As conferncias nacionais so usualmente precedidas por etapas municipais, estaduais ou regionais, e os
resultados agregados das deliberaes ocorridas nestes momentos so
objeto de deliberao na conferncia nacional, da qual participam delegados das etapas anteriores e da qual resulta um documento final
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contendo diretrizes para a formulao de polticas pblicas na rea objeto da conferncia.

Com a sua primeira edio datada de 1941, as conferncias nacionais
no constituem experincia nova na histria poltica brasileira, muito
embora tenham adquirido contornos participativos e deliberativos
mais ntidos a partir de 1988 e se tornado significativamente mais amplas, abrangentes, inclusivas e frequentes a partir de 2003, com o incio
do governo Lula.
Tornam-se mais amplas as conferncias nacionais por envolverem nmero cada vez maior de pessoas, seja participando diretamente como
delegados na etapa nacional, seja indiretamente nas etapas estaduais,
municipais ou regionais que a precedem, seja paralelamente nas chamadas conferncias livres, seja virtualmente nas chamadas conferncias virtuais. Tornam-se mais abrangentes por englobarem um nmero
cada vez maior de temas, deixando de ser prtica restrita rea da sade, de onde se originou o processo conferencial ainda na dcada de
1940, e s reas de direitos humanos e assistncia social, que vm se
institucionalizando progressivamente a partir da metade da dcada de
1990, para cobrir vasta pluralidade de novas reas de polticas pblicas. Passam estas a ser deliberadas por meio de mais de trinta reas, separadas pelas peculiaridades de todos e unidas pela transversalidade
de alguns. Tornam-se mais inclusivas, como consequncia do aumento
de sua amplitude e abrangncia, por reunirem um conjunto cada vez
mais diverso e heterogneo de grupos sociais, sobretudo aqueles representativos da sociedade civil, distribudos entre ONGs, movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores, entidades empresariais e outras entidades, profissionais ou no. Tornam-se, por fim, mais frequentes as conferncias nacionais por trazerem muitas vezes entre as suas
diretrizes a demanda pela sua reproduo peridica, a qual encontra
respaldo em polticas dos ministrios, secretarias, conselhos nacionais
ou grupos de trabalho envolvidos na sua convocao e organizao e,
em alguns casos, na prpria legislao, que assegura a periodicidade
de algumas delas.
tambm a partir de 2003, com o incio do governo Lula, que se pode
dizer que as conferncias nacionais, inobstante o seu carter consultivo e no vinculante, assumem feio propriamente participativa, deliberativa, normativa e representativa.
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Participativa, uma vez que as conferncias, inteiramente abertas participao social nas etapas municipais, passam sistematicamente a
obedecer um formato que prev composio bipartite (na qual, em geral, a sociedade civil conta com 60% dos delegados e o governo com
40%) ou tripartite (nos casos em que os trabalhadores compem uma
terceira categoria de delegao), e conquistam progressivamente a
adeso massiva das entidades da sociedade civil concernidas com as
polticas debatidas nas conferncias.
Deliberativa, no sentido de serem as conferncias nacionais orientadas
formao de consensos derivados de processos intercomunicativos
de formao da opinio e da vontade ocorridos na esfera pblica, envolvendo representantes da sociedade civil e do governo em um processo de justificao pblica de argumentos que se espera racionalmente motivados. Alm disso, as conferncias passam a prever um determinado procedimento deliberativo (que segue no apenas um fluxo
de deliberaes que comeam no plano local e passam pelo estadual
antes de atingir o nacional, mas tambm internamente envolvendo etapas deliberativas que envolvem grupos de trabalho, painis, plenrias
e outras instncias) que converge na aprovao do documento final
contendo as diretrizes para as polticas pblicas.
Assumem tambm as conferncias nacionais, portanto, feio normativa, uma vez que suas deliberaes passam a culminar conclusivamente
na elaborao de um documento final, debatido, votado e aprovado
mediante diferentes estratgias e mtodos de agregao de preferncias e, com isso, geram expectativas no apenas cognitivas, porm tambm normativas naqueles envolvidos no processo e naqueles que, a
despeito de sua no-participao direta, so afetados indiretamente
por suas eventuais consequncias.
Vrios aspectos reforam ainda a feio propriamente representativa
inerente s conferncias nacionais enquanto instncias de participao
e deliberao: o formato participativo de composio e organizao
das conferncias nacionais, a dimenso deliberativa de seus grupos de
trabalho, painis e plenrias finais, e o carter normativo dos relatrios
finais que condensam as resolues, diretrizes e moes debatidas e
aprovadas por maioria aps o cumprimento de um conjunto de regras
estruturadas na forma de um procedimento que busca garantir a legitimidade de seu resultado, independentemente de seu contedo. Seja
por delegao presumida do Poder Executivo, que as convoca, seja por
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delegao consequente ao Poder Legislativo, que as recepciona, conforme a pesquisa que serve de base a este artigo demonstra empiricamente, as conferncias nacionais certamente engrossam o conjunto de
prticas de pluralizao da representao (Gurza Lavalle et alii, 2006a),
compondo a chamada nova ecologia da representao, e consubstanciando uma modalidade de representao informal (Castiglione
e Warren, 2006), ou ainda de representao giroscpica ou representao sub-rogativa (Mansbridge, 2003).
Mais do que prticas de uma suposta representao informal que, na
qualidade de instncias participativas e deliberativas, engendram e reproduzem a lgica representativa, interessa a este artigo encarar as
conferncias nacionais de polticas pblicas como experincias propriamente participativas e deliberativas que, entretanto, fortalecem a representao poltica formal e reforam as funes e atividades das instituies polticas tradicionais. Apesar de se constiturem em espaos
de representao extraparlamentar, as conferncias nacionais fortalecem a representao parlamentar ao multiplicarem as formas de vocalizao e agregao dos interesses presentes na sociedade. Neste sentido, as conferncias propiciam uma nova forma de expresso dos elementos participativos e deliberativos que constituem desde sempre o
conceito e a prtica da representao poltica, como atestam a gnese
daquele e a histria desta.
A participao sempre foi um elemento presente na gramtica da representao, seja atravs da universalizao do sufrgio, seja atravs
da proporcionalidade dos sistemas eleitorais, seja atravs do carter
de massa dos partidos polticos, seja, enfim, atravs da atividade dos
lobbies e dos grupos de interesse. A deliberao tambm, por sua vez,
desde sempre comps o repertrio da representao poltica, seja nos
processos de formao da opinio pblica que caracterizam as campanhas polticas e a mobilizao partidria que precedem s eleies, seja
nos processos de identificao e estabilizao de preferncias que so
deflagrados pelos sistemas de votao no momento das eleies, seja,
por fim, nos processos parlamentares propriamente deliberativos, tanto no mbito mais restrito das comisses, como no contexto mais amplo do plenrio, que sucedem s eleies. Da que, no apresentando
nenhum contedo semntico novo, seno apenas uma forma diversa
de concretiz-lo, a participao e a deliberao podem ser tomadas
como elementos constitutivos da representao poltica.
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No sendo a propalada crise da representao poltica nada mais do

que outra de suas metamorfoses assistidas pela histria, as prticas de
participao e deliberao que tm se desenvolvido no seio da sociedade civil de forma expressiva nas ltimas duas dcadas consistem seno
em expresses de uma mudana na natureza da democracia representativa, em que seu grau de legitimidade aumenta mediante o seu aprofundamento, e suas instituies se fortalecem atravs de seu redesenho.
As conferncias nacionais de polticas pblicas consistem em prtica
participativa cercada de peculiaridades que reforam a sua compreenso enquanto instncias de fortalecimento da representao poltica
exercida nas instituies formais do Estado. Em primeiro lugar, so
convocadas, organizadas e realizadas pelo Poder Executivo. Em segundo lugar, so organizadas pelo Poder Executivo em parceria com a
sociedade civil, ativada, no nvel federal, nos diferentes conselhos de
polticas e grupos de trabalho constitudos nos ministrios e, no nvel
local, em suas bases.. Em terceiro lugar, so convocadas pelo Executivo
com a manifesta inteno de prover diretrizes para a formulao de polticas pblicas, tendo como especial foco a elaborao ou reviso de
planos nacionais de polticas para as mais diversas reas, setores e grupos da sociedade civil. Em quarto lugar, consistem em experincias de
participao de mbito e alcance nacional, o que assegura a universalidade na definio das polticas ali deliberadas e a reconfigurao
da proporcionalidade dos eventuais interesses partidrios ali representados.
Por mais que a realizao das conferncias e a concretizao de seus resultados no sejam, com poucas excees, respaldadas por leis e dependam, portanto, da vontade poltica dos governos federais, as mesmas j se encontram sobremaneira institucionalizadas de forma a dispor de alguma autonomia no seio do prprio Estado. Por terem se institucionalizado como parte do processo de formulao e monitoramento
de polticas pblicas do Poder Executivo e, portanto, como parte de
sua estrutura , as conferncias nacionais geram consequncias que
impactam na formao da agenda do Poder Legislativo, que pode
us-las seja como bases informacionais, seja como mecanismos de legitimao via participao, seja como insumos deliberativos prprios de
sua atividade representativa.
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1 Reviso: 23.10.2011
As conferncias nacionais so, assim, certamente um exemplo de instituio participativa (Avritzer, 2009), ao lado de outras prticas participativas e experincias deliberativas que vm se institucionalizando
no Brasil, do oramento participativo, no nvel local, aos conselhos de
polticas, no plano nacional. Porm, mais do que isso, este artigo quer
mostrar que as conferncias nacionais so instituies representativas
no simplesmente por engendrarem internamente a lgica representativa (por meio da eleio de delegados e votao por maioria, entre
outros) e sustentarem alguma modalidade informal de representao; porm, de forma mais sofisticada, por comporem uma mais complexa estrutura de representao poltica no mbito dos Poderes do
Estado, que conta com a participao e a deliberao da sociedade civil
de forma mais direta e menos mediada pelos tradicionais mecanismos
de controle, como o voto, e de vocalizao das preferncias por ele expressas, como os partidos.
A despeito das dvidas que possa suscitar a presuno de uma eventual formao de consenso no seio da sociedade civil, o grau de autonomia desta quando opera no mbito do Estado, as disputas hegemnicas em tornos dos diferentes projetos polticos e movimentos sociais
que a caracterizam, entre outros fatores, o fato que as conferncias nacionais de polticas pblicas consistem em mediaes democrticas
muito eficazes e, portanto, muito apropriadas a adensar nosso modelo
de democracia pela redefinio das relaes entre sociedade civil e
Estado. O Brasil faz na prtica o que os estudiosos internacionais da
democracia e dos processos democrticos de formulao de polticas
pblicas esforam-se por fazer criando modelos tericos e produzindo
simulaes hipotticas: aprofundar o grau de participao e deliberao das decises polticas por meio de uma aproximao entre o Estado
e a sociedade civil.
Tal aproximao se verifica no apenas quando o Estado traz a sociedade civil para dentro de si, tomando as conferncias nacionais como um
elemento participativo, mas tambm quando se mostra receptivo s
suas demandas, convertendo-as, em alguma medida, em proposies
legislativas, concebendo as conferncias nacionais como um componente deliberativo da representao poltica. A dinmica entre participao/deliberao e representao, e entre sociedade civil e Estado,
revela, atravs das conferncias nacionais, novas formas de mediao
poltica que apresentam forte potencial de aprofundar a democracia
no Brasil.
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1 Reviso: 23.10.2011
A participao e a deliberao, contudo, vm sendo, infelizmente, progressivamente tomadas como elementos caracterizadores de modelos
de democracia supostamente substituveis ao governo representativo,
tal como este conhecido e definido pelos arranjos institucionais que
se consolidaram e reproduziram-se desde o sculo XVIII. To grave
quanto isso, a participao e a deliberao so muitas vezes consideradas ameaas s instituies da representao poltica. A inteno deste
artigo mostrar que, ao contrrio, prticas participativas e deliberativas podem fortalecer as instituies polticas representativas. E que
isso ocorre no Brasil atravs de saudvel dinmica institucional observvel entre as conferncias nacionais e o Congresso Nacional.
H muito se afirma que a representao poltica encontra-se em crise e
que o Poder Legislativo tornou-se incapaz de expressar a to almejada
e idealizada vontade geral que, de acordo com Rousseau, seria, afinal,
por natureza irrepresentvel. So vrios os argumentos usados na defesa deste perigoso discurso: a diminuio progressiva da participao
eleitoral, o aumento da apatia poltica, o descrdito nas (e das) instituies, a perda da capacidade dos partidos de mobilizar seu eleitorado, a
perda do carter representativo e do elemento ideolgico dos partidos,
o nocivo papel da mdia etc. tambm inteno deste artigo questionar e desafiar tal linha de argumentao, mostrando que no apenas
no h de se falar em crise (como resta j demonstrado por Manin,
1996), como tambm, mesmo se eventualmente a assumssemos hipoteticamente, os mecanismos participativos e deliberativos apresentam-se como possvel soluo para ela.
Sem afastar-se de uma concepo pluralista de democracia, esse artigo
assume que a estabilidade das instituies representativas aumenta na
medida em que a vontade dos representados, medida pela expresso
de suas preferncias, v-se refletida nas decises do governo sobre polticas pblicas. De onde a defesa de que a absoro pelo sistema poltico representativo, sob a forma de atividade legislativa, de decises
emanadas de inputs da sociedade civil viabiliza tal reflexo, contribuindo para a estabilizao do processo democrtico no Brasil. Mais especificamente, este artigo mostra que a recepo de diretrizes das conferncias nacionais pelo Congresso Nacional possibilita a incorporao
dos atores que so objeto de polticas governamentais ao processo decisrio em torno de sua definio. Neste sentido, ter-se-ia um enfrentamento simultneo dos dilemas informacionais e de reconhecimento,
caractersticos da democracia contempornea.
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1 Reviso: 23.10.2011
Tendo em vista esse conjunto de questes, a discusso apresentada nas

prximas pginas prope uma anlise do impacto das diretrizes resultantes das conferncias nacionais de polticas pblicas na atividade legislativa do Congresso Nacional durante o perodo compreendido entre 1988 e 2009. Os argumentos apresentados baseiam-se em pesquisa
que resultou na construo de um banco de dados composto por 1.953
diretrizes advindas das conferncias nacionais e 3.750 proposies legislativas que receberam trmite no Congresso Nacional. Cruzando-se
dados sobre as demandas deliberadas pela sociedade civil em 80 conferncias nacionais realizadas durante este perodo com dados relativos s proposies legislativas em trmite no Congresso Nacional em
2009 e no ano subsequente realizao de cada uma das conferncias
nacionais, observa-se que estas podem ser compreendidas como prtica participativa que fortalece a democracia representativa no Brasil e
que ademais impulsiona a atividade legislativa do Congresso Nacional. Antes de passarmos descrio dos dados, relevante explorar algumas ilaes tericas possveis da relao entre prticas polticas
como as das conferncias e o que conhecemos a respeito do processo
legislativo no Brasil.
Impactos Informacionais das Conferncias Nacionais sobre a
Atividade Legislativa
Uma primeira linha de discusso faz referncia literatura terica sobre tomada de deciso sob condio de incerteza, mais comumente
chamada de perspectiva informacional sobre o processo legislativo1.
Esta linha de anlise surge com o modelo denominado cheap talk (comunicao sem custo) e alguns dos seus desdobramentos. Vincent
Crawford e Joel Sobel (1982) definiram a estrutura bsica daquele modelo, no qual um ator, no nosso caso o legislador, desinformado tem a
opo de ouvir a recomendao de um especialista cujos valores e interesses no necessariamente coincidem com os do nosso ator inicial.
Um dos avanos importantes do modelo seu achado segundo o qual,
embora o processo de consulta ao especialista possa gerar benefcios
mtuos, a comunicao nele embutida no leva ao resultado coletivamente desejado, e isto por dois motivos: a) no sendo seus interesses e
valores coincidentes com os do legislador, o especialista capaz de se
comprometer a no manipular a sua informao; b) seguindo a mesma
lgica, o legislador tambm incapaz de se comprometer com uma deciso mais favorvel ao especialista, em troca de melhor informao.
Por conseguinte, a questo a ser respondida : quanta informao real-
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1 Reviso: 23.10.2011
mente confivel a respeito de polticas pblicas especficas pode ser

compartilhada pelo especialista? Na perspectiva informacional
(Crawford e Sobel, 1982), o especialista compartilha toda a sua informao com o ator decisrio somente no caso excepcional de possurem
os mesmos interesses e valores, sendo a quantidade de informao
compartilhada uma funo negativa do aumento da divergncia, at o
limite em que nenhuma informao compartilhada.
Uma consulta literatura que vem examinando as relaes Executivo-Legislativo no Brasil indica que, em diversas situaes, perfeitamente possvel considerarmos o presidente da Repblica como o especialista do modelo cheap talk, j que recomenda as polticas fundamentais da agenda pblica ao Congresso, sendo este ltimo nosso ator decisrio2. comum tambm em vrias anlises sobre o caso brasileiro a
constatao de ser o Executivo muito bem informado sobre as polticas
que deseja aprovar, mas que o Legislativo depende de um sistema de
comisso ainda pouco desenvolvido tendo em vista obter informao
adicional a respeito de tais iniciativas. Em outras palavras, o processo
de obteno de informao altamente custoso na perspectiva do
legislador.
Vale a pena ento explorar os impactos informacionais sobre a atividade legislativa no Brasil da utilizao de conferncias nacionais como
origem de proposies legais. Nosso argumento de fundo que processos participativos e deliberativos podem ajudar a resolver dilemas
apontados na literatura como sendo prprios de nosso modelo de representao, o assim chamado Presidencialismo de Coalizo. Tais dilemas derivam de um sistema de tomada de deciso baseado em um ator
relativamente mal informado, o legislador, que utiliza como fonte de
informao um agente cujos interesses podem eventualmente divergir
do dele. O sintoma mais evidente seria, seguindo o raciocnio, a emergncia de um Legislativo que trabalha a reboque do Executivo, desprovido da capacidade de iniciar agendas endgenas de polticas de alcance nacional, um Congresso em suma disposto a abrir mo de suas
inclinaes programticas face superioridade estrutural da Presidncia da Repblica.
Nosso ponto de partida consiste de dois pressupostos acerca do ator
decisrio do Legislativo, o legislador individual. O primeiro pressuposto o de que se trata de um ator que depende do voto para se manter ou avanar em sua carreira poltica, o que implica necessariamente
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1 Reviso: 23.10.2011
manter ou ampliar seu apoio eleitoral. Em uma democracia representativa, os decisores so incentivados deliberar sobre, apoiar ou rejeitar
polticas pblicas capazes, segundo sua percepo, de gerar os votos
necessrios para alcanar aquele objetivo. O segundo pressuposto o
de que o legislador desinformado a respeito das consequncias da
maioria das matrias que sobre as quais necessrio deliberar e precisa
votar. Alm disso, devido natureza coletiva das decises congressuais, e na ausncia de incentivos tangveis e claros, sua tendncia a
de no despender tempo e esforo na busca por informao para reduzir o grau de desinformao.
O Legislativo ou, mais precisamente, o ator decisrio do legislativo,
nosso legislador, precisa escolher uma poltica pblica p de um espao
unidimensional. A cada poltica p est associado um resultado x, tambm esse definido em um espao unidimensional. A relao entre polticas e seus resultados definida como x = p + w, onde o parmetro w representa fatores exgenos deciso legislativa 3. A ttulo de ilustrao,
considere uma poltica de cota cujo objetivo beneficiar o ingresso de
determinado grupo de pessoas, dotadas de caractersticas tnicas ou
de gnero, etc... no mercado de trabalho x. Nesse caso, p representa os
ingressantes no mercado que o fazem por conta da poltica (e, portanto, passvel de fixao por lei) e w representa a parte que ingressa por
conta de circunstncias privadas. Dada a expectativa a respeito de
quo determinantes so as circunstncias privadas, o problema do legislador escolher o nvel timo de cota (p*) de forma a obter um patamar de igualdade no mercado de trabalho, patamar considerado o mnimo aceitvel.
O legislador, ou como a literatura costuma designar, o mediano do plenrio, pode adquirir informao sobre w e, assim, reduzir a sua incerteza e a correspondente perda informacional, consultando um ou mais
agentes informados4. Para fins de exposio de nosso argumento, consideramos que existem dois agentes a serem consultados: o Executivo e
uma conferncia nacional de polticas pblicas. Pressupomos que ambos so perfeitamente informados sobre w. Isto , o Executivo, assim
como proposies oriundas de conferncias nacionais, compartilha informao privada ao propor uma poltica pblica ao Legislativo. Ademais, consideramos que a diferena de origem leva distino significativa quanto ao processo legislativo em um e outro caso, posto que
embute implicaes igualmente distintas no que concerne base informacional da deciso do mediano do plenrio.
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1 Reviso: 23.10.2011
Os incentivos para que o Executivo e uma conferncia nacional compartilhem decorrem da possibilidade de ser o ator decisrio, o legislador, influenciado no sentido de reduzir suas deficincias informacionais e assim produzir uma poltica pblica compatvel com os interesses e valores daqueles. Pelo processo legislativo ordinrio, uma poltica, como a de cotas, proposta atravs de um projeto de lei (doravante,
PL), que precisa, antes de se tornar efetiva alterao no status quo legal,
receber a sano do plenrio. Na argumentao aqui desenvolvida, entre as atribuies centrais das conferncias nacionais encontra-se a de
coletar informaes sobre as consequncias da poltica proposta e,
luz de tais informaes, fazer uma recomendao ao plenrio. Essas
atribuies fazem das conferncias um poderoso agente informacional
do Congresso. Seno vejamos.
A partir do conhecimento das inclinaes, interesses e valores dos
agentes que participam de uma conferncia, o ator decisrio forma
uma expectativa a respeito da quantidade de informao a ser produzida no processo deliberativo. Interessa-nos, especificamente, identificar as condies sob as quais a conferncia mais ou menos eficiente
no sentido de produzir informao acerca de uma poltica de sua iniciativa ou de iniciativa do Executivo. A oportunidade para a conferncia
influir na deciso do legislador cresce na mesma medida em que este
desinformado sobre o tema objeto de deliberao, desinformao que
tanto menor, quanto maior for a disposio do Executivo em compartilhar informao.
Suponha que a desinformao do Legislativo em torno de nossa poltica de cotas, aps atualizar e receber inputs do Executivo, seja significativa. Para simplificar a avaliao do incentivo das conferncias para
produzir informao, as classificamos em trs tipos, de acordo com sua
capacidade de agregar opinies a respeito do tema, ou seu grau de pluralismo de vises: opositora, governista e plural. Uma conferncia opositora se os atores que dela participam possuem valores
e interesses em oposio aos que se encontram embutidos na viso do
Executivo; caso contrrio, ela governista. Uma conferncia governista no tem maiores incentivos para produzir informao adicional, fundamentalmente porque seus participantes sabem que o Executivo tem incentivo para coletar e divulgar a informao que lhes interessa, tornando pouco provvel a descoberta de alguma informao
alm da eventualmente divulgada pelo Executivo. Uma conferncia
opositora, pelos mesmos motivos, mas lidos em sentido contrrio, se
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1 Reviso: 23.10.2011
sente estimulada a produzir informao, contudo, apenas aquela que

complementar s vises contidas nas propostas do governo. Para o legislador, assim, uma conferncia opositora potencialmente informativa, pois tende a fornecer evidncias para alm daquelas que so
geradas a partir da proposta do Executivo. Entretanto, proposies oriundas deste tipo de conferncia tendem a ser vetadas pelo governo,
exatamente porque as informaes adicionais eventualmente produzidas em seu contexto deliberativo so frontalmente contrrias aos seus
valores e opinies concernentes matria. Para o Executivo e tambm
para o legislador, a conferncia ideal a que chamamos de plural
trata-se de conferncia que, pela natureza de seus participantes, capaz de produzir deliberaes representativas das opinies dos principais grupos e indivduos afetados pela poltica. Suas decises so, neste sentido, vetores que representam a tendncia central das inclinaes, interesses e valores que os cidados brasileiros cultivam em
relao a uma determinada poltica.
A concluso a que se pode chegar, se considerarmos correto o raciocnio desenvolvido nesta seo, a de que conferncias nacionais certamente possuem um papel informativo relevante na operao do Presidencialismo de Coalizo. Este papel to mais acentuado, quanto
maior for o vis do Executivo vis--vis o legislador, em torno de uma
poltica pblica especfica, e quanto maior for a pluralidade de vises
embutida nas diretrizes oriundas daquelas. Em outras palavras, o processo legislativo ordinrio, quando acionado pelas conferncias, permite ao plenrio tomar uma deciso melhor informada e, assim, reduzir perdas decorrentes da sua desinformao. neste sentido que afirmamos que a democracia participativa e processos deliberativos no
so contraditrios com a democracia representativa, mas so mecanismos de reforo do sistema poltico democrtico em seu conjunto.
Tal caracterstica da democracia participativa e dos processos deliberativos se torna ainda mais evidente se levarmos em considerao a
questo da multidimensionalidade na poltica.
Conferncias Nacionais e o Resgate da Multidimensionalidade na
Poltica
As pessoas em qualquer democracia possuem identidades e preferncias diversas, assim como varia a intensidade com que estas mesmas
pessoas se envolvem quando da avaliao de temas que surgem na
agenda poltica. Durante algum tempo importantes scholars percebiam
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1 Reviso: 23.10.2011
na existncia da tal diversidade a origem de paradoxos incontornveis

na operao de regimes representativos. O principal e mais famoso deles, o paradoxo de Arrow5, serviu de base para o desenvolvimento de
uma vasta literatura a indicar que, sob determinadas condies, no de
todo desprovidas de realismo, os processos de deciso coletiva so inerentemente desprovidos de sentido. Melhor dizendo, em decises a
respeito de polticas a serem seguidas pela coletividade e que envolvem mais de duas alternativas, vrios teoremas provam que qualquer
resultado possvel, incluindo-se os que se encontram a lguas de distncia das preferncias de todos os atores envolvidos6.
Ao mesmo tempo, contudo, alguns tericos vieram mostrar que algumas restries nas condies nas quais as decises so tomadas impedem a emergncia dos famosos ciclos paradoxais das decises por maioria. A prova clebre deste resultado se encontra na obra de Duncan
Black (1958)7 cujo teorema do eleitor mediano acabou por servir de
base para grande parte da teorizao sobre democracia representativa
feita pelos seguidores do neoinstitucionalismo e da escolha racional.
Numa formulao sinttica, o teorema estabelece que em decises coletivas com regra de maioria, e nas quais o formato das curvas de pico
nico e o espao de polticas unidimensional, a alternativa vencedora
aquela que se encontra mais prxima do ponto ideal do eleitor mediano. Vrios aspectos do teorema merecem averiguao mais cuidadosa,
o que tem sido feito pela literatura com os devidos desdobramentos
tericos e empricos8. Nosso objetivo agora ressaltar o significado de
trabalhar com a noo de que o espao do conflito poltico seja unidimensional.
Trs questes so de particular relevncia neste contexto: O que significa trabalhar com o espao poltico unidimensional e at que ponto
realista pens-lo desta maneira? factvel pensar a operao do sistema poltico brasileiro, em especial, o processo decisrio em torno de
polticas pblicas pressupondo o espao de conflito como sendo unidimensional? Qual o impacto das conferncias nacionais na dimensionalidade do espao do conflito poltico no Brasil? O argumento que defendemos, de novo, caminha na direo de defender nossa tese geral
de ser a democracia participativa e os processos deliberativos meios de
reforar a democracia representativa em seu conjunto. A nosso ver, as
conferncias nacionais so um meio eficiente de se resgatar a multidimensionalidade do conflito poltico.
273

1 Reviso: 23.10.2011
a) O Significado e Valor Heurstico do Espao Unidimensional

O que significa pensar o espao poltico como unidimensional? Significa dizer que as preferncias das pessoas relativamente aos temas que
surgem para a tomada de deciso coletiva, em outros termos, seus pontos ideais a poltica, se encontram distribudas ao longo de um continuum esquerda/direita9. Quanto mais extremada for a posio de um indivduo a respeito do tema, a favor ou contra mais gasto, ou mais tributao em torno de uma atividade ou setor, por exemplo, mais seu ponto
ideal ser representado como sendo localizado em uma das extremidades do continuum. Mas at que ponto realista imaginar que o conflito
poltico em sociedades complexas, multifacetadas, pode ser subsumido pelo continuum esquerda/direita? Seria empiricamente vlido analisar a operao da democracia contempornea mantendo a ideia de
espao ideolgico da disputa poltica?
O tema controverso, contudo, diversas anlises tm demonstrado o
valor heurstico de assumir a competio poltico-partidria das democracias contemporneas como sendo uma disputa entre dois grandes blocos, um deles colocado esquerda do centro e outro direita do
centro poltico. Isto quer dizer que a pluralidade de issues que compe
necessariamente a agenda pblica de uma nao que democrtica e
razoavelmente complexa acaba sendo amalgamada pelo sistema de
partidos ao longo do espao ideolgico esquerda/direita.
b) Espao Unidimensional e o Presidencialismo de Coalizo
Como exemplo e fazendo referncia segunda questo levantada
acima tomemos o caso do Presidencialismo de Coalizo brasileiro.
Nosso sistema poltico caracterizado pela separao de poderes e
pelo multipartidarismo, que alguns crticos denominam de exacerbado. Independentemente da avaliao que se faa do pluralismo partidrio no Brasil, o fato que a cooperao entre Executivo e Legislativo,
necessria para que o governo possa conduzir os negcios do Estado,
depende da montagem de coalizes governistas, na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. A prtica de montagem de coalizes e o histrico das disputas presidenciais tm revelado que a disputa partidria no Brasil se d entre dois grandes blocos, um esquerda do espectro, com o PT como ator principal, e outro direita do espectro, com
PSDB e DEM como protagonistas10. Em uma palavra, no Brasil, a despeito da heterogeneidade social, a despeito da incrvel e complexa teia
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1 Reviso: 23.10.2011
de interesses, valores e opinies que sobrecarregam a agenda pblica,

o conflito poltico acaba tambm se estruturando em torno de um espao unidimensional.
c) Conferncias Nacionais, Presidencialismo de Coalizo, Espao
Unidimensional
A questo que permanece e intriga e aqui adentramos o terreno do
terceiro e ltimo tpico mencionado consiste em pensar de que forma
a multidimensionalidade dos interesses, de intensidades e de valores
se faz representar no mundo poltico formal. Em interessante trabalho,
Benjamin Bishin (2009) mostra como, na poltica contempornea nos
EUA, diversas decises legislativas so tomadas ao arrepio das inclinaes majoritrias do eleitorado, resultado que o autor considera consequncia do peso de pequenos grupos, altamente mobilizados em torno de temas especficos. Tais temas, estranhos ao conflito unidimensional que divide historicamente democratas e republicanos, todavia, recebem o patrocnio de lobbies e atores altamente comprometidos com os
mesmos, os quais acabam forando sua entrada no Legislativo e alteraes no status quo legal do pas, alteraes sistematicamente contrrias
opinio da maioria.
Em trabalho no to recente quanto o de Bishin, Herbert Kitchelk
(1994) estuda como dimenses alternativas tradicional clivagem esquerda/direita tem transformado o sistema partidrio de diversos pases europeus, tornando a escolha eleitoral e a montagem de coalizes
algo muito mais complexo e indeterminado do que foi o caso durante
todo o perodo do ps-guerra. Temos ento, por um lado, o cenrio norte-americano, no qual a multidimensionalidade da poltica repercute
diretamente no Congresso e em suas decises, o que, a crer em Bishin
(2009), acaba por enviesar o sistema representativo em favor de minorias intensamente comprometidas; e, por outro, o contexto europeu no
qual a maior dimensionalidade do espao poltico tende a ser intermediada pelos partidos, tarefa que tem causado o afastamento dos eleitores dos mesmos, assim como o aumento exponencial na indeterminao na formao dos governos.
A respeito deste ponto especfico, nosso argumento o de que as conferncias nacionais no Brasil acabam por representar um experimento
institucional cuja funo justamente a de furar o cerco da unidimensionalidade do conflito partidrio, conflito que encontra no Presidencialismo de Coalizo sua prtica institucional precpua. Ora, um
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1 Reviso: 23.10.2011
exame detido da montagem dos diferentes ministrios ao longo das

duas presidncias de Luiz Incio Lula da Silva revela que representantes de diferentes grupos sociais tm feito parte da estrutura do Executivo. Estamos falando de grupos to diversos quanto o movimento de
mulheres, de negros, dos trabalhadores rurais, de empresrios ligados
ao agronegcio, de movimentos ambientalistas. Contudo, esta participao, na maioria das vezes com status ministerial, no tem redundado
necessariamente na introduo de temas caros a tais grupos na agenda
do Legislativo, muito menos sua encampao como elementos centrais
da agenda do governo. A dinmica do Presidencialismo de Coalizo
leva o governo, no front congressual, a concentrar seus esforos em temas que so caractersticos das disputas unidimensionais, a disputa
dos grandes blocos, como costumeiramente ocorre com a discusso do
oramento, do nvel de impostos, da presena regulatria do Estado
nos setores fundamentais da economia etc.
Os temas de polticas pblicas encarnados na presena de ministros representantes de movimentos sociais e grupos de interesse so, frequentemente, objeto de controvrsia no interior da prpria coalizo
governamental. O eventual patrocnio de tais polticas pelo governo
na forma de elenc-las como fazendo parte de uma agenda de questes
a serem deliberadas pelo Congresso traria como efeito no desejado o
retorno dos problemas previstos nos teoremas da impossibilidade. Negociaes interminveis, de resultados indeterminados, bloqueio de
pontos centrais da agenda, alm de instabilidade no processo governativo em seu conjunto seriam resultados razoveis de prever. O papel
das conferncias nacionais justamente o de, mediante prticas participativas e deliberativas, estruturar o processo decisrio em torno de
temas fundamentais, mas que pela sua prpria natureza no fazem
parte do core da agenda do Executivo.
De que forma as conferncias nacionais resolvem os paradoxos da deciso? Ao isolarem os temas em discusses especficas, as conferncias
reeditam a regra da irrelevncia de alternativas independentes, uma
das regras de ouro para se escapar dos ciclos de deciso majoritria11.
Tal regra impe que cada issue seja tratado em seus prprios termos pelos agentes encarregados de decidir. A importncia da regra consiste
em diminuir a possibilidade de que os agentes negociem suas posies
em determinado issue tendo em vista suas preferncias com relao a
issue distinto. Em assim sendo, o processo decisrio simplificado e as
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1 Reviso: 23.10.2011
decises majoritrias tendem a obedecer aos ditames do teorema do

eleitor mediano.
Percebam que as conferncias nacionais so organizadas em torno de
temas muito bem definidos, as decises que dela decorrem no so objeto de negociao, por exemplo, vis--vis decises alcanadas em outros fruns, sobre questes diversas. Percebam tambm que as conferncias nacionais tratam de temas que, embora eventualmente endossados por membros dos ministrios, no fazem parte do pacote de polticas considerado prioritrio pelo governo. Assim, as conferncias, ao
formularem diretrizes de polticas e comunic-las sociedade e ao
Congresso, permitem que a multidimensionalidade da poltica retorne
cena, mas de maneira estruturada sem expor o Legislativo aos ciclos
de deciso majoritria.
A eficincia da conferncia nacional como mecanismo de resgate da
multidimensionalidade depender de suas prprias caractersticas.
Sua capacidade em se fazer ouvir no Legislativo, em outras palavras,
funo de sua capacidade de garantir a independncia das alternativas
irrelevantes, assim como a sua capacidade de expressar, atravs de
suas prticas participativas e deliberativas, a multiplicidade de vises
sobre o tema. Este ltimo fator nos leva de volta discusso pretrita
sobre o grau de pluralismo da conferncia e o valor informacional de
suas recomendaes de polticas.
Em resumo, nosso argumento de fundo, como j dito, que o reforo da
democracia representativa, vindo das prticas participativas e deliberativas, ocorre no Brasil mediante a realizao das conferncias nacionais de polticas pblicas. Como vimos, atravs de suas diretrizes, recomendaes de polticas so feitas sociedade, ao governo e ao Congresso Nacional. As sees seguintes apresentam as bases metodolgicas da pesquisa e uma primeira averiguao de seus resultados.
DA TEORIA PARA A EMPIRIA: QUESTES METODOLGICAS

Seguindo metodologia a ser descrita adiante, procedeu-se a um levantamento dos dados relativos a todas as conferncias nacionais realizadas no Brasil entre 1988 e 2009. Em primeiro lugar, fazia-se imperioso
definir um critrio para classificar as conferncias nacionais que comporiam o universo da pesquisa. Para cumprir os fins da anlise proposta, no se poderia considerar toda conferncia nacional nomeada como
tal. De acordo com dados da Secretaria Geral da Presidncia da Rep-
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1 Reviso: 23.10.2011
blica rgo do governo responsvel pelo relacionamento e articulao com as entidades da sociedade civil e pela criao e implementao
de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo, como o caso das conferncias e dos conselhos nacionais , foram realizadas no Brasil, entre 1988 e 2009, 92 conferncias nacionais. Destas, so 80 as que satisfazem os critrios de classificao
que nortearam a definio do universo da pesquisa neste artigo apresentada.
Adotamos como critrio classificatrio geral os indcios comprobatrios do carter a) deliberativo; b) normativo e c) nacional da conferncia.
No que concerne ao carter deliberativo, a anlise do material das conferncias buscou detectar a presena de atividades deliberativas (envolvendo troca de argumentos e busca de entendimento mtuo) voltadas para a finalidade de formulao de diretrizes para as polticas pblicas. Assim, foram classificadas e integradas ao universo da pesquisa apenas aquelas conferncias cuja programao previsse um perodo
de deliberao (desdobrado ou no em grupos de trabalho, comisses,
eixos temticos, painis ou outros formatos que envolvessem dilogo e
priorizao de propostas) e a realizao de uma plenria final, na qual
seus resultados convergissem por meio de votos ou outra forma de
aprovao pelos participantes.
No que diz respeito ao carter normativo, a anlise do material originado das conferncias buscou identificar aquele que seria o seu documento final, na forma de um relatrio ou de um conjunto de resolues
em separado. Uma vez identificado este documento final, buscou-se
checar se ele era apresentado e poderia efetivamente ser considerado
como resultado das deliberaes ocorridas nas vrias instncias e,
em particular, se havia sido objeto de acordo aprovado em plenrias temticas ou plenria final (ou equivalente) que congregasse todos os
participantes (os delegados, representantes eleitos ou indicados) com
direito a voto.
Em relao ao carter nacional da conferncia, a preocupao foi verificar se ela de fato atendia o escopo de servir de espao para a gerao
de insumos voltados formulao de polticas pblicas para o pas, de
modo que se buscou verificar na anlise do material coletado informaes que indicassem que a conferncia nacional havia sido precedida
de etapas intermedirias, fossem elas as conferncias municipais e estaduais, conferncias regionais, conferncias livres, ou ainda, em al-
278

1 Reviso: 23.10.2011
guns casos, conferncias virtuais. Buscou-se, assim, checar se o debate

sobre as polticas partiu do plano local para o nacional, resultando na
elaborao de um documento normativo que refletisse o carter universal de demandas particulares.
No que tange sistematizao das diretrizes resultantes das conferncias nacionais com vistas montagem do banco de dados, houve tambm necessidade de definir uma metodologia de classificao, alm de
estabelecer alguns critrios a serem seguidos uniformemente durante
o processo de coleta de dados nos documentos finais das conferncias
nacionais. Tendo em vista o objetivo precpuo de avaliar o impacto das
proposies resultantes das conferncias nacionais no processo legislativo, adotaram-se dois critrios gerais de corte, quais sejam:
(i) Foram descartadas diretrizes de cunho administrativo isto ,
aquelas que, a fim de serem satisfeitas, deveriam claramente ser objeto
de medidas administrativas e no de interveno legislativa;
(ii) Foram descartadas diretrizes que visassem reforar (implementar, fortalecer, garantir etc.) legislao existente ou polticas pblicas j em execuo. Este critrio afigurou-se importante para distinguir as novas diretrizes oriundas das conferncias nacionais de demandas j canalizadas e eventualmente satisfeitas por outros meios ou
em outros momentos.
Mantendo o foco nas diretrizes que indicassem e demandassem tratamento legislativo, portanto, priorizoaram-se, para efeitos de classificao na sistematizao dos dados, as diretrizes que apresentassem as
seguintes caractersticas:
(i) Diretrizes que sugerem explicitamente a elaborao de projetos de
lei, emendas constitucionais, decretos ou outras espcies legislativas previstas no artigo 59 da Constituio Federal de 1988;
(ii) Diretrizes que demandam criao, discusso, reviso e modificao de legislao existente;
(iii)Diretrizes que demandam regulamentao de leis;
(iv) Diretrizes que demandam aprovao, apoio ou rejeio de projetos
j em tramitao no Congresso Nacional;
(v) Diretrizes que demandam explicitamente a criao de polticas nacionais gerais ou especficas;
(vi) Diretrizes cuja forma e contedo demandam necessariamente a
formulao de polticas pblicas.
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1 Reviso: 23.10.2011
Uma vez identificadas, todas as 1937 diretrizes foram agrupadas e

classificadas por subtemas. Estes ltimos foram definidos de acordo
com a recorrncia de diretrizes com contedo que versassem sobre um
mesmo objeto, objetos semelhantes, ou objetos relacionados. Estes
subtemas tambm servem de referncia para as consultas que podem
ser feitas online na base de dados ISEGORIA (www.mj.gov.br/isegoria)12.
Concluda a primeira etapa da pesquisa, deu-se incio ao levantamento
dos dados referentes s proposies legislativas em trmite no Congresso Nacional relativas s diretrizes das conferncias nacionais
identificadas e sistematizadas no primeiro momento. Foram pesquisadas proposies legislativas apresentadas no Congresso desde 1988
at 2009 cujos temas fossem pertinentes a cada uma das diretrizes das
conferncias nacionais sistematizadas na primeira fase.
Metodologicamente, o processo se deu da seguinte forma: pesquisou-se a base de dados do Congresso Nacional de forma a identificar
todas as proposies legislativas em trmite que possussem pertinncia temtica com as diretrizes das conferncias classificadas na primeira etapa. Para tanto, destacou-se de cada uma dessas diretrizes seu ncleo temtico central e agruparam-se aquelas que tratavam de temas
semelhantes, sempre se respeitando a especificidade de cada qual. Disso resultaram listas de palavras-chave e/ou frases-chave que geraram
argumentos de busca para a pesquisa legislativa.
Feita esta triagem preliminar, espcie de limpeza do material gerado
pelo levantamento legislativo, passou-se efetivamente classificao
de acordo com o critrio de pertinncia temtica. Foram ento inseridas nas planilhas, que j continham as diretrizes das conferncias, todas as proposies legislativas que possuam pertinncia temtica com
as mesmas ou seja, que tratavam dos mesmos temas. Para o teste da
pertinncia temtica usou-se apenas a ementa das proposies legislativas. Naquele momento, as proposies legislativas foram divididas e
classificadas em duas categorias: projetos de lei e propostas de emenda constitucional e leis e emendas constitucionais. Na categoria
leis e emendas constitucionais incluem-se leis ordinrias, leis complementares, emendas Constituio e decretos legislativos. Na categoria projetos de lei e propostas de emendas constitucionais incluem-se projetos de lei complementar, projetos de lei ordinria e propostas de emenda Constituio. Aplicado, por conseguinte, o filtro da
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1 Reviso: 23.10.2011
pertinncia temtica, o universo da pesquisa passou a contar com

2.808 projetos, divididos entre 2.629 projetos de leis ordinrias e complementares e 179 propostas de emendas Constituio. Somados a estes se encontram as 312 leis ordinrias e complementares promulgadas, alm de 9 emendas Constituio.
A pesquisa qualitativa ou que chamamos de filtro humano consistiu no momento seguinte da pesquisa. Cada uma das 3.129 proposies legislativas foi lida e analisada em sua integralidade e coligida
com as diretrizes das respectivas conferncias. Desta triagem, sobreviveram apenas aquelas proposies que tratam exatamente de alguma
das demandas apresentadas em cada uma das diretrizes das conferncias. Foram excludas as proposies que tratavam de tema semelhante, porm eventualmente com orientao diversa daquela dada pela
conferncia nacional. As proposies legislativas foram ento classificadas por espcie legislativa e agrupadas em colunas respectivas de
cada uma das planilhas. Proposies legislativas que se aplicam a mais
de uma demanda de uma mesma conferncia ou a demandas comuns
de conferncias diferentes foram registradas nas colunas especficas,
porm contabilizadas apenas uma vez no total do universo da pesquisa. Aplicado, por conseguinte, o filtro qualitativo, o universo da pesquisa passou a contar com 612 projetos, divididos entre 566 projetos de
leis ordinrias e complementares e 46 propostas de emendas Constituio. Somados a estes se encontram as 51 leis ordinrias e complementares promulgadas, alm de 1 emenda Constituio.
Como etapa final, a fim de obter um controle mais rigoroso sobre os dados e aumentar a margem de segurana para a afirmao de que determinado texto legislativo decorreu das diretrizes das conferncias, procedeu-se a um novo levantamento legislativo, desta vez identificando
e classificando todas as proposies legislativas que receberam trmite no Congresso Nacional no perodo de um ano (12 meses) imediatamente subsequente realizao de cada uma das 70 conferncias nacionais para as quais foi realizada a pesquisa legislativa (ou seja, todas
compreendidas entre 1988 e 2008). Nesta pesquisa foram includas
tambm as proposies legislativas que no momento de realizao da
pesquisa (2009) eram consideradas inativas, isto , trata-se de projetos de leis e propostas de emendas constitucionais que tramitaram
(isto , que foram introduzidos e/ou aprovados) durante o ano subsequente ao da realizao de cada uma das conferncias, porm deixaram de tramitar em algum momento posterior seja por terem sido ar-
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1 Reviso: 23.10.2011
quivados, seja por no terem sido reapresentados nas sesses legislativas subsequentes, seja por terem sido vencidos em votaes, seja por
terem sido substitudos e/ou fundidos com outros projetos de leis ou
propostas de emenda constitucionais. Sobre este novo levantamento
legislativo foram aplicados os dois filtros, o da pertinncia temtica e o
qualitativo, obtendo-se, com cada qual, os seguintes resultados: pelo
corte da pertinncia temtica, foram classificados 2.629 projetos de leis
ordinrias e complementares e 179 projetos de emenda Constituio,
alm de 312 leis ordinrias e complementares e 9 emendas constitucionais. Com o filtro qualitativo, foram classificados 566 projetos de leis
ordinrias e complementares e 46 projetos de emenda Constituio,
alm de 51 leis ordinrias e complementares e 1 emenda constitucional.
O uso do recorte de um ano como mecanismo de controle possibilita
um retrato diferenciado do universo da pesquisa. Tem-se, na verdade,
70 fotografias, cada qual mostrando a atividade legislativa do Congresso Nacional espao de um no ano subsequente a cada uma das conferncias nacionais analisadas. Aqui esto includas centenas de proposies legislativas que se perderam ao longo do tempo (isto , da
data de um ano aps a realizao da conferncia at junho de 2009
quando se iniciou o levantamento que compe a base de dados da pesquisa) pelas diferentes razes aludidas anteriormente. Alm disso,
tem-se, com o banco de dados que serve de base ao ISEGORIA, uma
grande fotografia do estado atual da atividade legislativa do Congresso Nacional no fim de 2009; ou seja, a classificao de todas as proposies legislativas associadas s diretrizes das conferncias nacionais,
com base nos dois critrios de corte (o filtro da pertinncia temtica e o
filtro qualitativo), que se encontravam ativas, isto , ento em trmite
no Congresso. Com a aplicao dos cortes e dos filtros, o universo da
pesquisa reduz-se e amplia-se ao mesmo tempo. So fotografias que se
superpem, mas todas revelam um Congresso Nacional significativamente receptivo e permevel s demandas que a sociedade civil apresenta nas conferncias nacionais.
O Impacto das Diretrizes das Conferncias Nacionais na Produo
Legislativa do Congresso: Primeira Aproximao
O primeiro conjunto de evidncias, constantes das Tabelas 1 e 2 abaixo,
fornece uma ideia do tamanho relativo da produo legislativa acionada pelo mecanismo participativo e deliberativo das conferncias
nacionais ao longo do perodo abarcado pela pesquisa. A anlise ocor-
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1 Reviso: 23.10.2011
re em duas etapas. Em primeiro lugar, descrevemos os valores das tabelas, referentes aos diversos tipos de proposies ainda em tramitao. Em segundo lugar, comparamos estes resultados com os que derivam de leitura mais rigorosa a respeito da relao entre as diretrizes
das conferncias nacionais e as decises do Congresso, no que tange
iniciativa de projetos ou aprovao de novos diplomas legais. Chamamos tal leitura mais rigorosa de filtro, isto , uma restrio sobre
aquilo que aceitamos como decorrente das diretrizes. Com o filtro, no
basta termos afinidade temtica entre os documentos resultantes das
conferncias e os textos oriundos da produo legal, preciso, ademais, que haja coincidncia textual entre diretrizes, por um lado, e projetos, leis e emendas, por outro.
Passemos ento descrio dos resultados. A Tabela 1 revela que, em
um universo total de 13.245 projetos de leis ordinrias e complementares, 2.629, ou seja, 19,8% possuem pertinncia temtica com as diretrizes oriundas das conferncias nacionais. Alm disso, das 369 PECs em
tramitao na atual legislatura, nada menos do que 179 (48,5%), portanto, quase metade, inclui-se entre as proposies de alguma forma
relacionadas s deliberaes havidas nas conferncias nacionais. No
cmputo geral, 2.808 projetos enviados para tramitar no Legislativo
(ou seja, 26% do total!) trataram de questes objeto de diretrizes de alguma conferncia nacional. Se impusermos aos dados o que estamos
chamando de filtro, os valores caem de maneira significativa. Os nmeros aparecem na Tabela 2. Foram 5.666 (4,3%) projetos iniciados e 46
(12,5%) PECs, perfazendo um total de 612 (4,5%) iniciativas dos legisladores que, com certeza, tm relao direta com as diretrizes constantes dos relatrios finais das conferncias.
Difcil avaliar at que ponto tais cifras correspondem a algo significativo no conjunto mais amplo de proposies legislativas; no , contudo,
descabido dizer que estamos diante de fenmeno cujos contornos devem ser averiguados de maneira mais cuidadosa. Uma primeira questo diz respeito eficcia de tais projetos no conjunto da produo de
leis do Congresso. At que ponto este tipo de projeto, isto , inspirado
em ou diretamente relacionado s diretrizes das conferncias nacionais segue tramitando pelas diversas etapas percorridas por uma proposio legislativa, alcanando o plenrio das duas Casas, obtendo a
aprovao de maiorias e a sano presidencial?
283

1 Reviso: 23.10.2011
A Tabela 3 sugere uma primeira aproximao do problema. De 4.322

projetos ordinrios e complementares que se tornaram lei do pas, 312
(7,2 %) demonstraram alguma pertinncia temtica com resolues de
conferncias. Das PECs, 9 (15,8%) aprovadas tambm fazem parte deste subconjunto. Na Tabela 4 temos nmeros corrigidos segundo nosso
filtro. Foram aprovadas 51 leis (1,2%) e 1 (1,8%) emenda constitucional
a partir de iniciativas diretamente relacionadas com as diretrizes, totalizando 52 (1,2%) de diplomas legais derivados do mundo participativo.
Tabela 1
Projetos de Lei e Propostas de Emenda Constituio:
Pertinncia Temtica x Produo Total do Congresso Nacional13
Projetos
de Lei
Propostas de Emenda
Constitucional
Total
Produo legislativa resultante das diretrizes das

conferncias
2.629
179
2.808
(19,8%)
(48,5%)
(26%)
Produo legislativa no
resultante das diretrizes
das conferncias
10.616
190
10.806
(80,2%)
(51,5%)
(74%)
Produo legislativa total

do Congresso Nacional
13.245
369
13.614
(100%)
(100%)
(100%)
Elaborao dos autores.
Tabela 2
Projetos de Lei e Propostas de Emenda Constituio:
Filtro Qualitativo x Produo Total do Congresso Nacional
Projetos
de Lei
Propostas de Emenda
Constitucional
Total
Produo legislativa resultante das diretrizes das

conferncias aps classificao
566
(4,3%)
46
(12,5%)
612
(4,5%)
Produo legislativa no
resultante das diretrizes
das conferncias
12679
(95,7%)
323
(87,5%)
13002
(95,5%)
Produo legislativa total

do Congresso
13245
(100%)
369
(100%)
13614
(100%)
284

1 Reviso: 23.10.2011
Tabela 3
Leis e Emendas Constitucionais:
Pertinncia Temtica x Produo Total do Congresso Nacional
Produo legislativa resultante das diretrizes

das conferncias
Produo legislativa
no resultante das diretrizes das conferncias
Produo legislativa total do Congresso
Leis Ordinrias e
Complementares
Emendas Constitucionais
Total
312
321
(7,2%)
(15,8%)
(7,3%)
4.010
48
4.058
(92,8%)
(84,2%)
(92,7%)
4.322
57
4.379
(100%)
(100%)
(100%)
Tabela 4
Leis e Emendas Constitucionais:
Filtro Qualitativo x Total da Produo do Congresso Nacional
Leis Ordinrias e
Complementares
Total
Produo legislativa resultante das diretrizes

das conferncias aps
classificao
51
52
(1,2%)
(1,8%)
(1,2%)
Produo legislativa
no resultante das diretrizes das conferncias
4.271
56
4.327
(98,8%)
(98,2%)
(98,8%)
Produo legislativa total do Congresso
4.322
57
4.379
(100%)
(100%)
(100%)
Difcil medir a significncia poltica dos resultados at agora apresentados, embora duas advertncias devam ser feitas. Em primeiro lugar,
preciso lembrar que no universo de leis aprovadas e sancionadas esto contidas proposies de iniciativa do Executivo, que compem o
grosso (em torno de 80%) da produo legal no Brasil. Assim sendo, se
levarmos em considerao apenas a legislao cuja iniciativa decorreu
da ao de deputado ou senador, estaremos diante de algo verdadeiramente avassalador, pois estamos falando de 51 leis aprovadas a partir
de processos participativos e deliberativos. Em segundo lugar, cabe
destacar o nmero considervel de PECs aprovadas com algum grau
285

1 Reviso: 23.10.2011
de correlao temtica e a emenda constitucional efetivamente promulgada. Emendas constitucionais so, por natureza, proposies de
dificlima tramitao e aprovao. As regras que regulam a passagem
de tal tipo de proposta bem como o quorum exigido para sua aprovao a tornam espcime rara no panorama legislativo no s no Brasil,
mas tambm em diversas outras partes do mundo democrtico. Somente alto grau de consenso, ou oposio muito isolada, pode explicar
a aprovao da matria.
Uma segunda questo fundamental a merecer anlise mais cuidadosa
consiste nas reas temticas abarcadas pelas proposies legislativas
sob exame. Sobre que tipo de problema teriam incidido os projetos iniciados, as leis e emendas aprovadas com pertinncia temtica com as
diretrizes das conferncias nacionais? O quadro, bem como os grficos
abaixo, contm um primeiro conjunto de informaes.
Antes de passarmos descrio dos dados cabe uma nota de ordem
tcnica. Ao contrrio do que ocorreu na anlise anterior, desta feita fomos obrigados a cometer dupla contagem nos casos dos projetos e das
leis, isto se devendo ao fato de caberem diversas proposies em mais
de um grupo temtico.
Comeamos a anlise com os valores relativos pertinncia temtica
entre diretrizes e atividade legislativa. As tabelas e grficos abaixo
mostram que as reas de polticas pblicas privilegiadas de proposio dos legisladores inspirados pelas diretrizes das conferncias nacionais so: direitos humanos, sade, meio ambiente e minorias. A incidncia desproporcional de proposies na rea de direitos humanos
se deve ao fato de ser esta uma rea dotada de grande transversalidade, contemplando vasta gama de assuntos passveis ou alvos de propostas de regulamentao. O modo atravs do qual a informao
apresentada no permite, a nosso ver, nenhuma sugesto mais forte
em termos de encaminhamento de anlise. No que tange a temas como
sade, meio ambiente e minorias vislumbramos pistas mais interessantes.
A rea de sade o mais antigo objeto das conferncias nacionais. Trata-se da mais institucionalizada e bem assentada rede de atuao da
sociedade civil na formulao e efetivao de polticas pblicas desde
muito antes da promulgao da Constituio de 1988, conforme mencionado na primeira parte deste trabalho. Talvez seja este o principal
fator a explicar a proeminncia relativa desta rea vis--vis o restante
286

1 Reviso: 23.10.2011
dos temas das conferncias nacionais no que se refere replicao no

processo decisrio no Legislativo.
Os grupos temticos minorias e meio ambiente so relativamente mais
novos e de enorme potencial de comunicao com as instituies representativas. Vale ressaltar que vrios estudos tm mostrado que a
produo endgena, isto , de iniciativa intramuros, de leis no Congresso encontra-se direcionada para a rea de direitos sociais, de minorias e ambiental. A constatao de serem estes grupos temticos enfatizados pelas dinmicas participativas e deliberativas da sociedade civil
sugere linhas interessantes de investigao. possvel argumentar,
por exemplo, que as manifestaes participativas e deliberativas sejam
para o legislador instncias decisivas de informao sobre conflitos e
questes merecedoras de regulamentao via legislao, algo que somente o Congresso pode fornecer.
Todavia, foroso reconhecer que do ponto de vista da eficcia das
proposies a distribuio da produo por temas sofre alterao significativa. Se direitos humanos e sade continuam a ter peso, minorias e meio ambiente perdem em relevncia relativa para as reas
de estado, economia e desenvolvimento, por um lado, e educao,
cultura, assistncia social e esporte, por outro. Somente anlise mais
fina levando em considerao a iniciativa das proposies e seu contedo pode nos fornecer razes para tal inverso, de toda forma, a averiguao dos valores referentes distribuio por temas quando se considera o filtro utilizado acima certamente ajuda a esclarecer a questo.
Tabela 5
Projetos de Lei, Propostas de Emenda Constituio, Leis e Emendas
Constitucionais por Grupos Temticos (Pertinncia Temtica)
Grupos Temticos
Projetos de Lei e
Leis e
Emendas
Propostas de Emendas
Sade
862
91
Minorias
412
25
Meio ambiente
436
25
Estado, Economia e Desenvolvimento
170
28
Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte
286
39
1.336
197
Direitos Humanos
287

1 Reviso: 23.10.2011
Grfico 1
Projetos de Lei por Grupos Temticos (pertinncia temtica)
Sade
24,6%
38,1%
Minorias
11,8%
8,2%
4,9%
Meio Ambiente
12,5%
Estado, Economia e
Desenvolvimento
Grfico 2
Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos
Sade
Minorias
22,5%
48,6%
6,2%
Meio Ambiente
6,2%
6,9%
9,6%
Estado, Economia e
Desenvolvimento
Educao, Cultura, Assistncia
Social e Esporte
Direitos Humanos
O potencial heurstico de nossos argumentos, ademais, fica mais evidente quando aplicamos o filtro qualitativo aos dados sobre os temas
das diretrizes que foram acolhidas pelo Congresso. Vejam a Tabela 6 e
os Grficos 3 e 4 a seguir.
Direitos humanos permanecem como rea proeminente, mas j vimos que isto resulta muito mais da transversalidade de temas encobertos pela rubrica do que de uma preferncia genuna dos legisladores.
No mbito das proposies, o dado que interessa o de que sade
perde posio relativa para minorias, por um lado, e educao, cul-
288

1 Reviso: 23.10.2011
Grfico 3
Projetos de Lei por Grupos Temticos (filtro qualitativo)
Sade
Minorias
14%
35,2%
17,8%
Meio Ambiente
Estado, Economia e
Desenvolvimento
8,4%
20,2%
4,4%

Social e Esporte
Direitos Humanos
Grfico 4
Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos (filtro qualitativo)
Sade
11,7%
Minorias
10%
43,3%
0%
Meio Ambiente
18,3%
16,7%
Estado, Economia e
Desenvolvimento
Social e Esporte
Direitos Humanos
tura, assistncia social e esporte, por outro. No que tange a leis e

emendas, de novo, direitos humanos, estado, economia e desenvolvimento e educao, cultura, assistncia social e esporte so as
reas de maior concentrao.
289

1 Reviso: 23.10.2011
Tabela 6
Projetos de Lei, Propostas de Emendas Constituio, Leis e Emendas
Constitucionais por Grupos Temticos (filtro qualitativo)
Grupos Temticos
Projetos de Lei Leis e Emendas

e de Emendas
Sade
92
Minorias
117
Meio Ambiente
29
55
11
133
10
Direitos Humanos
231
26
Por fim, uma terceira e ltima questo fundamental remete ao fator

temporal. At que ponto este fenmeno da pertinncia temtica entre
diretrizes de conferncias nacionais e produo legislativa algo novo
na poltica brasileira? Trata-se de algo especfico a um governo ou evolui de maneira contnua desde a inaugurao das conferncias? Haveria alguma nfase relativa por parte de partidos e coalizes predominantes no Legislativo no tratamento de temas tratados nas resolues?
Vejamos os quadros e figuras abaixo.
Tabela 7
Projetos de Leis e Emendas por Governo (pertinncia temtica)
Governo
Projetos de Lei Projetos de Emen- Leis Aprovadas Emendas Constida Constituio

tuio
Sarney
Collor
Itamar
FHC I
68
39
FHC II
314
15
55
740
73
114
1.493
90
102
Lula I
Lula II
(at 2008)
Antes de se passar substncia da discusso, importante ter em mente que em ambas as tabelas tem-se uma fotografia da atividade legislativa inspirada pelas conferncias nacionais. Cada coluna refere-se a tipos distintos destas atividades, que ocorrem paralelamente ao longo
290

1 Reviso: 23.10.2011
Tabela 8
Projetos de Leis e Emendas por Governo (filtro qualitativo)
Governo
Projetos de Lei Projetos de Emen- Leis Aprovadas Emendas Consda Constituio

tituio
Sarney
Collor
Itamar
FHC I
22
FHC II
60
Lula I
149
17
20
Lula II
(at 2008)
336
24
17
da legislatura, assim como aos perodos de governo analisados. Assim, o nmero de emendas ou leis aprovadas no indica que estas decorrem de projetos e PECs apresentados no mesmo perodo (e contados na mesma tabela). Em suma, a proposio destes projetos e destas
PECs ocorreu no mesmo perodo de tempo em que aquela quantidade
de leis e emendas foi aprovada da encontrarem-se entre os resultados, por exemplo, emendas constitucionais aprovadas num mesmo
perodo no qual no houve proposio de PEC. A aprovao de uma
PEC convergente com diretrizes de uma conferncia que j tramitava
antes da realizao da mesma indicador seja do comportamento responsivo do Congresso Nacional, seja do poder de agenda das conferncias.
Os dados indicam claramente que o envolvimento do Legislativo com
temas pertinentes s conferncias nacionais somente se torna significativo a partir do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique
Cardoso. At ento apenas 5 proposies, alm de 2 novas leis revelaram alguma relao com as resolues. De 1995 a 1998, 68 projetos tramitaram no Congresso, 39 leis aprovadas, alm de uma emenda constitucional promulgada com aquelas caractersticas. No segundo mandato, o crescimento destes valores permanece bastante acentuado, 314, 55
e 2, respectivamente, surgindo, pela primeira vez em todo perodo
constitucional inaugurado em 1988, PECs (15) ainda sem tramitao
encerrada.
Durante o exerccio da Presidncia de Luiz Incio Lula da Silva, todavia, ocorre uma verdadeira exploso na produo legislativa com per-
291

1 Reviso: 23.10.2011
tinncia temtica s resolues estabelecidas nas conferncias nacionais. De 2003 a 2008, nada menos do que 2233 projetos tiveram tramitao iniciada nas duas Casas do Legislativo, se somamos as duas ltimas linhas da Tabela 7, alm de 163 PECs apresentadas, 216 leis aprovadas, e 6 emendas constitucionais promulgadas, seguido o mesmo
procedimento de soma.
Se olharmos pelo lado do filtro, o quadro ainda assim bastante contundente. De Sarney a Itamar, simplesmente nenhuma proposio legislativa aparece vinculada s resolues das conferncias nacionais.
Durante o primeiro FHC, as primeiras proposies relacionadas s
conferncias aparecem (22), assim como as leis aprovadas (7). De 1999
a 2002 (segundo FHC), as PECs passam a fazer parte da realidade poltica. A era Lula, entretanto, volta a sobressair 485 projetos de 2003 a
2009, 92 do Senado, 41 PECs, 37 leis e 1 emenda constitucional aprovada.
Vrias questes emergem para anlise a partir desta contagem inicial.
Parece bvio, em primeiro lugar, que os nmeros relativos ao perodo
que antecede a 1995, isto , o incio do primeiro mandato de Fernando
Henrique, se explicam pelo simples fato, j visto em seo anterior, de
as conferncias nacionais serem rarssimas, praticamente restritas
rea de sade. Desta forma, possvel concluir que proposies congressuais pertinentes tematicamente s resolues somente adquirem
relevncia no cmputo geral da produo legislativa a partir do momento em que a atividade participativa e deliberativa torna-se uma realidade no contexto da prtica democrtica brasileira.
A constatao bvia, mas encerra ilao no to evidente sobre as relaes entre as dimenses representativas e participativas da democracia, tal como estas se desenvolvem em nosso pas. Ora, se nossa suposio de que a pertinncia temtica no casual e verdadeira, tambm
o ser a proposio segundo a qual no Brasil existe um reforo das instituies representativas a partir das prticas participativas e dos processos deliberativos.
verdade, porm, que os dados sugerem mais do que a correlao temporal entre proposies pertinentes e incidncia de conferncias nacionais. Sugerem, ademais, haver uma afinidade entre o quadro poltico
emergente com a vitria do PT nas eleies presidenciais e o crescimento da produo legislativa acionada pelas diretrizes das conferncias. Os Grficos 5 e 6 permitem, com dados apenas sobre pertinn-
292

1 Reviso: 23.10.2011
Grfico 5
Distribuio por Governo: Leis Promulgadas Derivadas das Conferncias
Nacionais x Total de Leis Aprovadas no Congresso Nacional
900
800
700
600
500
Leis
400
Leis pesquisa
300
200
100
0
Collor
Itamar
FHC I
FHC II
Lula I
Lula II
Grfico 6
Distribuio por Governo: Emendas Constitucionais Promulgadas Derivadas das
Conferncias Nacionais x Total de Emendas Constitucionais Aprovadas no
Congresso Nacional
20
18
16
14
12
EC
10
EC pesquisa
8
6
4
2
0
FHC I
FHC II
Lula I
Lula II
293

1 Reviso: 23.10.2011
cia temtica, um olhar mais cuidadoso sobre a questo, j que comparam a evoluo das leis e emendas, objeto de nosso interesse, com o total de leis apresentadas e aprovadas ao longo do perodo.
importante dizer, inicialmente, que a comparao entre governos incidindo sobre iniciativas no vivel pelo fato de no sabermos ao certo o nmero de projetos tematicamente pertinentes s conferncias que
comearam sua tramitao durante os diversos perodos presidenciais. Temos acesso, assim, apenas aos projetos que, iniciados em qualquer momento desde 1988, ainda tramitam pelo Congresso. Tendo isso
em mente, nos ativemos, nesta etapa de descrio dos dados, apenas
comparao de decises efetivamente tomadas. Nota-se que, a partir
do primeiro mandato de Fernando Henrique, ocorre uma mudana de
patamar no que concerne aprovao de legislao ordinria e complementar. Saber at que ponto isto explicaria o aumento nas proposies aprovadas dotadas de pertinncia temtica depende de anlise
estatstica relativamente simples, mas que escapa ao objetivo do presente artigo.
O que interessa mais de perto verificar que de fato existe uma diferena significativa no volume da atividade legislativa inspirada nas diretrizes das conferncias nacionais do perodo FHC para o perodo
Lula14. Tal incremento mais forte e aparente nos casos das leis ordinrias e complementares e nas emendas constitucionais promulgadas especificamente durante o primeiro mandato deste ltimo. Parece, portanto, razovel afirmar que a partir de 2002, ocasio em que Lula eleito e a coalizo dominante no Congresso tem o PT e demais partidos de
esquerda como atores principais, no apenas as conferncias nacionais
tornam-se mais efetivas e presentes no cenrio poltico. razovel afirmar tambm que o reforo entre as dimenses representativas e participativas da democracia adquiriu mais substncia.
O Impacto das Diretrizes das Conferncias na Produo
Legislativa do Congresso: Anlise com Proximidade Temporal
Como afirmamos no incio da anlise dos dados, introduzimos um
controle mais rigoroso sobre os mesmos. Na discusso feita acima, verificamos no conjunto de decises do Congresso, seja no sentido de introduzir legislao, seja no de aprovar as que foram propostas, quais
demonstraram guardar alguma relao com diretrizes das conferncias nacionais realizadas durante o perodo definido na pesquisa. Objeo pertinente a este procedimento consiste em dizer que as relaes
294

1 Reviso: 23.10.2011
encontradas entre textos de relatrios e documentos legislativos so

em casos diversos aleatrias, pois estamos buscando correspondncia
entre decises que eventualmente podem ter se dado em perodos muito afastados de tempo. Se este o caso para um nmero significativo de
casos contabilizados acima, ento no sabemos ao certo at que ponto
o Congresso agiu acionado pelas prticas participativas e processos
deliberativos, ou decidiu agir por qualquer outro motivo. Sendo nosso
objetivo demonstrar que, de fato, a democracia participativa e as prticas deliberativas tm tido um papel de reforo da democracia representativa em seu conjunto, ento adotamos o procedimento de reconsiderar a anlise acima agora restringindo as decises legislativas apenas quelas que foram tomadas num perodo mximo de um ano depois de ocorrida a conferncia nacional.
A Tabela 9 abaixo nos fornece uma primeira viso do que ocorre aps
introduzir o novo controle sobre os dados. De novo, no podemos descartar a hiptese mais geral que deriva de nosso argumento terico,
vale dizer, 12,5% dos projetos de lei introduzidos no Congresso no perodo de um ano depois de concluda a conferncia mostraram possuir
pertinncia temtica com pelo menos uma de suas diversas resolues.
Este valor sobe para 15,7% das PECs, perfazendo um total de 232,
12,6% das iniciativas.
Tabela 9
Limite de 1 ano: PLs e PECs Arquivados e Correntes com Filtro Qualitativo x
Arquivados e Correntes com Pertinncia Temtica
Projetos de
Lei
Produo Legislativa arquivada ou no, com pertinncia temtica com filtro qualitativo e
limite de um ano
Produo Legislativa arquivada ou no com pertinncia temtica e limite de um ano
Produo Legislativa arquivada ou no e limite de um ano
Propostas de Emenda
Constitucional
Total
214
11
232
(12,5%)
(15,7%)
(12,6%)
1.492
59
1.544
(87,6%)
(84,3%)
(87,4%)
1.706
70
1.776
(100%)
(100%)
(100%)
295

1 Reviso: 23.10.2011
Tabela 10
Limite de 1 ano: Leis e Emendas Constitucionais com Filtro Qualitativo
Produo Legislativa resultante

das diretrizes das conferncias
aps classificao com filtro qualitativo e aplicado limite de um
ano
Produo Legislativa no resultante das diretrizes das conferncias
Produo Legislativa total do
Congresso
Leis Ordinrias e
Complementares
15
(0,3%)
0
(0%)
15
(0,3%)
4.271
(99,7%)
57
(100%)
4.327
(99,7%)
4.322
(100%)
57
(100%)
4.379
(100%)
Total
O que dizer, contudo, daquilo que efetivamente se tornou deciso do

Congresso, isto , que modificou o status quo legal do pas? A Tabela 10
fornece a resposta de que precisamos.
Nada menos que 15 leis relacionadas s resolues e diretrizes de conferncias foram aprovadas e sancionadas em um perodo de um ano
aps sua realizao e publicao de suas deliberaes. Embora constituindo percentual baixo no conjunto de leis aprovadas neste mesmo
perodo de 12 meses aps ocorrida a conferncia nacional, preciso
considerar que tal intervalo de tempo extremamente curto em mdia
para que uma proposio possa ser introduzida, receber tramitao, ir
a plenrio, entrar em pauta e ser votada. Vejam que no h emenda
constitucional promulgada com estas caractersticas, exatamente pelo
fato de ser politicamente invivel uma PEC enviada em um ms qualquer obter promulgao aps 12 meses sem que tenha havido imenso
esforo do Executivo.
Tabela 11
PLs, PECs, Leis e ECs por Grupos Temticos
(arquivados ou no, com filtro qualitativo e limite de um ano)
Grupos Temticos
Sade
Minorias
Meio Ambiente
Direitos Humanos
296

1 Reviso: 23.10.2011
Projetos de Lei e de
Emendas
27
36
12
25
47
78
Leis e
Emendas
2
2
0
2
2
7
O que dizer dos temas tratados? A Tabela 11 acima e os Grficos 7 e 8

abaixo revelam que o tema direitos humanos continua sobressaindo,
tanto nas proposies, quanto na expedio de diplomas legais, embora o panorama tenha se modificado quanto posio relativa dos demais temas se o comparamos com o quadro observado desconsiderando a restrio temporal. Os temas minorias e educao, cultura, assistncia social e esporte continuam predominantes quanto iniciativa, mas percebe-se maior equilbrio na distribuio das decises finais.
Sade, minorias, estado, economia e desenvolvimento e eduGrfico 7
Projetos de Lei e Emendas por Grupos Temticos com Limite de um Ano
Sade
12%
34,7%
Minorias
16%
Meio Ambiente
11,1%
20,9%
5,3%
Estado, Economia e
Desenvolvimento
Grfico 8
Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos com limite de um ano
Sade
Minorias
13,3%
46,7%
13,3%
Meio Ambiente
0%
13,3%
13,3%
Estado, Economia e
Desenvolvimento
Direitos Humanos
297

1 Reviso: 23.10.2011
cao, cultura, assistncia social e esporte foram temas cada qual

de duas leis sancionadas no perodo de um ano aps realizada uma determinada conferncia.
Finalmente, trataremos da evoluo das decises congressuais inspiradas pelas deliberaes das conferncias ao longo dos diferentes governos do perodo constitucional de 1988. De novo, do ponto de vista
das iniciativas h uma clara prevalncia do fenmeno no governo Lula
relativamente aos demais, embora o mesmo tenha adquirido alguma
relevncia apenas a partir do governo FHC. At aqui nada de novo. Todavia, do ponto de vista da eficcia dos projetos, notamos que as diferenas observadas na anlise anterior entre FHC e Lula perdem significncia quando introduzimos a restrio temporal. O resultado nos parece natural principalmente se levamos em considerao que o exame
do governo Lula no cobre todo o ciclo de seu segundo mandato uma
vez que o levantamento de dados se encerrou em outubro de 2009.
Ademais, importante tambm lembrar que estamos falando de leis
aprovadas no perodo de 12 meses aps a realizao de uma conferncia. Em qualquer caso, a aprovao de leis em um ano um evento raro,
no sendo surpreendente encontrar pouqussimos eventos tanto durante os dois mandatos de FHC, quanto do perodo Lula.
Tabela 12
Limite de 1 ano: Projetos de Leis e Propostas de Emendas por Governo,
Arquivados e Correntes, com Filtro Qualitativo
Governo
Projetos
de Lei
Projetos de Emenda
Constituio
Leis
Sarney
Collor
Itamar
FHC I
26
FHC II
48
Lula I
73
Lula II
(at 2008)
58
GUISA DE CONCLUSO
A pesquisa apresentada neste artigo buscou comprovar que as conferncias nacionais de polticas pblicas impulsionam a atividade legis-
298

1 Reviso: 23.10.2011
lativa do Congresso Nacional, fortalecendo, assim, atravs de uma

prtica participativa e deliberativa, a democracia representativa no
Brasil. Para alm da demonstrao emprica, algumas questes tericas se afiguraram importantes diante dos dados. Estes, afinal, parecem
contribuir para desconstruir o discurso de que a democracia representativa e suas instituies encontram-se em crise no Brasil, assim como o
argumento de que a representao poltica uma alternativa second
best diante da impossibilidade ftica de estabelecerem-se nas sociedades contemporneas formas diretas de democracia que facultem a participao dos cidados sem a mediao de representantes eleitos.
Ademais, os dados apresentados permitem questionar a validade da
premissa de que formas participativas e deliberativas de democracia
seriam substituveis representao poltica tradicionalmente exercida no Poder Legislativo. Com isso, espera-se que esta pesquisa contribua para revalorizar o Poder Legislativo brasileiro, contribuindo para
o aumento da confiana popular no Congresso Nacional, mostrando
como o mesmo receptivo e permevel s demandas expressas em prticas participativas dos cidados e em instncias deliberativas da sociedade civil. Esperamos, assim, fortalecer as instituies polticas do
pas, mostrando que prticas participativas e experincias deliberativas devem ser institucionalizadas, passando a compor a estrutura dos
poderes do Estado, sem depender da vontade poltica de governos que
sejam menos ou mais favorveis a elas.
No que tange especificamente aos impactos das conferncias nacionais
de polticas pblicas sobre a atividade legislativa no Brasil, pode-se
constatar que estamos diante de fenmeno novo e de enorme potencial
no que concerne ao aprofundamento do exerccio da democracia no
pas. No apenas as conferncias tm influenciado a iniciativa de proposies no Congresso Nacional, mas tambm o tm feito de maneira
relativamente eficiente, uma vez que diversas proposies aprovadas,
alm de emendas constitucionais promulgadas, so tematicamente
pertinentes a diretrizes extradas das diversas conferncias.
A pesquisa permite perceber que a participao social no deve ser
compreendida como o oposto da representao poltica ou seja, que
no h antagonismo entre participao e representao e, especificamente, que representao no implica no participao e vice-versa,
isto , que participao no implica no representao. Prticas participativas e deliberativas como as conferncias nacionais reproduzem
299

1 Reviso: 23.10.2011
internamente uma lgica representativa semelhante quela adotada

no Poder Legislativo, porm seu diferencial reside a) menos no aspecto
da suposta ausncia de mediao eleitoral e partidria entre as preferncias dos cidados e a ao dos representantes, e b) mais na qualidade das deliberaes produzidas, na especializao dos temas debatidos e na possibilidade de alterao das preferncias dos cidados ao
longo do processo, na medida em que se encontram expostos a informaes produzidas por setores da sociedade civil diretamente envolvidos com o tema objeto da prtica participativa em questo, no caso as
conferncias nacionais.
Indo um pouco mais longe, pode-se rogar que o tipo de representao
exercido nas prticas legislativas deve servir de insumo para fortalecer
a dimenso deliberativa do processo legislativo do Congresso Nacional. A identificao da dimenso propriamente deliberativa das prticas participativas como as conferncias nacionais permite delinear
melhor os pontos de contato entre os chamados modelos participativos e deliberativos de democracia, e entre esses e a democracia representativa. A dimenso deliberativa inerente s prticas participativas, e estas devem ser concebidas como inerentes s instituies representativas. A representao poltica deve conter dentro de si o que se
chama de participao social, e esta deve necessariamente envolver experincias deliberativas. Em outras palavras, democracia representativa, participativa e deliberativa so modelos tericos que devem ser
conciliados na prtica. E as conferncias nacionais provam que isso
possvel.
(Recebido para publicao em julho de 2010)
(Reapresentado em abril de 2011)
(Verso definitiva em agosto de 2011)
300

1 Reviso: 23.10.2011
NOTAS
1. A aplicao clssica dos modelos informacionais ao Congresso de Keith Krehbiel
(1990).
2. Para um bom survey desta literatura, ver Leonardo Santos (2008).
3. O pressuposto mais usual, e com o qual trabalhamos, que w a realizao de uma
varivel aleatria uniformemente distribuda com suporte em [0,1]. Para uma discusso das implicaes desse pressuposto, ver Jonathan Bendor e Adam Meirowitz
(2004).
4. Para a aplicao de modelos informacionais para o entendimento de etapas fundamentais do processo legislativo no Brasil, ver Santos e Almeida (2006) e Almeida e
Santos (2009).
5. Ver a obra seminal de Kenneth Arrow (1951).
6. A referncia obrigatria aqui Richard McKelvey (1976).
7. O livro de 1958 na verdade a divulgao em livro de vrios artigos que o autor desenvolveu em anos anteriores.
8. Para uma exposio didtica da anlise espacial, ver Melvin Hinich e Michael Munger (1997). A obra de referncia com aplicao para o caso do bipartidarismo caracterstico da poltica norte-americana de Anthony Downs (1957). No caso multipartidrio e formao de coalizes, ver Norman Schofield (1993).
9. Para uma defesa da unidimensionalidade na poltica norte-americana, ver Keith Poole e Howard Rosenthal (1997). Para o caso das democracias multipartidrias europeias, ver Michael Gallagher, Peter Mair, e Michael Laver (1995).
10. Para uma defesa da unidimensionalidade da disputa partidria no Brasil, especialmente em eleies presidenciais, ver Santos (2008).
11. Para uma exposio sucinta das regras que um processo decisrio deve seguir tendo
em vista superar os ciclos, ver William Riker (1982). Para uma excelente crtica deste
trabalho, especificamente sobre suas consequncias antidemocrticas, e ao mesmo
tempo relativizando a importncia das regras no mundo real, ver Gerry Mackie
(2003).
12. O ISEGORIA, banco de dados sobre participao social e produo legislativa, um
dos produtos finais da pesquisa descrita neste artigo. Confiando que o valor do banco de dados transcende o seu uso para fins acadmicos decidiu-se torn-lo pblico na
rede mundial de computadores, o que foi possvel com a criao de um sistema operacional prprio para o banco de dados nomeado ISEGORIA. Ao torn-lo acessvel
na internet, espera-se contribuir para a democratizao do processo de formulao
das polticas pblicas no Brasil, dando a conhecer aos agentes do Estado as demandas legislativas da sociedade civil, e aos atores desta as proposies legislativas que
as contemplaram (na forma de leis e emendas constitucionais) e que ainda podem vir
a atend-las (por se encontrarem traduzidas em projetos de lei e propostas de emendas Constituio).
13. Os dados referentes produo legislativa total do Congresso refletem o corrente do
dia 19/10/2009.
14. Questo interessante surge no sentido de inquirir se os grupos sociais representados
nas conferncias nacionais seriam de fato autnomos ou se sua ao denotaria mo-
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dos alternativos de atuao partidria na poltica nacional. No postulamos de nenhum modo que as foras atuantes nas conferncias seriam despidas de inclinaes
ideolgicas ou preferncias partidrias. De fato, diversos mecanismos da democracia representativa, tal como a conhecemos atualmente, sofreram transformaes estimuladas pela ocupao pelos governos nacionais de partidos compromissados com
mudanas institucionais. No Brasil, em particular, Avritzer (2009) j demonstrou que
a varivel partidria importante para entender por que h graus diferenciados na
adoo e institucionalizao de prticas participativas em diversos municpios. O
ponto do presente artigo, entretanto, no o de identificar as razes partidrias de alteraes institucionais. Trata-se de mostrar como o sistema representativo pode absorver presses, sugestes e postulaes da sociedade civil, sem risco para a estabilidade institucional e com ganhos para o processo decisrio em polticas pblicas.
Ademais, preciso lembrar que os temas tratados pelas conferncias e absorvidos
pelo Congresso escapam tradicional clivagem governo/oposio ou ao clssico
continuum esquerda/direita, sendo, em geral, objeto de aprovao consensual.
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1 Reviso: 23.10.2011
ABSTRACT
Participation as Representation: The Impact of National Public Policy
Conferences on the Brazilian National Congress
The relationship between representative democracy and participatory and
deliberative experiences is not trivial. Those who endorse the discourse of a
crisis in political representation sometimes defend participatory and
deliberative modalities of democracy as a way of denying the legitimacy of the
Legislative Branch, questioning the latter s real capacity to express the
peoples sovereign will. Still, the emergence of new democratic spaces, as well
as new actors involved in the management of the public good, can be seen as a
way of strengthening political representation, and not as a sign of weakening
in its institutions. The current article defends this argument, seeking to
demonstrate that the Brazilian national conferences on public policy have
actually provided impetus to the National Congress, thereby strengthening
representative democracy in Brazil through a participatory and deliberative
practice.
K e y w o r d s : n a t i o n a l c o n f e re n c e s ; n a t i o n a l c o n gre s s ; d e mo c r a c y;
participation; representation; public policies
305

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Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas no

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um velho discurso que jamais sai de cena, talvez por encontrar

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suas preferncias de uma forma no mediada por partidos e polticos

AS CONFERNCIAS NACIONAIS DE POLTICAS PBLICAS

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contendo diretrizes para a formulao de polticas pblicas na rea objeto da conferncia.

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No sendo a propalada crise da representao poltica nada mais do

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Tendo em vista esse conjunto de questes, a discusso apresentada nas

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mente confivel a respeito de polticas pblicas especficas pode ser

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sente estimulada a produzir informao, contudo, apenas aquela que

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na existncia da tal diversidade a origem de paradoxos incontornveis

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a) O Significado e Valor Heurstico do Espao Unidimensional

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de interesses, valores e opinies que sobrecarregam a agenda pblica,

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exame detido da montagem dos diferentes ministrios ao longo das

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decises majoritrias tendem a obedecer aos ditames do teorema do

DA TEORIA PARA A EMPIRIA: QUESTES METODOLGICAS

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guns casos, conferncias virtuais. Buscou-se, assim, checar se o debate

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Uma vez identificadas, todas as 1937 diretrizes foram agrupadas e

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pertinncia temtica, o universo da pesquisa passou a contar com