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O Desenvolvimento Meandroso Da Educação Brasileira Entre o Estado e o Mercado
O Desenvolvimento Meandroso Da Educação Brasileira Entre o Estado e o Mercado
RESUMO: O artigo questiona a imagem da privatizao da educao brasileira como um processo generalizado e contnuo. Defende que a privatizao consiste num processo cheio de meandros, que no comporta resposta simples, porque as foras que a
determinam ora incentivam o crescimento do setor pblico, ora
do setor privado, ora de ambos. Como sustentao da argumentao, examinada a legislao federal relativa aos incentivos s
instituies privadas nas ltimas quatro dcadas, assim como as
estatsticas de alunos dos trs nveis de ensino. O autor chama a
ateno para o fato de que o aumento do nmero de alunos do
ensino mdio pblico gera uma nova qualidade, que exige um
novo currculo. O artigo conclui que o carter meandroso dessas
fronteiras expressa, de um lado, uma crise de hegemonia no que
concerne natureza do Estado republicano e, de outro, o travamento de uma qualidade de que a educao brasileira carece, qual
seja, a da clareza na distino entre o pblico e o privado, em sua
dimenso institucional e curricular.
Palavras-chave: Educao brasileira. Privatizao. Polticas pblicas.
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este texto, questiono a imagem do desenvolvimento da educao brasileira como um processo generalizado e contnuo de
privatizao. No meu entender, a privatizao um processo
cheio de meandros, que no comporta resposta simples. Isso porque a
segmentao dos sistemas educacionais no obedece a um trajeto
retilneo, sendo determinada por foras que ora incentivam o crescimento do setor pblico, ora do setor privado, ora de ambos. Esta a concluso a que cheguei, e que antecipo ao leitor.
As foras em conflito, que determinam a segmentao dos sistemas educacionais, so o Estado e o Mercado, aqui definidos como categorias empricas. 1 Compreendem o Estado o Ministrio da Educao, o Conselho Nacional (ou Federal) de Educao, o Conselho
Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao e a Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao, assim como as instituies pblicas de ensino. Compreendem o Mercado as instituies privadas de ensino e suas entidades representativas, como a Associao Brasileira de
Entidades Mantenedoras, a Associao Nacional das Universidades
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Subsdios indiscriminados
O regime militar (1964/1985) favoreceu enormemente a iniciativa privada no campo educacional. No porque as Foras Armadas fossem espontaneamente privatistas, mas, sim, porque os agentes e colaboradores do golpe de Estado de 1964 fizeram parte ou tinham
afinidades poltico-ideolgicas com os grupos que defenderam o Projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB ), de orientao privatista, que deu origem Lei n. 4.024, de dezembro de
1961. A estruturao dos sistemas de ensino previstos pela primeira
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favoreceu os interesses privados, por atribuir aos conselhos de educao (o federal e os estaduais) importantes competncias antes concentradas nos detentores dos cargos executivos. Os membros desses conselhos, nomeados livremente pelo Presidente da Repblica e pelos
governadores dos estados, recaram em pessoas escolhidas mediante
presso e articulao privadas. Complementarmente, esses conselheiros
ficaram expostos a presses e atrativos de diversas espcies. Alm disso,
divididos os centros de tomada de deciso, tornou-se mais difcil a resistncia s presses e aos atrativos das instituies privadas de ensino.
Contraditoriamente, desde os anos do milagre econmico, a ampliao das camadas mdias propiciou uma clientela vida de escola privada, no s como smbolo de status prestigioso, mas, tambm, como
alternativa para o ensino pblico que se deteriorava a cada ano, justamente por fora das polticas elaboradas e implementadas pelos empresrios do ensino e seus prepostos, que ocupavam os postos diretivos dos
sistemas de educao, nos nveis federal, estadual e municipal.
Vrios tm sido os mecanismos pelos quais os empresrios do ensino conseguiram o apoio governamental para seus empreendimentos:
imunidade fiscal, garantia de pagamento das mensalidades pelos alunos, mediante bolsas de estudo distribudas pelo poder pblico, e at
mesmo a inibio de iniciativas governamentais de criao e/ou ampliao de escolas, para disporem de uma espcie de reserva de mercado.
Mais do que isso, as instituies educacionais receberam incentivos fiscais para financiar diretamente seus empreendimentos.
No bastassem os recursos transferidos s escolas privadas, sob a
forma de bolsas de estudos para os alunos, a acumulao de capital no
campo educacional foi fortemente favorecida pela reforma tributria do
primeiro governo militar.
A Constituio de 1946 trazia um dispositivo que assegurava a
iseno tributria para as instituies de educao, vedando Unio,
aos estados e aos municpios o lanamento de impostos sobre seus bens
e servios, desde que suas rendas fossem integralmente aplicadas no pas
e para os fins educacionais. Na reforma constitucional de 1965, os privilgios fiscais dessas instituies foram ampliados, estendendo-se a
iseno de impostos para suas rendas. A Constituio de 1967 e a
Emenda de 1969 mantiveram esse dispositivo. Assim, as escolas privadas passaram a gozar de uma verdadeira imunidade fiscal, o que ampliou
suas possibilidades de acumulao de capital.
LDB
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Em complementao iseno tributria, o governo federal estendeu seu apoio mediante a criao de um mecanismo de aporte de
recursos financeiros aos estabelecimentos privados. Neste sentido, o
Decreto n. 72.485/73, que estabeleceu normas para a concesso de
amparo tcnico e financeiro s entidades particulares de ensino, recomendou aos governos estaduais que evitassem a criao de estabelecimentos pblicos de ensino onde as escolas privadas fossem consideradas suficientes para absorver a demanda efetiva ou capazes de expandir a oferta
para atender demanda contida. Os conselhos estaduais de educao
receberam a incumbncia de baixar normas complementares, o que facilitou sobremaneira o atendimento dos interesses dos empresrios do
ensino, que tinham representao majoritria nesses rgos colegiados.
Inflexo na transio
A transio para a democracia levou a uma inflexo na poltica
de subsdios indiscriminados s instituies privadas de ensino.
Como mostrei no livro Educao, Estado e democracia no Brasil,
publicado ao incio da dcada de 1990, esse processo ocorreu, no Brasil, da periferia para o centro e do nvel municipal do Estado ao nvel
federal, passando pelo estadual. Sem absolutizar esse sentido, mostrei
que, no campo educacional, foi no plano municipal onde, primeiramente, foram elaboradas e implementadas polticas que tinham demandas populares como referncia imediata. Contudo, foi com as eleies
diretas para governadores, em 1982, que a transio para a democracia
teve um impulso decisivo.
Com efeito, a eleio de Tancredo Neves (MG), Leonel Brizola (RJ)
e Franco Montoro (SP), candidatos de oposio aos governos militares,
para dirigirem os estados mais importantes do pas, em termos econmicos e polticos, abriu caminho para um novo protagonismo das secretarias de educao, como ficou patente com Darcy Ribeiro, no Rio
de Janeiro, e com a dupla Otvio Elsio Alves de Brito e Neidson
Rodrigues, em Minas Gerais. Para eles, ao invs de transferirem recursos para as instituies privadas, os governos estaduais deveriam atuar
diretamente, mediante suas prprias redes escolares. Mesmo que os resultados obtidos no fossem exatamente os almejados, nesses estados,
como em outros, as demandas populares foram sendo cada vez mais
respondidas, adequadamente ou no, mas sempre de modo direto pelas
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desfecharam iniciativas de mudana legislativa em vrios domnios, desde o ensino profissional at o ensino superior. No que concerne ao financiamento do ensino fundamental, a Emenda Constitucional n. 14/
96 criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF). Este Fundo contbil
promoveu nova forma de realocao de recursos entre as redes estadual
e municipais, em cada unidade da Federao, reservando para o ensino
pblico, nesse nvel, pelo menos 60% dos 25% garantidos pela Constituio para aplicao mnima na educao.
A legislao do salrio-educao s foi mudada, significativamente, no governo Lula, quando a Lei n. 10.832/2003 determinou que os
recursos advindos da quota estadual e municipal seriam divididos proporcionalmente ao nmero de alunos das respectivas redes escolares,
no ensino fundamental, em cada unidade da Federao. Ou seja, utilizava-se o mesmo critrio do FUNDEF.2 Com isso, dois teros dos recursos do salrio-educao (quota estadual e municipal) passaram a ser destinados, exclusivamente, para o ensino pblico fundamental, ficando
em aberto o destino da quota federal, no que diz respeito aos setores
pblico e privado.
Subsdios discriminados
Diminudo, ento, o aporte de recursos pblicos para o ensino
fundamental privado, a busca da acumulao de capital deslocou-se
ainda mais fortemente para o nvel superior, que j mostrava crescente
rentabilidade desde a segunda metade da dcada de 1960. Com efeito, o lento crescimento da oferta de educao pblica em nvel superior levou a demanda para o setor privado. O ensino mdio, sem mecanismos prprios de financiamento, permaneceu como varivel
dependente da presso dos concluintes do ensino fundamental.
fato conhecido a situao de ginsios privados que passaram a
abrigar faculdades no perodo da noite, em todo o pas. A expanso
das faculdades levou abertura de outras e mais outras, dando origem
a federaes, posteriormente aladas ao nvel de universidades, que,
alm do status prestigioso, tinham a vantagem de poder abrir cursos e
ampliar o nmero de vagas, sem prvia autorizao do poder pblico.
Vale dizer, maior poder de adequao s foras do Mercado. Essa
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expanso foi acompanhada pela construo de grandes prdios, propiciada pelas isenes fiscais, pelos emprstimos a juros negativos, quando no a fundo perdido.
Na segunda metade da dcada de 1990, j no governo FHC, a
promulgao da LDB trouxe novos elementos ao processo meandroso
aqui descrito. Ela reconheceu, pela primeira vez na legislao brasileira, a possibilidade de lucro para as instituies privadas de ensino: as
particulares, no sentido estrito, definidas, implicitamente, por oposio s instituies privadas sem fins lucrativos (comunitrias, confessionais e filantrpicas).
Comeou a, no meu entender, uma tentativa de substituir o capitalismo patrimonial, vigente desde a formao do Estado nacional,
pelo capitalismo concorrencial, no qual o investimento deixaria de usufruir de condies to acintosamente privilegiadas, quando comparadas s de qualquer outro setor econmico. Dito de outro modo, no
haveria por que uma instituio lucrativa estar isenta dos tributos que
incidem sobre todas as outras. A finalidade educacional no seria justificativa aceitvel pelo Mercado para diferenci-la das produtoras de outras mercadorias. Ou seja: a concepo mercantil da educao implicaria a supresso de privilgios para os investimentos na sua produo e
comercializao.
O corolrio desse dispositivo da LDB foi a Medida Provisria n.
1.477-35, de 15 de abril de 1997. Reeditando as normas contenedoras
dos aumentos abusivos de mensalidades escolares dos estabelecimentos
privados de ensino, em todos os nveis, ela inseriu matria mais ampla,
estabelecendo critrios para distinguir as entidades privadas com e sem
finalidades lucrativas no ensino superior.
Ela determinou, ainda, que as entidades mantenedoras que assumissem sua finalidade no lucrativa deveriam reorganizar-se, de modo
a atenderem aos seguintes requisitos: contar com um conselho fiscal,
dotado de representao acadmica; publicar anualmente seu balano,
certificado por auditores independentes; submeter-se a auditoria pelo
poder pblico, a qualquer tempo; comprovar a aplicao dos seus excedentes financeiros para os fins da instituio mantida; comprovar a
no-remunerao ou concesso de vantagens ou benefcios, por qualquer forma ou ttulo, a seus instituidores, dirigentes, scios, conselheiros ou equivalentes; comprovar a destinao de seu patrimnio a outra
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Efeitos divergentes
A tabela a seguir apresenta o nmero de alunos matriculados nos
trs nveis de ensino, segundo dependncia administrativa pblica ou
privada, desde 1965, em intervalos de dez anos. Vejamos que concluses podemos tirar dela.
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1965
1975
1985
1995
Fundamental
pblico
[a]
5,2
(86,7%)
[c]
17,0
(87,2%)
21,8
(87,9%)
28,9
(88,4%)
Fundamental
privado
0,8
3,0
3,8
3,4
Fundamental
total
6,0
19,5
24,8
32,7
33,6
Mdio
pblico
[b]
0,7
(41,2%)
[d]
1,1
(57,9%)
2,0
(66,7%)
4,2
(77,8%)
Mdio
privado
1,0
1,0
1,2
1,1
Mdio
total
1,7
1,9
3,0
5,4
9,0
Superior
pblico
0,09
(56,3%)
0,4
(36,4%)
0,6
(42,9%)
0,7
(38,9%)
Superior
privado
0,07
0,7
0,8
1,1
3,2
Superior
total
0,16
1,1
1,4
1,8
4,4
[a]
2005
30,2
(89,9%)
[c]
2,5
[a]
[c]
[b]
7,9
(87,8%)
[d]
0,8
[b]
[d]
1,2
(27,3%)
Fontes: 1965: IBGE (Anurio Estatstico do Brasil) e MEC/SEEC (Sinopse Estatstica do Ensino Superior). 1975: MEC/SEEC (Sinopses Estatsticas do Ensino). 1985
a 2005: MEC/INEP (Sinopses Estatsticas, capturadas em: www.inep.gov.br)
Notas: Os nmeros entre parnteses representam a percentagem do nmero de alunos matriculados em instituies pblicas de cada nvel de ensino, em cada ano da srie. [a] Ensino primrio; [b] Ensino mdio 1 e 2
ciclos; [c] Ensino de 1 grau; [d] Ensino de 2 grau.
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militar. Essa impresso se desfaz pela leitura atenta das observaes feitas na tabela, que mostram serem os dados de 1965 referentes ao ensino primrio, enquanto que os de 1975 so do ensino de 1 grau, resultado da justaposio do primrio ao ginsio e o fim do exame de
admisso. Infelizmente, no foi possvel separar os dados do ento ensino mdio (ginsio + colgio), de modo a se ter uma comparao mais
aproximada.
Apesar dessa dificuldade inicial, podemos ver que o ensino
pbico aumentou no que chamamos hoje de educao bsica, somando primrio + mdio, 1 e 2 graus, e fundamental + mdio, no perodo em foco. De 1965 a 2005, o alunado do ensino pblico cresceu,
na educao bsica, de 5,9 para 38,1 milhes, enquanto que o do ensino privado aumentou de 1,8 para 4,4 milhes. Isto quer dizer que as
escolas pblicas tinham um efetivo discente, em 2005, igual a 6,5 vezes o de 1965. No mesmo ano, as escolas privadas tinham um alunado
igual a 2,4 vezes ao do ano inicial do perodo.
Passemos agora para a visualizao da proporo de alunos das
escolas pblicas sobre o total do alunado, em cada ano do perodo. Vemos que a proporo de alunos matriculados nas escolas pblicas de
ensino obrigatrio manteve-se na mesma ordem de grandeza relativa ao
longo dos anos: de 86,7% no primrio, em 1965, a 89,9% do fundamental, em 2005. Mas, no nvel posterior ao obrigatrio, o crescimento da participao do setor pblico foi de grande intensidade: dos 41,2%
do ensino mdio (ginsio + colgio), de 1965, aos 87,8% do ensino mdio de 2005, com propores crescentes ao longo do perodo.
A concluso que a participao das redes pblicas no atendimento do ensino obrigatrio manteve-se no mesmo patamar, ao longo
das quatro dcadas do perodo focalizado. No nvel imediatamente
aps, o crescimento foi marcante. Nesse nvel, o setor privado permaneceu com o mesmo contingente discente, em ordem de grandeza, em
torno de um milho de alunos, chegando mesmo a apresentar um pequeno decrscimo no decnio 1995/2005. O setor pblico, ao contrrio, incorporou mais de sete milhes de alunos, resultado do aumento
da procura devido ao crescimento da populao, da urbanizao e da
elevao dos requisitos educacionais para os postos de trabalho.
Todavia, o ensino superior mostrou um quadro totalmente oposto. Nesse nvel, o crescimento do setor privado apresentou intensidade
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indita, superando em muito a velocidade de expanso do ensino pblico. Enquanto que o nmero de estudantes das instituies pblicas
foi multiplicado por 13, de 1965 a 2005, esse fator foi de 46 para as
privadas. O resultado foi que a participao relativa do setor pblico,
nas matrculas, que era de 56,3%, no incio do perodo focalizado, despencou para 27,3% ao seu fim.
Quantidade e qualidade
O carter meandroso do desenvolvimento da educao brasileira
dificulta chegar-se a uma concluso segura sobre as tendncias futuras.
Contudo, no impede que algumas assertivas sejam feitas, assim como
certas indagaes sobre suas possibilidades, particularmente no que
concerne aos efeitos sobre a qualidade do ensino no pas. Apresento
abaixo as que me parecem mais relevantes.
1 A ampliao do alunado do ensino fundamental pblico no
deve levar suposio de que a publicizao desse nvel esteja
prxima de se realizar. Surgem novas formas de privatizao, agora para dentro da escola pblica, o que se realiza mediante a atuao de ONGs que substituem as funes inerentes s secretarias
estaduais e municipais, a exemplo de reforma curricular, a
capacitao de professores e at mesmo a atuao direta com os
alunos fora das aulas propriamente ditas, quando se d a extenso da jornada diria.
2 O aumento quantitativo do alunado do ensino pblico na
educao bsica, especialmente no ensino mdio, gera nova qualidade. Quer dizer: os alunos no so apenas muitos, eles so outros, em termos sociais e culturais. Este fato exige que se encare
o ensino em termos distintos do que se tem feito. Novos contingentes sociais passam a freqentar a escola, sem as premissas
culturais de antes, quando os destinatrios eram poucos e selecionados, espontaneamente, pelas condies de vida das famlias, pela localizao das escolas no espao urbano e pela distribuio das vagas oferecidas, por turno e modalidade de ensino.
A ampliao do alunado implica a obsolescncia de muito do
que deu certo durante dcadas, porque a escola torna-se cada
vez mais distante das realidades significativas para os alunos.
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Numa frase: os novos contingentes sociais e culturais exigem novos currculos, com tudo o que o termo implica (contedos, mtodos, espao, tempo etc.). Repetir o mesmo produzir efeitos
cada vez piores, a menos que sejam dissimulados pela promoo
automtica.
3 Foi difcil, mas foi preciso tirar o latim do elenco de disciplinas obrigatrias do ensino secundrio, ao incio da dcada de
1960, contra interesses corporativos e religiosos. 7 Mas, depois
da sada do latim, a crtica ao enciclopedismo foi esquecida e o
leque de disciplinas do ensino mdio aumentou, ao invs de diminuir. Para os poucos e selecionados alunos de ontem, o
enciclopedismo curricular era uma conveniente soluo: alguma
coisa da pletora de disciplinas acabava sendo aprendida. Para os
novos contingentes, no, o enciclopedismo fatal. compreensvel, mas inaceitvel que o currculo da educao bsica seja
transformado, to cruamente, em espao de disputa de mercado para os licenciados em certas disciplinas, a exemplo da Filosofia, da Sociologia e da Psicologia quais sero as prximas?
Para a incluso destas e outras disciplinas no currculo, no faltam justificativas generosas e edificantes, mas, tirando os disfarces, no estar a um elemento adicional da reduo da dimenso pblica da educao bsica, em proveito de interesses, seno
privados, ao menos particulares de grupos corporativos?
4 A dimenso profissionalizante do ensino mdio deve assumir o primeiro plano das prioridades de reforma curricular, se
levarmos em conta que metade dos alunos do setor pblico freqenta escolas noturnas e muitos deles j trabalham. Esse um
ponto marcante para a construo de nova qualidade do ensino
mdio que, todavia, no pode ficar refm dos fantasmas ainda
vivos da Lei n. 5.692/71, com sua funo contenedora do acesso ao ensino superior, nem das apartaes discriminatrias do
Decreto n. 2.208/97, nem, ainda, da utopia politcnica. Encontrar uma soluo curricular prtica e vivel para o ensino
profissionalizante, em todo o nvel mdio, uma urgncia para a
educao bsica de massa.
5 Quando se fala da qualidade da educao pblica, no em
termos do mais e do menos, do maior ou do menor rendimento
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Notas
1.
A definio emprica, til para este artigo, no elide a necessidade de uma conceituao precisa da dimenso pblica e privada das instituies sociais, sobretudo das instituies estatais, numa poca em que suas fronteiras parecem borradas no plano poltico.
2.
3.
4.
5.
Manifestaes reativas vieram de lados opostos: dos que rejeitavam a repetio do processo
de compra de vagas em instituies privadas, como se fez generalizadamente no ensino
fundamental, e dos que pretendiam baratear o preo da estatizao de vagas.
6.
Os recursos adicionais, que podem atingir o correspondente a 20% das despesas de custeio e pessoal, no perodo de cinco anos, sero destinados construo e reforma de prdios, aquisio de bens e servios, assim como despesas de custeio e pessoal para a implantao dos projetos.
7.
Ainda hoje h quem diga que a deteriorao do ensino foi provocada pela supresso do latim.
Referncias bibliogrficas
BONAMINO, A. O pblico e o privado na educao brasileira: inovaes e tendncias a partir dos anos 1980. Revista Brasileira de Histria da Educao, Campinas, n. 5, p. 253-276, jan./jun. 2003.
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