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Braslia 2005
: il.
ISSN:0034/9240
Editada pelo DASP em nov. de 1937 e p ublicada no Rio de Janeiro at 1959.
A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos
anos teve predominncia trimestral (1998/2004).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.
1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica.
CDD: 350.005
ENAP, 2005
Tiragem: 1.000 exemplares
Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros)
Exemplar avulso: R$ 13,00
Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores
esto disponveis na ntegra no stio da ENAP:
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de inteira responsabilidade de seus autores e no
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Sumrio
Contents
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295
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321
331
341
349
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Acontece na ENAP
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Erwin Schwella
RSP
Inovao no governo e
no setor pblico: desafios
e implicaes para
a liderana
Erwin Schwella
Introduo
Governos e servios pblicos ao redor do mundo vm enfrentando muitos
desafios resultantes do prprio contexto de governar e de prestar servios.
necessrio, dessa forma, implantar polticas e processos inovadores a fim de
enfrent-los, o que requer estratgias e escolhas apropriadas do estilo de liderana, baseadas na compreenso e anlise das abordagens de liderana. O propsito deste artigo esboar algumas diretrizes sobre as opes de liderana
disponveis, que conduzam a inovaes no setor pblico, em meio s condies
dos desafios contextuais.
Para isso, atentou-se para:
a importncia, a natureza e o escopo do contexto pblico atual, dinmico,
e os desafios que emanam dele;
os aspectos de inovao no governo e no servio pblico para o
enfrentamento dos desafios identificados;
Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 259-276 Jul/Set 2005
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as estratgias e as abordagens de
liderana que podem ser funcionais na
conduo de polticas e processos inovadores e necessrios, no sentido de fornecer
diretrizes para a escolha da liderana mais
apropriada para o atual contexto;
um resumo e uma concluso que
reflitam as constataes mais importantes
sobre o assunto.
boa governana verifica-se um movimento significativo no sentido da democratizao poltica, com nfase crescente no
comportamento tico do governo, na
transparncia da administrao pblica e
na accountability;
capacidade verifica-se o enfraquecimento gradual da capacidade do Estado
e, em alguns casos, a sua desintegrao real;
eroso da confiana v-se, de um lado,
a diminuio da confiana nas instituies
do governo e, de outro, o crescimento da
integrao multinacional, conduzindo a
uma maior desintegrao da capacidade
do Estado-Nao;
reforma administrativa devem-se
buscar continuamente solues ideais para
as estruturas e o funcionamento dos sistemas de implementao de polticas e de
prestao de servios. Essa busca resultou,
recentemente, na abordagem do New Public
Management, que enfatiza opes provenientes do mercado, para atender s necessidades das polticas pblicas, vinculadas a
aumentos significativos na utilizao de
instituies privadas ou sem fins lucrativos,
e/ou outras solues para a execuo
de programas pblicos;
empowerment e aumento da capacidade
local cresce o interesse pela descentralizao
de instituies de governana e a expanso
da capacidade local de governana;
Segue, agora, uma discusso mais
aprofundada desses desafios.
O desafio da globalizao
David Held e Anthony McGrew, em
Entry for Oxford Companion to Politics,1999,
oferecem a seguinte definio de globalizao: A globalizao pode ser concebida como um processo (ou conjunto de
processos) que incorpora uma transformao na organizao espacial das relaes e
transaes sociais, expressa em fluxos e
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Lderes devem,
ao invs de tentarem
dar respostas, fazer
perguntas difceis;
ao invs de orientar
para papis usuais;
desorientar ; ao
invs de abrandar
os conflitos, traz-los
tona; ao invs de
manter as normas,
desafiar o tradicional.
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opem-se a ela desesperadamente. Parecenos que a distncia entre pases ricos e pobres
est aumentando a frica, em especial,
parece estar continuamente do lado
perdedor, enquanto os pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) prosperam.
Essa crescente disparidade cada vez mais
acompanhada de descontentamento e convulso potencial e real medida que ela afeta
as pessoas de modo mais desigual. Isso cria
novos e diferentes desafios para a liderana
pblica em busca da boa governana, que
parecem no ser solucionveis por meio de
polticas e aes j adotadas.
A globalizao tem impacto significativo sobre o Estado e a governana. Em
relao ao primeiro, ela pode tanto prejudicar sua legitimidade e capacidade como
conferir-lhe nova capacidade. Quando os
Estados falham, o remdio voltar-se
para outros Estados para que estes intervenham, fornecendo ajuda na reconstruo
e no desenvolvimento daqueles. De certa
forma, a necessidade e as expectativas
relativas ao estatal esto aumentando,
e a legitimidade para uma atuao fora de
seu territrio pode aumentar. Um exemplo a diplomacia sul-africana e suas iniciativas em misses de paz, juntamente
com outros parceiros na frica.
Tambm uma realidade que distintos
atores no estatais competem hoje por
autoridade e influncia que j pertenceram
exclusivamente aos Estados. Entre eles
encontram-se corporaes multinacionais,
bem como movimentos sociais globais de
ONGs e instituies da sociedade civil. Existem tambm redes fluidas e em constante
mutao, hoje, operando nas reas da poltica pblica (policy), da economia, na esfera
socioambiental e tecnolgica, bem como na
arena do jogo poltico (politics) das instituies mundiais. A dinmica entre esses
aspectos da globalizao sobrecarrega a
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O desafio da complexidade
Os problemas enfrentados pelos dirigentes pblicos tornam-se cada vez mais
complexos (ROSENBAUM, 2003). Alguns deles
so altamente tcnicos, como, por exemplo, entender e lidar com as causas do aquecimento global. Outros podem ser suscetveis a diferentes interpretaes ideolgicas,
como o possvel impacto da reduo de
impostos na promoo do crescimento
econmico, o que conduz a diagnsticos e
a possveis cursos de ao controversos.
No h, afirma Rosenbaum (2003),
soluo fcil para problemas pblicos complexos, considerando que se requer esforo
conjunto e coordenado de grupos dspares
e de atores diversos, muitas vezes distantes
em termos concretos e ideolgicos.
Smith (2002) enfatiza as dimenses da
complexidade na liderana pblica.
Segundo ele, no apenas a substncia da
poltica pblica que complexa. As questes so interligadas e as polticas so mais e
mais difceis de serem explicadas para o
pblico. O poder cada vez mais dividido
e fragmentado entre os nveis mais altos de
governana das organizaes internacionais,
entre os nveis subordinados do governo,
que exigem maior voz e influncia, e entre a
sociedade civil e o setor privado. Isso se
agrava pela simultaneidade dos fenmenos,
gerando uma complexidade que parece
insupervel, o que cria problemas para todos,
especialmente para pases em desenvolvimento e pases pequenos.
O desafio da desigualdade
No ano 2000, quando lderes mundiais
se reuniram na Cpula do Milnio das
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O desafio da diversidade
H uma diversidade crescente em
muitas sociedades e isso, em parte, o
resultado de deslocamentos populacionais
e da migrao global. Tal fato, por sua vez,
vem estimulando a demanda pelo reconhecimento, por toda a parte, da diversidade tnica e cultural nas esferas poltica e
econmica.
De acordo com Denhardt (1999,
p. 4-5), ocorrem continuamente mudanas
demogrficas e socioculturais, ampliando a
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O desafio da capacidade
Estados-Nao so cada vez mais
questionados em relao a seu poder, a sua
autoridade e at mesmo a sua soberania.
Rosenau (1997, p. 58-65) argumenta que
isso pode ser parcialmente atribudo s
transformaes mundiais. Os Estados
esto sofrendo perda de autoridade, o que
no significa que no mais detenham seu
papel: eles atuam, adaptam-se e podem at
adquirir novas competncias para lidar
com as questes globais transnacionais.
As circunstncias globais mantero a
tendncia diminuio da capacidade de
os Estados serem decisivos e eficazes. No
sairo do cenrio global, mas tornar-se-o
mais e mais vulnerveis. Se menos eficazes,
contribuiro para maior e mais difundida
turbulncia.
Essa mudana perturba continuamente
a poltica mundial e infunde, no cenrio
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O desafio do empowerment e
da capacidade local
Rosenbaum (2003) mostra que h
exemplos, em toda parte, de que se exerce
hoje maior presso para se construrem ou
fortalecerem instituies locais e sistemas
de governana e de prestao de servios
descentralizados. Essa tendncia pode ser
explicada pelo que Rosenau (1997) denomina de subgrupismo.
O subgrupismo reflete as afinidades
profundas que as pessoas mantm em
relao a associaes, comunidades, organizaes e subculturas s quais elas j
estiveram vinculadas. Os subgrupos, tais
como partidos polticos, grupos tnicos,
sindicatos, sociedades profissionais e
congregaes religiosas, podem evocar e
utilizar foras significativas de afiliao e criar
tendncias em direo descentralizao.
A existncia de governos descentralizados e a prestao de servios tambm
descentralizados geram sentimentos de
responsabilidade pela coisa pblica, a
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Daniel Goleman
relata que o QE duas
vezes mais importante
do que as habilidades
tcnicas e o QI para um
desempenho excelente
em cargos de todos os
nveis. H, portanto,
um vnculo entre o
sucesso organizacional
e o nvel de QE da
liderana da
organizao.
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Abordagens e estratgias de
liderana para a inovao no setor
pblico
A inovao um imperativo para lidar
com os desafios do contexto atual e, nesse
sentido, a liderana deve ser exercida de
modo a increment-la.
Nesta seo, tratar-se- do conceito de
liderana pblica e far-se- uma descrio
e uma classificao das abordagens de
liderana. A partir desse pano de fundo,
procurar-se- retratar as que podem ser
ideais para a liderana em contextos que
exigem solues inovadoras.
O que se trar primeiramente o que
se encontra na atual literatura sobre o tema.
Todas as abordagens tentam fornecer
prescries para comportamentos e aes
de liderana, e mais detalhes so fornecidos
por Dubrin (2004). A discusso que se
segue uma verso adaptada.
Em segundo lugar, sero apresentados
dois modelos analticos, utilizados para
fornecer algumas diretrizes sobre como
lidar com desafios em face dos elementos
contextuais. O primeiro deles utiliza a
natureza do problema como base para a
anlise e oferece diretrizes para a ao de
liderana. O modelo baseia-se no trabalho
de Heifetz (1994), que faz uma distino
entre problemas tcnicos e adaptativos. O
segundo o sugerido por Aardema (2004),
que elabora um modelo para a ao do
lder, que depende dos desafios: se emanam do exterior ou do interior e se exigem
manifestaes mais duras ou suaves.
A literatura sobre liderana traz muitas
tentativas de sistematizao dos vrios
estudos sobre o tema, geralmente classificadas como abordagens da liderana.
Normalmente cada uma delas fornece
anlise e explicaes sobre liderana a
partir de perspectiva focal, bem como
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Proteo
Orientao
Administrar conflitos
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Situao-problema
Tcnico/rotineiros
Adaptativo
Definir problemas e fornecer
Identificar o desafio de
solues
adaptao e identificar
questes-chave
Proteger a organizao de
Permitir que a organizao
ameaas externas
sinta as presses externas,
dentro de amplitude que
ela possa suportar
Esclarecer os papis e as
Desafiar papis atuais e
responsabilidades
resistir presso para
definir novos papis
rapidamente
Restaurar a ordem
Expor o conflito ou
deix-lo emergir
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Suave
Quadrante 1: Orientado para pessoas
Incentivar
Incentivar a aprendizagem e o
crescimento das pessoas
Inovar
Incentivar a inovao e a renovao
Coordenar
Assegurar a coordenao e a cooperao
Explorar
Esquadrinhar o contexto externo
Interna
Externa
Assegurar a execuo e a
accountability
Governar
Direcionar
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Concluso
Deve-se ressaltar que a inovao
consiste geralmente de uma srie de
problemas adaptativos. Em face desse
conjunto de questes geradas pelos fenmenos complexos e dinmicos associados
inovao, exige-se uma abordagem de
aprendizagem social da liderana. Nesse
sentido, a aplicao do modelo defendido
por Heifetz (1994) e por Heifetz e Laurie
(1997) pode fornecer diretrizes teis para
as aes de liderana que dizem respeito
reforma administrativa, e uma anlise das
aes necessrias tambm pode valer-se do
trabalho de Aardema (2004).
(Artigo recebido em julho de 2005. Verso final
em agosto de 2005)
Nota
1
O texto, intitulado O estudo da Administrao, foi publicado na RSP, ano 9, 2(2), de maio
de 1946, que republicamos, neste nmero, na seo RSP Revisitada (nota da editora).
Referncias bibliogrficas
AARDEMA, H. Verbindend Leiderschap. Elsevier Owerheid, 2004.
DENHARDT, R. B. The future of public administration: challenges to democracy, citizenship,
and ethics. 1999. Disponvel em: <http://pamij.com/99>.
DENHARDT, R.; DENHARDT, J. The new public service. Public Administration Review, v. 60,
n. 6, p. 549-559, 2000.
DUBRIN, A. J. Leadership research findings, practice, and skill. New York: Houghton Mifflin
Company, 2004.
GOLEMAN, D. What makes a leader. Harvard Business Review, v. 82, n. 1, p. 82-91, 2004.
HEIFETZ, R. Leadership without easy answers. Cambridge, Massachusetts: The Belknap Press
of Harvard University, 1994.
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leadership approaches and strategies will be optimal to deal with the challenges from the context
managed by means of the required innovation. This article focuses on the challenges arising from the
context, aspects of innovation which are required to deal with these contextual challenges and
introduces some leadership approaches and possible strategies that may enhance the capability of
public leadership and leaders to deal with the challenges to innovation and innovative policies and
processes.
Key words: innovation, contextual challenges, public leadership
Erwin Schwella
Professor de Liderana Pblica da Escola de Planejamento e Administrao Pblica da Universidade
de Stellenbosch (frica do Sul). Contato: E-mail: <erwin.schwella@sopmp.sun.ac.za>
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