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Aula Demonstrativa
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Ol, Pessoal!
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Aula 02:
Aula 03:
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Aula 01:
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Aula Demonstrativa:
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Aula 04:
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6. Federalismo e descentralizao de polticas pblicas no Brasil: organizao e funcionamento dos sistemas e programas
nacionais sade (SUS); educao bsica (Fundeb); assistncia social (SUAS); Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC).
7. Avaliao de polticas pblicas. Principais componentes do
processo de avaliao. Custo-benefcio, escala, efetividade, impacto das polticas pblicas. 8. Mobilizao, organizao e participao social nos processos de gesto das instituies
estatais: conselhos, conferncias e outros fruns. Mecanismos
legais e institucionais de ampliao, diversificao e garantia
de direitos individuais, coletivos e difusos.
As aulas sero compostas por uma parte expositiva e outra com questes discursivas comentadas, em que irei analisar questes j cobradas e propor alguns temas, apresentando um modelo de resposta.
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Sumrio
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Boa Aula!
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PARTICIPAO DO ESTADO...................................................................................... 4
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2.1.
QUESTES DISCURSIVAS................................................................................... 57
3.1.
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2.
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Estamos estudando uma disciplina que faz parte das cincias humanas, e no
das cincias exatas. Sei que isso mais do que bvio, mas importante destacarmos isso por que dificilmente temos conceitos que sejam unanimidade
entre os autores, no existe uma frmula matemtica que d uma resposta
final para nossos problemas.
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Peters: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem
diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos
cidados.
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Maria das Graas Rua afirma ainda que as polticas pblicas so pblicas e
no privadas ou apenas coletivas. Acho um tanto equivocado associar o termo
pblica ao carter estatal. Porm, a autora a mais copiada em provas de
polticas pblicas, por isso guardem bem essa definio, pois ela muito importante. O CESPE a banca em que eu mais vi a preocupao em dissociar as
polticas pblicas do carter estatal. Vamos ver uma questo.
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1. (CESPE/PMRB/2007) O termo pblico, associado poltica, no se refere exclusivamente ao do Estado, mas, sim, coisa pblica,ou seja, quilo que de todos.
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Portanto, poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. Temos que entender que a presena do Estado fundamental, assim como a participao da
sociedade. Pereira conceitua poltica pblica como:
Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis.
Podemos perceber que Maria das Graas Rua afirma que as polticas pblicas
no so aes apenas coletivas. J Pereira afirma que so aes coletivas.
Esta divergncia parece ser mais no tocante ao significado de ao coletiva
Prof. Rafael Encinas
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do que se pode haver poltica pblica sem o Estado, j que Potyara Pereira fala
que alm do Estado, a sociedade se faz presente. Na fala de Maria das Graas Rua, ao coletiva seria uma ao sem o Estado; j para Potyara, seria o
Estado mais a sociedade. Vamos ver outra questo do CESPE.
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2. (CESPE/TJ-AP/2007) Poltica pblica significa ao coletiva cuja funo concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis.
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Na formulao, gesto e financiamento das polticas sociais deve ser considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competncia pela conduo
das polticas pblicas. Esta primazia, contudo, no pode ser entendida como
responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participao ativa da
sociedade civil nos processos de formulao e controle social da execuo.
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Tambm no se defende que o Estado opta sempre por polticas definidas exclusivamente por aqueles que esto no poder, como nas verses tambm simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determinadas
classes sociais, como diriam as concepes estruturalistas e funcionalistas do
Estado. No processo de definio de polticas pblicas, sociedades e Estados
complexos como os constitudos no mundo moderno esto mais prximos da
perspectiva terica daqueles que defendem que existe uma autonomia relativa do Estado, o que faz com que o mesmo tenha um espao prprio de atuao, embora permevel a influncias externas e internas.
Mas, a fica a pergunta: existe poltica pblica sem o Estado? Na viso de Maria
das Graas no. Segundo a autora:
As Polticas Pblicas envolvem atividade poltica e sua dimenso pblica
dada pelo seu carter imperativo, sendo uma de suas caractersticas centrais o fato de serem decises e aes revestidas da autoridade soberana do
poder pblico.
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A perspectiva da poltica pblica vai alm da perspectiva das polticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, no a nica instituio a servir comunidade poltica, isto , a
promover polticas pblicas.
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Essa argumentao do autor se aproxima muito da de Bresser Pereira a respeito do setor pblico no-estatal. Segundo Bresser:
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O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por terceiro setor, setor no-governamental, ou setor sem fins lucrativos. Por outro
lado, o espao pblico no-estatal tambm o espao da democracia participativa ou direta, ou seja, relativo participao cidad nos assuntos pblicos. Neste trabalho se utilizar a expresso pblico no-estatal que
define com maior preciso do que se trata: so organizaes ou formas de
controle pblicas porque esto voltadas ao interesse geral; so noestatais porque no fazem parte do aparato do Estado.
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Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do Pblico como estatal. Era
uma viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situao de inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com a
crise do Estado, que as atenes se voltam para a sociedade e o pblico passa a ser entendido como interesse pblico.
Segundo Raquel Raichelis, o debate atual sobre os termos pblico, publicizao, pblico-no estatal vem despertando polmica e h atualmente uma luta
terica e poltico-ideolgica pela apropriao do seu significado, que remete ao
carter das relaes entre o Estado e a sociedade na constituio da chamada
esfera pblica.
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Inerente a esse movimento encontra-se o desafio de construir espaos de interlocuo entre sujeitos sociais que imprimam nveis crescentes de publicizao no mbito da sociedade poltica e da sociedade civil, na direo da
universalizao dos direitos de cidadania.
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A partir desta perspectiva, o processo de publicizao pretende alterar a tendncia histrica de subordinao da sociedade civil frente ao Estado, fortalecendo aas formas democrticas de relao entre as esferas estatal e privada.
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Alguns autores consideram que poltica pblica tambm pode envolver a inao do Estado, a deciso de no fazer nada em relao a algum assunto. Vamos rever o conceito de Dye de Poltica Pblica:
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Para Dye, as polticas pblicas so aes do governo que iro produzir efeitos
na vida dos cidados, mas por tratar-se de um aspecto poltico, a deciso de
no planejar ou nada fazer em relao a um problema social tambm pode ser
considerado um componente de poltica pblica. Colocando em outras palavras, pode-se definir a poltica pblica como o posicionamento assumido pelo
governo diante de uma questo relevante para a sociedade, ainda que esse
posicionamento seja de omisso.
Poderamos dizer que ela [poltica pblica] um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a
manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida social, por
meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos
recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos.
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Percebam o que ele fala que o tambm poltica pblica o que o governo decide por NO fazer. Isso tambm esta em outra definio de Saravia. Com uma
perspectiva mais operacional, ele coloca que:
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J Heidemann afirma que a definio de poltica pblica inclui ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a ao e a inteno. Para o autor, pode at
haver uma poltica pblica sem uma inteno manifestada formalmente, mas
no haver de forma alguma uma poltica positiva se no houver aes que
materializem uma inteno ou propsito oficial eventualmente enunciado. E
completa: no h poltica pblica sem ao, ressalvando-se, obviamente, as
eventuais polticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye.
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Para Leonardo Secchi, as polticas pblicas no envolvem omisso ou negligncia. Para o autor, uma poltica pblica deve resultar em uma diretriz intencional, seja ela uma lei, uma nova rotina administrativa, uma deciso judicial,
etc: se um ator governamental decide no agir diante de um problema pblico, isso no constitui poltica pblica.
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3. (CESPE/CHESF/2002) Poltica pblica uma ao coletiva que tem por funo concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis. Os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas.
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Esta questo foi dada como CERTA. Ela foi copiada da definio de Potyara
Pereira, que afirma:
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Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em outros termos,
os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio
de polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e servios.
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Se as polticas pblicas so instrumentos de concretizao dos direitos previstos e garantidos nas leis, somente com a existncia de uma poltica pblica
que as pessoas podero exercer seus direitos sociais. Por isso, vlida a interveno do Poder Judicirio exigindo a implementao de polticas pblicas. O
Judicirio no pode elaborar polticas pblicas, mas pode compelir o poder
pblico a implement-las, caso estejam previstas na Constituio e nas leis.
Em julgamento de 2005, o STF decidiu que o municpio de Santo Andr deveria
garantir a matrcula de um menino de quatro anos na creche pblica da prefeitura. O entendimento o de que obrigao do municpio garantir o acesso
creche a crianas de at seis anos de idade, independentemente da oportunidade e convenincia do poder pblico. Para Celso de Mello:
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Ttico
Longo
Mdio
Toda a organizao
Setor
Alta Cpula
Gerncias Setoriais
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Curto
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Atividade
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Nvel Hierrquico
Operacional
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Estratgico
Prazo
Amplitude
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Aqui podemos identificar algumas das caractersticas que diferenciam o planejamento estratgico do ttico e do operacional:
responsabilidade da cpula da organizao;
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Klaus Frey distingue trs conceitos do ingls. Vamos dar uma olhada melhor
neles. Segundo o autor, a literatura sobre policy analysis diferencia trs dimenses da poltica. Para a ilustrao dessas dimenses tem-se adotado na
cincia poltica o emprego dos conceitos em ingls:
Polity = para denominar as instituies polticas. Refere-se ordem do
sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo
Politics = para os processos polticos. Tem-se em vista o processo poltico, frequentemente de carter conflituoso, no que diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio.
Policy = para os contedos da poltica. Refere-se aos contedos concretos, isto , configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas.
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Na realidade poltica essas dimenses so entrelaadas e se influenciam mutuamente. Segundo Schubert, a ordem poltica concreta forma o quadro, dentro
do qual se efetiva a poltica material por meio de estratgias polticas de conflito e de consenso.
Atualmente, ganhou muito fora o neoinstitucionalismo, segundo o qual as
instituies possuem um papel importante na formao das polticas pblicas.
Por muito tempo predominou a viso racional, segundo a qual as pessoas deveriam tomar decises como mquinas, ou seja, calculando o melhor custo
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inquestionvel que o descobrimento da proteo ambiental como uma poltica setorial peculiar levou a transformaes significativas dos arranjos institucionais em todos os nveis de ao estatal. Por outro lado, em
consequncia da tematizao da questo ambiental, novos atores polticos
(associaes ambientais, institutos de pesquisa ambiental, reparties pblicas encarregadas com a preservao ambiental) entraram em cena,
transformando e reestruturando o processo poltico.
Portanto, na poltica ambiental foram as polticas pblicas (policy) que influenciaram a construo das instituies (polity) e redefiniram os atores do jogo
poltico (politics).
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Podemos dizer que a anlise de polticas pblicas constitui o estudo das mesmas, seria a cincia das polticas pblicas. Para Marta Arretche:
Por anlise de poltica pblica entende-se o exame da engenharia institucional e dos traos constitutivos dos programas. Qualquer poltica pblica pode
ser formulada e implementada de diversos modos.
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Embora vrias definies tenham sido cunhadas por autores que se tm dedicado ao tema, pode-se iniciar dizendo que a Anlise de Polticas pode ser considerada como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas
disciplinas das cincias humanas utilizados para buscar resolver ou analisar
problemas concretos em poltica pblica.
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A anlise de poltica recorre a contribuies de uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em
particular, ao voltar sua ateno ao processo de formulao de poltica.
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O escopo da anlise de poltica, porm, vai muito alm dos estudos e decises
dos analistas, porque a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados por problemas das esferas pblica (policy) e poltica (politics).
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Trata-se de um referencial terico e metodolgico que permite entender a lgica de ao do Estado e os seus efeitos, compreendidos como todo comportamento ou estado que resultado da influncia de algum aspecto da poltica.
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Devido complexidade presente nas formas de interao entre os atores sociais envolvidos na formulao e na gesto das polticas pblicas, os analistas
dessas formas de aes coletivas tm procurado elaborar referenciais analticos capazes de capturar os elementos essenciais do processo de deciso que
levaram a sua institucionalizao.
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Paul Sabatier enumera alguns modelos tericos acerca das polticas pblicas.
Segundo o autor, at a metade dos anos 1980, o modelo mais influente no
estudo do processo da poltica pblica era o stages heuristic, que pode ser
traduzido como heurstica dos estgios. A heurstica um procedimento simplificador que, em face de questes complexas, promove a substituio destas
por outras de resoluo mais fcil a fim de encontrar respostas viveis, ainda
que imperfeitas.
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Trata-se do modelo do ciclo da poltica (policy cycle), que divide a poltica pblica em determinadas fases e discute os fatores que influenciam a poltica em
cada uma dessas fases. Tal modelo foi muito til nos anos 1970 e incio dos
anos 1980, ao estimular timos estudos acerca dos estgios, mas comeou a
receber uma srie de crticas nos anos 1980. O edital antigo trazia o ciclo das
polticas pblicas entre os seus conceitos, item que no faz parte do novo edital. Porm, como importante conhecer as fases da poltica pblica, vamos ver
um pouco desse contedo tambm.
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Entre as correntes que estudam as polticas pblicas, uma das mais conhecidas
a do ciclo da poltica (policy cycle), que v a poltica pblica como um ciclo
deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico
e de aprendizado. Ela busca organizar as polticas pblicas em fases, facilitando assim o seu estudo.
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1. Definio de agenda,
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2. Identificao de alternativas,
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5. Implementao e
6. Avaliao.
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Uma coisa que temos que ter em mente que o modelo do policy cycle
algo idealizado, no necessariamente aquilo que ocorre na prtica. Vamos dar
uma olhada em uma questo do CESPE:
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A questo certa. Percebam que ela fala em trs fases: formulao, implementao e avaliao. O interessante na questo quando ela menciona que
esta separao existe apenas para fins analticos. As fases da poltica pblica
no so estanques, muito bem delimitadas. H uma grande confuso, elas se
sobrepem, ocorrem ao mesmo tempo. Somente para estud-las que elas
so separadas. Segundo Enrique Saraiva:
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A Tabela abaixo apresenta as fases segundo os trs autores que vimos acima:
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Enrique Saravia
Percepo e definio de
problemas
Formao da agenda
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Definio da agenda
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Celina Souza
Agenda-setting
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Identificao de alternativas
Elaborao de programas
e deciso
Elaborao
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Formulao
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Implementao
Implementao
Execuo
Acompanhamento
Avaliao
Avaliao
Avaliao
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DESCRIO
Elaborao
Preparao da formulao. Envolve a identificao e delimitao do problema, a determinao das possveis alternativas
para sua soluo, a avaliao dos custos e efeitos de cada
uma delas e o estabelecimento de prioridades.
Formulao /
deciso
Implementao
Execuo
Conjunto de aes destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a sua
realizao.
Acompanhamento
Processo sistemtico de superviso da execuo de uma atividade, que tem como objetivo fornecer a informao necessria para introduzir eventuais correes a fim de assegurar a
consecuo dos objetivos estabelecidos.
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Formao da
agenda
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Paul Sabatier enumera algumas das crticas que foram feitas ao modelo do
ciclo da poltica:
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No realmente uma teoria causal, uma vez que nunca identifica um conjunto de fatores causais que regem o processo poltico dentro e atravs de
estgios. Em vez disso, o estudo dentro de cada fase tem a tendncia de
se desenvolver por conta prpria, sem referncia a pesquisa em outras
das etapas. Alm disso, sem a identificao de fatores causais pode no
existir um conjunto coerente de hipteses dentro e entre as fases.
A sequencia de etapas proposta , muitas vezes, descrita de forma imprecisa. Por exemplo, a avaliao dos programas existentes afetar definio
da agenda, e a formulao/legitimao poltica ocorre ao mesmo tempo
em que burocratas tentam implementar a legislao vaga.
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Equilbrio Pontuado: originalmente desenvolvido por Baumgartner e Jones (1993), o modelo afirma que a elaborao de polticas nos Estados
Unidos caracterizada por longos perodos de mudana incremental pontuados por breves perodos de grande mudana poltica. Estes ltimos
surgem quando os adversrios conseguem moldar novas "imagens polticas" e explorar os vrios foros caractersticos da poltica dos Estados Unidos. Originalmente desenvolvido para explicar as mudanas na legislao,
este modelo foi ampliado para incluir algumas anlises muito sofisticadas
de mudanas a longo prazo nos oramentos do governo federal.
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Assim, de um lado, temos a perspectiva de que as aes dos homens so definidas de acordo com a racionalidade entre meios e fins, ou seja, a escolha dos
meios mais eficientes para se alcanar um determinado objetivo. De outro
lado, entende-se que as aes dos homens so motivadas por regras de comportamento definidas pela sociedade, determinados valores que estabelecem
os parmetros a serem seguidos nas escolhas que tomamos.
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Quando usamos o termo instituies em Polticas Pblicas, importante salientar que no estamos considerando apenas as organizaes, como o Estado, os
rgos pblicos, as empresas, etc. Trata-se de um conceito bastante amplo.
Vamos ver alguns conceitos de instituies:
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March e Olsen: as crenas, paradigmas, cdigos, culturas e conhecimentos que do suporte s regras e rotinas.
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W. Richard Scott: estruturas e atividades cognitivas, normativas e regulatrias que do estabilidade e sentido ao comportamento social.
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Shepsle e Boncheck: Uma instituio consiste em uma diviso de atividades, um grupo de indivduos e a correspondncia das atividades com os
indivduos de modo que um subgrupo de indivduos tenha jurisdio sobre
uma atividade especfica. Uma instituio tambm consiste de mecanismos de monitoramento, controle e outros incentivos que conectem as atividades especficas de uma jurisdio dos subgrupos a uma misso geral.
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O papel das instituies nas decises individuais e coletivas possui como grande analisador as teorias ligadas ao Neoinstitucionalismo. O prefixo neo no
nome significa que um novo-institucionalismo, isto porque j havia tido uma
corrente de tericos sob a designao de institucionalistas.
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A teoria liberal dominava a cincia econmica nos sculos XVIII e XIX. Adam
Smith (1723-1790) considerado o mais importante terico do liberalismo
econmico e tentou demonstrar que a riqueza das naes provinha da atuao
de indivduos que, movidos apenas pelo seu prprio interesse, promoviam o
crescimento econmico e a inovao tecnolgica.
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O Estado passa a ser concebido como muito mais que um simples foro em que
os grupos sociais formulam demandas e empreendem lutas polticas ou estabelecem acordos, trata-se de uma organizao que reivindica o controle de
territrios e pessoas, que pode formular e perseguir objetivos que no sejam
um simples reflexo das demandas ou de interesses de grupos ou classes sociais da sociedade.
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O neoinstitucionalismo histrico busca entender as decises como condicionadas por aquilo que j existe h mais tempo, as instituies (regras,
valores, conhecimentos) que foram construdas ao longo dos anos e que
limitam as decises do presente. Por exemplo, para entender as decises
que so tomadas no SUS, preciso conhecer a sua histria de mais de 20
anos. usado o conceito de Path Dependence, ou dependncia da trajetria, para dizer que voc no conseguir alterar o SUS do dia para a noite, ele um transatlntico que leva muito tempo para mudar seu rumo.
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O neoinstitucionalismo sociolgico (teoria das organizaes) d mais importncia para os valores, os aspectos cognitivos que condicionariam as
decises. Por exemplo, a regio sul teria maior facilidade em desenvolver
o cooperativismo do que o Nordeste, pois isso faz parte da cultura daquela
regio, que veio junto com os imigrantes alemes, poloneses, ucranianos,
etc. Uma poltica de fomento ao cooperativismo deve ser pensada diferentemente para as duas regies.
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Antes de vermos a escolha racional institucional, vamos ver duas teorias importantes para o compreendermos melhor.
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A Teoria da Ao Coletiva tem como precursores Marcus Olson. De certa forma, no podemos esperar que os indivduos formem grandes associaes voluntrias para fomentar temas de interesse pblico, a menos que existam
condies especiais para isso. A literatura acerca da ao coletiva preocupouse em determinar sob que condies indivduos isolados admitem engajar-se
numa ao conjunta para fortalecer ou defender sua situao.
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No caso dos bens privados, somente aqueles que contribuem para sua aquisio podem desfrut-lo; com os bens pblicos, mesmo aqueles que no contriburam vo poder utiliz-lo. Quem no paga impostos vai ter proteo policial,
limpeza nas ruas e iluminao pblica do mesmo jeito.
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Assim, como a pessoa vai ser beneficiada mesmo sem contribuir, surge a figura do free rider (carona). Quando algum conta com a possibilidade de beneficiar-se da ao coletiva dos demais sem sofrer os custos da participao, tem
um grande incentivo para se comportar isoladamente. Pode-se dizer, portanto,
que o problema da ao coletiva aparece quando o interesse privado sobrepese obteno do bem pblico.
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Muitos estudos analisam isso no movimento sindical. Alguns lutam pelas melhorias salariais e de condies de trabalho, mas esses benefcios atingem a
todos. Mesmo que a pessoa no entre em greve, vai receber o aumento.
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Dois suspeitos, A e B, so presos pela polcia. A polcia tem provas insuficientes para os condenar, mas, separando os prisioneiros, oferece a ambos o
mesmo acordo: se um dos prisioneiros, confessando, testemunhar contra o
outro e esse outro permanecer em silncio, o que confessou sai livre enquanto o cmplice silencioso cumpre 10 anos de sentena. Se ambos ficarem em silncio, a polcia s pode conden-los a 1 ano de cadeia cada um.
Se ambos trarem o comparsa, cada um leva 5 anos de cadeia. Cada prisioneiro faz a sua deciso sem saber que deciso o outro vai tomar, e nenhum
tem certeza da deciso do outro. A questo que o dilema prope : o que
vai acontecer? Como o prisioneiro vai reagir?
Nesse dilema entra a Teoria dos Jogos, que busca analisar a escolha racional
do indivduo quando ele se depara com outros indivduos que tomam decises.
Na Teoria da Escolha Racional, podemos diferenciar dois tipos de decises: as
paramtricas e as estratgicas. As primeiras so aquelas em que o ambiente
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externo no influencia a deciso. As ltimas envolvem outros atores que tambm tomam decises que iro influenciar o resultado. Assim, muitas vezes o
indivduo toma decises que, se analisadas isoladamente, no seriam as mais
racionais; ele adota um comportamento subtimo porque considera a deciso
que o outro ator pode tomar.
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No caso, a melhor deciso para ambos seria ficarem quietos. No entanto, como
alto o risco de que o outro confesse, a maior probabilidade que ambos confessem e fiquem cinco anos.
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Prisioneiro A
Confessar
1 ano / 1 ano
Confessar
Livre / 10 anos
5 anos / 5 anos
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Prisioneiro B
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Ficar Quieto
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Ficar Quieto
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A contradio do jogo que, se cada prisioneiro busca seu autointeresse isolado, todos terminam com um resultado menos satisfatrio do que se lhes tivesse sido possvel colaborar uns com os outros e sacrificar os interesses
individuais. Essa situao pior para todos chamada de contrafinalidade.
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Neste problema, como em outros muitos, supe-se que cada jogador, de modo
independente, quer aumentar ao mximo a sua prpria vantagem sem lhe
importar o resultado do outro jogador.
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Olson generaliza essa situao para toda e qualquer organizao que tente
mobilizar um grande nmero de indivduos movidos por interesse prprio. Em
situaes nas quais o grupo a ser organizado amplo e os benefcios so coletivos ou pblicos, no podendo ser limitados a indivduos especficos, no haver unio e cooperao entre as pessoas.
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Olson analisa a diferena entre grupos grandes e pequenos. Aqueles, tais como
sindicatos e partidos polticos, so mais vulnerveis ao carona. Neles, a contribuio de cada indivduo faz pouca diferena para o resultado. O autor afirma
que os membros de uma classe social esto particularmente propensos a tirar
proveito, uma vez que se beneficiaro com as aes da classe, quer ou no
participem de maneira efetiva. Segundo Olson, perfeitamente racional furtarse a essas aes. J nos grupos pequenos h presses mais intensas para que
o indivduo participe, e a sua falta sentida mais facilmente. Para Olson:
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O Neoinstitucionalismo da escolha racional surgiu do estudo de comportamentos dos Congressistas nos Estados Unidos. Identificou-se que, se fosse verdadeiro o pressuposto da teoria racional de que os indivduos fazem suas
escolhas com o objetivo de maximizar seus ganhos conforme interesses pessoais, seria muito difcil reunir maiorias estveis para votar as leis, j que haveriam mltiplas escalas de preferncia dos legisladores e o carter
multidimensional das questes deveriam rapidamente gerar ciclos, nos quais
cada nova maioria invalidaria as leis propostas pela maioria precedente. No
entanto, o que ocorre na prtica uma estabilidade nas decises do Congresso
americano.
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A perspectiva da escolha racional pode ser definida como a anlise de escolhas feitas por atores racionais em condies de interdependncia. Ou seja,
o estudo da ao estratgica de atores racionais, utilizando ferramentas
como a teoria dos jogos.
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Vimos que a teoria dos jogos envolve o estudo das decises racionais em situaes em que dois ou mais participantes tm opes a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um. No podemos falar em uma escolha que seja
melhor que as outras de forma independente. Os melhores resultados dependem do que os outros atores iro fazer.
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O objetivo das instituies seria o de regular as interaes humanas, provendo os mecanismos para a cooperao e evitando que a maximizao dos
interesses pessoais provoque efeitos deletrios sobre todos. Alm disso, as
instituies tm um papel crucial para reduzir as incertezas relativas aos resultados da ao coletiva.
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A literatura acerca da ao coletiva preocupou-se em determinar sob que condies indivduos isolados admitem engajar-se numa ao conjunta para fortalecer ou defender sua situao. A no ser que haja algum mecanismo de
interao, os resultados dos esforos para a satisfao dos interesses individuais sero sempre, coletivamente, subtimos. Dito de outra forma, haver sempre um resultado melhor se houver cooperao. Para Douglas North, as
instituies tm como papel:
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Vamos tentar resumir o que foi dito at aqui. Os atores buscam maximizar
os seus prprios interesses. Quando estamos diante de escolhas que envolvem as decises de outros atores, a busca pela maximizao do interesse
pode levar a uma situao pior para todos. O papel das instituies reduzir
as incertezas e fazer com que as decises gerem resultados positivos para
os vrios atores.
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Em seguida, os tericos enfatizam o papel da interao estratgica na determinao das situaes polticas. Suas intuies fundamentais so, primeiro, que plausvel que o comportamento de um ator determinado,
no por foras histricas impessoais, mas por um clculo estratgico, e,
segundo, que esse clculo fortemente influenciado pelas expectativas do
ator relativas ao comportamento provvel dos outros atores. As instituies estruturam essa interao ao influenciarem a possibilidade e a sequncia de alternativas na agenda, ou ao oferecerem informaes ou
mecanismos de adoo que reduzem a incerteza no tocante ao comportamento dos outros, ao mesmo tempo em que propiciam aos atores ganhos de troca, o que os incentivar a se dirigirem a certos clculos ou
aes precisas. Trata-se de um enfoque calculador clssico para explicar
a influncia das instituies sobre a ao individual.
Por fim, os institucionalistas dessa escola desenvolveram um enfoque que
lhe prpria no tocante explicao da origem das instituies. Em geral
eles comeam utilizando a deduo para chegar a uma classificao estilizada das funes desempenhadas por uma instituio. Explicam em seguida a existncia da instituio com referncia ao valor assumido por
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essas funes aos olhos dos atores influenciados pela instituio. Essa
formulao pressupe que os atores criam a instituio de modo a realizar
esse valor, o que os tericos conceituam no mais das vezes como um ganho obtido pela cooperao. Assim, o processo de criao de instituies
geralmente centrado na noo de acordo voluntrio entre os atores interessados. Se a instituio est submetida a algum processo de seleo
competitiva, ela desde logo deve sua sobrevivncia ao fato de oferecer
mais benefcios aos atores interessados do que as formas institucionais
concorrentes.
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Podemos dizer que a construo da agenda a primeira fase das polticas pblicas, j que neste momento que so definidos os problemas que sero atacados por meio de uma poltica. Segundo Enrique Saraiva:
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A agenda refere-se ao conjunto de temas que so debatidos com vistas escolha dos problemas que sero atacados por meio de polticas pblicas. O estudo
da agenda busca entender porque alguns temas recebem mais ateno do que
outros. Segundo Kingdon:
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Uma dada situao pode perdurar durante muito tempo, incomodando grupos
e gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades
governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a
constituir um item da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre
as prioridades dos tomadores de deciso. Quando este estado de coisas passa
a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, ento torna-se um "problema poltico".
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Existe uma diferena entre uma situao e um problema. Toleramos vrios tipos de situaes todos os dias, e essas situaes no ocupam lugares prioritrios em agendas polticas. As situaes passam a ser definidas como
problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda
quando acreditamos que devemos fazer algo para mud-las.
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5. (ESAF/APO/2001) Uma demanda s passa a constituir um item da agenda governamental quando se torna um problema poltico.
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A questo certa. Para Klauss Frey, nessa fase anterior agenda, de percepo e definio de problemas, o que interessa ao analista de polticas pblicas
a questo de como em um nmero infinito de possveis campos de ao poltica, alguns assuntos (policy issues) vm se mostrando apropriados para um
tratamento poltico e consequentemente acabam gerando um policy cycle.
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Um fato pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema poltico por
grupos sociais isolados, mas tambm por polticos ou pela administrao pblica. Para o autor, frequentemente, so a mdia e outras formas da comunicao
poltica e social que contribuem para que seja atribuda relevncia poltica a
um problema peculiar. Os problemas do ponto de vista analtico s se transformariam em problemas de policy a partir do momento em que adquirissem
relevncia de ao do ponto de vista poltico e administrativo.
Somente a convico de que um problema social precisa ser dominado poltica e administrativamente o transforma em um problema depolicy.
Segundo o Manual de Programas do PPA 2008-2011, para o propsito de elaborao de Programas do PPA, problemas so demandas no satisfeitas, carncias ou oportunidades identificadas, que, ao serem reconhecidas e
declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos.
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A Teoria dos Fluxos Mltiplos defende que existem trs dinmicas de processos
que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros so negligenciados:
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Cada um dos fluxos concebido como largamente separado dos demais, com
sua prpria dinmica e regras. Em pontos crticos no tempo, denominados de
janelas da poltica pblica (policy Windows), ou janelas de oportunidade, os
fluxos so acoplados por empreendedores polticos. A combinao de todas as
trs correntes em um nico pacote aumenta drasticamente as chances de que
uma poltica especfica ser adotada pelos decisores polticos.
A teoria dos fluxos mltiplos se baseia no modelo da lata de lixo (garbage
can). Segundo esse modelo, problemas e solues no so pensados conjuntamente. As solues no so criadas para um problema especfico, elas so
pensadas sem ter relao com um problema, e depois de criadas procura-se
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Tal modelo faz parte do neoinstitucionalismo sociolgico, ou Teoria das Organizaes. Parte-se da premissa de que a ao coletiva no apenas derivada de
esforos individuais agregados de alguma forma, mas sim o resultado da conjugao de foras estruturais e processos cognitivos e afetivos que so altamente dependentes do contexto.
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Problemas, solues, agentes tomadores de deciso e oportunidades de escolha so fluxos exgenos e independentes, e seu agrupamento determinado
pelo momento em que esses fluxos chegam arena poltica. De repente, uma
pessoa est andando na rua com um problema enquanto outra caminha com
uma soluo, at que eles tropeam em uma determinada esquina e percebem
que podem casar as duas coisas. Nessa perspectiva, solues so ligadas a
problemas principalmente por questes de simultaneidade, e no relaes causais de meios e fins.
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Ao considerar que problemas e solues no esto ligados numa relao causal, o modelo retira a racionalidade na formulao e escolha das alternativas
de soluo. Ao invs da resposta para um determinado problema, ele foca na
resposta mais apropriada. Os modelos de formulao de polticas pblicas so
colchas de retalhos, pois vo juntando aspectos de diversas alternativas, pegando uma coisa de uma, um pedao de outra.
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De forma parecida com a Teoria dos Sistemas, o modelo dos fluxos mltiplos
v a ao coletiva como o produto coletivo de diversos fatores. Ele compartilha
bases comuns com a Teoria do Caos, ao estar atento complexidade, ao assumir uma quantidade considervel de aleatoriedade residual e em enxergar
os sistemas em constante evoluo e no necessariamente alcanando o equilbrio. O modelo lida com a elaborao de polticas pblicas em condies de
ambiguidade.
Ambiguidade refere-se a "um estado de ter muitas formas de pensar sobre as
mesmas circunstncias ou fenmenos". Ela diferente de incerteza, um conceito relacionado, que se refere incapacidade de prever com preciso um
evento. Ambiguidade pode ser pensada como ambivalncia, ao passo que a
incerteza pode ser vista como ignorncia ou impreciso. Enquanto mais informao pode (ou no) reduzir a incerteza, mais informaes no iro reduzir a
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Organizaes ou governos, chamados de anarquias organizadas, onde a ambiguidade enorme, so caracterizados por trs propriedades gerais: participao fluida, preferncias problemticas e tecnologia sem clareza.
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Em segundo lugar, as pessoas muitas vezes no sabem o que querem. As restries de tempo foram os polticos a tomar decises sem ter formulado preferncias precisas. As decises so tomadas apesar da opacidade (e muitas
vezes facilitadas por ela). Esta situao est em contraste gritante com o da
maioria das empresas, onde o objetivo final claro: o lucro.
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vas, as pessoas s podem atender a um problema de cada vez. Isso significa que o nmero de questes em considerao ativa dos decisores polticos relativamente pequeno. Alm disso, o nmero de projetos que
qualquer empreendedor vai tentar forar sua adoo ser bastante limitado. Por outro lado, a diviso do trabalho entre organizaes e governos
lhes permite atuar sobre muitos problemas simultaneamente. Essa capacidade, naturalmente, no infinita, mas o governo pode simultaneamente apagar incndios em uma reserva florestal, conduzir as negociaes
comerciais com a Argentina, investigar fraude postal, desocupar terras indgenas, etc. Assim, a sequncia em que as solues so consideradas
afeta significativamente a deciso a ser tomada.
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Problemas
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Uma vez que um problema seja definido como urgente, certos tipos de abordagens so favorecidos e algumas alternativas so enfatizadas enquanto outras desaparecem. Dessa forma, os empreendedores da poltica (policy
entrepeneurs) aqueles que investem nas polticas pblicas alocam recursos
considerveis para convencer as autoridades sobre as suas concepes dos
problemas, tentando fazer com essas autoridades vejam esses problemas da
mesma forma que eles.
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Solues
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O fluxo da poltica pblica, ou das solues, abrange uma grande sopa de ideias que competem para ganhar aceitao nas redes de polticas pblicas. As
ideias so geradas por especialistas nas comunidades de poltica pblica (policy
communities), redes que abrangem burocratas, assessores do Congresso, acadmicos e pesquisadores que compartilham da preocupao com uma determinada rea de poltica pblica, como a sade ou o meio ambiente.
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Poltica
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Janela de Oportunidade
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Alm dos trs fluxos, o modelo dos fluxos mltiplos composto por outros dois
elementos estruturantes: janelas de oportunidade e empreendedores de poltica pblica. Vamos v-los:
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Empreendedores da Poltica
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Empreendedores de polticas pblicas so indivduos ou organizaes que tentam integrar os trs fluxos. Eles so mais do que meros defensores de solues particulares, eles so detentores de poder e manipuladores de
preferncias incertas. Quando as janelas se abrem, os empreendedores devem
aproveitar imediatamente a oportunidade de iniciar a ao. Eles devem ser
capazes de integrar problemas com solues e encontrar polticos receptivos s
suas ideias. As chances de uma poltica pblica ser adotada aumentam drasticamente quando os trs fluxos problemas, poltica e solues so integrados em um nico pacote.
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A teoria enfatiza dois elementos relacionados com o processo poltico: a definio dos issues e da agenda. Os issues podem ser entendidos como pontos
importantes que afetam os interesses de vrios atores e que, por causa disso,
mobilizam suas expectativas quanto ao resultado da poltica e catalisam o conflito entre eles. Maria das Graas Rua cita como exemplo o conceito de terra
improdutiva na reforma agrria, em que, dependendo da deciso, alguns atores ganham e outros perdem.
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Charles Lindblom questionou o modelo racional e props o incremental. Baseado em pesquisas empricas, o autor argumenta que os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no partem do
zero e sim, de decises marginais e incrementais.
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Assim, as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas. As informaes so escassas, assim como o tempo, e a racionalidade
influenciada pelos interesses polticos em torno da questo. Ao invs de tentar
saltos enormes em direo s metas, avanos que exigem do formulador previses que ele no capaz de fazer, deve-se procurar solues que no se
distanciem tanto do que j vem sendo feito.
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J o Congresso e o Executivo, instituies macropolticas, processam as decises de forma seriada, onde issues de grande importncia so considerados,
competem entre si e so decididos um de cada vez ou, no mximo, poucos por
vez. Quando um issue ganha espao na agenda poltica, isso normalmente se
deve ao fato de novos participantes terem se interessado pelo debate. E
quando as maiores mudanas tendem a ocorrer.
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Dois conceitos importantes na teoria so tambm o de retroalimentao (feedback) positiva e negativa. O feedback negativo mantm a estabilidade de um
sistema, um pouco como um termostato mantm a temperatura constante em
uma sala. Normalmente, as instituies so moldadas de forma a manter o
status quo, as mudanas so apenas incrementais.
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Porm, quando um issue est na agenda macropoltica (Executivo e Legislativo), pequenas mudanas nas circunstncias objetivas podem causar grandes
mudanas na poltica, e ns dizemos que o sistema est passando por um processo de feedback positivo. Este ocorre quando uma mudana, muitas vezes
modesta, consegue fazer com que futuras mudanas sejam amplificadas. Os
autores usam expresses como feeding frenzy and bandwagon effect.
A primeira expresso pode ser traduzida como alimentao frentica, usada para se referir ao fato de que, quando h uma quantidade excessiva de
alimento, isso leva os animais predadores a se alimentarem rapidamente,
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mordendo tudo que puderem, inclusive uns aos outros. s imaginar um cardume de piranhas num rio quando jogado um pedao de carne. Quando determinado issue est na macropoltica, os empreendedores iro agir como as
piranhas. J o bandwagon effect pode ser traduzido como efeito manada, o
fato de um nmero maior de pessoas adotar determinado comportamento
aumenta a probabilidade de que mais pessoas faam o mesmo.
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Os autores afirmam que o que pode influenciar o feedback positivo a interao entre as mudanas de imagens e de foros da poltica pblica. As policy
images so uma mistura de informaes empricas e apelos emotivos. Essas
imagens so, na verdade, informaes utilizadas no processo de formulao de
polticas. Quando h concordncia em relao forma como as pessoas veem
uma poltica pblica, est associada manuteno do monoplio da poltica.
Porm, quando as pessoas discordam na forma de descrever ou compreender
uma poltica pblica, alguns grupos iro focar sua ateno em um grupo de
imagens, enquanto seus adversrios em outro.
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Pedras Fundamentais
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Estas fundaes, por sua vez, afetam a mudana nas crenas e na poltica, por
meio de dois caminhos crticos: uma aprendizagem orientada para a poltica
pblica e perturbaes externas.
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A teoria assume que a formulao de polticas pblicas nas sociedades modernas to complexa, tanto no plano material quanto juridicamente, que os participantes devem se especializar se quiserem ter alguma esperana de serem
influentes. Essa especializao ocorre dentro dos subsistemas polticos.
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Nos anos 1960, nos EUA, esteve muito em voga uma corrente analtica que
defendia a existncia de um tringulo de ferro (iron triangle), que seria
composto por um conjunto de atores considerados cruciais na definio de
polticas pblicas federais americanas: grupos de interesses, polticos parlamentares, e funcionrios pblicos (burocratas). Segundo esta teoria, a relao
existente entre estes trs grupos de atores baseada no intercmbio de favores de mtuo interesse. Tal relao acabava alijando o pblico em geral e o
poder executivo do centro de poder do processo de policymaking.
A Teoria das Coalizes de Defesa assume que os participantes da poltica pblica tm crenas fortes e esto motivados para traduzir essas crenas na poltica real. Uma vez que o modelo assume que a informao cientfica e tcnica
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Um conjunto de participantes que se consideram uma comunidade semiautnoma, que compartilha uma expertise em um domnio da poltica e
que tm procurado influenciar a poltica pblica nesse domnio por um perodo prolongado.
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Agncias, grupos de interesse e instituies de pesquisa que tiveram subunidades especializadas nesse tpico por uma poca longa.
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A teoria reconhece a diferena entre a lgica da adequao e a lgica das consequncias. A principal diferena entre as duas reside nas posies tericas
acerca dos critrios que guiam o comportamento dos atores em determinado
arranjo institucional. A lgica da adequao entende que o comportamento
humano influenciado, ou mais diretamente prescrito, por normas e regras
que surgem do meio social e o regulam. A lgica das consequncias assume
que as aes so resultado de um clculo racional baseado nas preferncias e
nos interesses do ator. Pela primeira, o comportamento envolve seguir regras
e valores; pela segunda, envolve a maximizao dos resultados positivos.
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A Teoria das Coalizes de Defesa prev que as crenas dos atores o seu comportamento esto inseridos dentro de redes informais e que a formulao de
polticas pbicas est estruturada, em parte, pelas redes entre importantes
participantes da poltica. Ela assume que os participantes da poltica se esforam para traduzir componentes de seus sistemas de crenas na poltica real
antes que seus oponentes faam o mesmo. Para ter qualquer perspectiva de
sucesso, eles devem procurar aliados, compartilhar recursos e desenvolver
estratgias complementares. Alm disso, a troca diablica agrava o medo de
perder para os adversrios, motivando os atores a se alinharem e colaborarem
com os aliados.
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O modelo argumenta que os participantes da poltica pblica iro buscar aliarse a pessoas que possuam crenas polticas fundamentais semelhantes s deles, entre os legisladores, burocratas, lderes de grupos de interesse, juzes,
pesquisadores e intelectuais de vrios nveis de governo. Se eles tambm se
envolvem em um grau de coordenao, eles formam uma coalizo de defesa. A
coordenao envolve algum grau de trabalho em conjunto para alcanar objetivos polticos semelhantes. A teoria argumenta que coalizes de defesa fornecem a ferramenta mais til para agregar o comportamento das centenas de
organizaes e indivduos envolvidos em um subsistema da poltica pblica
durante perodos de uma dcada ou mais. Em qualquer subsistema de poltica,
geralmente haver entre duas ou cinco coalizes de defesa.
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A Teoria das Coalizes de Defesa identifica dois caminhos para mudanas nas
crenas e na poltica pblica: aprendizagem orientada para a poltica pblica e
perturbaes externas.
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Choques internos
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Redes so estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, integrando novos ns desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou seja, desde que compartilhem os mesmos cdigos de comunicao (por
exemplo, valores ou objetivos de desempenho). Uma estrutura social com
base em redes um sistema aberto altamente dinmico suscetvel de inovao sem ameaas ao seu equilbrio
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As redes se caracterizam pelo compartilhamento de informaes e pela diferenciao do conhecimento. Segundo Eni Aparecida:
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As redes de organizaes consistem em um tipo de agrupamento cujo objetivo principal fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as organizaes podem complementar-se umas s outras.
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A autora cita Joo Luiz Passador, segundo o qual, na formao das redes organizacionais, podemos identificar trs variveis determinantes:
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Organizaes em Rede
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Na opinio de vrios autores, as redes organizacionais nascem como consequncia da coexistncia de vrios fatores. Em primeiro lugar, elas nascem como resposta s drsticas mudanas ambientais que fazem crescer a
necessidade de interdependncia. A organizao em larga escala integrada
verticalmente ou a empresa pequena isolada no conseguem a sobreviver nesse ambiente altamente mutvel e a rede apresenta-se como alternativa vivel.
E, por fim, as caractersticas da tarefa que desempenha uma organizao tambm influenciam na ocorrncia desse fenmeno. Em condies de demanda de
muitos recursos especializados, necessidade de processamento de informao,
estreito contato com os clientes e prevalncia de trocas baseadas em customizao, a rede prolifera.
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As novas tecnologias de informao, apesar de no serem a causa dessas mudanas, oferecem a infraestrutura necessria para a emergncia das redes
organizacionais. Elas fazem possvel a integrao das empresas ao longo da
rede.
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Intraorganizacionais X Interorganizacionais
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As redes intraorganizacionais ocorrem dentro das organizaes. A fim de assimilar os benefcios da flexibilidade da rede, a prpria empresa teve que se
converter em uma rede e dinamizar cada elemento de sua estrutura interna. A
principal mudana pode ser definida como a passagem da burocracia vertical
empresa horizontal.
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Enquanto na burocracia estabelecido um conjunto fixo de relaes para processar todos os problemas e so criados departamentos para desempenhar
determinadas atividades, a organizao-rede molda a si mesma segundo a
ocorrncia de cada problema especfico. No podemos mais falar em um tipo
de departamentalizao especfica, j que os funcionrios so alocados em
diversos trabalhos diferentes, em equipes diferentes.
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A recente formao de estruturas policntricas advm de um contexto de ruptura com a concepo tradicional do Estado, como ncleo praticamente exclusivo de representao, planejamento e conduo da ao pblica. A recente
experincia das polticas de ajuste econmico nos pases em desenvolvimento
foi suficiente para demonstrar que o mercado sozinho nem gera nem sustenta
uma ordem social. Ao contrrio, ele generaliza tendncias desintegradoras,
pois acentua as iniquidades e promove a excluso, no sendo capaz de gerar a
integrao social.
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6. (ESAF/CGU/2012) Sobre redes de polticas pblicas, no correto afirmar que surgem no mbito da reforma gerencial do Estado, quando se buscou implementar inovaes na administrao pblica que promovessem a eficcia e a eficincia das aes
governamentais.
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Essa questo foi dada como certa, ou seja, que as redes no teriam surgido
nas reformas gerenciais. Mas esse um tema polmico. Segundo Snia Maria
Fleury Teixeira, no texto O desafio da gesto das redes de polticas:
A proliferao de redes de gesto explicada por uma multiplicidade de fatores
que incidem, simultaneamente, conformando uma nova realidade administrativa. A globalizao econmica alterou os processos produtivos e administrativos
em direo maior flexibilizao, integrao e interdependncia.
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Por outro lado, as transformaes recentes no papel do estado e em suas relaes com a sociedade, impem novos modelos de gesto que comportem a interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias
entre entes estatais e organizaes empresariais ou sociais.
Como vocs podem ver, uma srie de fatores contribuiu para a formao de
redes, entre eles o fato de o Estado ter se retirado da condio de nico implementador de polticas pblicas e ter transferido uma srie de atividades
para o setor privado e o terceiro setor.
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Podemos observar que os autores associam as redes de governana diretamente com as reformas gerenciais das dcadas de 1980 e 1990. Porm, outros
autores abordam o tema das redes dentro de um modelo de gesto diferente
do NPM. Vimos que falam em Nova Governana Pblica. Assim, na viso de
alguns, as redes no teriam se originado nas reformas gerenciais, mas num
segundo momento, com a busca da atuao conjunta do Estado com a sociedade. Segundo Erik-Hans Klijn:
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A ESAF considerou que as redes so mais antigas. Segundo o parecer que analisou os recursos contra a questo:
Redes de polticas pblicas so estruturas organizacionais que esto presentes
em diversos pases do mundo h muitas dcadas. Precedem, portanto, o surgimento da chamada reforma gerencial do Estado. H dcadas existem redes de cooperao internacional nas reas de sade, educao, meio
ambiente, agricultura, cincia e tecnologia, direitos humanos, segurana no
trabalho, , etc... E mesmo internamente, os grandes acordos de integrao
econmica e regional foram precedidos e implementados por redes de cooperao entre empresas, sindicatos, associaes e, obviamente, governos etc.
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A gesto de redes est longe de ser algo simples, o que tem implicado, muitas
vezes, no fracasso de programas e projetos sociais, apesar das boas intenes
dos atores envolvidos. O contexto econmico em que se inserem as sociedades
policntricas caracterizado pela complexidade e incerteza nas relaes sociais, que manifesta, de um lado, a aproximao, a integrao e o dilogo, e de
outro, o individualismo, a competio e a intolerncia.
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A criao e manuteno da estrutura de redes impem desafios administrativos fundamentais, vinculados aos processos de negociao e gerao de consensos, estabelecimento de regras de atuao, distribuio de recursos e
interao, construo de mecanismos e processos coletivos de deciso, estabelecimento de prioridades e acompanhamento. Em outras palavras, os processos de deciso, planejamento e avaliao ganham novos contornos e requerem
outra abordagem, quando se trata de estruturas gerenciais policntricas.
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A proliferao de relaes entre o governo e o chamado terceiro setor, na execuo de polticas pblicas apontada por Salamon como uma mudana crucial nas formas de ao governamental, colocando desafios em relao
accountability, gesto e coordenao das atividades governamentais. O novo
padro extensivo de governo em associao com instituies no-lucrativas
responde tanto s demandas democrticas quanto s necessidades de corte no
gasto pblico, mas impe novos desafios gesto pblica.
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A proliferao de redes de polticas nos leva a refletir sobre suas caractersticas, fortalezas e debilidades, assim como sobre os problemas especficos envolvidos na sua gesto. As principais caractersticas das redes de polticas so
a horizontalidade e a interdependncia entre os mltiplos ndulos ou participantes, o que as distingue de outros formatos de gesto de polticas, como a
contratao e as parcerias.
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pode-se criar uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica;
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Devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a
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desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social
voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo, retroalimentao
e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gesto, e no de
controle.
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Em relao aos atores devemos considerar que esto em uma situao de interdependncia em uma rede, gerada pela necessidade de compartilhar recursos para atingir um objetivo comum. Cada ator especfico tem seus objetivos
particulares, mas seria limitado imaginar que sua participao em uma rede
seria consequncia de suas carncias e do mero comportamento maximizador
para atingir seu objetivo pessoal ou organizacional. A construo de uma rede
envolve mais do que isto, ou seja, requer a construo de um objetivo maior
que passa a ser um valor compartilhado, para alm dos objetivos particulares
que permanecem.
A habilidade para estabelecer este mega-objetivo, que implica uma linha bsica de acordo, tem a ver com o grau de compatibilidade e congruncia de valores entre os membros da rede. Para chegar a este tipo de acordo necessrio
desenvolver arenas de barganha, onde as percepes, valores e interesses
possam ser confrontados e negociados. A estruturao destes espaos e proProf. Rafael Encinas
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cessos de negociao faz parte da dimenso da estrutura da rede, que diz respeito institucionalizao dos padres de interao. O estabelecimento de
regras formais e informais um importante instrumento para a gesto das
redes porque especifica a posio dos atores na rede, a distribuio de poder,
as barreiras para ingresso, etc.
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Na gesto das redes o foco est colocado nos processos de interao entre os
diferentes atores e os meios pelos quais estes processos podem ser estimulados, mantidos ou mudados, quando necessrio. O conflito entre as organizaes visto como um produto inevitvel das interdependncias entre elas e
deve ser ativamente gerenciado. O apoio a uma poltica que favorea os objetivos de vrios atores uma estratgia da gerncia das redes, assim como a
ativao seletiva por meio do uso de incentivos para desenvolver arranjos organizacionais coalizes - e interaes entre os atores.
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Como uma das caractersticas das redes o fato de serem policntricas, tambm encontraremos que a gerncia no mais uma estratgia exclusiva para
um ator. O papel do gestor das redes de polticas , portanto, um importante
aspecto a ser pensado, j que ele pode ser desempenhado por cada um dos
atores, por vrios deles simultaneamente, ou mesmo por um mediador externo
ou facilitador.
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O estabelecimento de canais de comunicao entre os membros da rede parece crucial para o desenvolvimento de valores e objetivos coletivos, permitindo
a emergncia de uma teia de interdependncias e o crescimento da coordenao interorganizacional, que no ameace o equilbrio da rede. Canais informais
baseados em relaes pessoais entre pares de indivduos tambm costumam
ser de grande utilidade no desenvolvimento da coordenao.
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A falta de articulao das polticas econmicas e sociais. Em geral, a poltica social vem operando em reas sem autonomia e sem participao nas
decises que a afetam, estando subordinadas s polticas econmicas.
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A agenda de polticas sociais tende a excluir os temas conflitivos e a concentrar em questes administrativas de menor importncia. Torna-se necessrio ento buscar uma abordagem substancial, que reconhea e
resolva os conflitos, conduzindo processos de negociao utilizando modelos tcnicos avanados.
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A necessidade aumentar a flexibilidade na gesto das polticas sociais deve ter em conta que isto no representa um alvio da tarefa gerencial.
Primeiro porque a expanso das competncias legais nem sempre
acompanhada pelo correlativo aumento das capacidades gerenciais e, segundo, porque a flexibilidade aumenta a complexidade do sistema, requerendo ao administrativa diferentes bases para diferentes campos de
poltica.
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somente com a utilizao de instrumentos como o planejamento estratgico e a anlise de atores envolvidos e dos processos de negociao
possvel dar consistncia e sustentabilidade aos programas e projetos sociais. As negociaes s sero efetivas se baseadas em relaes de confiana entre todos os atores envolvidos
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Podemos, portanto, concluir que as redes de polticas sociais so um instrumento fundamental para a gerncia das polticas sociais e, mais ainda, que
elas permitem a construo de novas formas de coletivizao, socializao,
organizao solidria e coordenao social, compatveis com a transformao
tanto da sociedade civil quanto do Estado.
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3. Questes Discursivas
3.1. Redes de Polticas Pblicas
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Um dos novos arranjos utilizados nas polticas pblicas tem sido as redes
formadas por atores pblicos e privados trabalhando em conjunto em busca do alcance de resultados. Elabore um texto descrevendo quais as prin-
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As redes de polticas pblicas emergiram nas ltimas dcadas como um importante instrumento de ao estatal em
conjunto com atores da iniciativa privada e do terceiro setor.
As mudanas pelas quais o mundo tem passado desde os
anos 1980 exigem uma atuao mais coordenada dos diferentes participantes da poltica pblica. A formao de redes
mostra-se vantajosa em diversos pontos, mas tambm possuem caractersticas que podem limitar sua eficcia.
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Devido flexibilidade inerente sua dinmica, as redes apresentam a vantagem de serem mais aptas a desenvolver uma
gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social
voltil. Tambm permitem uma presena pblica sem criar
uma estrutura burocrtica, uma vez que envolvem, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais. Sem
esquecer que a definio de prioridades feita de forma mais
democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e
mais prximas dos da origem dos problemas devido capilaridade apresentada pelas redes.
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Apesar destas vantagens, as dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a gerar problemas gesto das redes. A flexibilidade permite que os participantes se
afastem dos objetivos iniciais ou que abandonem a rede em
momentos cruciais. Surgem novos desafios em termos de
rendio de contas e responsabilizao, prejudicando a accountability. E no existem critrios explcitos e universais
para participao nas redes, o que pode provocar desequilbrios na distribuio do poder entre os atores.
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sou a receber significativa ateno, principalmente devido Teoria da Escolha Racional Institucional. Desenvolva um texto acerca desta teoria,
abordando necessariamente os seguintes tpicos:
A definio de instituio adotada por esta teoria;
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blicas. Elabore seu texto descrevendo cada um dos fluxos que foram pro-
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A Teoria dos Fluxos Mltiplos defende que existem trs dinmicas de processos que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros so negligenciados na
agenda governamental: problemas, solues e poltica.
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O fluxo da poltica envolve a forma como se constri a conscincia coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado
problema. Essa construo se daria via processo eleitoral,
mudanas nos partidos que governam ou via mudanas nas
ideologias, aliados fora ou fraqueza dos grupos de interesse. Neste fluxo atuam principalmente os atores visveis.
Tal teoria foi construda a partir do modelo Garbage Can,
segundo o qual problemas e solues no so pensados conjuntamente, segundo uma racionalidade. Os trs fluxos operam independentemente uns dos outros, exceto quando a
"janela de oportunidade" permite aos empreendedores de
polticas pblicas interlig-los, possibilitando que o tema
chegue agenda de deciso.
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4. Leitura Sugerida
O desafio da gesto das redes de polticas Sonia Maria Fleury Teixeira
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www.lead.org.br/filemanager/download/375/O_Desafio_da_Gesto_de_Redes_
de_Polticas.pdf
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