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O Brasil em 4 Décadas
O Brasil em 4 Décadas
1500
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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Texto para
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.
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ISSN 1415-4765
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SUMRIO
Agradecimentos.........................................................................................................5
Introduo.................................................................................................................7
Captulo 1
A Insero Internacional da Economia Brasileira 1960-2000....................................9
Captulo 2
Estado, Instituies e Democracia...............................................................................17
Captulo 3
Dilemas e Desafios da Macroeconomia 46 Anos Depois..............................................27
Captulo 4
Desenvolvimento Regional, Questes Urbanas e Acesso Moradia no Brasil..............37
Captulo 5
Desenvolvimento do Sistema Produtivo: 46 Anos de Superaes.................................51
Captulo 6
Ipea 46 Anos: Uma Breve Retrospectiva sobre as Polticas Sociais no Brasil..................71
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Texto para
Discusso
O Brasil em 4 dcadas
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AGRADECIMENTOS
A produo deste Texto para Discusso (TD) contou com a colaborao de vrios pesquisadores. Contudo, talvez o mais importante tenha sido o engajamento de todas as diretorias no
sentido de dar um tom de comemorao ao TD nmero 1.500. Assim, a ideia de uma recuperao
histrica, em que cada Diretoria explicitou a trajetria brasileira em seu respectivo objeto de
anlise, foi o mote para este documento que, em alguma medida, pode ser de fato reconhecido
como comemorativo.
Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais DEINT
Colaboradores:
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Texto para
Discusso
O Brasil em 4 dcadas
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INTRODUO
Durante seus 46 anos de existncia, completados em setembro de 2010, o Ipea pde acompanhar
de maneira privilegiada a evoluo da sociedade, da economia e do Estado brasileiro. Mais
que acompanhar, participou ativamente de sua construo, produzindo estudos que moldaram
polticas pblicas desde os anos de ditadura at os dias atuais, com a democracia enraizada.
Olhando para trs e analisando como o pas chegou a seu estgio recente de estabilidade,
o qual lhe permite trilhar um caminho indito de projeo global, o Ipea se compromete a
contribuir com o desenvolvimento brasileiro pelos prximos 46 anos. Neste texto comemorativo esto reunidas informaes e impresses relevantes sobre o Brasil nas ltimas quatro dcadas. Elas foram densamente estudadas pelo Instituto e divulgadas por meio de publicaes
voltadas para o governo e toda a populao.
Os avanos proporcionaram ao Brasil a perspectiva de insero internacional soberana,
como revela o primeiro captulo da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais (DEINT). Internamente, as instituies governamentais tornaram-se mais estveis, e o processo de amadurecimento democrtico elevou a participao popular na formulao e controle de polticas. Esse tema explorado no texto da Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (DIEST).
O terceiro captulo, da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (DIMAC), apresenta fenmenos recentes: crescimento do PIB a taxas superiores mdia mundial e estrutura
produtiva mais industrializada, mas ainda carente. Em seguida, a Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (DIRUR) aborda temas que, nestes 46 anos, ganharam
espao na agenda do governo e na opinio pblica: particularidades regionais, preservao do
meio ambiente e urbanizao.
Por sua vez, a Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura
(DISET) revela progressos que, no intervalo de quatro dcadas, deram ao pas uma base ao crescimento. Alguns dados so marcantes: a produo de ao bruto saltou de menos de 4 mil toneladas
anuais para mais de 33 mil toneladas entre meados da dcada de 1960 e o fim da dcada de 2000.
E foi acompanhando o crescimento populacional do pas que o Ipea ampliou sua produo
de conhecimento. Nos ltimos 46 anos, o nmero de brasileiros saltou de 80,8 milhes para
uma projeo de mais de 193 milhes em 2010. Essa massa envelhece rapidamente, fazendo
surgir um novo desafio: adaptar o Brasil, especialmente seu sistema de proteo social, aos
cidados mais idosos. Desde 1964, muita coisa melhorou em reas como sade e educao, segundo o captulo escrito pela Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (DISOC). Mas h tarefas
a cumprir em diferentes setores, como na questo agrria e na previdncia.
Por meio de seus estudos, textos para discusso, seminrios e demais eventos, o Ipea
busca colaborar com o debate sobre qual pas queremos construir nos prximos anos. esse
o compromisso expresso em sua misso, um trabalho que o Instituto se orgulha de continuar
realizando aps 46 anos de muitas conquistas.
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Texto para
Discusso
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CAPTULO 1
1 INTRODUO
Aps a Segunda Grande Guerra, os pases latino-americanos no tiveram acesso nem doao de
recursos por meio de um Plano Marshall (1947-1952) nem a uma economia regional em construo
apoiada pelo acesso privilegiado aos mercados dinmicos (inicialmente Comunidade Econmica
Europia e, mais tarde, integrao comercial dos pases asiticos). A Aliana para o Progresso (19611970), aps a revoluo cubana, apresentou contribuio restrita para o crescimento da regio.
Assim, o financiamento externo tornou-se muito dependente da expanso do investimento
direto das multinacionais dos Estados Unidos, da Europa e, posteriormente, do Japo, dadas as
dificuldades para se expandir as exportaes predominantemente de bens primrios.
O Plano de Metas, implementado durante o governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961),
procurou realizar de um golpe a instalao de um conjunto amplo e diversificado de setores
industriais, modificando radicalmente a estrutura produtiva do pas. Isso foi realizado por meio
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da expanso dos investimentos das empresas estatais (energia eltrica, petrleo, rodovias, portos
etc.), das companhias de capital privado nacional (autopeas, txteis, alimentcias etc.) e das corporaes multinacionais (setor automobilstico, farmacutico, metal-mecnico). Os investimentos das multinacionais concentraram-se, na dcada de 1950, em setores voltados para o mercado
interno e acabaram tendo efeito lquido negativo em termos de gerao de divisas. A capacidade
de importar tornou-se dependente do dinamismo das exportaes concentradas em commodities minerais e agrcolas, e ainda enfrentou o protecionismo dos pases centrais. As exportaes
de produtos bsicos, na classificao do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior (MDIC), respondiam por 85,4% do total em 1964 (ver tabela 1).
TABELA 1
US$ milhes
Bsico
Semimanufaturado
Manufaturado
Exportao
Importao
1964
85,4
8,0
6,2
1.429,8
1.086,4
343,4
81,4
1965
81,6
9,7
8,2
1.595,5
940,6
654,9
283,9
1966
82,9
8,1
8,7
1.741,4
1.303,4
438,0
31,0
1967
78,7
8,9
11,9
1.654,0
1.441,3
212,8
276,2
1968
79,3
9,5
10,7
1.881,3
1.855,1
26,2
581,8
1969
77,7
9,1
12,3
2002
28,1
14,9
54,7
60.362
47.240
13.121
2003
29
15,0
54,3
73.084
48.290
24.794
4.177
2004
29,6
13,9
54,9
96.475
62.835
33.641
11.679
2005
29,3
13,5
55,1
118.308
73.606
44.703
13.985
2006
29,2
14,2
54,4
137.807
91.351
46.457
13.643
2007
32,1
13,6
52,3
160.649
120.617
40.032
1.551
2008
36,9
13,7
46,8
197.942
173.107
24.836
28.192
2.311,2
1.993,2
Saldo comercial
317,9
Transaes correntes
364,4
7.637
Fonte: D
epartamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comrcio Exterior (Depla)/Secretaria de Comrcio Exterior (Secex)/MDIC.
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Texto para
Discusso
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ao invs de reduzir, pode na verdade aumentar a dependncia de uma economia em relao s
exportaes, no somente devido necessidade de capacitar o processo industrial com importaes requeridas, mas tambm para que se possa obter para os produtos industrializados um
mercado maior do que o domesticamente disponvel. Esta segunda dependncia em relao s
exportaes vem tona aps satisfeita a demanda interna inicial (originada pelas restries s importaes competitivas) e quando a taxa de crescimento da produo industrial excede a da renda
nacional. Sem exportaes a continuao do processo de industrializao estaria limitada pelo
aumento na capacidade de absoro interna, e somente a expanso das exportaes permite estender
o mercado efetivo, propiciando economias de escala produo industrial de modo mais rpido do
que lhe seria proporcionado se se restringisse unicamente ao aumento do consumo domstico
(p. V-C-2, grifo nosso).
O financiamento da produo brasileira fez-se pela via dos bancos nacionais, pblicos e
privados, e pela expanso das filiais multinacionais por meio de novas plantas, reinvestimento de
lucros e de supply credit (crdito de fornecedores)1 (ver tabela 2). No Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976) havia a avaliao de que o objetivo bsico da poltica de
capitais estrangeiros, no que se refere ao seu volume global, o de acelerar, mediante a aplicao de
recursos externos, o ritmo do progresso econmico do pas (p. V-C-7, grifo no original).
A entrada de capital financeiro externo no pas no perodo 1960-1970 foi pouco significativa, com o predomnio das operaes de emprstimos de fornecedores e financiamentos contratados junto a organismos oficiais e multilaterais de crdito internacional Banco
Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Eximbank , dado o acesso
1. De acordo com a anlise realizada no Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1976), os investimentos diretos
respondiam por 64% dos fluxos de capitais. Os 36% restantes correspondiam a emprstimos, sendo a metade realizada na forma de
crdito de fornecedores. Com isso, 60% da dvida externa do pas eram de curto prazo, constitudos por esses fluxos de capitais (p.V-C-6).
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restrito ao mercado financeiro internacional, ainda em formao. A dvida externa era relativamente pequena. Em 1964, a dvida externa total somava US$ 3,3 bilhes (ver tabela 2).
Por sua vez, as reservas internacionais atingiam apenas US$ 244,3 milhes (ver tabela 2).
Posteriormente, com o malogro da reforma do sistema financeiro implementada pelo
ministro do Planejamento, Roberto Campos, e pelo ministro da Fazenda, Octvio Gouveia de
Bulhes, o sistema bancrio terminou por servir de intermedirio Resoluo no 63/1967
entre as empresas nacionais (pblicas e privadas) e o crdito externo, que se tornara abundante
no mercado internacional de eurodlar, aps a crise do padro ouro-dlar entre 1967 e 1973
e a multiplicao do preo do barril de petrleo pela Organizao dos Pases Exportadores de
Petrleo (OPEP) em 1973. A reciclagem dos petrodlares foi efetuada pelo sistema bancrio
privado internacional.
TABELA 2
1964
86,0
244,3
3.294,0
1965
154,0
482,6
3.823,0
1966
159,0
421,1
3.771,0
1967
115,0
198,0
3.440,0
1968
155,0
2,0
256,7
4.092,0
1969
221,7
11,9
655,5
4.635,0
2002
26.460,0
3.067,3
37.823,5
227.689,4
2003
19.237,9
1.986,4
49.296,2
235.414,1
2004
25.800,6
11.093,7
52.934,8
220.182,3
2005
30.061,9
4.031,5
53.799,3
187.987,4
2006
32.399,5
29.331,1
85.838,9
199.372,2
2007
50.232,7
29.563,5
180.333,6
240.495,4
2008
71.835,7
34.091,7
206.805,8
267.067,3
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Texto para
Discusso
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em relao aos determinantes do mercado mundial definidos, fundamentalmente, pelos pases
desenvolvidos. Para isso, o projeto no poderia ser apenas comercial, mas necessitava dispor de
um componente poltico. Em seguida, a conjuntura poltica regional teve momento de inflexo
a partir da ascenso de governos autoritrios, notadamente o do Brasil, que viam com restrio
uma integrao regional maior.
3 A INSERO INTERNACIONAL MAIS VIRTUOSA NA DCADA DE 2000
Aps a acentuada desvalorizao cambial de 1999 e diante das frustraes renitentes com o
fraco desempenho econmico brasileiro, as empresas passaram a adotar estratgias exportadoras mais ativas, mediante esforo comercial e de rearranjo da distribuio das linhas
de produo entre as filiais das corporaes multinacionais. Em alguns casos, a escala do
mercado interno e/ou a especializao, derivadas da dinmica deste mercado, tambm implicaram atividades exportadoras, inclusive bens tecnologicamente mais elaborados. Assim
como as firmas, a poltica externa adotada pelo governo brasileiro, principalmente a partir
de 2003, tambm passou a dar maior importncia promoo das exportaes, bem como a
buscar maior diversificao geogrfica de destinos das mesmas, privilegiando grandes mercados do mundo em desenvolvimento. Dessa forma, houve ampliao das vendas de produtos
manufaturados de maior valor agregado, tais como autopeas, chassis, automveis, tratores,
avies, bens de capital, mveis e eletroeletrnicos. Em 2005, as exportaes de manufaturados alcanaram 55,1% do total, contra 6,2%, em 1964 (ver tabela 1).
O aumento do volume dos manufaturados e a recuperao dos preos das commodities
permitiram que o saldo comercial se ampliasse, mesmo com o aumento das importaes, entre
2002 e 2006. Estimuladas por conjuntura internacional extremamente benigna comrcio
exterior crescendo a taxas elevadas, baixas taxas de inflao e taxas de juros reais prximas a
zero ou negativas nos principais pases desenvolvidos , as exportaes brasileiras atingiram
US$ 198 bilhes em 2008 (ver tabela 1). Comparando-se com o total exportado em 2002, este
nmero equivale a uma taxa de crescimento real anual de aproximadamente 18,4%.2
O dinamismo do agronegcio complexo soja, carnes, madeira e derivados, acar e lcool,
papel e celulose etc. , obtido com a expanso da fronteira agrcola, os melhoramentos genticos
patrocinados pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e o crescimento internacional, foi um dos fatores que mais contriburam para o boom exportador. Outros fatores
relevantes foram o surgimento da China e da ndia como grandes mercados consumidores e a
modificao das estratgias adotadas pelas empresas estrangeiras no pas, seja pela participao
direta no comrcio exterior em produtos de maior contedo tecnolgico e em reas de maior
expanso, seja pela associao ou compra de empresas locais, estimulando, por meio da concorrncia, a reao das corporaes brasileiras.
O supervit comercial atingiu US$ 46,5 bilhes em 2006, permitindo saldo positivo de
US$ 13,6 bilhes pelo segundo ano consecutivo em transaes correntes, o que permitiu
a reduo da vulnerabilidade externa da economia brasileira. Em suma, o esforo exportador
2. Taxa calculada com base nos valores apresentados na tabela 2, deflacionados pelo Producer Price Index.2.
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recente esteve associado oportunidade de ocupao de capacidade produtiva ociosa, mas tambm s economias de escala, ao aumento da produtividade e a algum adensamento tecnolgico.
Alm dos ganhos de sinergia, acesso a novos mercados consumidores e aperfeioamento nos
sistemas de distribuio, as exportaes das empresas estrangeiras e nacionais tm proporcionado maior receita em moeda estrangeira, representando mecanismo de hedge capaz de garantir as importaes de peas e componentes, o pagamento das dvidas externas e a reduo do
spread em novas captaes no exterior, uma vez que contribui para melhorar a classificao de
risco, abrindo linhas de crdito no exterior em condies mais favorveis. Enfim, as exportaes
transformaram-se em operaes estratgicas para as empresas estrangeiras e nacionais.
O investimento estrangeiro direto chegou a atingir US$ 71,8 bilhes em 2008, desempenhando
papel relevante na consolidao das contas externas, sobretudo em momentos de elevada averso
ao risco dos mercados financeiros internacionais. Imediatamente aps o plano de estabilizao
da moeda brasileira (Plano Real, 1994), as empresas procuraram explorar o potencial de crescimento do mercado interno. Os programas de privatizao (telecomunicaes, minerao, energia
eltrica, bancos estaduais etc.) tambm permitiram um aumento considervel do investimento
estrangeiro direto no pas. A indstria automobilstica iniciou processo de internacionalizao
impulsionado pela formao do Mercado Comum do Sul (Mercosul). No ciclo de crescimento
da primeira dcada do sculo XXI, as empresas estrangeiras ampliaram substancialmente os investimentos no pas, tendo por objetivo garantir a participao no mercado interno em expanso
e/ou montar plataformas de exportao para os pases latino-americanos.
Com o aprofundamento do processo de articulao global das cadeias produtivas, algumas grandes empresas brasileiras desenvolveram estratgias de internacionalizao, ainda em
montantes relativamente pequenos, mas com grande potencial de crescimento. Em 2008, o
volume de investimento brasileiro no exterior somou US$ 34 bilhes. A internacionalizao
dos grandes grupos nacionais facilitou a atualizao tecnolgica, a conquista de posies em
mercados dinmicos e o acesso a fontes externas de financiamento.
No perodo recente, a dvida externa total caiu para US$ 188 bilhes em 2005, em funo
das decises empresariais de reduzir o passivo em moeda estrangeira e de o setor pblico antecipar o pagamento dos emprstimos realizados com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) (ver
tabela 2). Essa postura das empresas, especificamente daquelas que no produzem bens comercializveis, estava associada percepo da instabilidade dos mercados financeiros globais,
volatilidade da taxa de cmbio e precariedade do hegde cambial com a reduo da oferta de
ttulos pblicos indexados taxa de cmbio. Nos anos seguintes, a economia brasileira passou
a apresentar taxas de expanso mais acentuadas e a dvida externa privada voltou a crescer sob
a liderana dos crditos intercompanhias.
O elevado fluxo de moeda estrangeira saldo comercial, investimento estrangeiro direto
e fluxos financeiros promoveu a valorizao da taxa de cmbio. O Banco Central e o Tesouro
Nacional passaram a intervir nos mercados vista e de derivativos de dlar Bolsa de Mercadorias
& Futuros (BM&F). As reservas internacionais lquidas saltaram para US$ 207 bilhes em dezembro de 2008. Com isso, o setor pblico brasileiro passou de devedor a credor em moeda estrangeira.
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Texto para
Discusso
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Sobre o processo de integrao regional, a redemocratizao nos anos 1980 havia aberto
espao para a retomada da agenda integracionista no novo contexto da economia mundial.
Mesmo com as restries da crise da dvida externa, os governos Jos Sarney (Brasil) e Ral
Alfonsn (Argentina) lograram iniciar uma nova etapa de integrao, impulsionando o que, na
primeira metade da dcada de 1990, se conformou no Mercosul, com a agregao do Uruguai
e do Paraguai. As polticas regionais dos anos 1990, fortemente influenciadas pelas diretrizes
do Consenso de Washington, limitaram-se ao comrcio e fraquejaram nos momentos em que
ocorreram crises financeiras internacionais. A desvalorizao forada da moeda brasileira em
janeiro de 1999 foi fator que contribuiu para paralisar temporariamente o Mercosul.
A partir de 2003, a poltica externa brasileira refora uma perspectiva de insero internacional soberana que passa, necessariamente, por maior e mais ampla integrao sulamericana, contribuindo para a reestruturao da hierarquia entre os pases. O fortalecimento do Mercosul que inclui a reduo das assimetrias entre os pases e a ampliao de
sua institucionalidade, em especial com a implementao do Parlamento do Mercosul ,
a consolidao da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), a maior preocupao com a
integrao das infraestruturas das diferentes economias nacionais e a incluso de novas pautas,
como a coordenao das polticas de defesa, formam as bases dessa nova fase. Projetos capitaneados pelo Brasil tais como a Universidade da Integrao Latino-Americana (Unila) e o
Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem) constituem expresso de que a integrao regional no vista apenas como econmica, mas tambm como construo poltica,
social e cultural, e reforam o papel de liderana do Brasil neste processo.
4 ALGUNS DESAFIOS A SEREM ENFRENTADOS
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3. Segundo Javier Santiso, diretor do Centro de Desenvolvimento da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE): Vivemos em um mundo em transio, em que a noo de centro e periferia est cada vez menos relevante. (...). Os Estados
Unidos mantm-se como a maior economia do mundo, mas vemos uma tremenda interconexo de fluxos entre mercados emergentes.
(...). H maior difuso do poder econmico, mas a novidade so os emergentes, que se tornam atores relevantes na globalizao. muito
importante notar o surgimento de novas multinacionais.
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CAPTULO 2
1 INTRODUO
Nos ltimos 46 anos, a democracia e o Estado brasileiros passaram por grandes mudanas. Comparando-se a realidade do incio dos anos 1960 antes do incio do regime autoritrio, em 1964
com a atual, notam-se mudanas quantitativas e qualitativas significativas naquelas dimenses.
Em que pesem os inmeros obstculos sua plena consolidao, a democracia brasileira foi ampliada, inclusive com a criao de novos canais de participao popular, e as suas instituies
tornaram-se mais estveis. No que diz respeito ao Estado brasileiro, no obstante a crise fiscal e as
consequentes reformas dos anos 1990, tanto as suas funes como o seu quadro de pessoal foram
ampliados e descentralizados, especialmente no campo das polticas sociais. Dentre os novos desafios colocados na agenda do Estado, destacam-se a democratizao e a eficincia da justia, e a
questo crtica da segurana pblica.
2 A DEMOCRACIA NO BRASIL
No que diz respeito aos aspectos eleitorais da democracia brasileira, por um lado verdade que
o direito ao voto foi estendido parcela bem maior da populao, especialmente por meio da
incluso dos analfabetos, elevando o eleitorado da mdia de 24% no perodo 1945-1962 para
64,4% no perodo 1990-2006 (ver tabela 1). Por outro lado, parcela significativa dos eleitores
ainda abre mo de escolher um candidato ou partido o percentual de eleitores que no votaram
ou votaram nulo ou em branco foi de 30,7% no primeiro daqueles perodos e de 38,1% no segundo. Do lado da oferta de alternativas polticas, houve grande proliferao de siglas partidrias
e, por conseguinte, da competitividade eleitoral, mesmo sem ter havido alteraes significativas
nas regras eleitorais. Levando-se em conta o tamanho relativo das bancadas, o nmero efetivo de
partidos na Cmara dos Deputados quase dobrou a mdia de 4,5 entre 1950 e 1962 passou
para 8,3 entre 1994 e 2006.
Assim como no comeo da dcada de 1960, a fragmentao partidria no Congresso
hoje motivo de preocupao em relao capacidade do sistema poltico de produzir polticas
pblicas relevantes. bem verdade que, diferente de hoje, naqueles anos, alm da fragmentao,
observou-se polarizao ideolgica que dificultou a formao de maiorias legislativas em torno de
agendas reformistas. O caso mais notvel foi o das reformas de base, durante a presidncia Joo
Goulart, que enfrentou forte resistncia da oposio conservadora no Congresso. A radicalizao
de ambas as partes levou situao de paralisia decisria, o que contribuiu decisivamente para o
golpe militar (SANTOS, 1986).
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TABELA 1
Nmero efetivo de
partidos parlamentares3
Taxa de sucesso do
Executivo4
Taxa de dominncia do
Executivo5
1950-1964
24,0
30,7
4,5
29,5
39,0
1990-2006
64,4
38,1
8,3
71,0
86,0
Perodo
No perodo atual, o risco de paralisia decisria bem menor, no apenas porque as divergncias ideolgicas diminuram, mas principalmente devido nova configurao institucional: diferentemente da Constituio de 1946, a atual confere amplos poderes legislativos
ao presidente da Repblica, entre os quais se destacam o de editar medidas provisrias e o
de atribuir urgncia a suas iniciativas de lei. Essa nova configurao mudou drasticamente a
dinmica da produo de polticas pblicas, favorecendo a agenda do governo (LIMONGI,
2006). Enquanto no perodo 1949-1964 o Congresso aprovou apenas 29,5% das iniciativas de
lei do Executivo, sob a Constituio atual e at 2005 , a taxa de sucesso legislativo do Executivo foi de 71%. Esta maior taxa de sucesso foi acompanhada do aumento da participao do
Executivo na produo de polticas no perodo atual, 86% das leis aprovadas tiveram origem
no Executivo, contra 39% no perodo anterior. A atual dominncia do Executivo na produo
legal tem suscitado intenso debate institucional, no qual por um lado se denuncia a hipertrofia
do Executivo, e por outro ponderada a necessidade de prov-lo de mecanismos institucionais
que proporcionem governabilidade.
No que diz respeito ao aspecto mais societal da democracia brasileira, o perodo
ps-1988 tem fomentado e consolidado novas formas de participao popular na formulao e controle das polticas pblicas. Entre as novidades do presente esto as conferncias
nacionais e os conselhos de participao, inicialmente presentes nas polticas de sade
e educao, mas que tiveram proliferao pelas demais reas das polticas pblicas. Levantamento realizado pelo Ipea/Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR),
em 2007, apontava a existncia, na esfera federal, de 40 conselhos com a participao
da sociedade civil. Alm dessa participao, temos novas regras que do transparncia
gesto pblica, consultas pblicas para a formulao de novas leis, oramentos participativos, leis de iniciativa popular e outras prticas que, h 46 anos, no existiam ou eram
muito dbeis. Os exemplos indicam que a via da incorporao crescente da populao em
processos decisrios, para alm da ampliao da franquia eleitoral, processo em curso.
O desafio ampliar a participao, sem abrir mo das garantias e das vantagens que a
democracia representativa apresenta.
A nova onda democrtica que emergiu da derrocada dos regimes autoritrios na Amrica
Latina e do fim do socialismo na Europa do Leste estimulou, de forma inaudita, a participao
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Discusso
1 5 0 0
da sociedade civil nas decises pblicas. Observou-se no Brasil, e em muitos outros Estados nacionais, o crescimento vertiginoso do assim chamado terceiro setor. A ttulo de ilustrao, o
nmero de associaes civis por 100 mil habitantes, nas cidades de So Paulo, Rio de Janeiro
e Belo Horizonte, cresceu 54,4%, de 26,5 para 40,9, entre as dcadas de 1960 e de 1980
(AVRITZER, 2009). O crescimento do terceiro setor no Brasil foi especialmente acelerado a
partir dos anos 1990, quando a mdia anual de associaes civis criadas saltou de 6.439 na
dcada de 1980 para 14.026, representando um aumento de 118%, como pode ser observado
no grfico 1. Nos cinco primeiros anos da atual dcada, a taxa de crescimento da mdia anual
foi de 27% em relao mdia da dcada anterior.
GRFICO 1
14.026
10000
6.439
5000
0
1981-1990
1991-2000
2001-2005
No conjunto das mais de 229 mil associaes civis criadas entre 1991 e 2005, destacam-se as
religiosas, as de desenvolvimento e de defesa dos direitos humanos, e as profissionais e patronais,
que respondem por 21,4%, 20,8% e 20,7% do total, respectivamente, como mostra o grfico 2.
De modo diferente da conjuntura dos anos 1960 na qual a sociedade civil organizada
era substancialmente mais frgil , a sociedade hoje ator determinante e parceiro indispensvel das instituies governamentais na formulao e na conduo das polticas sociais, tanto
por meio da presena em conselhos, quanto da participao autnoma.
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GRFICO 2
5,7%
10,7%
20,8%
11,4%
20,7%
Religio
Assistncia social
Educao e pesquisa
Patronais e profissionais
Outras
Cultura e esporte
Fonte: IBGE (2008, tabela 9).
3 O ESTADO BRASILEIRO
Os ltimos 46 anos foram marcados tambm pela ampliao das funes do Estado. Como na
maior parte dos pases ocidentais do perodo ps-Segunda Guerra, o Estado brasileiro assumiu, de
forma gradual e constante, funes das quais se eximia, em especial na poltica social. Esse movimento teve como implicao direta a ampliao do quadro administrativo do Estado. Como pode ser
observado no grfico 3, o percentual de empregados do setor pblico brasileiro aumentou de forma
contnua entre 1960 e o final da dcada de 1980, passando de 7,2% para 13,2% em 1991. Nos anos
1990, porm, em consequncia das reformas neoliberais motivadas pela crise fiscal iniciada nos anos
1980, observa-se forte reduo no quadro administrativo, que chegou a 10,1% em 2003.
O movimento de enxugamento da burocracia iniciado no comeo dos anos 1990 no
continuou na dcada atual. Atualmente, o que se observa leve expanso que chegou, em
2007, a 10,5% da populao ocupada. Se esse movimento expressa novo ponto de inflexo, no
sentido de nova ampliao da burocracia, cedo para afirmar. Em todo caso, a ao decisiva dos
Estados nacionais no combate atual crise econmica internacional, especialmente na restaurao da confiana nas instituies financeiras, parece inaugurar uma nova fase de fortalecimento
e eventual expanso do Estado.
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Discusso
1 5 0 0
GRFICO 3
1950
1960
1970
1980
1988
1991
2003
2007
A dcada de 1990 foi marcada por outra grande mudana na estrutura do Estado brasileiro a descentralizao administrativa. Como pode ser observado no grfico 4, se em 1950
apenas 15% do funcionalismo pblico estava alocado no nvel municipal, contra 50% no
federal, atualmente essas cifras se inverteram 50% esto no nvel municipal e apenas 15%
no federal. bem verdade que, em boa medida, tal movimento reflete tambm o expressivo
crescimento do nmero de municpios no pas, que saltou de 3.991 em 1980 para 5.565 em
2008. No que diz respeito aos estados, a porcentagem de funcionrios pblicos nesse nvel
praticamente a mesma da dcada de 1950, embora tenha variado um pouco ao longo dos anos.
GRFICO 4
1973
1992
Federal
1999
Estadual
2003
2005
2006
Municipal
Fontes: 1 950 e 1973: Rezende e Castelo Branco (1976, p. 45); 19921999: Pessoa (2002, p. 81); 2003-2006: Ipea/DISOC/Ncleo de Gesto de
Informaes Sociais (NINSOC). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica/ Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/tabulaes
Especiais.
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Se, por um lado, houve clara ampliao das instituies e funes governamentais, por
outro tambm melhorou a capacidade de formular, implementar e avaliar as polticas pblicas.
necessrio, contudo, avanar na racionalizao dos procedimentos e na maior qualificao do
quadro administrativo, desafios a enfrentar nos prximos anos, sobretudo no mbito municipal.
Hoje, a questo da racionalizao e da eficincia dos procedimentos especialmente
saliente no Poder Judicirio. Diferente da Constituio de 1946, a atual estabeleceu uma
srie de direitos e garantias em favor dos cidados, bem como o princpio de que nenhuma
leso ou ameaa de leso a esses direitos e garantias pode escapar do controle do Judicirio.
Isso acabou por elevar extraordinariamente a busca pela prestao jurisdicional e, com isso,
o nmero de demandas judiciais. Esse fenmeno pode ser retratado a partir dos processos
iniciados na Justia do Trabalho, nico ramo da Justia cujas atribuies no mudaram entre os perodos. Observa-se, na tabela 2, que a mdia anual de processos recebidos nas varas
da Justia do Trabalho aumentou quase cinco vezes entre os anos 1954-1963 e 1997-2006,
passando de 210 para 1.032 processos por 100 mil habitantes. Mas o que dizer da capacidade de resposta da Justia do Trabalho? bem verdade que o nmero de juzes titulares das
varas aumentou em proporo ainda maior, fazendo com que a mdia anual de processos
recebidos por juiz casse de 1.685 para 1.510. No entanto, isto no parece ter sido suficiente
para evitar o problema da morosidade entre 2004 e 2006, em mdia 66,7% dos processos
em fase de execuo nas varas deixaram de ser julgados a cada ano (TST, 2008, tabela 16.1).
TABELA 2
1954-1963
210
1.685
1997-2006
1.032
1.510
Essa evidncia parcial em relao s varas do trabalho pode ser generalizada para o restante
do Judicirio: existem juzes em nmero razovel, mas a taxa de congestionamento de processos elevada. De acordo com o primeiro Diagnstico do Poder Judicirio, em 2003 existiam no
pas 7,7 magistrados para cada 10 mil habitantes (um nmero prximo mdia internacional),
sendo que a taxa mdia de julgamento por magistrado foi de 1.104 processos naquele ano
(MINISTRIO DA JUSTIA, 2004). No obstante, entre 2004 e 2006, na primeira instncia
da Justia Federal e da Estadual, deixaram de ser julgados a cada ano em mdia 76,8% e 80,5%
dos processos, respectivamente (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA, s.d.).
A maior agilidade do trmite processual, de maneira a reduzir significativamente a taxa de
congestionamento, um dos grandes desafios que est colocado para o Judicirio. A implementao dos juizados especiais, em 1995, foi uma importante inovao institucional para lidar
com o problema todavia, no foi suficiente. A discusso hoje est voltada para duas causas
potenciais da morosidade: gargalos de natureza processual e gesto. A m gesto, em particular,
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Texto para
Discusso
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tem sido apontada como a principal causa da morosidade, o que tem levado o Judicirio a investir em tecnologia e a incentivar a inovao nos procedimentos administrativos.
Outros grandes desafios para a Justia no Brasil so a democratizao do acesso e a
busca por maior transparncia. No que toca ao acesso, a Constituio de 1988 configurou o
acesso integral Justia como um direito, prevendo a instalao de Defensorias Pblicas e de
instrumentos de tutela coletiva como a ao civil pblica. Mais recentemente, essas questes
passaram a ocupar lugar central na agenda decisria, com o advento de iniciativas para a
Reforma do Judicirio e a celebrao de pactos republicanos por um sistema de Justia mais
acessvel, gil e efetivo. No que toca transparncia, a grande inovao foi a criao de um
rgo de controle do Judicirio, o Conselho Nacional de Justia, por meio da Emenda Constitucional no 45.
A falta de segurana pblica (violncia) tem sido apontada pela populao como um dos
principais problemas do pas, juntamente com a sade e o desemprego, de acordo com diversas sondagens de opinio do Instituto Datafolha. O pice da preocupao com a segurana
pblica foi observado no comeo de 2007, quando 31% dos indivduos de uma amostra
nacional apontaram a violncia como o principal problema do pas (DATAFOLHA, 2007).
De fato, a taxa de homicdios no pas extremamente elevada, representando atualmente
quase 5% dos bitos totais. O nmero de homicdios cerca de 25 para cada grupo de 100
mil habitantes. Em 2001, o Brasil era o quinto pas com maior taxa de homicdios do mundo!
O grfico 5 mostra a evoluo do total de homicdios com porcentagem do total de bitos
nas ltimas duas dcadas. ntido o aumento praticamente contnuo durante os anos 1990.
Nos ltimos quatro anos, porm, aquele aumento cessou, o que coincidiu com a aprovao do
Estatuto do Desarmamento, em 2003, e as campanhas que se seguiram.
GRFICO 5
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
23
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No obstante a comparao com o comeo dos anos 1960 ficar prejudicada pela falta de
dados, no parece haver dvida de que a violncia no apenas aumentou muito nas ltimas
dcadas como tambm mudou de perfil (ver, por exemplo, MINAYO, 2005). Hoje, a violncia atinge primordialmente jovens do sexo masculino e que habitam a periferia das grandes
cidades, e est intimamente associada ao trfico de drogas.
Tanto pela sua alta incidncia como pelas suas caractersticas, a violncia hoje representa
no apenas problema social, mas tambm poltico e econmico. Em virtude do dficit percebido na segurana pblica, a confiana nas instituies de Estado tende a ser prejudicada. Os
custos adicionais do recurso a mecanismos e a organizaes de segurana privada diminuem o investimento nas reas mais atingidas, com um impacto negativo sobre o crescimento econmico. Alm do que, a magnitude do problema de segurana pblica revelou a inadequao das
organizaes policiais para lidar com esse tipo de ocorrncia em um ambiente democrtico.
Por essas e outras razes, busca-se hoje uma poltica de segurana pblica que seja de Estado
e no mais de governo, de maneira a conferir continuidade s aes de combate e controle da
criminalidade.
Enfim, o Estado e a democracia no Brasil de hoje so mais fortes e alcanam setores
mais amplos da sociedade. Por isso mesmo, grande a gama de desafios aos quais as suas
instituies tm de responder. O Ipea, dentro da sua tradio de produzir pesquisas para
subsidiar o debate acerca das polticas pblicas e de formular estratgias para o desenvolvimento nacional, pretende contribuir para a superao desses desafios abraando os temas do
Estado, das instituies e da democracia.
REFERNCIAS
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Texto para
Discusso
1 5 0 0
MINISTRIO DA JUSTIA. Diagnstico do Poder Judicirio, 2004.
PESSOA, E. Evoluo do emprego pblico no Brasil nos anos 90. Tese (Doutorado) Instituto de
Economia da UNICAMP, 2002.
REZENDE, F.; CASTELO BRANCO, F. P. O emprego pblico como instrumento de poltica
econmica. In: REZENDE, F. et al. Aspectos da participao do governo na economia. Rio de
Janeiro: Ipea/Inpes, Ipea/DISOC/NINSOC, PNAD/Tabulaes Especiais, 1976.
SANTOS, W. G. Sessenta e quatro: anatomia da crise. So Paulo: Vrtice, 1986.
TST. Tribunal Superior do Trabalho. Relatrio geral da Justia do Trabalho 2008. Disponvel em:
<http://www.tst.gov.br/Sseest/index.html>
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Texto para
Discusso
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CAPTULO 3
1 INTRODUO
Passados 46 anos de sua fundao, o Ipea se encontra, hoje, diante de um cenrio muito diferente
daquele vivenciado em 1964. Ao longo desse perodo, a sociedade brasileira passou por muitas
idas e vindas nos diversos mbitos da vida social: da dinmica poltica, stricto sensu, estrutura
produtiva, passando pelas formas variadas que conectam os cidados em sua sociabilidade, como
a famlia, a cultura e outras.
Do ponto de vista macroeconmico, as mudanas no palco sobre o qual tem se desenrolado a
cena brasileira no foram menos intensas. Tanto do ponto de vista das condies externas como das
questes domsticas, existem diferenas importantes. Mas se, por um lado, h que se considerar transformaes muito expressivas, por outro, ainda existem algumas questes remanescentes. Neste sentido,
o cenrio macroeconmico atual revela a necessidade de se lidar com novos dilemas e desafios, ao
mesmo tempo em que o ajuste de contas com alguns dos problemas do passado ainda precisa ser feito.
possvel relacionar pelos menos quatro aspectos macroeconmicos que sempre rondaram como
fantasmas a economia brasileira: o crescimento do PIB, o desempenho das contas externas, a inflao
e a situao fiscal. Os trs ltimos elementos, separadamente, ou em conjunto, se configuraram como
os principais constrangimentos ao primeiro, ao longo do tempo. As diferenas entre os respectivos
cenrios macroeconmicos, tanto no front externo como no interno, viabilizaram episdios muito
distintos em termos de crescimento entre a data de fundao do Ipea e seu aniversrio de 46 anos.
No incio da dcada de 1960, o processo de desenvolvimento por substituio de importaes, que havia proporcionado elevadas taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB),
parecia chegar ao seu auge no governo do presidente Juscelino Kubitschek (JK), quando a economia brasileira registrava resultados bastante vigorosos: o PIB crescia a uma mdia de 8% ao ano
(a.a.) e a participao do setor industrial no PIB se elevara em mais de 6 pontos percentuais (p.p.)
passando de 26,6% do PIB em 1956 para 33,2% em 1960, permanecendo neste patamar mdio
at 19681 com ntida reduo dos segmentos mais tradicionais (como a indstria txtil e a de
produtos alimentcios) em favor de segmentos como o metal-mecnico, materiais de transporte
e indstria qumica. A continuidade do modelo que havia proporcionado tais resultados parecia
esgotar-se no incio dos anos 1960. A taxa mdia de crescimento do PIB, que durante o governo
JK fora de 8% a.a., vinha declinando, chegando a 0,6% em 1963, patamar bastante inferior no
s mdia histrica, mas tambm mdia mundial.
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GRFICO 1
44,1
65,3
28,0
6,7
27,7
10
5,6
8,1
10,9
12,3
16,9
20
38,7
33,7
33,2
18,3
30
24,3
26,6
40
38,3
50
52,7
56,2
53,0
60
51,5
52,8
70
66,7
70,3
80
0
1955
1960
1964
Agropecuria
1970
Indstria
1980
1990
Servios
2000
2008
J no perodo recente, trs aspectos chamam a ateno. O primeiro se refere ao fato de que a
taxa de crescimento da economia brasileira tem aumentado, ao contrrio do perodo prvio a 1964.
Alm disso, o PIB brasileiro tem crescido nos ltimos anos a taxas superiores da mdia mundial.
O segundo aspecto relevante refere-se aos elementos que comandam o crescimento da
economia. Desde longa data, o consumo das famlias tem papel proeminente na determinao do
ritmo de expanso da economia. O perodo recente, porm, tem sido marcado no s pela expanso das despesas de famlias e governo, mas tambm pelo aumento expressivo do investimento.
GRFICO 2
10,8
9,8
8,8
9,4
8,6
7,7
6,6
5,7
5,7
4,3
4
4,0
3,4
2,9
3,2
2,7
1,3
0,6
5,1
1,1
0,3
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1964
1963
1962
1961
1960
1959
1958
1957
1956
1955
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Texto para
Discusso
1 5 0 0
GRFICO 3
5,1
5
4
3,4
3,4
3
2
1
0
1964
2008
Brasil
Mundo
TABELA 1
Perodo
19641
2008
3,40
5,08
1,26
4,38
5,38
3,47
Consumo do governo
3,24
5,64
4,20
9,05
13,77
2,23
Exportaes
22,02
0,60
7,59
Importaes ()
35,60
18,49
0,83
29
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TABELA 2
BP brasileiro
(Em US$ milhes)
Itens
1964
343
2008
20091
24.836
13.997
Exportao de bens
1.430
197.942
69.952
Importao de bens
1.086
173.107
55.954
22.646
317
57.252
Servios
129
16.690
Rendas
188
40.561,76
Juros
131
7.232
4.095
58
33.875
10.859
545
333
55
4.224
1.575
7.074
Lucros e dividendos
Outros
Transferncias unilaterais correntes
Transaes correntes
Conta capital e financeira
Investimento direto
Investimentos em carteira
Derivativos
8.026
14.621
81
28.192
134
29.352
16.303
86
24.601
14.482
1.133
1.341
312
212
48
2.875
313
Erros e omisses
217
1.809
2.188
Resultado do BP
2.969
11.417
Outros investimentos
A resposta mais imediata do governo brasileiro ao desafio imposto pelas contas externas era
a desvalorizao cambial. Essa estratgia, a despeito de aliviar temporariamente a situao das
contas externas, rebatia nos nveis de preos internos tema que ser discutido mais frente.
O front externo pode ser considerado um caso exemplar da presena de elementos de
continuidade e mudana ao longo dos ltimos 46 anos. Isto porque, a despeito das inmeras
mudanas ocorridas desde a maior diversificao da pauta de exportaes at a abertura financeira, que permitiu a obteno de divisas estrangeiras pelas diversas modalidades disponveis
pela conta de capitais , os desequilbrios externos continuaram a obstar, em vrios momentos,
a trajetria de crescimento do PIB.
evidente, no entanto, que a maneira como se configura a restrio externa , hoje,
diferente de 46 anos atrs. A balana comercial tem obtido um excelente desempenho, fruto
da melhora dos termos de troca e da expanso do quantum exportado. Apesar disto, o saldo
em transaes correntes em 2008 foi negativo, sendo o principal vilo, como de costume, a
balana de servios e rendas. Porm, ao contrrio do que vigia poca da fundao do Ipea, o
item que mais contribuiu para o saldo negativo foi o de remessas lquidas de lucros e dividendos
e no o de juros. Este resultado se deve, sobretudo, enorme internacionalizao produtiva da
economia brasileira no perodo, que ampliou a presena de empresas transnacionais, bem como
reduo da dvida externa brasileira.
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Texto para
Discusso
1 5 0 0
Cabe observar, nesse sentido, o aumento da participao do investimento direto externo
(IDE) no total da conta de capital e financeira para cerca de 88% (era 64% em 1964) e o valor
negativo do fluxo de endividamento em 2009, representado pelo item outros investimentos.
No caso do estoque de dvida externa, aquilo que sempre representou um elemento-chave
da restrio de BP hoje possui um papel bem menor, uma vez que sua magnitude em termos
absolutos e como proporo do PIB bastante pequena e, quando comparada ao volume de
reservas internacionais, revela uma situao singular da economia brasileira: a de ser credora
internacional em termos lquidos.
GRFICO 4
100
80
60
40
20
2 Trim.2009
4 Trim.2008
2 Trim.2008
4 Trim.2007
2 Trim.2007
4 Trim.2006
2 Trim.2006
4 Trim.2005
2 Trim.2005
4 Trim.2004
2 Trim.2004
4 Trim.2003
2 Trim.2003
4 Trim.2002
2 Trim.2002
4 Trim.2001
2 Trim.2001
4 Trim.2000
4 Trim.1996
4 Trim.1998
4 Trim.1994
4 Trim.1992
4 Trim.1990
4 Trim.1988
4 Trim.1986
4 Trim.1984
4 Trim.1982
4 Trim.1980
4 Trim.1978
4 Trim.1976
4 Trim.1974
4 Trim.1972
4 Trim.1970
Por fim, os fluxos de capitais estrangeiros que hoje tm contribudo para a gerao de resultados superavitrios do BP tm induzido a um movimento persistente de apreciao cambial,
algo bastante distinto do que ocorria no incio dos anos 1960, quando a desvalorizao da taxa
de cmbio era um instrumento corriqueiramente utilizado como resposta aos desequilbrios
externos. Como j foi dito acima, essa estratgia, a despeito de aliviar temporariamente a situao das contas externas, rebatia nos nveis de preos internos, engendrando aquele que seria o
terceiro fantasma a assombrar a economia brasileira: a inflao, que se acelerava desde o final da
dcada anterior e alcanava patamares elevados at mesmo para os padres da poca: 82% em
1963 e 86% em 1964, segundo o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGPDI).
No que tange inflao, as circunstncias atuais so completamente diferentes daquelas
verificadas quando da fundao do Ipea. Ao contrrio do perodo que antecede a 1964, em que
a inflao estava em ascenso, nos ltimos dez anos a mesma esteve no s sob controle, mas
tambm em queda.
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GRFICO 5
1955
1960
1964
1995
1999
2004
2008
2009*
O quarto fantasma a situao fiscal desde sempre, objeto privilegiado de disputa entre os diversos agentes econmicos, e que tem proporcionado inmeras interpretaes sobre
seus possveis impactos sobre a inflao, o BP e o crescimento da economia.
Entre os agentes econmicos, a estrutura tributria oferece o primeiro palco para contendas
ao modificar a distribuio de renda, riqueza e, consequentemente, de poder. Ao mesmo tempo,
a repartio dos gastos pblicos e a construo do oramento do Executivo federal e das unidades
subnacionais se configuram como espao adicional da disputa, na medida em que complementam o
arranjo distributivo entre os agentes.
Em 1964, a situao fiscal era bastante descontrolada: as receitas da Unio no acompanhavam o crescimento das despesas. Para se ter uma ideia, 1952 foi o ltimo ano em que o oramento da Unio foi superavitrio. Mesmo no ano de 1963, quando o governo do presidente
Joo Goulart (Jango) tentou implementar um ajuste fiscal relativamente rigoroso, reduzindo as
despesas em termos reais em 3,4%, o dficit permaneceu elevado.2
TABELA 3
Ano
Taxa de variao
real1
Despesas
(Cr$ bilhes)
Taxa de variao
real
Supervit ou dficit
Taxa de variao
real
1960
233,01
12,96
264,64
9,88
(31,62)
(8,51)
1961
317,45
(9,29)
419,91
5,65
(102,46)
115,72
1962
511,83
4,63
726,69
12,31
(214,87)
36,09
1963
953,05
2,32
1.277,58
(3,40)
(324,52)
(17,01)
1964
2.010,62
13,14
2.770,71
16,30
(760,09)
25,61
2. Para maiores detalhes sobre a poltica macroeconmica implementada no governo Jango, ver Melo, Bastos e Araujo (2006).
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Texto para
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1 5 0 0
num contexto de inflao alta e descontrole das finanas pblicas que o governo que
assume em abril de 1964, por meio de um golpe militar, anuncia um conjunto de medidas que
comporia o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG). O economista de tradio
monetarista Octavio Bulhes foi colocado frente do Ministrio da Fazenda e Roberto Campos,
frente do Ministrio do Planejamento. As medidas anunciadas trariam importantes modificaes, tanto conjunturais como estruturais, procurando cumprir dois grupos de objetivos, a
saber: a retomada do crescimento com estabilidade e a modificao do quadro institucional
para garantir a sustentabilidade do crescimento. neste sentido que devem ser interpretadas
as reformas bancria e tributria, a poltica salarial, o fim da estabilidade do trabalhador e as
medidas de dinamizao do mercado de crdito e de capitais anunciadas pelo governo.3
A primeira grande medida voltada para a modificao do marco institucional foi a criao
do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e do BCB, em 31 de dezembro de 1964. At ento,
o sistema financeiro brasileiro possua uma configurao que parecia inadequada frente s necessidades de uma economia que passava por rpidas transformaes. As funes tipicamente
atribudas a um banco central estavam dispersas entre a agora extinta Superintendncia da
Moeda e do Crdito (SUMOC) e o Banco do Brasil (BB): a primeira disciplinava o crdito por
meio de instrues, enquanto o segundo controlava as emisses e atuava como banqueiro dos
bancos, por meio da Carteira de Redescontos e da Caixa de Mobilizao Bancria. O financiamento do desenvolvimento era provido pelo prprio BB, por intermdio principalmente da
Carteira de Crdito Agrcola e Industrial, e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE), cuja base financeira ainda era frgil e sujeita a decises polticas (ARAUJO, 2007). O
mercado de capitais era bastante diminuto e incapaz de operar como fonte principal de funding
para o setor privado.
Com a criao do Banco Central, o BB passaria a atuar exclusivamente como banco comercial,
e a nova instituio assumiria as funes que evidentemente cabem a um banco central, o que
permitiria uma melhor execuo da poltica monetria. A parte normativa do sistema financeiro nacional tornar-se-ia uma atribuio do CMN.
Outras importantes modificaes introduzidas no ano de 1964 foram: i) a criao do Sistema
Financeiro de Habitao (SFH), composto pelo Banco Nacional de Habitao (BNH) e pelas caixas
econmicas; e ii) a criao das Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTNs) com o instituto
da correo monetria o que, paulatinamente, permitiria que os dficits do Tesouro Nacional fossem
financiados sem recorrer s emisses monetrias e ainda viabilizaria, posteriormente, o uso das
operaes de mercado aberto como instrumento de execuo da poltica monetria.4
Outro importante conjunto de medidas, visando modificar o marco institucional, foi a
reforma tributria, iniciada no ano de 1964 e concluda em 1966. O sistema arrecadador brasileiro em vigor no ano de 1964 era, em essncia ainda que com algumas modificaes pontuais , aquele oriundo da Constituio de 1946, que, por sua vez, pouco diferia da estrutura
tributria ento vigente (VARSANO, 1997, p. 4). Ou seja, a configurao do sistema tributrio
3. Para uma discusso maior sobre o impacto das medidas implementadas por ocasio do PAEG, ver Kornis (1983).
4. Outro item importante da reforma bancria foi a criao dos bancos de investimento, viabilizada em 1966.
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cristalizada no ano de 1964 era claramente insuficiente para atender s necessidades de uma
economia que sofria rpida expanso e ainda passava por um rpido processo de urbanizao.
No mbito da Unio, 40% da arrecadao provinha do imposto sobre consumo, ao passo que
para os estados a maior arrecadao, a maior fonte de recursos, era o imposto de vendas e consignaes, e para os municpios era o imposto de indstrias e profisses (VARSANO, 1997, p. 6).
As primeiras modificaes introduzidas no ano de 1964 foram sobre o Imposto de Renda (IR),
com a extino da iseno de que gozavam professores, jornalistas, autores e magistrados. Tambm em 1964 foram concedidos incentivos fiscais para aplicaes em aes e ttulos da dvida
pblica (BRASIL, 2009), com a clara inteno de estimular o mercado de capitais. Segundo
Varsano, essa reforma viria a eliminar os impostos cumulativos e, pela primeira vez, formatar-se-ia
o sistema tributrio, seguindo-se uma estratgia econmica.
De fato, a reforma tributria resultaria em um aumento vigoroso da arrecadao: 13% em
termos reais, somente em 1964. O dficit pblico da Unio, contudo, somente seria eliminado
alguns anos mais tarde ainda atingiria Cr$ 760 bilhes, um aumento real de 25% quando comparado ao ano anterior. A carga tributria, que em 1964 era de 17% do PIB, sofreria elevaes
significativas j a partir do ano seguinte, vindo a estabilizar-se em torno de 25% do PIB na dcada
seguinte. A participao dos impostos diretos na carga tributria, que era de 4,8% do PIB em
1964, tambm seria elevada como resultado da reforma.
As reformas tributria e financeira, no seu conjunto, eliminariam o que para os formuladores do PAEG seria uma das principais causas da inflao: o dficit pblico financiado por
emisso monetria. A inflao, no entanto, ainda alcanaria 86% em 1964, e somente cederia
a partir do ano seguinte.
Nos ltimos anos, a situao fiscal tem apresentado alguns contornos bastante particulares. O primeiro deles refere-se evoluo da carga tributria bruta, que, nos ltimos dez anos,
aumentou cerca de 2,5 p.p. do PIB.
TABELA 4
Carga
tributria
bruta
Estados
Municpios
Carga
tributria
lquida
Estados
Municpios
1955
15,05
9,19
5,02
0,83
1964
17,02
10,21
6,01
0,80
1999
31,74
22,32
7,98
1,44
16,05
9,46
5,53
1,06
2008
34,10
22,90
9,20
2,00
19,30
10,80
7,00
1,50
Fonte: IBGE.
Nota: 1 ltimo dado corresponde a 2006.
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Texto para
Discusso
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relativamente estvel entre a Unio, os estados e os municpios no perodo recente. Enquanto
a Unio passou a apropriar-se de cerca de 48,40% da receita total disponvel em 2007 (contra 47,35% em 2000), os estados verificaram uma queda marginal na parcela apropriada (de
27,76%, em 2000, para 26,94%, em 2007) e os municpios um pequeno aumento de 19,05%
para 19,58%.
Nesse sentido, a despeito da enorme concentrao da arrecadao tributria junto ao
governo federal, aps a Constituio de 1988 constata-se uma significativa transferncia de
recursos para as unidades subnacionais.
Cabe notar que o esforo fiscal, materializado sob a forma de elevados supervits primrios
como proporo do PIB, tambm tem sido uma marca importante do perodo recente. Entretanto, em decorrncia do enorme encargo com juros, o setor pblico brasileiro tem apresentado
dficit nominal, ou seja, a necessidade de financiamento do setor pblico (NFSP) no conceito
nominal supervit primrio menos juros tem sido positiva.
GRFICO 6
2009.06
2009.01
2008.08
2008.03
2007.10
2006.12
2007.05
2006.07
2006.02
2005.09
2005.04
2004.11
2004.06
2004.01
2003.08
2003.03
2002.10
2001.12
2002.05
2001.07
2001.02
2000.09
2000.04
1999.11
1999.06
-6
1999.01
-4
35
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GRFICO 7
2008.07
2007.09
2006.11
2006.01
2005.03
2004.05
2003.07
2002.09
2001.11
2001.01
2000.03
1999.05
1998.07
1997.09
1996.11
1996.01
1995.03
1994.05
1993.07
1992.09
1991.11
1991.01
10
REFERNCIAS
ALENCAR, A. A.; GOBETTI, S. W. Justia Fiscal na Federao Brasileira: uma anlise do sistema de transferncias intergovernamentais entre 2000 e 2007. Braslia: ESAF, 2008. Monografia
premiada com o primeiro lugar no XIII Prmio Tesouro Nacional 2008. Tpicos Especiais de
Finanas Pblicas. Braslia (DF).
ARAUJO, V. L. F. C. de. Revisitando o desenvolvimentismo brasileiro: o BNDE e o financiamento de longo prazo 1952/1964. Tese (Doutorado) Faculdade de Economia da Universidade
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KORNIS, G. E. M. Repensando o PAEG: uma reviso das anlises da poltica econmica brasileira: 1964/1966. Dissertao (Mestrado) Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da
Universidade Estadual de Campinas, 1983.
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social: impasses de um governo sitiado. In: FERREIRA, M. M. (Org.). Joo Goulart: entre a
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VARSANO, R. A evoluo do sistema tributrio brasileiro ao longo do sculo: anotaes e
reflexes para futuras reformas. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 27, n. 1, Rio de Janeiro,
1997.
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Texto para
Discusso
1 5 0 0
CAPTULO 4
Quando de sua criao, em 1964, como Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (Epea), o
instituto era vinculado ao Conselho Consultivo do Planejamento, rgo de assessoramento superior do governo federal, com o objetivo de formular o planejamento, numa viso estratgica
de mdio e longo prazo. Em 1967, o Epea torna-se Ipea e vincula-se ao Ministrio do Planejamento, com forte influncia na formulao da poltica econmica brasileira e participao
ativa na elaborao de programas bsicos para a poltica macroeconmica. Tal esforo gerou
diagnsticos inditos sobre a economia nacional (coleo Diagnsticos da Economia Brasileira). Esses estudos constituram subsdios para a formulao de polticas pblicas no pas, por
propiciarem um maior conhecimento sobre o funcionamento de diversos setores da economia
brasileira, alm de servirem como referncia para o Programa Estratgico de Desenvolvimento
(PED) (1967-1970). importante frisar que, mesmo o Ipea no tendo uma atuao direta na
elaborao dos Planos Regionais de Desenvolvimento responsabilidade essa das prprias instituies regionais , o planejamento nacional orientava esses planos, com uma viso orgnica e
integrada de pas.
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No intuito de alcanar seus objetivos, a PNDR adota a caracterizao das realidades regionais, a partir dos mapas das microrregies geogrficas brasileiras, definidas pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A poltica considera o cruzamento de duas variveis:
l
rendimento domiciliar mdio por habitante, calculado a partir dos dados do Censo
Demogrfico de 2000, elaborado pelo IBGE; e
l variao dos Produtos Internos Brutos (PIBs) microrregionais entre 1990 e 1998, calcu-
lada com base nas estimativas dos PIBs municipais elaboradas pelo Ipea.
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complementares e coordenadas nas quais diversas escalas de anlise e atuao possam estar
presentes: internacional, continental, nacional, regional, subregional e local. A questo regional
brasileira atravessa todas as escalas do regional e do urbano. Ou seja, h desigualdades de renda,
de estrutura produtiva, do padro da diviso social do trabalho nas escalas macrorregionais com
consequncias nas demais escalas meso e microrregionais. Estudos de convergncia de renda
em nvel estadual tm mostrado, no melhor dos casos, uma lenta reduo das desigualdades
e, na maioria dos estudos, convergncia para clubes ou grupos de estados. Por outro lado,
tambm uma evidncia em nvel internacional que as desigualdades tendem a se acentuar em
escalas menores.
O planejamento nacional, assim como o regional, deve atentar, ainda, para a compatibilizao entre essas vrias dimenses de aes pblicas, assim como para uma diviso de tarefas
entre as diversas esferas de Estado: federal, estadual e municipal. Uma viso estratgica de
desenvolvimento regional, de longo prazo, necessita estar em sintonia com uma viso de futuro
de pas na qual numa situao geral da distribuio nacional e regional de qualquer varivel
socioeconmica fundamental, entre os diversos estados, microrregies ou municpios brasileiros seja possvel encontrar uma homogeneidade maior na distribuio do desenvolvimento
social e econmico.
O conjunto de investimentos previstos entre 2006 e 2012 em diferentes setores de atividade econmica com destaque para petrleo e gs; construo civil; saneamento; papel e celulose; energia; alimentos e bebidas; e automotivo, por exemplo permite que se estruture uma
estratgia de desenvolvimento regional capaz de ordenar esse conjunto, os incentivos fiscais e os
fundos constitucionais em vigor no pas.
A estratgia de desenvolvimento regional brasileira precisa superar o clssico caminho de
identificar vocaes regionais, transform-las em potencialidades e disputar as transferncias de
renda efetuadas pelo governo federal.1 Esta proposio explicita que, s superando as vantagens
comparativas, possvel promover o desenvolvimento. Nesse sentido, o desenvolvimento exige
que faamos escolhas, enfrentemos desafios e conflitos.
Diante do grau de internacionalizao da economia brasileira, do conjunto dos investimentos previstos e/ou em andamento e da relativa liberdade para pensar caminhos alternativos
para o desenvolvimento nacional, possvel pensar de outro modo, tambm, o desenvolvimento regional:
1) Adensamento das estruturas produtivas regionais atravs da complementao dos
investimentos em curso, preenchendo elos faltantes das cadeias produtivas e tirando
proveito dos efeitos de encadeamento la Hirschmann.
2) Incentivo a investimentos que rompam com o padro de renda local, especialmente nas
regies mais empobrecidas. Isto s se faz com tecnologia e infraestrutura. O exemplo
mais palpvel, atualmente, o Instituto de Neurocincia de Natal.
1. Em termos tericos, pode-se argumentar que a noo de vantagens comparativas fundamentaria a ideia de potencialidades ou vocaes
naturais de uma regio. Uma gama crescente de estudos, por outro lado, vem mostrando a importncia de retornos crescentes para a
escala e a competio imperfeita que, se norteiam a nova geografia econmica, abrem espao para que se busquem polticas mais amplas
para o desenvolvimento regional.
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Discusso
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3) Aes que garantam a coeso territorial, com destaque para aes especficas no semirido
nordestino.
4) Incentivo expanso do aproveitamento industrial da biodiversidade da Amaznia.
5) Estruturar regionalmente comits representativos de firmas, universidades, escolas tcnicas e governo local para o desenvolvimento de aes que integrem o sistema produtivo
s universidades, aos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (IFETS) e
s universidades tecnolgicas federais.
6) Identificar com o apoio da Associao Nacional de Entidades Promotoras de Empreendimentos Inovadores (ANPROTEC), dos Centros Federais de Educao Tecnolgica
(CEFETS) e dos governos estaduais experimentos exitosos em incubadoras que possam
ser rapidamente expostos aos mercados.
Nenhuma dessas propostas, entretanto, quer individualmente, quer em seu conjunto,
poder ser implementada unicamente pela ao dos diferentes mercados. Essencialmente, elas
exigem uma interveno consensual, planejada e decisiva, visando mudana das estruturas
produtivas, especialmente nas regies Norte e Nordeste . O foco das estratgias , ento, atingir as
estruturas produtivas e, em consequncia, o lugar de cada uma dessas regies na diviso interregional do trabalho no Brasil.
3 QUESTES URBANAS
Nos ltimos 46 anos o processo de urbanizao no Brasil foi marcado por grandes mudanas na
rede urbana. O Censo de 1960 indicava que a maioria da populao se concentrava na zona
rural (54,92%). Nos anos 1970 ocorrem profundas transformaes econmicas e a urbanizao
se desenvolve de forma acelerada, e pela primeira vez o pas apresenta a maioria de sua populao
em reas urbanas (55,94%).
Ao cumprir sua funo de promover a realizao de estudos e apoiar o governo brasileiro
na formulao, avaliao e acompanhamento das polticas pblicas urbanas o Ipea tem coordenado, em parceria com diversas instituies de pesquisa nacionais e internacionais, a execuo
de um amplo trabalho de pesquisa sobre urbanizao e gesto das cidades brasileiras.
Trata-se de uma contribuio respaldada em extensivo esforo de pesquisa que, certamente, ser amplamente utilizada na formulao de polticas e programas urbanos bem como
na concepo de seus instrumentos, no somente do governo federal, mas tambm dos estados
e municpios.
A atuao do Ipea na proposio de estudos e pesquisas urbanos e regionais voltados
poltica nacional de desenvolvimento urbano remonta criao, em 1974, da Comisso
Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU) no mbito da Secretaria de
Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan-PR). Naquele perodo so criadas, pela Lei
Complementar n o 14, as primeiras regies metropolitanas (RMs) do pas: So Paulo, Belo
Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Salvador, Recife, Fortaleza e Belm. A RM do Rio de Janeiro
criada pela Lei Complementar no 20.
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seguintes estudos do IBGE: Regies de Influncia das Cidades (REGIC); Tipologia dos Municpios Brasileiros; e Aglomeraes Urbanas para Fins Estatsticos. As anlises tambm se valeram do
estudo A Dinmica Espacial dos Sistemas Urbano-Regionais no Brasil.
O estudo resultou em quatro produtos referenciais bsicos que configuram a rede urbana
do Brasil:
l
os sistemas urbano-regionais; e
A configurao da rede urbana do pas compreende 111 centros urbanos que so comandados pelas 13 metrpoles: So Paulo, Rio de Janeiro (metrpoles globais), Salvador, Belo Horizonte, Fortaleza, Braslia, Curitiba, Recife, Porto Alegre (metrpoles nacionais), Manaus, Belm,
Goinia e Campinas (metrpoles regionais). Esses centros urbanos renem 441 municpios e
concentram mais da metade da populao brasileira, cerca de 56%, em 1996. A rede urbana do
Brasil formada tambm por 16 centros regionais, que renem a maioria das capitais.
Em conjunto, as aglomeraes urbanas metropolitanas e no metropolitanas concentram
cerca de 47% do total da populao do pas, atingindo a cifra de 73,3 milhes de habitantes
em 1996. As 12 aglomeraes urbanas metropolitanas so constitudas por 200 municpios e
atingiram cerca de 33,6% do total da populao brasileira, cerca de 52,7 milhes de habitantes
em 1996. As 37 aglomeraes urbanas no metropolitanas renem cerca de 180 municpios
envolvendo um total de 20 milhes de habitantes (1996), a estas, somam-se outros importantes
centros urbanos de grande porte.
Atualmente, o crescimento demogrfico mais intenso ocorre nas cidades mdias e na
periferia das grandes aglomeraes urbanas, reforando o carter relativamente desconcentrado
do sistema urbano brasileiro, ocasionado pelo maior peso dos centros no metropolitanos e
surgimento de novas metrpoles (IPEA; IBGE; UNICAMP, 2001). Essa transformao , em
grande parte, decorrente de fenmenos econmicos recentes baixo nvel de crescimento e
reestruturao da indstria e agricultura nas dcadas de 1980 e 1990 revertendo a tendncia
de criao acelerada de oportunidades, especialmente nas grandes metrpoles, e inaugurando
nova fase de mobilidade, que mais intra do que inter-regional.
A dinmica espacial da rede urbana revela os sistemas urbano-regionais que a compem,
e seus aspectos mais importantes, tanto do ponto de vista de sua configurao espacial, como
tambm de suas tendncias de evoluo.
Os sistemas urbano-regionais compreendem os sistemas territoriais organizados a partir
de metrpoles (globais, nacionais ou regionais) e centros regionais, que possuem encadeamento
funcional entre os diversos nveis de influncia, seja recproco, isto , entre cidades do mesmo
nvel, seja hierrquico, dos nveis superiores de polarizao para os inferiores. Foram identificados 12 sistemas urbano-regionais no Brasil, nomeados a partir dos centros urbanos que o
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encabeam, quais sejam: Cuiab; Norte Belm e Manaus; meio Norte So Lus e Teresina;
Fortaleza; Recife; Salvador; Belo Horizonte; Rio de Janeiro; So Paulo; Curitiba; Porto Alegre;
e Braslia/Goinia .
Os resultados do estudo vm fundamentando a formulao e a execuo de polticas
urbanas e regionais de mbito federal, estadual e municipal bem como subsidiando anlises
sobre o desenvolvimento urbano e regional do Brasil. A pesquisa tambm tem fornecido valiosa
contribuio a programas e trabalhos da agenda governamental, como a Agenda 21 Brasileira
Cidades Sustentveis, a regionalizao de aes dos ministrios do Turismo, da Educao, da
Sade, da Cultura, e outros. O trabalho tambm tem apoiado aes de projetos em empresas
pblicas e privadas.
O estudo recente sobre a rede urbana brasileira REGIC (2008) produzido pelo IBGE
trata da hierarquia urbana brasileira com a seguinte caracterizao: 12 metrpoles, sendo 1
grande metrpole nacional (So Paulo); duas metrpoles nacionais (Rio de Janeiro e Braslia); e
nove metrpoles (Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Goinia
e Porto Alegre); 70 capitais regionais; 169 centros sub-regionais; 556 centros de zona; e 4.473
centros locais.
No mbito dos estudos intraurbanos foram realizadas diversas pesquisas visando o enfrentamento dos principais desafios de planejamento e gesto das cidades brasileiras. No Brasil, grande
parte da populao ainda vive em favelas ou outras formas de assentamentos informais, atingindo, em algumas cidades, 50% dos domiclios. Para subsidiar as polticas de gesto urbana o Ipea
elaborou dois amplos estudos em rede nacional de instituies: Gesto do Uso do Solo e Disfunes do
Crescimento Urbano e Estudos Estratgicos de Apoio s Polticas Urbanas para os Grupos de Baixa Renda
no Brasil (Enabling Strategy for Moving Upgrading to Scale in Brazil).
O estudo Gesto do Uso do Solo e Disfunes do Crescimento Urbano coordenado pelo Ipea
e desenvolvido em rede nacional de instituies de pesquisa com o apoio do Ncleo de Informaes Urbanas (INFURB), da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU) da Universidade
de So Paulo (USP) uma contribuio para o conhecimento da aplicao dos instrumentos
de gesto do uso do solo e subsdio formulao de polticas urbanas de mbito nacional e
municipal. O trabalho tem seu foco circunscrito eficcia dos instrumentos de planejamento e
gesto urbana, sendo essa eficcia avaliada a partir do cotejo entre os objetivos dos instrumentos e o efetivo cumprimento de cada um desses objetivos. O estudo contou com metodologia
indita de avaliao de instrumentos urbansticos e contribui para a definio de estratgias
de apoio formulao e execuo de polticas urbanas necessrias superao dos problemas
relacionados ao uso e ocupao do solo, ao proceder a anlise comparativa entre as RMs e
aglomeraes urbanas estudadas (Belm, Natal, Recife, Braslia, Rio de Janeiro, So Paulo,
Campinas, Curitiba, e Porto Alegre). A pesquisa visa identificar os problemas decorrentes do
uso e da ocupao do solo urbano e suas relaes com os instrumentos de planejamento e
gesto territorial, salientando aspectos comuns e especificidades, apontando o aperfeioamento
de instrumentos legais e institucionais de planejamento e gesto urbana. Os resultados desse
trabalho vm sendo amplamente utilizados no mbito do governo federal e nos municpios,
tendo sido a base para a elaborao e implementao do Programa Habitar-Brasil/Banco
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Discusso
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Interamericano de Desenvolvimento (BID) especialmente no Plano Estratgico Municipal
para as reas Subnormais (Pemas) .
A pesquisa Estudos Estratgicos de Apoio s Polticas Urbanas para os Grupos de Baixa Renda
no Brasil foi realizada com o Programa Cities Alliance, com apoio financeiro do Banco Mundial e
apoio institucional do Habitat Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos.
Essa pesquisa est estruturada em quatro blocos de estudos: i) urbanizao e demanda habitacional;
ii) melhoria das reas urbanas informais; iii) mercado de terras; e iv) polticas e instrumentos.
Esses estudos constituem uma importante contribuio para a compreenso de como
o mercado, os marcos legais, instrumentos de planejamento e programas governamentais influem, atenuam na informalidade urbana. Esse conjunto de estudos e anlises contribui para
orientar propostas visando o acesso terra urbanizada e a melhorar a qualidade de vida da
populao que vive em favelas e outros assentamentos informais.
Nos ltimos dois anos o Ipea vem ampliando o escopo das anlises da dinmica da urbanizao no Brasil e na Amrica do Sul e iniciou dois estudos de relevncia para as polticas
urbanas, regionais e territoriais: Rede Urbana e Integrao Produtiva no Brasil e na Amrica do
Sul e Dinmica Urbana dos Estados.
Nos ltimos anos, a Amrica do Sul tem vivido momentos de transio poltica, econmica e tecnolgica indita em escala mundial, com a globalizao da economia e o fortalecimento
dos blocos regionais. A pesquisa Rede Urbana e Integrao Produtiva no Brasil e na Amrica do
Sul tem por objetivo analisar e apresentar as tendncias de integrao produtiva e dos sistemas
urbanos dos pases da Amrica do Sul mediante a anlise da dinmica territorial e da identificao das inter-relaes com a rede urbana do Brasil, de forma a contribuir com a formulao
de polticas pblicas de integrao e articulao das cidades da regio. Tem-se tambm como
objetivos de carter geral: apresentar as relaes produtivas intrafirmas (de segmentos produtivos considerados estratgicos integrao produtiva da regio) e o seu desdobramento no
espao geogrfico; sinalizar os gargalos e as deficincias que impedem uma melhor integrao;
e identificar os programas e projetos que melhoram a integrao produtiva e logstica.
importante assinalar que o acelerado processo de urbanizao brasileiro e sua conformao espacialmente distinta da maioria dos pases da Amrica do Sul, com dois grandes
centros metropolitanos relativamente prximos e um conjunto de cidades de mais de 1 milho
de habitantes disperso no territrio, atua no sentido de ancorar o processo de estruturao
da rede de cidades na Amrica do Sul, que, por sua vez, dinamizado por processos espaciais
importantes que esto em curso na Argentina, na Colmbia, no Peru e na Venezuela, que
representam os principais contingentes demogrficos e urbanos do continente sul-americano.
O andamento do estudo revela dois aspectos importantes O primeiro diz respeito ao
levantamento de fontes tericas, metodolgicas e empricas sobre a temtica do estudo. O segundo trata dos contornos preliminares da estrutura urbana na Amrica do Sul, que conforme
hiptese formulada no escopo da pesquisa est em processo de construo em escala continental,
apesar das disparidades existentes entre as distintas estruturas nacionais. As evidncias acumuladas at o presente momento tendem a confirmar essa hiptese, que ser objeto de anlise mais
detalhada a partir do estudo da acessibilidade e conectividade dos centros urbanos em curso.
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A pesquisa Dinmica Urbana dos Estados integra o Projeto Rede Urbana do Brasil e da
Amrica do Sul e 12 instituies locais de pesquisa integrantes da Rede Associao Nacional
das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes) e tem por objetivo analisar
aspectos do sistema urbano dos estados integrantes da pesquisa, no perodo de 2000 a 2008,
enfocando as transformaes ocorridas no perfil demogrfico, produtivo e funcional das cidades, bem como na sua distribuio espacial, a fim de contribuir para a definio de estratgias
de apoio formulao e execuo da poltica urbana em diferentes escalas. Constituem objetivos
especficos do estudo: i) identificar movimentos recentes relacionados s configuraes espaciais aspetos demogrficos, econmicos, funcionais e de gesto dos estados ; e ii) fortalecer
a base analtica para os estudos de rede urbana.
A primeira etapa que est em fase final tratou das fontes de dados, questes tericas e,
sobretudo, de procedimentos e metodologias de estudos nacionais sobre os sistemas urbanos.
Tambm foram estudadas as tendncias em mbito estadual sobre os novos processos econmicos e as novas reas dinmicas e estagnadas.
A segunda etapa do estudo, prevista para o perodo 2011-2012, ir abordar cenrios de
rede urbana, reduo das desigualdades sociais e regionais; e abordagem que inclua a escala estadual. O estudo tambm incluir os temas: cidades de fronteira; rede urbana da Amrica do
Sul; questo metropolitana; expanso de aglomerados urbanos; dimenso ambiental; e concentrao e desconcentrao urbana.
Desse modo o Ipea, ao longo desses 46 anos de atuao, tem contribudo decisivamente
para a compreenso das mais relevantes questes urbanas brasileiras.
4 ACESSO MORADIA
O tema do desenvolvimento urbano e seu aspecto mais urgente e de maior envergadura, a moradia,
ilustra as transformaes vividas pela sociedade e pelas instituies brasileiras nos ltimos 46 anos.
Embora a produo habitacional tenha sido significativa neste perodo, esteve muito
aqum das necessidades geradas pelo acelerado processo de urbanizao que ocorreu no Brasil
na segunda metade do sculo XX. Entre 1950 e 2000, a populao urbana brasileira das cidades
com mais de 20 mil habitantes cresceu de 11 milhes para 125 milhes. No perodo de funcionamento do Banco Nacional da Habitao (BNH) (1964-1986), foram financiados cerca
de 25% das novas moradias construdas no pas, uma porcentagem relevante, mas totalmente
insuficiente para enfrentar o desafio da urbanizao brasileira (PLANHAB, 2009).
Esses ltimos 46 anos foram marcados por formas profundamente distintas na conduo
da poltica urbana, no processo de urbanizao e, inclusive, na diviso de responsabilidades e
nos arranjos federativos em torno do tema. Em alguns momentos houve grande presena do
Estado, tecnocrtico e centralizador, seguida de ausncias na produo do urbano, movimentos
esses retratados no quadro 1.
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Texto para
Discusso
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QUADRO 1
1964
1965
Criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serphau). Objetivo: regular a produo da habitao e promover o
planejamento local integrado (princpios de racionalidade da organizao espacial, visando o processo produtivo).
1966
Criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), com o objetivo de financiar a habitao de interesse social.
1969
Definio, na Constituio, da competncia da Unio para viabilizar o desenvolvimento nacional (questo urbana tratada no
Estado como um dos mecanismos).
1971
1974
1975
1979
1982
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) divulga o documento Solo Urbano e Ao Pastoral, que traduz as presses sociais
e os profundos problemas enfrentados na questo urbana e habitacional.
1985
Extino do BNH. Fragmentos do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) e SFH sobrevivem no esplio herdado pela Caixa. Criado
o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente.
1987
1988
1990
1991
1992
Iniciativa popular prope Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FHIS), que seria aprovado 13 anos depois.
1995
1995
Criada a Secretaria de Poltica Urbana ligada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
1999
2001
2003
2006
Aprovao e criao do Fundo de Habitao de Interesse Social e lanamento do PAC (saneamento e habitao).
2008
Aprovao da Lei no 11.888, que garante assistncia tcnica gratuita populao de baixa renda, lanamento do Programa Minha
Casa, Minha Vida, com meta de construo de 1 milho de moradias.
2009
Finalizao e lanamento do Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), com o objetivo de contribuir para a extino do dficit
habitacional at 2020.
Partimos de uma situao anterior a 1964, quando o Brasil contava com 70 milhes de habitantes (em 1960), sendo 31 milhes no meio urbano. A poltica habitacional naquele momento
era marcada por indefinies ou mesmo timidez em face dos problemas que viriam a se impor.
O dficit habitacional brasileiro j era computado em 8 milhes de moradias em 1974 (SANTOS, 1999), valor superior em termos absolutos ao atual e inimaginvel em termos relativos.
Nesse momento, anos 1970, o governo entendia que promover a organizao da rede urbana de maneira mais equilibrada regionalmente teria como consequncias a reorientao dos fluxos
migratrios e a desconcentrao urbana. Esses dois fenmenos aconteceriam como resposta
reorientao dos investimentos pblicos e privados para as cidades mdias e ncleos interiorizados.
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especulao imobiliria;
velocidade da urbanizao;
4.1 A Definio de uma Nova Poltica Habitacional na Segunda Metade dos Anos 2000
as 11 principais RMs concentram 80% das favelas, 33% de dficit habitacional e cerca
de 60% do PIB;
os domiclios favelados tm uma taxa de crescimento quase duas vezes maior que o
crescimento dos domiclios em geral. So 1,6 milho de residncias, o equivalente a 6,6
milhes de pessoas;
o dficit habitacional rural est prximo a 1,5 milho de domiclios, com destaque para o
Nordeste cuja demanda se aproxima de 900 mil novas unidades habitacionais e para
o Norte, onde esse nmero chega a aproximadamente 236 mil (MCIDADES, 2007);
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Discusso
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l
em 2006 foram contabilizados 6,7 milhes de imveis vazios, 89,7% dos quais em condies de serem ocupados, 8,6% em construo e 1,7% em runas; destes, 5 milhes
em meio urbano (MCIDADES, 2007);
em cidades como Recife e Rio de Janeiro, os imveis vagos chegam a 18% do total
de domiclios da rea urbana; nas RMs de Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro,
Baixada Santista, Campinas, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre superam o nmero
absoluto do dficit habitacional (MCIDADES, 2007).
a realidade de imveis vazios contrasta com o dficit de novas unidades e com o fato
de que um em cada quatro domiclios urbanos sofre com a carncia de infraestrutura
(MCIDADES, 2007);
l maior oferta de crdito no segmento pblico que se reflete no aumento do volume de emprs-
TABELA 1
0a3
400
3a4
200
4a5
100
5a6
100
6 a 10
200
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HIS
Mercado
Total
3,0
1,8
0,02
4,9
Dficit acumulado
Demanda demogrfica
13,1
10,9
3,5
27,5
Remoo
0,3
0,3
Reposio de unidade
0,4
0,1
0,5
16,1
13,0
3,6
33,2
Total
Toma-se, pois, como certo o cumprimento dos objetivos dessa poltica, apresentando os principais elementos considerados para a definio de suas metas at 2020.
Subsistema de mercado: o nmero de unidades previstas nesse cenrio para a produo e
o financiamento de mercado (3,6 milhes) inferior possibilidade prevista para o SBPE, que
indica a existncia de recursos para a produo de 5,5 milhes de unidades, sendo 3,9 milhes
com valor inferior a R$ 150 mil. Isso significa que o SBPE teria possibilidade de financiar uma
quantidade superior ao estimado, o que refora o objetivo de criar mecanismos para ampliar a
faixa a ser atendida com esses recursos, seja por meio do barateamento do produto, da reduo
do custo do financiamento ou da criao de novos instrumentos, como o Fundo Garantidor.
Em relao ao Subsistema de Habitao de Interesse Social, os recursos previstos na meta financeira do PLANHAB (R$ 567 bilhes) so suficientes para cumprir as metas fsicas estabelecidas,
tanto para a produo de novas moradias como para enfrentar a inadequao (R$ 554 bilhes).
REFERNCIAS
IPEA; IBGE; UNICAMP. Configurao atual e tendncias da rede urbana. Braslia: Ipea,
2001(Srie Caractersticas e Tendncias da Rede Urbana do Brasil, 1).
MCIDADES. Dficit habitacional no Brasil, 2007.
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Poltica nacional de desenvolvimento regional.
Braslia, 2005
PLANHAB. Plano Nacional de Habitao. MCidades, 2009.
SANTOS, J. C. dos. Polticas federais de habitao no Brasil 1964/1998. Ipea, 1999 (Texto para
Discusso, n. 654).
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Texto para
Discusso
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CAPTULO 5
No incio dos anos 1960, o Brasil vivia os impasses e os desafios remanescentes do ciclo de
desenvolvimento Getlio Vargas Juscelino Kubitschek (JK). Desde o ps-Guerra, criou-se
uma base industrial considervel, ao mesmo tempo em que o pas se urbanizara de modo
clere; produziam-se bens de consumo antes somente acessveis a quem pudesse pagar caro
por mercadorias em sua maioria importadas: geladeiras, automveis, eletrodomsticos, artigos
de vesturio e cosmticos. E tambm ao, metais no ferrosos, mquinas e equipamentos para
produzi-los.
Pode-se dizer que a definio e o investimento de um volumoso pacote de grandes projetos na indstria de bens de capital (indstria de bens de produo em geral) e de bens de
consumo durveis pesados como a automobilstica no perodo 1956-1961 configuraram
um verdadeiro ciclo econmico, crescendo 7% ao ano (a.a.), redefinindo o perfil tecnolgico
do conjunto da indstria brasileira, de modo bastante inovador ou schumpeteriano. Pela primeira vez na histria da indstria brasileira, estes investimentos, coordenados pelo Estado,
caminharam na frente da demanda, instalando um bloco de indstrias pesadas que permitiam
uma larga oferta interna destes bens, proporcionando uma razovel autonomia relativa da capacidade de importao. Vale recordar que o Estado tambm investia pesadamente em energia,
transportes e insumos bsicos.
Todo o ciclo de industrializao pesada foi conduzido, criativamente, por um jogo de
diferentes taxas de cmbio que redistribuam as receitas de exportao e diferenciavam os custos
de capital, tanto nos investimentos domsticos como na atrao de investimentos externos, e
ainda direcionavam conjunturalmente as pautas de importao. Enfim, a partir da estrutura
produtiva estatal de base implantada pelo anterior presidente Getlio Vargas, o Plano de Metas
do ento presidente JK, articulou as aes governamentais do setor privado nacional e do capital produtivo internacional, as quais j experimentavam uma forte ampliao.
Pode-se denominar setor produtivo estatal a implantao de uma srie de indstrias
de natureza estatal, produtoras de insumos bsicos siderurgia, lcalis, petrleo, eletricidade etc. e de infraestruturas de energia e transportes. A formao destas empresas pblicas seguia o modelo europeu de estatais que na prtica produziam e tambm exerciam
o planejamento de curto e longo prazo. Ou seja, nessa poca, a prpria empresa pblica
era a forma especfica de regulao do setor. Quanto ao planejamento da infraestrutura,
por exemplo, pode-se citar o setor eltrico que, diante da acomodao do setor privado na
distribuio de energia eltrica e do Estado na produo desta, sua institucionalizao por
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Importaes como percentual dos suprimentos da demanda nacional por produtos manufaturados
1945-1966
Bens
1945
1955
1960
1966
Capital
59,0
43,2
23,4
13,7
Intermedirios
25,9
17,9
11,9
6,8
Consumo
10,0
12,2
4,5
1,6
A tabela 2, por sua vez, mostra a predominncia dos segmentos modernos da indstria
em detrimento dos segmentos tradicionais. Ou seja, somando-se a participao percentual dos
cinco primeiros itens, obtm-se 47,3% do valor agregado da indstria. J os trs itens tradicionais (txteis, roupas e calados e alimentos) representam to-somente 29,3%.
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Texto para
Discusso
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TABELA 2
1949
1963
1975
1. Produtos de metal
9,4
12,0
12,6
2. Maquinrio
2,2
3,2
10,3
3. Equipamento eltrico
1,7
6,1
5,8
4. Equipamento de transporte
2,3
10,5
6,3
9,4
15,5
12,0
20,1
11,6
6,1
5. Qumico-farmacutico
6. Txteis
7. Roupas e calados
8. Alimentos
4,3
3,6
3,8
19,7
14,1
11,3
9. Outros
Fonte: Ministrio do Planejamento e Coordenao, citado por Baer (2009).
Deve ser ainda ressaltado que o pas passou a ter uma poltica cientfica e tecnolgica, ainda que
bastante incipiente, somente a partir dos governos militares. Para estes, o caminho do desenvolvimento
passava por uma autonomia estratgica maior e uma menor vulnerabilidade nacional, a fim de impedir
a transferncia dos centros de deciso para o estrangeiro. A ideia de maior autonomia terminou por
produzir uma mstica, em que a capacidade das Foras Armadas, em ltima instncia, poderia induzir
o pas ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Neste sentido, deve ser lembrado que a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) teve origem no Fundo de Financiamento de Estudos de Projetos
e Programas, criado em maro de 1965, vinculado ao ento Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE), mas presidido diretamente pelo ministro extraordinrio do ento Ministrio
do Planejamento e por sua coordenao. Seu objetivo era atribuir recursos para financiar empresas
pblicas, privadas e governos na elaborao de estudos e projetos. Em julho de 1967, o fundo alterou
suas regras e converteu-se na FINEP, com a finalidade de aumentar o padro da tecnologia nacional.
2 AGRICULTURA ANOS 1960
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do pas. Em 1960, os latifndios propriedades com mais de mil hectares e com grande variao
de regio para regio somavam apenas 0,9% das propriedades, que representavam 47,3% do
total das terras, cultivando apenas dois teros desta rea, contribuindo com somente 11,5% da
produo e ocupando 7% da mo de obra rural ativa. Dessa maneira, o latifndio no contribua
na oferta de alimentos em quantidade suficiente para baixar o preo dos alimentos bsicos, no
ofertava matrias-primas na quantidade e na qualidade necessrias pela agroindstria, no contribua na criao de mercado consumidor e tambm no liberava mo de obra.
Portanto, o latifndio seria incapaz de desenvolver-se tecnicamente e de contribuir com a
produo. Este processo de concentrao tambm impedia que grande parte dos trabalhadores
rurais tivesse acesso terra, ficando impedidos de participar do processo social de progresso tcnico e marginalizados do mercado quem pouco produz pouco consome. Dessa forma, estes
trabalhadores no geravam renda e no se incorporavam ao mercado interno.
Depois do Golpe Militar de 1964, essas foras polticas que lutavam pela reforma
agrria foram fortemente reprimidas. O governo militar aprovou o Estatuto da Terra como
forma de resposta s lutas do campesinato e, tambm, como uma proposta que pudesse adequar
os interesses dos proprietrios de indstrias frente s necessidades de desenvolvimento do
capitalismo no campo.
A partir de ento, foi definido um processo de modernizao conservadora da agricultura,
j iniciado nos anos 1950, mas intensificado a partir de meados dos anos 1960, no contexto de
desenvolvimento que tinha a industrializao como principal vetor do processo de desenvolvimento econmico. Representava uma soluo para o atraso da agricultura e da estagnao da sua
produo. Caberia agricultura gerar uma produo maior de excedentes agrcolas, voltados
exportao com o objetivo de fornecer receitas para o crescimento do mercado interno, produzir
matrias-primas para a indstria nacional, que estava se desenvolvendo, produzir alimentos para a
populao urbana e, ainda, liberar fora de trabalho para o emprego industrial.
Desde 1965, diversos eventos atuaram para modificar a estrutura e o perfil da produo
agrcola. A consolidao do parque industrial, a institucionalizao do crdito rural e de outros
incentivos produo, a internacionalizao do pacote tecnolgico da Revoluo Verde e a
melhoria dos preos internacionais so fatores que comeam a modificar o padro de desenvolvimento da agricultura que se encontrava marginalizada do processo de transformao da
economia brasileira.
3 COMRCIO E SERVIOS ANOS 1960
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Texto para
Discusso
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iii) predominncia das gestes familiares; iv) intensivo em mo de obra; v) informalidade nas
operaes; e, ainda, vi) frequentes indefinies do foco e elevado endividamento de algumas
empresas. Na dcada de 1960, o pas atravessava momentos conturbados na poltica e na economia e a falta de recursos para o financiamento das vendas impedia o potencial de crescimento
do varejo. Algumas das grandes lojas que marcaram essa poca no existem mais, entre estas: a
Mesbla e a Mappin.
H tambm que se levar em considerao o perfil da distribuio de renda. Em geral, o
desenvolvimento dos servios e do comrcio segue o do Produto Interno Bruto (PIB). Em pases
com pssima distribuio de renda, em especial o Brasil daquela poca, este fenmeno era
ntido. Por exemplo, havia excees direcionadas classe A, representadas por polos de varejo,
em geral com produtos importados e que ditavam a moda da poca, como os localizados em
Ipanema, Rio de Janeiro, ou na rua Baro de Itapetininga, em So Paulo, enquanto no restante
do pas reproduzia-se uma estrutura de servios bastante desconcentrada e muito simples para
o atendimento das demais faixas sociais. Ressalte-se ainda a existncia de alguns restaurantes de
maior porte no centro das grandes cidades.
Em relao ao comrcio, havia a predominncia dos estabelecimentos de vizinhana; a
maioria dos estabelecimentos era composta por lojas e bazares de pequeno porte. Em algumas
capitais, em locais selecionados, existiam ncleos comerciais de propriedades de migrantes
bastante variados: italianos, portugueses, judeus, libaneses, japoneses e outros.
Uma vez examinados rapidamente os setores da indstria, da agricultura e do comrcio,
vale ressaltar que neste contexto que, em setembro de 1967, foi criado, no ento Ministrio
Extraordinrio para o Planejamento, o Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (Epea). De
incio, suas tarefas concentraram-se em prover estudos que se faziam necessrios para melhor
calibrar as medidas mais gerais de poltica econmica e algumas questes tpicas.
No tocante ao sistema produtivo, o Plano Decenal e os empreendimentos subsequentes
enfatizava, segundo seus prprios termos, algumas linhas de ao:
1) Na agropecuria em que os desafios consistiam em robustecer e diversificar as
pautas de exportao, viabilizar o abastecimento a custos favorveis para a crescente
populao urbana e suprir as indstrias de transformao visava-se:
a) a transformao tecnolgica da agricultura tradicional; e
b) a melhoria dos mtodos de comercializao.
2) Na indstria assegurando a recuperao de um ritmo acelerado de expanso e de
amadurecimento da sua integrao para exercer uma funo dinamizadora de todo o
sistema produtivo seriam buscadas:
a) elevao da eficincia mdia do sistema;
b) assimilao progressiva de ndices tecnolgicos mais elevados;
c) modernizao institucional do sistema; e
d) satisfao dos padres de consumo das massas urbanas crescentes.
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Texto para
Discusso
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TABELA 3
1995
2000
2005
18,8
18,4
17,8
Argentina
17,2
16,0
16,4
Chile
16,2
17,6
17,0
Brasil
20,0
18,8
19,6
Mxico
19,0
21,2
20,8
21,8
23,8
25,2
China
33,4
34,8
36,0
Taiwan
25,4
25,2
26,4
ndia
16,4
15,8
15,6
Indonsia
24,2
26,8
28,0
Malsia
26,4
31,0
31,8
Filipinas
23,0
22,2
22,0
Coreia do Sul
25,0
29,4
33,0
Cingapura
23,2
25,2
25,8
Tailndia
29,8
33,4
36,6
Fonte: Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT)/Instituto de Economia (IE)/Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
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TABELA 4
1996
2006
9.229
22.513
143,9
9,33
404.553
532.530
31,6
2,79
(R$ milhes)
Crescimento anual
(%)
71.239
88.569
24,3
2,20
Fumo
4.547
3.973
12,6
1,34
Txtil
13.500
10.897
19,3
2,12
Vesturio
9.506
8.373
11,9
1,26
Couros e calados
9.269
8.658
6,6
0,68
Produo de madeira
4.588
7.301
59,1
4,76
Papel e celulose
15.456
19.024
23,1
2,10
Grfica e editorial
20.346
15.958
21,6
2,40
28.881
91.700
217,5
12,25
Qumica
52.381
54.873
4,8
0,47
Borracha e plsticos
16.804
18.701
11,3
1,08
Minerais no metlicos
14.097
17.771
26,1
2,34
Metalurgia bsica
22.360
44.002
96,8
7,00
Produtos de metal
15.767
17.814
13,0
1,23
Mquinas e equipamentos
28.162
30.005
6,5
0,64
2.039
3.421
67,8
5,31
10.867
11.935
9,8
0,94
Eletrnica e comunicaes
14.689
11.577
21,2
2,35
3.512
4.416
25,7
2,32
33.604
43.896
30,6
2,71
3.466
10.443
201,3
11,66
9.303
8.724
6,2
0,64
170
498
192,7
11,34
Automotores
Reciclagem
Fonte: P esquisa Industrial Anual (PIA) Empresa 1996 e 2006 da Diretoria de Pesquisas/Coordenao de Indstria do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
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Discusso
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GRFICO 1
Refino de
petrleo
130
Linha de
tendncia
120
Indstrias extrativas
110
100
Metalrgica bsica
90
80
70
60
0
200
400
600
800
1000
1200
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Igualmente deve ser lembrado que a expanso das exportaes no se dava apenas em
relao aos tradicionais supridores de commodities primrias. A indstria ampliou sua participao na pauta, inclusive com notvel diversificao, embora ainda deixando a desejar na escala
de valor agregado em seus exportveis (tabela 5 e grfico 2).
TABELA 5
Bsicos
Semimanufaturados
Bens de capital
2000
12.564,2
8.499,0
8.221,0
3.366,5
2001
15.349,3
8.242,1
8.094,9
3.502,5
2002
16.959,1
8.965,5
7.323,0
3.485,7
2003
21.186,3
10.945,1
7.714,1
4.450,8
2004
28.528,5
13.433,1
12.589,4
5.742,5
2005
34.731,6
15.962,7
15.529,3
6.998,3
2006
40.285,3
19.522,7
16.418,0
7.276,3
2007
51.595,5
21.799,8
19.558,3
7.480,2
2008
73.027,6
27.073,1
22.845,3
7.687,7
GRFICO 2
100000
90000
80000
US$ milhes
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
1
Anos
Bsicos
Semimanufaturados
Manufaturados
Bens de capital
10
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Discusso
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Os novos segmentos de mercado proporcionados pela chamada ascenso das classes C e
D no tardaram a dinamizar aqueles setores que, em face da competio externa e de suas dificuldades de reestruturao e em ganhar competitividade, vinham se mostrando relativamente
constrangidos diante de seu antigo protagonismo no sistema produtivo brasileiro.
Entretanto, o que se configura como um destaque e como um desafio o fato de
que o vigor dessa estrutura produtiva assentou-se, em parte, em uma conjugao dos preos
internacionais do petrleo e de seus derivados, da recente expanso da produo brasileira e dos
incipientes efeitos de backward que este setor vem provocando. De par com isto, na expanso
de outro setor desta categoria dos energticos o lcool. E, de outra parte, nos j tradicionais
ramos fortes da malha industrial equipamento de transporte e automotivo, metal-mecnica
e metalurgia, plsticos e em ganhos de destaque em uns poucos setores tradicionais, como o
editorial e grfico e o de movelaria.
Outro ponto bastante significativo das polticas pblicas no s para a indstria, mas
tambm para a poltica econmica, em geral, e tambm para a de cincia, tecnologia e inovao
(CT&I), em particular, a poltica de inovao. De fato, nos ltimos 25 anos, foi construdo
um sistema relativamente robusto de inovao no Brasil, quando comparado aos outros pases
latino-americanos mais desenvolvidos. Destaca-se, entre outras aes, um sistema pujante de
ps-graduao e um amplo conjunto de fundos especiais para o financiamento da pesquisa.
Na segunda metade dos anos 1990, houve avanos com a criao dos fundos setoriais e com
o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial (PDTI) e o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Agropecurio (PDTA). Somando-se o lanamento da Poltica Industrial,
Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce) de 2003 e da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) de 2008, o Brasil passou a contar com um sistema mais integrado e coerente para
a induo da inovao nas empresas nacionais. Deve-se ainda recordar a existncia da Lei do
Bem (Lei no 11.196/2005) e da Lei da Inovao (Lei no 10.973/2004). Enfim, as empresas dispem de polticas, programas e instrumentos relacionados ao estmulo inovao, focando, em
particular, nos incentivos fiscais, no financiamento pblico e na formao de recursos humanos
especializados, contando ainda com um sistema de patentes.
Entre as facilidades atuais dessa poltica, vale registrar os seguintes aspectos:
incentivo fiscal pesquisa e desenvolvimento (P&D), semelhante dos principais pases
do mundo automtica, sem exigncias burocrticas;
possibilidade de subveno a projetos considerados importantes para o desenvolvimento tecnolgico;
subsdio para a fixao de pesquisadores nas empresas;
existncia de programas de financiamento inovao de capital empreendedor; e
arcabouo legal mais propcio para a interao universidade/empresa.
Uma vez que a inovao ocorre na empresa e o Estado um forte indutor e provedor de recursos, vale ressaltar que ainda h enormes desafios a enfrentar: i) os indicadores de pesquisa, desenvolvimento e inovao nas empresas so pouco expressivos; ii) h baixos investimentos em P&D nas
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empresas; iii) h uma baixa integrao destas e das universidades; iv) existe um problema de coordenao geral das organizaes e das instituies pblicas de CT&I; e v) no existe ainda uma viso
generalizada de que a CT&I seja fundamental para o desenvolvimento sustentvel do pas.
No entanto, como se sabe, em meados de 2008, quando a economia estava em pleno crescimento, em um contexto de desenvolvimento com caractersticas de sustentabilidade assistida
por uma abrangente poltica industrial (a PDP) visando, entre outros aspectos, fomentar a
mudana da estrutura produtiva, sobreveio a crise econmico-financeira internacional.
Os efeitos mais severos concentraram-se na indstria de transformao, em particular
aquela situada no Estado de So Paulo. Diante de uma reduo abrupta dos nveis de confiana
(aumento da incerteza) e do aguamento da crise internacional aps a quebra do Leman Brothers,
o setor industrial paulista reduziu drasticamente os nveis de produo e emprego.
A deteriorao das expectativas ao lado das restries ao crdito privado e da queda do
comrcio mundial formam os trs canais de transmisso da crise (canais externos) que, de
acordo com anlise publicada pelo Ipea em fevereiro de 2009, motivaram a intensa queda do
desempenho do setor industrial (IPEA, 2009). Fatores (canais) internos tambm contriburam
para a reduo do desempenho do setor industrial: o elevado acmulo de estoques decorrente
de expectativas de crescimento da ordem de 7% a.a. no perodo que precedeu a crise, isto , entre agosto e setembro de 2008; os impactos defasados do aumento das taxas de juros pelo Banco
Central do Brasil (BCB); e at mesmo alguns ajustes empresariais normalmente feitos diante
de altas taxas de crescimento no incio do segundo semestre de 2008. Vale reportar novamente
anlise do Ipea, realizada em fevereiro de 2009, segundo a qual esta combinao perversa de
fatores (ou canais de transmisso) internos e externos dificilmente tornar-se-ia a repetir.
Como resultado desses movimentos, entre o fim de 2008 e o incio de 2009, crescem
as taxas de desemprego e cai drasticamente o nvel de utilizao da capacidade instalada da
indstria (Nuci).
Entretanto, a partir de dezembro de 2008, como se sabe, diversas medidas de carter anticclico foram adotadas pelo governo brasileiro. O BCB agiu para evitar a escassez de crdito
e o encarecimento das linhas domsticas e os bancos pblicos federais atuaram fortemente na
preservao da liquidez do mercado. A par disto, ao adquirirem participaes em instituies
financeiras sediadas no Brasil, estes bancos contriburam para evitar o alastramento da crise.
A reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de produtos como automveis e
eletrodomsticos, por sua vez, contribuiu para manter e, em alguns casos, elevar os nveis
de demanda por estes produtos. De forma complementar, lanaram-se linhas de crdito para o
mercado de carros usados e preservaram-se os investimentos previstos no mbito do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC). Por fim, medidas de cunho social como os reajustes
do salrio mnimo e do Programa Bolsa Famlia (PBF) a ampliao do seguro-desemprego e o
pacote imobilirio colaboraram para sustentar a demanda e alguns investimentos domsticos,
mesmo em face da crise externa. Alm disso, o potencial gerador de empregos da construo
civil pode ser um poderoso instrumento de combate violncia e a outros problemas sociais
em reas carentes.
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Discusso
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Finalmente, no mbito das medidas de carter anticclico adotadas internacionalmente,
devem-se citar as aes realizadas no mbito do G20 que inclui Brasil, Rssia, ndia e China (os
BRICs). Formado pelos pases ricos e pelos principais pases emergentes, o grupo, em especial no
encontro ocorrido no incio de abril de 2008, em Londres, foi capaz de transmitir mundialmente
as medidas anticclicas a que se propuseram, em particular a partir de 2008, de forma a exibir uma
sincronizao de decises de praticamente todos os pases do grupo, o que contribuiu para sua legitimao em muitos outros. No conjunto destas medidas, anunciaram-se pacotes de recursos da
ordem de US$ 1 trilho para o financiamento de vrios tipos de medidas anticclicas e US$ 200
bilhes para outras medidas complementares. Ademais, fontes europeias estimam que uma soma
adicional para os prximos dois anos pode aproximar-se de US$ 250 bilhes. Aes desta natureza configuram uma reao em grande medida indita no combate a crises internacionais, especialmente porque o grupo tambm funcionou como uma espcie de desaguadouro de articulaes
de segmentos tradicionalmente situados esquerda dos organismos financeiros internacionais.
De fato, as medidas anticclicas adotadas comearam a surtir efeitos j no segundo trimestre de 2009. O Nuci alcana, no fim de 2009, um patamar de cerca de 84%. Aps uma
queda de 0,9% no primeiro trimestre do ano em relao ao trimestre anterior , os valores
observados no segundo e no terceiro trimestres alcanaram, respectivamente, 1,1% e 1,3%.
Em particular, no terceiro trimestre de 2009, a indstria exibiu sinais claros de recuperao, ao
crescer 2,9% em relao ao trimestre anterior. Da mesma forma, a recuperao da taxa de investimento reafirma a percepo de recuperao indicada neste estudo. Com efeito, ao alcanar
17,7% no terceiro trimestre de 2009, a formao bruta de capital em relao ao PIB superou os
valores observados nos dois primeiros trimestres de 2009 (16,3% e 15,8%, respectivamente),
embora ainda abaixo do valor observado no mesmo perodo de 2008, quando havia ultrapassado 20% (IBGE, 2009).
Entretanto, no obstante a recuperao da economia brasileira, ainda h muito a
fazer. A estrutura industrial brasileira, pelos dados da Matriz Insumo Produto de 2005,
do IBGE, no vem perdendo elos intersetoriais em relao a 2000. Comparando os setores
industriais entre si, pode-se dizer que, na atual conjuntura, alguns destes, como o de calados e o txtil, vm perdendo participao nos ltimos anos, tendo se tornado elos mais
frgeis em termos estruturais. Os demais setores, como os ligados indstria qumica,
agroindstria e automobilstica, considerando a a cadeia siderrgica, tm se mostrado
razoavelmente competitivos, com algumas ressalvas. A qumica ainda carece de se completar mais em direo qumica fina, consolidando-se na qumica pesada, principalmente a
petroqumica. A agroindstria talvez congregue o conjunto de setores mais competitivos
de toda a indstria, devido em parte a polticas estatais voltadas para esta desde a dcada de
1970, incluindo crdito e suporte para inovao. O setor de bens de capital, em terceiro lugar, outro ainda carente de maior competitividade e modernizao, salvo os fornecedores
para a agricultura. Acredita-se, finalmente, que o adensamento da estrutura industrial deva
ser feito dinamicamente, ou seja, por meio de melhoria de perspectivas de crescimento,
principalmente, em um primeiro momento, aquele direcionado ao mercado interno em
grande parte, devido atual conjuntura nacional e internacional.
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Os principais desafios para a indstria daqui para a frente seriam cinco. Primeiro, generalizar
o uso da microeletrnica no processo produtivo, o que significa reduzir a heterogeneidade intra e
intersetores sob este aspecto. Esta modernizao leva ao segundo desafio: por um lado, aumentar a
produtividade decorrente desta generalizao com uma manuteno pelo menos do emprego
(o que passaria, entre outras coisas, por uma flexibilizao dos processos produtivos de forma a
minimizar a poupana de mo de obra); e, por outro lado, o aumento da qualificao da mo de
obra necessria a tal generalizao da microeletrnica. O terceiro desafio aprofundar a sofisticao
e a eficincia dos setores produtores de bens de capital nacionais, de forma a capacit-los a criar
conhecimento tcito suficiente para soluo, efetiva e a tempo, dos possveis problemas a surgirem
no processo produtivo devido generalizao da microeletrnica. O quarto desafio, decorrente dos
anteriores, solucionar dois problemas atuais: fazer, via poltica industrial, que o investimento industrial, hoje, dada a conjuntura, muito concentrado em infraestrutura e em empresas estatais,
se espraie fortemente para todos os setores industriais; alm disso, permitir que em cada setor o
investimento se espraie, tambm, para a maioria das empresas, independentemente de seu market
share. Finalmente, o quinto desafio seria fazer que as empresas em geral adotassem em sua estratgia
competitiva a prtica de busca de inovao, hoje ainda restrita a uma elite empresarial.
5 AGRICULTURA ANOS 1990
Tendo em vista o conjunto de instrumentos mobilizados ao longo das ltimas dcadas, tais como
o crdito rural subsidiado destinado aquisio de insumos modernos, substituio de importaes, tanto na rea mecnica quanto na rea qumica de insumos agrcolas e, ainda, consolidao, no mbito federal e estadual, das instituies de ensino como Viosa e Piracicaba ,
pesquisa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), j de longa data e extenso rural, a agricultura brasileira conquistou alta eficincia produtiva com expressivos ganhos
de produtividade.
Os instrumentos de poltica econmica com o objetivo de incrementar a produtividade impressionaram todos os nossos parceiros e competidores em nvel mundial.
De fato, o crdito agrcola subsidiado foi, durante as dcadas de 1960 e 1970, o principal determinante do crescimento da produo. No entanto, este instrumento apresentou um
lado perverso com relao distribuio dos recursos entre produtores, produtos e regies. Em
outras palavras, estimulou uma forte concentrao em fazendas comerciais nas regies Sul e
Sudeste.
No que diz respeito diversificao de culturas, a mais notvel mudana ocorreu na composio da produo na direo de culturas caracterizadas por demanda em forte expanso no
comrcio internacional, com especial destaque para a soja.
Tornou-se evidente que a estratgia brasileira de modernizao agrcola, no perodo 19601980, baseou-se em quatro pontos fundamentais: i) expanso dos programas de crdito subsidiado; ii) elevao dos gastos em extenso rural e pesquisa; iii) maior abertura ao comrcio
internacional; e iv) prioridade ao setor de insumos modernos.
Foi em funo desses fatores que os ganhos de produtividade passaram a ser uma
importante fonte de crescimento da produo, especialmente das culturas ditas modernas.
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Desde os ltimos anos da dcada de 1980, reduziram-se drasticamente as aplicaes
pblicas fiscais e financeiras no setor agrcola. que os dois principais instrumentos de
poltica agrcola, crdito rural e preos mnimos, foram severamente sacrificados.
Na realidade, a partir de 1985, j se tinha desenhado um arcabouo de uma poltica agrcola mais voltada para o mercado. A motivao para tal reformulao estava no esgotamento
do modelo de substituio de importaes.
A dcada de 1990 apresentou, portanto, um novo desafio agricultura brasileira,
inclusive aos agricultores modernos, em virtude das restries decorrentes da abertura
econmica e da crise fiscal: o crescimento com maior eficincia no processo produtivo.
Pode-se dizer que as perspectivas so promissoras. O Brasil detm terras abundantes,
planas e baratas, como so os cerrados com uma reserva de 80 milhes de hectares, dispe
de produtores rurais experientes e capazes de transformar estas potencialidades em produtos
comercializveis e detm um estoque de conhecimentos e tecnologias agropecurias, transformadoras de recursos em produtos. Por qualquer ngulo que se analise o mercado, o tamanho
que o Brasil adquiriu no campo do agronegcio impressionante.
Por conta de condies extremamente favorveis para a contnua expanso desse mercado,
como farto espao territorial, mo de obra acessvel e diversas questes ligadas conjuntura internacional, o pas visto por muitos especialistas como principal candidato ao posto de grande
fornecedor alimentcio global.
Mais recentemente, outras questes foram inseridas na agenda da agricultura: questes relacionadas energia e sustentabilidade ambiental. Estes so temas importantes e polmicos. No que
tange energia, a questo mais importante a ser estudada refere-se questo do biocombustvel e
do bioetanol. Deve-se examinar os problemas de mercado e os desafios tecnolgicos presentes nestes
dois importantes setores.
No que se refere sustentabilidade ambiental, esse tema entrou de fato na agenda agrcola. Ou seja, como produzir com eficincia econmica sem desconsiderar as questes ambientais envolvidas.
6 O SETOR DE COMRCIO VAREJISTA E DE SERVIOS ANOS 1990
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comprados nas vendas e nos armazns de bairros. Neste comrcio mais pessoal, algumas vezes
ainda se praticava a venda a fiado, registrada em papel.
Entretanto, a partir desse perodo, o modelo de autosservio dos supermercados, nascido nas dcadas anteriores, em particular nos Estados Unidos nos anos 1930 , comeou
a proliferar nos maiores centros. Gradativamente, os supermercados comearam a dominar a
venda de frutas, verduras e carnes, alm de itens de higiene e limpeza e, tambm, pes e itens
de papelaria. Por sua vez, a crescente participao da mulher no mercado de trabalho favoreceu
o mercado de alimentos processados. Vale ressaltar que o domnio dos supermercados em determinadas reas das cidades ainda coexiste com a tradio das feiras livres itinerantes, onde o
consumidor mantm um relacionamento direto com os vendedores.
Atualmente, o comrcio varejista no Brasil caracterizado por um pequeno grupo de
firmas com atuao nacional ou, pelo menos, nas maiores capitais e cidades e um grande
nmero de empresas com atuao regional ou local. Esta configurao comeou a formar-se a
partir dos anos 1970, com a chegada de grandes grupos internacionais ao Brasil. Estes grupos,
alm de trazerem novos modelos de negcio, promoveram tambm um processo intenso de
fuses e aquisies (F&A) no mercado brasileiro.
Vale recordar que o comrcio de grande porte com perfil diferenciado comeou a surgir principalmente em So Paulo. O Makro Atacadista, de origem holandesa, uma rede de
atacado de autosservio e iniciou suas atividades no Brasil em 1972. Em fevereiro de 1978,
inaugurada a primeira loja da Tok&Stok.
No segmento de super e hipermercados, os quatro maiores grupos no ranking da Associao
Brasileira de Supermercados so caracterizados por controle ou participao de capital estrangeiro. O Carrefour est no Brasil desde 1975 e o Wal Mart desde 1995. O grupo Po de Acar,
fundado por imigrantes portugueses em 1948, possui participao do francs Casino desde 1997.
A G Barbosa comandada pela varejista chilena Cencosud desde novembro de 2007.
O movimento de F&A pode ser ilustrado pelos seguintes movimentos: em 1999, o
Carrefour adquiriu 85 supermercados no Brasil, com a compra de 23 unidades das Lojas
Americanas, alm da totalidade das lojas da rede Planalto, no Distrito Federal, Roncetti,
no Esprito Santo, Mineiro, em Minas Gerais, e Rainha, Dallas e Continente, no Rio de
Janeiro. Em 2003, o Po de Acar promoveu a fuso com o Grupo Sendas. Em 2004, o
Wal Mart comprou no Brasil do grupo holands Ahold o controle da rede Bompreo.
A partir da quinta posio do ranking, existe um grande nmero de empresas de capital
nacional e atuao regional. A rede Bretas, de Minas Gerais, tem 54 lojas, 41 espalhadas pelo interior do estado e 13 em Gois, sendo 10 na capital e as outras nas cidades de Rio Verde, Catalo e
Jata. Outros grupos merecem destaque, tais como a Cia. Zaffari, do Rio Grande do Sul, o grupo
Prezunic, do Rio de Janeiro, a DMA Distribuidora, de Minas Gerais, o grupo Irmos Muffato,
do Paran, e o Angeloni, de Santa Catarina.
Marcas mais focadas em vesturio, como a holandesa C&A, iniciaram suas atividades no
pas em 1976. As lojas Marisa, de capital nacional, foram fundadas em 1948, e a Riachuelo,
adquirida pelo grupo Guararapes em 1979, foi fundada em 1947. As lojas Renner iniciaram
suas atividades em 1965 e, em dezembro de 1998, a J. C. Penney Brazil Inc., subsidiria de uma
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Discusso
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das maiores redes de lojas de departamentos dos Estados Unidos, adquiriu o controle acionrio
da companhia. No segmento de eletrodomsticos, a Casas Bahia atua h 56 anos, o Ponto Frio
foi fundado em 1946, e a Magazine Luiza em 1957.
Os anos 1980 e o incio dos anos 1990 so marcados por um processo de descontrole
inflacionrio no pas. Neste contexto, que incluiu congelamentos e tabelamentos, os supermercados foram favorecidos, pois se tornou comum a prtica pelas famlias que tinham condies
de compras de maior volume e estoque, visto que os preos chegavam a ser reajustados vrias
vezes ao dia. Neste contexto, surgiram tambm os hipermercados, que praticavam preos mais
baixos. Com a estabilizao da economia, em meados dos anos 1990, os hipermercados perdem
um pouco a importncia e as grandes redes, como o Carrefour e o Po de Acar, voltam a dar
nfase estratgica aos supermercados de bairro.
No segmento de lojas de departamento, algumas marcas que se destacaram na histria do
comrcio brasileiro no sobreviveram, a exemplo da Mesbla, do Mappin e do Sears. O principal
remanescente do segmento, com uma abordagem diferente dos grupos citados anteriormente,
so as Lojas Americanas, fundadas em 1929. Seu controle foi adquirido pelo grupo Garantia
em 1982; em 1994, o grupo Wal Mart adquire participao na companhia.
O fim dos anos 1990, que marcou a derrocada do Mappin e da Mesbla, caracterizado
pela emergncia de um gigante do mercado de comrcio eletrnico no pas. Em 1999, nascem a
Americanas.com e o Submarino.com. Em 2006, nasce a B2W Companhia Global do Varejo,
produto da fuso da Americanas.com e do Submarino.com.
No que diz respeito s formas de pagamento, os anos 1990 e 2000 so marcados pela exploso dos cartes de crdito e de dbito, em detrimento do dinheiro em espcie, dos cheques
e do caderninho. Para o mercado de bens durveis, a presena de empresas financeiras foi e
fundamental para a expanso dos negcios, no obstante as altssimas taxas de juros cobradas ao
consumidor. Este modelo permitiu o acesso de classes menos favorecidas a estes bens de consumo.
Outro modelo importante no varejo, que cresceu a partir dos anos 1970, foi o modelo
norte-americano de shopping malls. O primeiro shopping inaugurado no Brasil, em 1966, foi o
Iguatemi, em So Paulo. De l para c, estes empreendimentos proliferaram por todo o pas,
atraindo butiques e lojas de alimentao, alm das lojas de departamentos, dos cinemas, dos
parques de diverso e das casas de espetculo como ncoras. Com o crescimento da violncia
nas grandes cidades, este formato de comrcio comeou a atrair cada vez mais os consumidores
da chamada classe mdia.
Do ponto de vista operacional, a evoluo das tecnologias da informao (TICs), associadas emergncia de novas tcnicas de logstica, levou a uma revoluo do processo de
compra e venda do setor varejista. Atualmente, existe um sofisticado controle do trnsito de
mercadorias, com a proliferao de mecanismos eletrnicos, como leitores de cdigos de barras
e computadores nos caixas.
interessante ressaltar que a evoluo antes descrita continua distante das menores cidades. Nestes locais, a situao do comrcio basicamente a mesma dos anos 1950: inexistncia
das grandes redes; comrcio de vizinhana; relacionamento pessoal entre compradores e vendedores;
e, ainda, um pouco de vendas a fiado.
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Quanto aos segmentos do setor de servios durante a crise, em especial aqueles associados
s indstrias, nas regies em que h maior concentrao industrial, estes foram os que mais sentiram
o impacto da recesso. Este impacto se deu mediante um processo de demisses pontuais e foi
se revertendo gradualmente, refletindo o prprio movimento do setor industrial, apoiado pelas
medidas anticrise.
O setor emprego, no segmento associado aos consumos das famlias, suportou melhor a
crise, chegando, em algumas regies do pas, a manter o fluxo positivo. Das regies brasileiras,
a regio Nordeste foi a que menos teve o nvel de emprego prejudicado pela crise e a regio
Sudeste foi a mais impactada. As firmas mdias, diferentemente das maiores e das pequenas,
sofreram menor impacto com a crise.
No segundo trimestre de 2009, as regies Sul, Norte e Centro-Oeste mostraram sinais de recuperao. Quanto ao Sudeste, este j demonstrava uma recuperao mais acentuada no nvel de
emprego no segundo trimestre de 2009. No Nordeste, o emprego do setor de servios manteve-se
estvel durante a crise e dados mais recentes do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
(CAGED) demonstram nveis de admisso maiores que os registrados em 2008. Em alguns estados, este crescimento significativo, como se observa no Cear onde o desempenho do emprego
formal em setembro de 2009 mais expressivo que o do mesmo perodo de 2008 e no Rio
Grande do Norte onde o setor de servios teve saldo de admisses/demisses, em setembro de
2009, 91% superior ao de 2008.
Em suma, possvel concluir que a demanda domstica, representada pelo consumo das
famlias, contribuiu para a manuteno da atividade econmica em parte expressiva do setor. A
atividade dos servios prestados s famlias, basicamente servios de alojamento e alimentao
includo o setor turstico , conseguiu manter saldo positivo entre admisses e demisses, com
impactos maiores nas regies em que estes so expressivos.
7 RUMO A UM NOVO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA
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REFERNCIAS
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CAPTULO 6
1 INTRODUO
A anlise dos dados e fatos relativos ao do Estado brasileiro na rea social, nos ltimos 46
anos, torna evidente o seu consistente progresso, especialmente no sentido da ampliao da
cobertura do sistema pblico de proteo social. Embora estabelecido no pas desde os anos
1920, tal sistema se manteve, at a dcada de 1960, segmentado e excludente, deixando de fora
a maior parte da populao. A partir de ento e a despeito das marchas e contramarchas verificadas na trajetria poltica do pas , a proteo social garantida pelo Estado foi sendo progressivamente estendida a maiores contingentes populacionais, o que se refletiu tambm no maior
comprometimento do oramento pblico com servios e benefcios sociais. Dedicada inicialmente apenas a poucas categorias de trabalhadores urbanos, a proteo social brasileira chega
a 2009, apesar de seus limites, amparando uma massa constituda por milhes de cidados.
Esse processo no se deu, contudo, sem contradies ou conflitos. Caminhou entre vias
tortuosas e teve seus momentos dramticos, como o da criao do Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS), em 1966, realizada sob um regime autoritrio e tecnocrtico. tambm
da lavra do regime militar a expanso da cobertura previdenciria a segmentos laborais antes
alijados da proteo do Estado, tais como trabalhadores rurais, domsticos e autnomos.
O processo avanou ainda mais em momentos de grande esperana, como o da luta pela
reconstruo democrtica, quando foi possvel inscrever, na nova Constituio do pas, um
projeto de Estado de Bem-estar Social muito mais inclusivo.
A retrospectiva destes 46 anos nos obriga a refletir ainda sobre o que no avanou, ou
mesmo retrocedeu, como o caso da questo agrria, cuja configurao certamente um dos
principais determinantes da dificuldade brasileira de incorporar vastos contingentes da populao cidadania plena ou o que avanou pouco, como no caso das desigualdades originadas
das hierarquias de gnero e tnico-racial.
As informaes e anlises apresentadas nas prximas sees objetivam oferecer um quadro
desses progressos e retrocessos, ainda que de forma sumria e preliminar. Comeando com uma
observao da dinmica demogrfica do pas no perodo, o texto avana com interpretaes
da trajetria das polticas sociais nas suas diversas reas especficas, tomadas em dois grandes
blocos: o primeiro, que rene as polticas voltadas proteo social previdncia social, sade
e assistncia social; e o segundo, que congrega aquelas reas de polticas propiciadoras da promoo social: educao, trabalho e desenvolvimento agrrio. H ainda, um terceiro bloco, que
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rene dois temas mais recentemente incorporados agenda das polticas sociais: igualdade de
gnero e igualdade racial. Por fim, um ltimo item analisa o gasto federal social no perodo.
2 DINMICA DA POPULAO BRASILEIRA NOS LTIMOS 46 ANOS
Nestes 46 anos, a populao brasileira cresceu de 80,8 milhes de habitantes em 1965 para
uma projeo de mais de 190 milhes de habitantes para 2010. Um aumento de 134%, imaginando-se o que isso representa de sobrecarga para todo tipo de servio pblico e infraestrutura
que se queira oferecer.
TABELA 1
Populao total
1940
41.236.315
1950
51.944.397
1960
70.191.370
1965
80.855.158
1970
93.139.037
1980
119.002.706
1991
146.825.475
2000
169.799.170
20102
189.248.734
Os anos 1960 consistiram num importante momento de inflexo da dinmica demogrfica brasileira e do processo de constituio de famlias. Entre o trmino da Segunda Guerra
Mundial e a primeira metade dos anos 1960, a populao brasileira expandiu-se velozmente,
em torno de 3,0% ao ano. Foi o perodo conhecido como baby boom, que resultou numa
estrutura etria bastante jovem. A partir da segunda metade da dcada de 1960, as taxas de
crescimento passaram a declinar, como resultado de uma reduo acentuada nos nveis de fecundidade, a qual mais do que compensou a queda da mortalidade tambm em curso no pas.
Duas consequncias desses processos se fazem notar desde ento. A primeira, uma queda
nas taxas de crescimento da populao como um todo; e a segunda, uma mudana expressiva
na sua estrutura etria, no sentido do seu envelhecimento. Isso significou uma alterao na
proporo dos diversos grupos etrios, no conjunto da populao. Ou seja, se em 1960 a populao idosa (maior de 60 anos) representava 4,8% da populao total brasileira, em 2008 esta
proporo j era de 11,1%, o que significou um aumento, nesse grupo etrio, de 3,3 milhes
para 21,0 milhes de indivduos no perodo. Por outro lado, a populao jovem diminuiu em
relao populao total.
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TABELA 2
1960
6,28
1970
5,76
1980
4,35
1991
2,85
2000
2,38
2008
1,86
Fonte: IBGE.
Nota: 1 Projeo 2008 do IBGE.
Hoje, o Brasil deixou de ser um pas de jovens para ser um pas de populao em idade
madura. Vislumbra-se, para o futuro prximo, um acelerado envelhecimento da populao
brasileira, com alguns grupos j experimentando taxas negativas de crescimento (aqueles com
idades abaixo de 30 anos).
Outro movimento que alterou de modo fundamental a realidade brasileira nos ltimos
46 anos foi a acelerada urbanizao. Da tabela 3 depreende-se que o Brasil , e se torna cada
vez mais, um pas eminentemente urbano. Essa uma tendncia que no deve ser revertida. O
pas ainda caminha para uma urbanizao crescente, porm em ritmo mais lento, visto que o
percurso de uma sociedade rural para uma sociedade urbana j foi trilhado em sua maior parte.
TABELA 3
Populao urbana
Populao rural
1960
31.303.034
44,67
38.767.423
55,33
1970
52.084.984
55,92
41.054.053
44,08
1980
80.436.409
67,59
38.566.297
32,41
1991
110.990.990
75,59
35.834.485
24,41
2000
137.953.959
81,25
31.845.211
18,75
Fonte: IBGE.
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TABELA 4
1960
Norte
3,5
8,1
Nordeste
33,9
28,2
Sudeste
42,3
42,0
Sul
16,6
14,5
3,7
7,3
Centro-Oeste
2008
Fonte: IBGE.
O Brasil ainda hoje um pas imensamente desigual. O coeficiente de Gini1 da renda domiciliar per capita, medido pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE,
de 2008, estava em 54,4. Isto nos coloca em situao pior que outros pases latino-americanos,
como Mxico (50,6), Uruguai (47,1) ou Venezuela (44,8), e muito distante de pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) cujo coeficiente de Gini
mdio igual a 31,0.
Isso no nos impede, contudo, de reconhecer as melhorias significativas da estrutura social
nas ltimas dcadas. Em 1964 no havia sequer fontes de dados que permitissem a medio das
desigualdades brasileiras.2 A comparao entre os dados de 1970 e de 2008 indica uma clara
reduo da desigualdade nesses 37 anos. As Curvas de Lorenz para cada um desses anos podem ser vistas no grfico 1 e mostram uma reduo de 7,5 pontos no coeficiente de Gini. Esta
reduo ocorreu em dois perodos distintos: na segunda metade da dcada de 1970, quando se
verificou uma queda de 2,5 pontos; e a partir de 2001 at os nossos dias, um intervalo em que
o coeficiente de Gini reduziu-se em mais 5,0 pontos.
1. O ndice de Gini usado para medir a concentrao de renda e de terra. Varia de 0 a 1. Quanto mais prximo de 1, mais concentrada
a renda ou a propriedade da terra.
2. As fontes de informao mais consistentes ento eram os censos populacionais.
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GRFICO 1
Curvas de Lorenz e ndice de Gini para renda domiciliar per capita em 1970 e 2008
100%
1970
2007
Igualdade Perfeita
80%
Renda Acumulada
60%
40%
20%
0%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Populao Acumulada
Fonte: IBGE/ Censo de Populao de 1970 e PNAD de 2008.
O enfrentamento da pobreza e das desigualdades sociais que caracterizam a estrutura social brasileira tem se realizado, nas ltimas cinco dcadas, segundo orientaes distintas. At os anos
1970, acreditava-se que tais problemas fossem dependentes do crescimento econmico e que, se
este ocorresse a taxas razoveis, a distribuio da riqueza e da renda se daria de forma automtica.
No entanto, ao longo do tempo essas expectativas no se confirmaram. J ao final daquela
dcada, o regime militar no poder percebia a necessidade de adotar medidas para estender
alguns benefcios do crescimento a maiores segmentos da populao e para aliviar os prprios
efeitos perversos do crescimento sobre grupos mais vulnerveis. As polticas sociais ganharam,
ento, um pouco mais de densidade, ainda que de forma discreta e restrita.
apenas no contexto da redemocratizao do pas e com a promulgao da nova
Constituio, em 1988 que tais polticas adquirem maior legitimidade e penetrao na
prpria agenda governamental.
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Do ponto de vista conceitual, a poltica social pode ser compreendida como tendo duas
dimenses. A primeira envolve medidas de proteo social, destinadas a reduzir e mitigar riscos
e vulnerabilidades a que qualquer indivduo est exposto numa sociedade de mercado, tal como
o de no poder prover o sustento prprio e o da famlia por meio do trabalho, seja por velhice,
morte, doena ou desemprego. Assim, as polticas de proteo social compreendem aquelas
referentes s reas de previdncia social, sade e assistncia social.
A segunda vertente refere-se mais propriamente ideia de promoo social, e diz respeito
s aes destinadas a garantir a todos os indivduos de uma populao as mesmas oportunidades
de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela sociedade, em seu percurso histrico.
Nesta nota, abrange as reas da educao, da cultura, do trabalho e do desenvolvimento agrrio.
Na interseo dessas duas dimenses, encontram-se os temas que vm sendo incorporados
mais recentemente discusso sobre polticas sociais no Brasil. Entre eles, merecem destaque as
questes da igualdade de gnero e da igualdade racial. Incorporar essas perspectivas no desenho,
implementao e avaliao das polticas de proteo social e das polticas de promoo social
qualifica a ao pblica, maximizando os resultados tanto no que tange proteo das pessoas
vulnerveis quanto no que diz respeito a garantir iguais oportunidades para os diferentes segmentos populacionais. Isto se justifica na medida em que em nosso pas o sexo ou a cor/raa de uma
pessoa pode representar especiais vulnerabilidades e dificuldades de acesso s polticas pblicas
e aos recursos e bens produzidos pela sociedade.
4.1 Proteo Social, Riscos e Vulnerabilidades
A literatura tem convergido no sentido de identificar as polticas de proteo social com a ideia
de seguridade social, inscrita na Carta de 1988, Artigo 194: (...) um conjunto integrado de aes
de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos sade,
previdncia e assistncia social.
4.1.1 Previdncia
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No que se refere cobertura, o nmero de segurados do sistema estava em discreta ascenso
naquele momento. A previdncia abrangia aproximadamente 6 milhes de trabalhadores ativos,
sendo 50% da populao economicamente ativa (PEA) urbana, e oferecia benefcios a cerca de
640 mil aposentados e 690 mil pensionistas. Contudo, apesar da rpida expanso impulsionada
pelo crescimento econmico, ainda permaneciam critrios de elegibilidade bastante restritos, j
que o sistema no inclua trabalhadores rurais, autnomos e domsticos. Tais categorias foram
incorporadas somente na dcada de 1970. Do ponto de vista de seu regime financeiro, o sistema
previdencirio funcionaria em regime de capitalizao at a criao do INPS, em 1966, quando
foi ento adotado o sistema de repartio.4
Aps a Constituio de 1988 ampliaram-se os benefcios ofertados, bem como seus grupos
beneficirios. Alm de disponibilizar aposentadorias (por tempo de servio/contribuio, por
idade, por invalidez e especial), penses (por morte), auxlios (por doena, por acidente e
por recluso), salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e reabilitao profissional)
com perfil basicamente contributivo, a previdncia passou a ofertar vrios desses benefcios
sem exigncia de prvia contribuio para os trabalhadores em regime de economia familiar
(pequenos produtores agropecurios e pescadores artesanais, que trabalham em famlia e no
contam com empregados no desenvolvimento de suas atividades). Essa diversificao do rol de
benefcios desde o incio dos anos 1990 representou um passo adiante na poltica previdenciria brasileira, que incorporou grupos em situaes laborais que antes se encontravam fora do
alcance de sua proteo via de regra, grupos situados fora do mercado formal urbano.
O nmero daqueles que usufruem de aposentadorias, penses, auxlios e servios cresceu
para 24 milhes. Ressalte-se que, destes ltimos, nada menos que 14 milhes recebem benefcios no valor de at um salrio mnimo (SM). Isso mostra tambm a importncia da valorizao
real do SM nos anos recentes, pois o seu valor funciona como um piso para os benefcios de
quase dois teros dos trabalhadores atualmente incorporados proteo previdenciria.
4.1.2 Sade
Em meados da dcada de 1960, o sistema de sade brasileiro poderia ser caracterizado como excludente, segmentado, com forte hegemonia privada na oferta e nfase nas aes de recuperao
da sade. O sistema pblico era altamente centralizado no nvel federal e caracterizava-se por
marcada segmentao institucional e de clientela, visto que o Ministrio da Sade (MS) e o ento
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS)5 tinham funes diferentes e atendiam a
pblicos distintos. A assistncia mdico-hospitalar aos trabalhadores vinculados ao mercado
4. A previdncia social pode ser financiada de diferentes formas, dentre as quais se destacam duas: o regime de capitalizao e o de
repartio simples. O regime de capitalizao prev o acmulo de reservas financeiras atravs de uma poupana para a qual o segurado
contribui durante sua vida laborativa, e que aplicada no mercado financeiro no mesmo perodo. Desta forma, quando chega a aposentadoria, o segurado dispor dessa reserva, somada aos rendimentos financeiros obtidos ao longo do tempo, para obter uma renda durante
a inatividade. J o regime de repartio no prev o acmulo de poupana. A instituio previdenciria paga os benefcios dos segurados
inativos com a receita das contribuies dos segurados ativos, no mesmo exerccio. Para tanto, os valores de contribuio e de benefcio
so estabelecidos pela instituio previdenciria (ou pelo Estado, quando esta for estatal), de forma a manter o equilbrio entre receita e
compromissos previdencirios. O regime de repartio tido como mais adequado ao princpio de previdncia como seguro social, uma
vez que opera sob a solidariedade entre geraes (ativos por inativos) e entre categorias de risco (grupos profissionais e sociais sujeitos
a diferentes vulnerabilidades).
5. Modo como era denominado o Ministrio da Previdncia poca.
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formal de trabalho ficava a cargo do MPAS e era financiada pelo sistema de seguridade social,
para o qual contribuam empregados, empregadores e o governo federal. Ao MS, s Secretarias Estaduais de Sade (SES) e s Secretarias Municipais de Sade (SMS) cabiam, basicamente, as aes
tpicas da sade pblica, tais como o controle de doenas transmissveis e a vigilncia sanitria
e epidemiolgica. A populao mais pobre e no vinculada a algum sistema de previdncia social
dependia dos restritos servios assistenciais (gratuitos) do MS, dos estados, dos municpios e das
entidades filantrpicas (PIOLA; VIANNA, 2008; BARROS, 2003).
No incio dos anos 2000, mais de 90% da populao era usuria de algum servio assistencial
do Sistema nico de Sade (SUS). Contudo, apenas 28,6% utilizam exclusivamente esse sistema, o que pouco quando comparado com os percentuais de pases com sistemas universais
de sade consolidados. No Brasil, a maioria (61,5%) demanda o SUS e outras modalidades
(plano de sade, pagamento direto). Os no usurios so 8,7% (CONASS, 2003).
O SUS representou uma grande conquista para a populao brasileira. Tendo, como valores
sociais, o direito de acesso universal e a integralidade da ateno, o SUS reflete a opo da
sociedade por um sistema de sade tpico de um Estado de Bem-Estar, em substituio ao
sistema excludente e desigual que existia antes de 1988. Ao longo das duas dcadas seguintes
sua criao, mesmo enfrentando dificuldades de financiamento e resistncias de ordem poltica
e cultural, o processo de implantao do sistema pblico de sade de acesso universal e que se
props a oferecer cobertura integral s necessidades da populao colecionou muitos avanos.
Um arrojado processo de descentralizao expandiu significativamente a participao das esferas subnacionais na gesto e no financiamento do sistema, bem como na proviso de aes e
servios de sade.
A esperana de vida ao nascer6 tem aumentado no mundo inteiro ao longo do tempo. Na
primeira metade dos anos 1960, quando no Brasil esse indicador era cerca de 55 anos, norteamericanos e dinamarqueses j viviam, em mdia, 70,9 e 72 anos, respectivamente (BRASIL,
1966). S chegamos a 72,57 anos em 2007 (DATASUS; IDB; IBGE, 2006). Assim, quando
o Brasil confrontado com pases com os quais tenha alguma relao, seja de proximidade
geogrfica (Mercosul), seja de dimenso territorial e perspectivas econmicas (BRICs), a situao
brasileira, de um modo geral, ainda no muito confortvel. Melhoramos, mas no o desejvel.
No Brasil de meados dos anos 1960, a Taxa de Mortalidade Infantil (TMI) era de 112 bitos
para cada mil crianas nascidas vivas. Dados de 2006 j indicavam uma taxa de 20,7/1.000, 4
pontos abaixo da dos Estados Unidos da Amrica no incio dos anos 1960, quando Holanda
e Sucia j tinham alcanado uma TMI em torno de 16/1.000. Nos anos 1960, grande parte
da mortalidade infantil se devia a doenas controlveis por vacinas e a diarreias. Estimativas
do Epea para 1960 apontavam a diarreia como a principal causa de mortalidade na infncia,
29,6% dos bitos em menores de cinco anos (BRASIL, 1966). Desde ento, houve reduo significativa da mortalidade por diarreias infecciosas nas ltimas dcadas, graas principalmente
ampliao do saneamento bsico e do uso de medidas simples, eficazes, na rea de ateno
bsica sade.
6. Nmero de anos de vida esperados para um recm-nascido, mantido o padro de mortalidade existente na populao residente, em determinado espao geogrfico, no ano considerado (IDB/2008: WWW.datasus.gov.br).
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TABELA 5
Argentina1
75
Brasil3
72
Colmbia
74
Chile1
78
China2
73
ndia
63
Rssia2
66
Uruguai1
75
Venezuela1
74
Em termos da mortalidade e suas causas, medida que uma proporo maior da populao
capaz de sobreviver ao impacto das doenas transmissveis como decorrncia do processo de
desenvolvimento socioeconmico e do aumento da eficcia das aes de sade pblica , cresce
de importncia a mortalidade por doenas cerebrovasculares, isqumicas do corao (infarto),
neoplasias (cncer) e diabetes.
Nos ltimos anos, os cinco principais grupos de causas de morte na populao em geral
tm sido os mesmos do incio da dcada de 1990 (dados de 2008): doenas do aparelho circulatrio (29,5%), neoplasias (15,6%), causas externas (12,5%) e doenas do aparelho respiratrio (9,8%) (BRASIL, 2009b).
Esse ordenamento difere substancialmente do que prevalecia pelo menos at os anos
1960, quando o grupo das doenas transmissveis respondia por cerca de 40% do total de bitos
(BRASIL, 1966). Na virada do milnio, as transmissveis passaram a ser a quinta causa de
morte, e em 2008, a oitava causa (4,4%) do total de bitos.
De modo sinttico, as doenas transmissveis podem, no caso brasileiro, ser agrupadas em
quatro categorias conforme seu estgio de insero no cenrio epidemiolgico nacional: as erradicadas, como a varola e a poliomielite; em declnio, como sarampo, raiva humana, difteria, ttano
e coqueluche todas controlveis por imunizao , doena de Chagas e hansenase; as persistentes, entre as quais malria, tuberculose, hepatites virais (especialmente B e C), leptospirose,
meningites, leishmaniose e febre amarela; as emergentes, doenas que surgiram ou foram identificadas nas duas ltimas dcadas do sculo XX como a AIDS, a partir de 1980, e a hantavirose,
cujos primeiros casos no Brasil ocorreram em So Paulo em 1993; e, por fim, as reemergentes,
doenas controladas no passado, mas que voltaram a representar problema de sade pblica,
como a dengue (FINKELMAN, 2002).
Em suma, o Brasil se encontra numa posio epidemiolgica intermediria na qual a
mortalidade por doenas no transmissveis cresce gradualmente, mas ainda so relativamente
altas a mortalidade e a morbidade por doenas infecciosas e parasitrias.
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Ao contrrio da sade e da previdncia, reas nas quais j se verificava uma interveno significativa do Estado na dcada de 1960, no campo da assistncia social predominava uma interveno estatal bastante residual. A maior parte das iniciativas neste segmento se desenvolvia por
intermdio do setor privado, fundamentadas nos princpios da caridade e da filantropia. Ou
seja, se por um lado havia, desde os anos 1930, o reconhecimento da responsabilidade estatal
no campo da legislao trabalhista, por outro lado, na organizao de instituies previdencirias que abarcavam tambm assistncia mdica aos seus segurados no havia o mesmo
reconhecimento quanto assistncia social.
Assim, no obstante a presena da Legio Brasileira de Assistncia (LBA),7 criada em
1942, e da Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor (Funabem),8 fundada em 1964, e a
instituio da Renda Mensal Vitalcia (RMV)9, em 1974, persistiu a ausncia da responsabilidade estatal na organizao de uma poltica de assistncia social, reduzindo-se sua atuao
nesse campo praticamente ao apoio financeiro s entidades privadas. Quanto s aes operadas
por aquelas instituies, resta salientar seu carter fragmentado, no raras vezes permeado por
injunes polticas e clientelistas.
Diante desse histrico, a Constituio de 1988 representou uma importante ruptura. A
partir de ento, a assistncia social reconhecida como direito social e responsabilidade pblica,
dentro de uma perspectiva mais ampla de proteo social: a seguridade social. Ficou desde ento
formalmente assegurado o direito a seus servios e benefcios a quem deles necessitar, independentemente de qualquer contribuio prvia. Sob as novas determinaes constitucionais,
a poltica de assistncia social passou a organizar sua implementao sob dois pilares: a oferta
de servios e a concesso de benefcios monetrios.
Com base no marco constitucional, a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social
(Loas), aprovada em 1993, configurou um grande avano para o setor. Alm de detalhar o formato da poltica assistencial (gesto descentralizada, formas de financiamento, controle social
7. Nesta instituio foram desenvolvidos programas de assistncia s crianas, voltados para a guarda e alimentao, de mes e nutrizes,
bem como para idosos e deficientes (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991).
8. Criada para atender crianas e adolescentes carentes, em situao de rua e infratores (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991).
9. A RMV, benefcio criado em 1974, consistia num benefcio previdencirio destinado aos invlidos e s pessoas a partir dos 70 anos incapazes de garantir seu sustento sozinhas ou no mbito da famlia. Apesar de flexibilizar o vnculo contributivo at ento estruturante dos
benefcios sociais, o acesso ao RMV exigia ao menos 12 contribuies para a previdncia ao longo da vida ativa. Tal exigncia restringia
significativamente a concesso do benefcio em relao ao seu pblico potencial, pois pressupunha que o indivduo tivesse passado em
algum momento da sua vida pelo mercado formal de trabalho. Desse modo, exclua justamente os mais vulnerveis: pessoas cuja deficincia
as incapacitava para o trabalho e indivduos com trajetria laboral restrita informalidade.
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etc.), a Loas estabeleceu ainda as bases para o acesso ao Benefcio de Prestao Continuada
(BPC), viabilizando a concretizao da garantia de renda aos idosos e s pessoas com deficincia
incapazes de promover seu prprio sustento ou t-lo provido por sua famlia, tal como prescreve
a Constituio. Assim, o BPC garante proteo social a grupos vulnerveis at ento sem assistncia, com impacto expressivo sobre a reduo dos nveis de misria e, portanto, sobre a situao
social no pas. No incio de sua implementao, em 1996, o BPC atendia 346 mil beneficirios.
Em dezembro de 2008, a populao coberta pelo benefcio alcanava cerca de 3,166 milhes de
pessoas, sendo 1,541 milho de idosos e 1,625 milho de pessoas com deficincia.
Ainda no campo da garantia de renda, importa destacar o surgimento e a expanso dos
programas de transferncia de renda. De natureza no contributiva, tais iniciativas fortaleceram
a ideia de garantia de renda mnima aos segmentos mais vulnerveis da populao, exigindo-se,
como contrapartida, o cumprimento de algumas condies. No mbito do governo federal,
aes inicialmente fragmentadas (bolsa escola, auxlio gs, bolsa alimentao) foram posteriormente unificadas, dando origem ao Programa Bolsa Famlia (PBF), com significativa expanso
subsequente de cobertura. De pouco mais de 6 milhes de famlias beneficiadas em 2004,
quando se iniciou o programa, a cobertura do PBF alcanou 12,4 milhes de famlias ao final
de 2009.
Quanto aos servios assistenciais, as alteraes mais substantivas comeam a se verificar
a partir de 2004, quando o processo de construo de um novo modelo assistencial para o
pas avanou com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Trata-se de
um marco institucional importante em direo construo de um Sistema nico de Assistncia Social (Suas), tendo como princpios estruturantes: i) a responsabilidade pblica na
sua organizao; ii) gesto descentralizada e integrada; iii) organizao da proteo por nvel de
complexidade, garantindo-se a integralidade no atendimento; e, por fim, iv) a integrao das
entidades privadas na rede pblica de servios, de modo a garantir a continuidade e a padronizao de servios. Dando encaminhamento concretizao do Suas, a Norma Operacional
Bsica (NOB), aprovada em 2005, promove uma nova organizao no campo dos servios
assistenciais, no sentido de materializar as diretrizes da PNAS. Certamente, foi mais um passo
importante para a transio do modelo assistencial, buscando concretizar a responsabilidade
pblica na assistncia social e, assim, garantir as protees nesse campo como um direito social.
Sem dvida, tal transio representa um desafio de grande magnitude, mas, de fato, as transformaes j realizadas mostram a ruptura com o modelo assistencial anterior Constituio de
1988, no qual predominavam as prticas filantrpicas e a fraca atuao do Estado.
4.2 Oportunidades e Promoo Social
Esta seo engloba quatro reas unidas pela perspectiva de garantir a todos os indivduos as
mesmas oportunidades de acesso aos recursos e benefcios disponibilizados pela sociedade.
As reas de educao e cultura so aqui entendidas como polticas que visam universalizar o
acesso a conhecimentos e bens simblicos. No perodo analisado, a evoluo dessas polticas
foi afetada tanto por avanos incrementais em relao abrangncia e s formas de atuao
governamental, quanto por mudanas no contexto poltico e social. J as trajetrias das reas de
trabalho e desenvolvimento agrrio relacionam-se diretamente produo e repartio do valor.
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O carter concentrador do desenvolvimento brasileiro durante grande parte desse perodo materializou-se na concentrao fundiria e no rebaixamento de garantias dos trabalhadores, de
um lado, e na ausncia de polticas de acesso terra e de proteo aos desempregados, de outro.
A ao do Estado, quando efetiva, prope-se a democratizar o acesso aos meios de gerao de
renda e a favorecer uma repartio mais equnime dos ganhos do desenvolvimento econmico.
4.2.1 Educao
O arcabouo legal da educao brasileira vigente na metade da dcada de 1960 tinha como
elementos estruturais a Constituio Federal de 1946 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, aprovada em 1961.
O reconhecimento da educao como direito de todos, no Brasil, remonta Constituio
de 1934. Esse princpio foi reiterado pela Carta de 1946, que vigorou at 1967. Nesta ocasio,
foram ampliadas a obrigatoriedade e gratuidade da educao, at ento limitada s quatro sries
do ensino primrio, faixa etria de 7 a 14 anos. A Constituio de 1988 avanou no sentido
de apontar para a progressiva obrigatoriedade do ensino mdio e estender a gratuidade a todos
os nveis de ensino ofertados pelas instituies pblicas.
Para assegurar essa ampliao do direito educao, a Constituio de 1988 aumentou a
vinculao de receitas de impostos rea, que no incio da dcada de 1960 era de apenas 10%
para a Unio e de 20% para estados e municpios. Com a Carta de 1988, as propores passaram a ser de 18% e 25%, respectivamente.
A situao educacional da populao brasileira no incio da dcada de 1960 diferia em
muito da atual. De acordo com o censo populacional daquele ano, quase 40% da populao
de 15 anos ou mais ainda era analfabeta. Em 2008, esta proporo havia cado para 10%. Em
relao ao acesso escola, pode-se afirmar que o progresso foi ainda maior. Em 1964, apenas
66% da populao de 7 a 14 anos frequentava escola, sendo que na rea rural pouco mais da
metade se encontrava em situao semelhante. Em 2008, o acesso educao praticamente
havia sido universalizado e quase 98% desta faixa etria estudavam, sendo que a desvantagem
da populao residente no meio rural, em relao urbana, havia sido reduzida a apenas 0,7
ponto percentual (p.p.).
A dimenso do alunado teve expanso significativa, ainda que o universo populacional
tambm tenha sido ampliado de forma expressiva. Enquanto este cresceu cerca de 168%, entre
1960 e 2008, passando de 71 milhes para 190 milhes de habitantes, o total de matrculas nas
oito sries do ensino fundamental que, naquele primeiro ano, correspondia soma do ensino
primrio e do ginasial passou de 8,2 milhes para 32,1 milhes, ou seja, aumento de 291% em
idntico perodo. Nos nveis de ensino ulteriores, o crescimento foi ainda maior, assim como se
verifica em relao educao superior, cuja taxa de frequncia lquida a este nvel de ensino, entre
os jovens de 18 a 24 anos, elevou-se de cerca de 1%, em 1960, para 14%, em 2008.
Transcorridos quase 50 anos ao longo dos quais foi praticamente assegurada a universalizao do acesso ao ensino obrigatrio, na faixa etria de 7 a 14 anos , tem-se como desafio
na atualidade fazer valer o preceito constitucional de garantir a todos os brasileiros a concluso
desse ciclo de escolarizao mnima e ainda avanar na qualidade da educao.
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4.2.2 Trabalho
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sindicatos e acabou com o registro sindical. Atualmente, tambm se observa um retorno, depois
de dcadas, tendncia ascendente do valor real do SM.
GRFICO 2
500
400
300
200
1964.01
1965.03
1966.05
1967.07
1968.09
1969.11
1971.01
1972.03
1973.05
1974.07
1975.09
1976.11
1978.01
1979.03
1980.05
1981.07
1982.09
1983.11
1985.01
1986.03
1987.05
1988.07
1989.09
1990.11
1992.01
1993.03
1994.05
1995.07
1996.09
1997.11
1999.01
2000.03
2001.05
2002.07
2003.09
2004.11
2006.01
2007.03
2008.05
2009.07
100
Fonte: IPEADATA.
A evoluo da questo agrria brasileira nesses 46 anos enfrentou uma srie de contratempos e,
apesar de breves perodos de melhora, segue conservando seus principais sintomas. Persiste no
pas o mal crnico da concentrao fundiria e, com ele, os quadros de pobreza, desigualdade
e excluso social.
O Brasil dos anos 1960 ainda era predominantemente rural. De acordo com o Censo Demogrfico de 1960, 55% da populao viviam no campo. A estrutura fundiria, herana do modelo
histrico de colonizao, permanecia concentrada. O ndice de Gini dos estabelecimentos agropecurios era de 0,842 em 1960. Naquele ano, enquanto os estabelecimentos com menos de 10 hectares representavam 44,8% do nmero de estabelecimentos agropecurios registrados, mas apenas
2,2% de sua rea total; os estabelecimentos com extenso superior a mil hectares correspondiam a
apenas 1% do nmero de imveis e abrangiam 44,1% da rea rural total (ver quadro 1).
A dcada de 1960 foi marcada por um contexto de forte instabilidade poltica, que resultou
no Golpe Militar articulado pelas foras conservadoras em 1964. Um dos motivos do golpe foi
justamente o anncio de um programa de reforma agrria pelo ento presidente Joo Goulart.
Ironicamente, foi sob o primeiro governo da ditadura militar que se editou o Estatuto da Terra
Lei no 4.504/1964. Marco legal considerado avanado pelos defensores da reforma agrria, o
Estatuto da Terra expressa em seu Artigo 16 o objetivo de realizar uma distribuio mais justa da
propriedade da terra mediante a extino do latifndio. Estabelece parmetros para definir o que
pequena e mdia propriedade e define, como categorias jurdicas, o latifndio por extenso e o
latifndio por explorao, vinculando o direito de propriedade sua funo social.
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QUADRO 1
Quadro sntese: classes de rea, ndice de Gini e populao rural dcadas de 1960 e de 2000
Categorias por
grupos de perodo
Classes de rea
Dcada de 1960
Dcada de 2000
2006
Estabelecimentos
rea
Estabelecimentos
rea
Menos de 10
44,8
2,2
47,9
2,4
10 a menos de 100
44,7
19,0
38,1
19,1
9,4
34,4
8,2
34,2
Mais de 1.000
1,0
44,1
0,9
ndice de Gini
Populao rural
44,4
1960(1)
2006
0,842
0,854
1960(3)
2007(3)
55,33
16,25
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O Brasil um pas tradicionalmente com forte centralizao de recursos polticos, administrativos e financeiros no governo federal. Pode-se fazer referncia ao papel histrico do governo
federal nas polticas do patrimnio histrico, cultural e arqueolgico, do cinema e audiovisual,
radiodifuso, livro e da leitura e para as artes, todas elas fortemente marcadas pelas capacidades regulatrias, executivas ou financeiras do governo federal. Entretanto, essa centralizao
se desenvolveu em contextos nos quais as questes regionais e locais responderam e interagiram
de maneiras variadas com o Poder Central.
A tenso entre poder federal e locais caracteriza a organizao institucional nas polticas
culturais brasileiras e pode-se grosso modo distribuir essas caractersticas por trs fases desde os
anos 1930. A primeira (1930-1960) caracteriza-se pela expanso iniciada j em meados dos
anos 1930 das indstrias culturais e da cultura de massa, atravs de polticas de radiodifuso,
desenvolvimento do cinema e do audiovisual e, na dcada de 1960, da televiso. Tambm foram
desse perodo as primeiras formulaes institucionais de polticas do patrimnio e de polticas
para as artes. Diversas instituies foram criadas naquele perodo, a exemplo do Servio do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Sphan), Instituto Nacional do Livro (INL), Museu
Nacional de Belas Artes (MNBA) e Servio Nacional de Teatro (SNT). Desse perodo o Conselho Nacional de Cultura (institudo pelo Decreto-Lei no 528/1938). Tambm para esse marco
inaugural so apontados dois experimentos preponderantes: a presena de Mrio de Andrade no
Departamento de Cultura da Prefeitura de So Paulo (1935-1938) e a implantao do Ministrio da
Educao e Sade em 1930, com a liderana de Gustavo Capanema. Todas as aes vinculam
a insero das iniciativas do campo cultural ao mbito do Ministrio da Educao e Cultura
(MEC), mas so marcadas pela fragmentariedade, dada a presena de aes que tm o mesmo
objeto em outros vrios rgos do governo federal, cada um deles procurando aproveitar os
desenvolvimentos da produo simblica para diretrizes e objetivos especficos. Sem dvida, a
dcada de 1930 foi marcante para a poltica cultural, que s voltou a ganhar destaque nos idos
de 1970. Nesse nterim, o perodo de 1945 a 1964 caracterizou-se por intenso investimento
cultural no mbito privado e por poucas iniciativas inovadoras do poder pblico. Em 1953, o
Ministrio da Educao e Sade foi dividido em dois, dando origem ao MEC.
A dcada de 1960 foi marcada pelas movimentaes estudantis e caracterizada por uma
dinmica cultural em grande parte independente do Estado e at mesmo constrangida politicamente por ele. Em meados de 1960 e na dcada seguinte, os militares propuseram uma
construo institucional densa, marcada pelas primeiras iniciativas de criao de um Conselho
Nacional de Cultura, em 1961, e depois, em 1966, foi criado o Conselho Federal de Cultura
(CFC), ambos com o objetivo de discutir a poltica nacional e elaborar planos nacionais de
cultura. Em 1966 foi criado o Instituto Nacional do Cinema, encarregado de traar diretrizes
e executar a poltica de cinema. Essas iniciativas no tiveram desdobramentos institucionais
slidos e nem consolidaram polticas abrangentes.
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O segundo perodo inicia-se na dcada de 1970, v a consolidao da indstria cultural
e um forte redesenho das polticas culturais federais. Em 1969 foi criada a Empresa Brasileira
de Filmes Sociedade Annima (Embrafilme), como produtora de cinema, mas que absorveu
funes de distribuio, e o Instituto Nacional do Cinema Educativo. Em 1987 a empresa se
desdobraria em duas, uma de produo e outra de distribuio. Nesse perodo (1975) aconteceu
a criao da Fundao Nacional das Artes (Funarte), que se constituiu em rgo encarregado
pelas aes culturais e das artes pelo governo federal. Foram criados os Conselhos Nacional de
Direito Autoral (CNDA) e o de Cinema (Concine).
A primeira metade da dcada de 1970 seria caracterizada pela elaborao de propostas
programticas abrangentes, porm com efeitos bem escassos, sendo o perodo subsequente
caracterizado pela diversificao e redefinio dos temas relevantes sob uma tica mais operacional e poltica. Em 1973 foi divulgado pelo MEC um plano intitulado Diretrizes para uma
Poltica Nacional de Cultura. Entre outras coisas, o documento propunha a criao de um novo
organismo ou adaptao de rgo existente, que seria o Ministrio da Cultura. Retirado rapidamente de circulao, o plano foi substitudo pelo Programa de Ao Cultural, voltado para o
binio 1973-1974. Foram formulados trs objetivos bsicos da poltica cultural: a preservao
do patrimnio, o incentivo criatividade e a difuso das criaes e manifestaes culturais. Se
at ento o Estado funcionava como apoiador e estimulador da cultura, passaria a ter como
incumbncia atuar tanto na execuo direta das medidas como no incentivo, na coordenao
e na fiscalizao. A ltima parte do documento refere-se s medidas sugeridas para a plena realizao de projetos especficos em favor da cultura no Brasil. Foram enumeradas dez medidas
relativas criao de servios nacionais de msica, artes plsticas, folclore, criao do Fundo
Nacional do Desenvolvimento da Cultura e de casas da cultura em centros de influncia regional, colaborao com universidades, ao cuidado com monumentos particulares tombados,
e ao financiamento de projetos de natureza cultural. Esse perodo conhece movimentos sociais
para ampliao da participao social nas polticas culturais, atravessa a dcada de 1980, com
presses pela democratizao poltica geral que impactaram na adeso de governadores estaduais
discusso sobre a criao do Ministrio da Cultura (MinC), fato que aconteceu em 1985.
A eleio dos governadores em 1982 e depois a criao do Frum Nacional dos Secretrios
de Cultura so marcos nesse processo, em 1983 e 1984, aceleraram o debate sobre as polticas
pblicas de cultura. Os primeiros anos do MinC no foram de estabilidade ou de aumento
de recursos institucionais e financeiros para a rea. O momento era de acomodao poltica,
inflao alta e grandes demandas nas mais diferentes reas, o que implicava a diversificao de
fontes financeiras e as formas de execuo das polticas pblicas.
A Lei Sarney, criada em 1986 (Lei no 7.505/1986), teve pouca durao e recebeu muitas
crticas. O incio dos anos 1990, por sua vez, implicou uma ruptura com as tendncias de consolidao de uma estrutura institucional de nvel ministerial para a cultura, especialmente no
contexto das diretrizes polticas do governo Collor, que eliminou o ministrio e suas principais
instituies ligadas ao patrimnio e ao cultural, para em seguida recri-lo, em decorrncia
das necessidades de realinhamento de suas bases de sustentao poltica, corrodas pelo processo
de impeachment. Nesse quadro foi proposta a Lei Rouanet (Lei no 8.313/1991) e pouco depois,
em 1993, tambm foi criada a Lei do Audiovisual Lei no 8.685/1993).
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As ltimas quatro dcadas assistiram a muitas transformaes na organizao das polticas sociais
no Brasil. Entre elas destaca-se a emergncia de novos temas, antes muito pouco considerados
no desenho e na implementao dessas polticas. A integrao das perspectivas de gnero e de
raa enquadra-se nesta anlise e seu resultado so as polticas para as mulheres e as aes voltadas
para a populao negra do nosso pas. Entende-se que as desigualdades racial e de gnero so
estruturantes de nossa desigualdade e que a busca por justia social incompleta se no considera
a populao em suas diferenas mais fundamentais.
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So novos temas para a agenda social, mas temas muito antigos se considerarmos as lutas
de alguns grupos sociais e se considerarmos quo antigas so as razes dessas desigualdades. Isto
significa que no possvel afirmar que a questo racial seja um tema recente no Brasil, por
exemplo, mas recente sua integrao s polticas pblicas e mquina de governo. O mesmo
pode ser dito sobre a desigualdade entre homens e mulheres. A seguir, esses dois temas sero
tratados separadamente.
4.3.1 Igualdade de gnero
As dcadas de 1960 e 1970 viram nascer e se fortalecer no Brasil um plural movimento social
de mulheres, presente na oposio ao regime militar ento vigente. O ano de 1975 constitui
um marco tanto por ter sido eleito pelas Naes Unidas o ano internacional da mulher que
iniciava a dcada da mulher como pela atuao do Movimento Feminino pela Anistia e pela
fundao do Centro da Mulher Brasileira. Esta organizao feminista deu origem a vrios
grupos de reflexo que se espalharam pelo Brasil entre final da dcada de 1970 e incio dos
anos 1980. Alm de promoverem a conscientizao acerca da condio feminina, os grupos
organizados tambm viabilizaram as chamadas Casas da Mulher, que prestavam apoio jurdico,
mdico, psicolgico; as clnicas de sade, com atendimento ginecolgico e obsttrico; e os
centros de socorro, ou SOS Violncia, para prestar apoio imediato s mulheres vitimadas pela
violncia.
O final da dcada de 1970 tambm viu a atuao das mulheres nos movimentos sociais
contra a carestia e na luta por creches. O florescimento desses movimentos possibilitou, a partir
do incio do decnio seguinte, a demanda por instncias estatais de defesa dos direitos das
mulheres.
, portanto, em 1983, que so criados os Conselhos da Condio Feminina em So Paulo
e dos Direitos da Mulher em Minas Gerais. Dois anos depois, tambm instituda a primeira
delegacia especializada de atendimento mulher em So Paulo, o que representou uma grande
conquista da luta pelo enfrentamento da violncia contra a mulher, especialmente devido ao
fato de que se conseguia, pela primeira vez, incidir nas instituies policiais.
Tambm na primeira metade da dcada de 1980 o MS passou a implementar o Programa
de Assistncia Integral Sade da Mulher (PAISM). Esta iniciativa constitui um marco na
histria das polticas para as mulheres por ter incorporado, aps presso de setores organizados
da sociedade, avanados pressupostos tanto acerca da sade da mulher em geral, quanto acerca
do planejamento familiar em especial isto num contexto no qual, em princpio, se objetivava
o controle da natalidade (ver COSTA, 1986).
Todos estes fatores, em especial a criao dos conselhos estaduais, representam um avano
do movimento social em direo ao Estado. neste contexto que, em 1985, com a eleio de
Tancredo Neves, intensifica-se a mobilizao pela criao, em mbito federal, de um rgo
semelhante aos Conselhos estaduais (MONTAO; PITANGUY; LOBO, 2003, p. 28).
ento criado, em 1985, o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), no governo de
Jos Sarney. Sua atuao, desde o incio, foi marcada pela presena do movimento social e pela
pluralidade de temas tratados. Durante a Assembleia Nacional Constituinte, o CNDM exerceu
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para que, no PPA 2000-2003, fosse incorporado um programa especfico de combate violncia contra as mulheres, bem como para a criao da Secretaria de Estado dos Direitos da
Mulher (Sedim), em 2002 (BRASIL, 2009a).
A Sedim teve uma curta durao por ter sido substituda, em janeiro de 2003, pela Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM), com status de ministrio e ligada Presidncia
da Repblica. A partir de 2004, o escopo de aes da secretaria se amplia consideravelmente.
Alm de novas abordagens para enfrentar a violncia contra as mulheres, entram na agenda de
atuao da SPM as mais variadas temticas, como igualdade no mercado de trabalho; direito
das trabalhadoras domsticas; programas especficos para as trabalhadoras rurais; educao inclusiva e no sexista; articulao entre trabalho produtivo e reprodutivo; mulheres nos espaos
de poder, entre outras. A secretaria atua tanto na execuo direta de programas especficos
sendo o de maior peso oramentrio o enfrentamento da violncia contra as mulheres quanto
na articulao com os demais rgos do governo federal e com os nveis estaduais e municipais,
com vistas a promover a transversalizao de gnero nas polticas pblicas. O maior exemplo disso foram os dois Planos Nacionais de Polticas para as Mulheres, elaborados a partir
de deliberaes das conferncias nacionais e reunindo aes de diferentes rgos de governo.
Apesar das dificuldades encontradas para incorporar o tema na agenda governamental e das
persistentes desigualdades entre homens e mulheres em nosso pas, possvel avaliar que muitas
conquistas foram alcanadas. Isto se deu tanto na visibilidade obtida pela temtica nos ltimos
anos quanto na ampliao de medidas legislativas que promovem avanos e de polticas pblicas voltadas para as mulheres.
4.3.2 Igualdade racial
A desigualdade racial tem sido uma marca da sociedade brasileira. Tendo como origem a escravido e alimentada, aps a abolio, pela subordinao e invisibilidade dos negros, a desigualdade racial permanece como um dos mais perversos traos da iniquidade social no pas.
Nesse sentido, a maior parte dos avanos da poltica social apresentados aqui no foram usufrudos
equitativamente pela populao negra.
Em 1964, o Estado brasileiro ainda no havia incorporado ou sequer acatado a questo
racial como objeto de interveno governamental. A nica norma a respeito em vigor at ento
era a Lei Afonso Arinos, de 1951, motivada pelo impacto internacional de atos discriminatrios
sofridos por estrangeiros no pas.11 De fato, a questo racial havia sido objeto, na primeira
metade do sculo XX, de um discurso fundado em teorias racistas e no ideal de branqueamento
da populao, em que se baseavam polticas de incentivo imigrao europeia e de elogio
miscigenao, como perspectiva da dissoluo do componente negro na sociedade brasileira.
E passaria boa parte da segunda metade do sculo coibida pelo discurso da democracia racial
que no apenas afirmava a inexistncia da discriminao como fenmeno ativo na sociedade
brasileira, como ainda anunciava a superioridade da engenharia social brasileira no que se refere
convivncia dos grupos raciais.
11. Lei no 1.390, de 3 de julho de 1951 (inclui entre as contravenes penais a prtica de atos resultantes de preconceitos de raa ou de
cor) (JACCOUD et al., 2009).
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Diante desse contexto, a mobilizao de organizaes negras foi intensa, denunciando as desigualdades raciais, preservando a cultura afrodescendente e oferecendo alternativas para o projeto
nacional de desenvolvimento. Com a ditadura militar, os movimentos sociais experimentaram um
momento de grandes constrangimentos, que repercutiu sobre as organizaes do movimento negro.12
Nesse tempo, embora tenham sido ratificados importantes tratados sobre o tema,13 negavam-se a
desigualdade e a discriminao racial a ponto de eliminar-se a pergunta sobre cor no Censo de 1970.
Com a redemocratizao e a Constituinte de 1988, ampliou-se a mobilizao em torno da
questo racial. Nesse ano, assistiu-se a mobilizaes crticas em torno dos 100 anos da abolio
ou ainda criao da Fundao Cultural Palmares, primeiro rgo federal dedicado questo
racial, voltado, no entanto, ao mote cultural.
A Carta de 1988 promoveu efetivamente significativos avanos na trajetria pela igualdade racial. O racismo foi disciplinado como crime inafianvel e imprescritvel (Artigo 5o);
foi reconhecida a propriedade definitiva das terras quilombolas (Artigo 68 Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias); e a diversidade cultural foi reconhecida como patrimnio a ser
preservado e valorizado (Artigos 215 e 216).14
Aps esse momento, temos constatado progressos no mbito das polticas pblicas. Nesse
sentido, importante destacar as Leis n 7.716/1989 e no 9.459/2007, respectivamente conhecidas
com Lei Ca e Lei Paim, dedicadas ao combate discriminao racial. Com a Marcha Zumbi
dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, em 1995, o tema ganha novo impulso.
Em resposta, o governo FHC instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da
Populao Negra, no mbito do Ministrio da Justia. Ainda na dcada de 1990, o Ministrio
do Trabalho (MT) adota a formao de ncleos de combate discriminao.15
Esse movimento ganha nova fora, especialmente aps a III Conferncia Mundial contra
Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, de 2001,16 que representou
um marco ao promover uma evoluo das respostas governamentais ao tema. Entre 2001 e
2002, foram iniciados programas de ao afirmativa em alguns ministrios e lanado o Programa Nacional de Aes Afirmativas.17
12. No obstante a consumao de expressivas realizaes nesse perodo, a exemplo da fundao do Movimento Negro Unificado, em
1978.
13. Conveno 111 concernente discriminao em matria de emprego e profisso: Organizao Internacional do Trabalho (OIT),1968;
a Conveno relativa luta contra a discriminao no campo do ensino: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
(UNESCO), 1968; e a Conveno internacional sobre a eliminao de todas as formas de discriminao: Organizao das Naes Unidas
(ONU), 1969. Alm disso, o governo brasileiro participou das duas conferncias mundiais contra o racismo (1978 e 1983).
14. Para uma anlise da trajetria das polticas de promoo da igualdade racial a partir da Constituio Federal de 1988, ver Jaccoud
et al. (2009).
15. Ncleos de Promoo da Igualdade de Oportunidades e Combate Discriminao, criados em resposta reclamao formal contra o
governo brasileiro relacionada Conveno 111 da OIT. Esta reclamao foi feita pela Central nica dos Trabalhadores (CUT), em 1992,
com o apoio das demais centrais sindicais. Na prtica, esses ncleos voltaram-se mais para a pessoa com deficincia do que para a populao negra (JACCOUD et al., 2009).
16. Convocada pela Assembleia Geral da ONU e realizada em Durban (frica do Sul).
17. O referido Programa (institudo pelo Decreto no 4.228/2002) prope o estabelecimento de metas percentuais de participao de
afrodescendentes, mulheres e pessoas com deficincia no preenchimento de cargos em comisso da Administrao Pblica Federal, bem
como nas contrataes de consultores e empresas prestadoras de servio. Trata de critrios afirmativos para licitaes pblicas e transferncias de recursos e cria um comit interministerial para acompanhamento do programa. Contudo, o Decreto no foi regulamentado, no
avana nem efetivado pelo governo seguinte. Dessas iniciativas, apenas o Programa de Bolsas Prmio para a Diplomacia, do Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE), foi efetivado e persiste at hoje.
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Desde ento, o governo tem avanado na consolidao do combate s desigualdades raciais,
discriminao e ao racismo como rea de interveno estatal, apresentando, como alternativa de
enfrentamento, uma srie de aes que tm como ponto central a criao da Secretaria Especial
de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) em 2003. Todavia, esse entendimento
ainda permeado por desafios, no interpostos, de compreender o racismo como estruturante das
relaes sociais, o que se reflete no ainda insuficiente tratamento do tema pelas polticas pblicas.
A criao de espaos institucionais, como a Seppir, o Conselho Nacional de Promoo
da Igualdade Racial (CNPIR) e o Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial
(Fipir), tende a garantir continuidade e organicidade s aes e ao debate sobre a questo
racial. Ressalta-se ainda a participao social no desenvolvimento da poltica, especialmente
por meio da I e da II Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Conapir). A
construo de planos setoriais (Plano Nacional de Implementao da Lei no 10.639/2003,18
Plano Nacional de Sade Integral da Populao Negra, Agenda Social Quilombola e Programa
Brasil Quilombola), durante esse processo, baseados, inclusive em estudos e pesquisas do Ipea
sobre desigualdades raciais em distintas reas, apresenta o potencial de capilarizar aes para
promoo da igualdade racial, alm de comprometer atores e recursos. Outras aes tm sido
objeto de grande repercusso, como as polticas de acesso ao ensino superior: Aes Afirmativas
nas Universidades Pblicas e o Programa Universidade para Todos (Prouni).19
A poltica de igualdade racial em curso ainda no conseguiu alar esta temtica centralidade das estratgias de desenvolvimento nacional. inegvel o avano alcanado nas ltimas
dcadas para a populao negra. Se antes a desigualdade racial nem era admitida, hoje, alm
das aes governamentais relativas promoo da igualdade racial, verifica-se debate ampliado
sobre o tema e incremento substancial de iniciativas de valorizao da matriz africana na sociedade brasileira. Contudo, os negros permanecem como os menos beneficiados pelos progressos usufrudos pelo conjunto da populao: so as principais vtimas de violncia20 e esto
sobrerrepresentados entre os analfabetos, entre os desempregados, entre os trabalhadores com
ocupaes precrias, entre os pobres e os miserveis em que pese a reduo desses indicadores
no perodo em voga.
5 GASTO SOCIAL FEDERAL NO PERODO
18. Inclui no currculo oficial da Rede de Ensino a obrigatoriedade da temtica Histria e Cultura Afro-Brasileira.
19. Para analisar com mais detalhes essas polticas, entre outras, sugere-se consultar o Boletim de Polticas Sociais do Ipea (cap. Igualdade
Racial), disponvel no site oficial do Instituto.
20. Enquanto a taxa de homicdio de brancos caiu 24,1% entre 2002 e 2007, a taxa de homicdio entre negros subiu 12,2% no mesmo
perodo. Segundo o Mapa da Violncia 2010, morrem proporcionalmente mais que o dobro de negros em relao populao branca
(WEISELFISZ, 2010).
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trabalhos distintos, com metodologias tambm distintas. Mesmo com essas ressalvas, percebese que eles apontam algumas tendncias interessantes.
GRFICO 3
11,4%
9,1%
8,2%
6,7%
3,2%
1960
1970
1980
1985
1990
1995
2005
Fontes: De 1960 a 1975, inclui apenas sade, educao, previdncia e habitao: elaborao prpria usando-se os dados compilados pelo IBGE em
Estatsticas do Sculo XX exceto para as despesas dos IAPs de 1947 a 1949 (OLIVEIRA; JAIME; FLEURY, 1985, tabela I a e b do Anexo p. 339
a 341). De 1980 a 1990: Mdici e Maciel (1996); Para 1995: Fernandes et al. (1998); 2005: Castro et al. (2008); 2009: estimativas em Chaves e
Ribeiro (2010). Elaborao prpria.
Os gastos sociais do governo federal (GSF) representavam apenas 3,2% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1960, saltando para 6,7% em 1970. A tendncia de crescimento nesse
perodo foi resultado da progressiva uniformizao e unificao do sistema de previdncia. Se
at o regime autoritrio de 1964 houve uma expanso quase inercial do modelo de proteo
vigente desde os anos 1930, o novo regime instaura uma estratgia clara da atuao do Estado
no campo social (FAGNANI, 1997). A unificao dos IAPs sob o novo INPS, em 1966, possibilitou a incorporao de inmeros trabalhadores formais antes desprotegidos. Alm disso, o
prprio amadurecimento demogrfico do sistema previdencirio elevava seus custos.
Tambm relevante foi o forte crescimento do gasto com sade e habitao. No primeiro
caso, os servios de sade previdencirios se expandiram rapidamente por sua padronizao sob
o novo sistema unificado do INPS que permitiu ampliar a cobertura de setores que anteriormente
ou no eram atendidos ou o eram sob um escopo de servios mais restrito. J naquela poca,
isso implicou uma progressiva concorrncia entre financiamento dos benefcios previdencirios
e da assistncia mdica no interior do sistema. No segundo caso, em 1964 criado o Banco
Nacional de Habitao (BNH), que s se tornar realidade a partir do estabelecimento de suas
bases de financiamento com a instituio do FGTS em 1966.
Durante os anos 1970 efetuam-se diversas mudanas institucionais no sentido de aprimorar
a gesto do sistema de polticas sociais no Brasil. Tambm nesse perodo que se instituem inmeros
benefcios de tendncia bastante progressista e universalizante, ainda que com grandes
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heterogeneidades: a incorporao dos trabalhadores rurais e domsticos previdncia em 1971
e 1972, a criao da RMV em 1974, a implementao do Plano de Pronta Ao para o atendimento mdico, tambm em 1974 etc. No que tange atuao do governo federal sob a estratgia conservadora (FAGNANI, 1997), portanto, patente a ampliao dos instrumentos e
instituies da poltica social no Brasil, o que de fato possibilitou a expanso de sua cobertura
e atendimento.
Aps alcanar inditos 9,1% de gasto social federal sobre o PIB em 1980, o modelo
comea a dar sinais de esgotamento. A crise da dvida imps um forte ajuste fiscal em prol de
transferncias lquidas de renda ao exterior da ordem de 6% do PIB, na mdia dos anos 1980.
O GSF como proporo do PIB reverte a tendncia de crescimento, representando apenas
8,2% em 1985.
Os efeitos conjugados da redemocratizao e da promulgao da Constituio de 1988
mudaram o patamar de gastos sociais de maneira inequvoca. J em 1990 antes, portanto, de
boa parte de as polticas previstas na Constituio se tornarem realidade os GSFs chegavam a
11,4% do PIB. Logo a seguir, entretanto, conforme destacam vrios autores, (MEDICI; MACIEL,
1995; FAGNANI, 2005) as polticas sociais sofreram um contra-ataque violento, que reduziria,
por exemplo, o nvel de gastos per capita a patamares inferiores ao do incio dos anos 1980
portanto, uma dcada perdida em vrios sentidos.
A partir de 1993, com a retomada da implementao das polticas previstas pela Constituio e at ento represadas SUS, Loas, previdncia rural, dentre outras , recupera-se a
trajetria de crescimento dos gastos sociais. Desde ento, a trajetria dos gastos sociais tambm
sofreu avanos e retrocessos, permanecendo demasiadamente atrelada ao ciclo econmico
(CASTRO et al., 2008), embora talvez menos do que nos anos 1980. Afinal, uma das principais
demandas da crtica ao modelo da poltica social do regime militar foi atendida pela Constituio
de 1988: a diversificao das bases de financiamento das polticas sociais, que passaram a contar
tambm com faturamento e lucro lquido, em adio folha salarial.
O crescimento do GSF no perodo fortemente liderado pela rea da previdncia social.
Os gastos com sade e educao sobem, nesse perodo, muito mais nos estados e municpios,
crescendo, portanto, menos na esfera federal. Por fim, as reas de trabalho (sistema pblico de
emprego) e de assistncia social, justamente por estarem, de fato, em construo nesse perodo,
elevam seus gastos e crescem sua participao relativa no conjunto do GSF.
Logicamente que essa trajetria no se d de modo tranquilo. Pelo contrrio, as intempries macroeconmicas que assolaram o pas em alguns momentos do perodo com destaque
para as crises de 1998-1999 e 2002-2003 cobram o seu preo em termos de flutuaes no
desempenho do GSF. Porm, pode-se afirmar que a estrutura de financiamento concebida na
Constituio de 1988 e implementada desde os anos 1990 mesmo sob constantes ataques,
ameaas, e feridas concretas, como a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU) no permitiu redues no percentual do PIB destinado s polticas sociais, garantindo a expressiva
expanso do sistema nos ltimos anos.
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6 CONSIDERAES FINAIS
O Epea foi criado em 1964, no incio do regime autoritrio, com forte tendncia centralizadora, desenvolvimentista e nacionalista. O Brasil daquela poca simultaneamente diferente
e semelhante ao de hoje. Em termos demogrficos, a populao era majoritariamente rural,
fortemente jovem e crescia taxa de 3% ao ano. Hoje, mais de 80% da populao urbana e
o contingente com menos de 30 anos j apresenta taxas de crescimento negativas, sendo que a
populao idosa passou de 4,8% em 1960 para 10,7% em 2007.
Fortemente influenciados pelo desenvolvimento econmico-social do pas o que inclui
avanos no acesso a condies de saneamento bsico e nas polticas pblicas de sade, tais como
vacinao , os indicadores de sade melhoraram: a esperana de vida ao nascer passou de 55
anos, em meados dos anos 1960, para 72 anos em 2005; a mortalidade infantil caiu de 112 bitos
para cada mil crianas nascidas vivas em meados dos anos 1960 para 26,6/1.000; a principal
causa de mortalidade nos anos 1960 eram as doenas transmissveis (infecciosas e parasitrias),
que respondiam por 40% do total de bitos, enquanto em 2006 elas so responsveis apenas
por 5% dos bitos, atrs das doenas do aparelho circulatrio (32%), das neoplasias (16%),
das causas externas (14%) e das doenas do aparelho respiratrio (11%). Em termos de morbidade, nestes 40 anos a varola e a poliomielite foram erradicadas e o sarampo, a raiva humana,
a difteria, o ttano e a coqueluche esto em forte declnio. Mantm-se persistentes, mas com
nveis bem inferiores de mortalidade, a malria, a tuberculose, as hepatites virais, a leptospirose,
a meningite, a leishmaniose e a febre amarela. No entanto, no perodo surgiram novas doenas,
como a AIDS e a hantavirose, e tambm h doenas reemergentes, como o dengue
As polticas pblicas de seguridade social so, no geral, muito diferentes na dcada de
1960 e nos dias atuais. Nos anos 1960, no havia seguridade social com princpios universais e
no contributivos, tal como estabelecido na Constituio de 1988. O que existia, de fato, era
um sistema de proteo de riscos de morte, velhice e doena, estruturado num sistema pblico
organizado em institutos de aposentadoria e penso (IAPs) voltados para algumas categorias de
trabalhadores urbanos. Tais institutos organizavam as aposentadorias e penses em regime de
capitalizao e ofereciam aos seus segurados a prestao de servios mdicos e hospitalares; entre eles, alguns ofereciam servios assistenciais. O Estado atuava na sade praticamente apenas
em aes tpicas da sade pblica, tais como o controle de doenas transmissveis e a vigilncia
sanitria e epidemiolgica. Na rea de assistncia social, na dcada de 1960, a ao estatal,
bastante residual, era feita por meio da Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e da Fundao
Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem).
Nestes 46 anos, a seguridade social se fortaleceu. Os institutos de previdncia foram unificados, j em 1966, com a criao do INPS. Foram includas categorias profissionais marginalizadas,
como a dos autnomos, domsticos (1972) e rurais (Funrural, 1971). Na rea de assistncia
destaca-se a instituio da Renda Mensal Vitalcia (RMV) em 1974, voltada para o atendimento
de invlidos e de pessoas a partir dos 70 anos incapazes de garantirem seu sustento sozinhos ou
no mbito da famlia, desde que j tivessem contribudo ao menos 12 vezes para a previdncia.
Na rea de sade, destaca-se o fato de que os hospitais do sistema previdencirio passaram a
atender tambm os casos de emergncia de pacientes no contribuintes da previdncia a partir
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de 1974, com o Plano de Pronta-Ao. Por fim, na rea de trabalho, o seguro-desemprego foi
implantado apenas em 1986, mas somente aps a Constituio foram melhor definidos seu
marco institucional e suas fontes de financiamento.
As maiores mudanas no mbito das polticas sociais foram iniciadas com a Constituio
de 1988. Na Carta Magna, foi prevista a implantao do Sistema nico de Sade (SUS), prevendo
acesso universal e integralidade no atendimento, alm da descentralizao como princpio da
poltica. Na rea de previdncia social, abriu-se a possibilidade de concesso de aposentadoria
rural a mais de uma pessoa por unidade familiar, elevou-se o valor do benefcio para um salrio
mnimo nacional, reduziram-se as idades mnimas de aposentadoria para 55 anos para mulheres
e 60 anos para homens, e reduziu-se enormemente a heterogeneidade entre os benefcios e
coberturas disponveis entre os trabalhadores. A assistncia social tornou-se direito, elevando a
responsabilidade do Estado na garantia de acesso a servios assistenciais a quem deles necessitar.
No campo das transferncias de renda, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) configurou
um avano em relao ao antigo RMV embora voltado para o mesmo pblico-alvo, o BPC
no exige contribuio prvia previdncia, o que permitiu incluir beneficirios sem passagem
pelo mercado de trabalho formal, como, por exemplo, crianas portadoras de deficincia e
atende hoje aproximadamente 3 milhes de pessoas. O PBF, voltado para pessoas que vivem com
renda per capita abaixo da linha de pobreza (meio SM), atendeu 10,5 milhes de famlias em 2008
e atualmente est em processo de expanso para superar os 13 milhes de famlias at 2010.
Na rea de promoo social e oportunidades, nestes 46 anos houve avanos nas reas de
educao e de trabalho.
A Constituio reafirmou o direito educao. Alm da universalizao do ensino fundamental, apontou-se tambm para uma progressiva obrigatoriedade do ensino mdio e foi estendida a gratuidade a todos os nveis de ensino ofertados pelas instituies pblicas, elevando
os percentuais da vinculao de impostos educao nas trs esferas de governo.
Na rea de trabalho, a proteo ainda em 1964 era restrita ao trabalhador urbano. Nos
anos seguintes, a proteo foi incluindo os trabalhadores domsticos, rurais e autnomos. No
entanto, o direito estabilidade aps dez anos de trabalho foi substitudo pelo FGTS. A Constituio de 1988 tambm trouxe nessa rea importantes mudanas: ampliou o prazo da licenamaternidade, a remunerao de frias (ampliada em um tero do salrio), a remunerao mnima das horas extras de 120% para 150% do salrio normal e a multa por dispensa sem justa
causa de 10% para 40% do montante devido do FGTS; reduziu a jornada semanal mxima
de 48 horas para 44 horas; aumentou a autonomia dos sindicatos e reduziu as restries ao
direito de greve. Neste perodo de 46 anos, foi se estruturando tambm o que se pode chamar
de um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda com a criao do seguro-desemprego,
em 1986, dos programas de requalificao de mo de obra e da concesso de crdito facilitado
a empresas e/ou trabalhadores para auto-ocupao ou ocupao associada. Desde 1994, ocorreram aumentos reais do SM, que acumulou um aumento real de 99,3% de julho de 1994 at
dezembro de 2008.
Na rea de desenvolvimento agrrio, no entanto, a concentrao fundiria permanece. O
ndice de Gini dos imveis rurais que era de 0,856 em 1966, passou a 0,816 em 2003. Nesse
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EDITORIAL
Coordenao
Supervisora
Eliezer Moreira
Elisabete de Carvalho Soares
Fabiana da Silva Matos
Gilson Baptista Soares
Lucia Duarte Moreira
Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Livraria do Ipea
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