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Poltica & Sociedade - Florianpolis - Vol. 11 - N 22 - Novembro de 2012

Breve anlise dos instrumentos da

poltica de gesto ambiental brasileira
Dalmo Arantes Barros1
Lus Antnio Coimbra Borges2
Gleisson de Oliveira Nascimento3
Jos Aldo Alves Pereira4
Jos Luiz Pereira de Rezende5
Rossi Alan Silva6

Resumo
O objetivo desse trabalho foi descrever os principais instrumentos da poltica ambiental brasileira,
fazendo meno aos principais pontos de discusso do tema. Para isso, realizou-se uma pesquisa
qualitativa do tipo exploratria. A principal falha da efetividade dos instrumentos da poltica do
meio ambiente brasileiro est no desconhecimento quase total da poltica ambiental, de seus
benefcios e de seus resultados, nos diferentes nveis de gesto. Para a eficcia da legislao
ambiental, por meio da utilizao dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente,
necessrio mais do que s a normatizao de vias de comando e controle. So imprescindveis
outras polticas pblicas, como trabalhar junto populao na conscientizao e divulgao de
polticas educacionais com investimentos nos aspectos voltados para a sustentabilidade, mudana de hbitos de consumo e estilo de vida.
Palavras-chave: Instrumentos de gesto, poltica ambiental, efetividade.

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Doutorando em Engenharia Forestal, Universidade Federal de Lavras (UFLA), Lavras, Minas Gerais (MG),
Brasil. dalmo.barros@posgrad.ufla.br
Doutor em Engenharia Florestal. Professor Adjunto, Universidade Federal de Lavras. luis.borges@dcf.ufla.br
Mestrando em Engenharia Florestal, Universidade Federal de Lavras. gleisson_czac@yahoo.com.br
Doutor em Ecologia (Conservao e Manejo da Vida Silvestre) pela Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), Brasil. Professor Associado, Universidade Federal de Lavras. j.aldo@dcf.ufla.br
Doutor em Economia Florestal pela University of Toronto, Canad e Ps-Doutorado pelo Instituto Internacional
de Pesquisas Florestais, Tsukuba, Japo. Pesquisador visitante, Universidade Federal de Lavras. jlprezen@ufla.br
Doutorando em Engenharia Florestal, Universidade Federal de Lavras. rossiallan@gmail.com

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1. Introduo
Estudos e trabalhos de Gesto Ambiental refletem a preocupao da humanidade, no que se refere utilizao dos recursos naturais, incluindo a
necessidade da busca pela forma adequada de explorao, transformao e
consumo, para que estas etapas sejam otimizadas e a exausto evitada ou protelada por um longo prazo. At a dcada de 60 o conceito de desenvolvimento
significava apenas crescimento econmico. Dessa forma, a manuteno da
qualidade de vida no era percebida como fato dependente da qualidade ambiental, e considerava-se incompatvel com o desenvolvimento. Entretanto,
no final da dcada de 60 e incio de 70, comearam a surgir propostas inovadoras, no que diz respeito proteo ambiental.
Aps a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano
(Declarao de Estocolmo), que ocorreu de 5 a 16 de junho de 1972 na Sucia,
houve uma mudana no pensamento acerca do meio ambiente (DOTTO e
CUNHA, 2010), e consequentemente, esse foi o perodo no qual iniciaram
as maiores preocupaes sobre essa temtica. Os conceitos abordados nesta
conferncia contemplaram a necessidade de orientao da sociedade quanto
proteo do meio ambiente, principalmente, no que se referia poluio
originada pelas emisses das atividades industriais (MAGLIO, 2000). Essa
conferncia enfatizou a necessidade de projetar e programar estratgias para
o meio ambiente, no intuito de promover o desenvolvimento social e econmico de forma ambientalmente justa, por meio do emprego de tcnicas
adequadas de produo. Foram estabelecidos 26 princpios, dentre os quais,
buscaram enfatizar a preocupao com a exausto dos recursos pelo crescente
consumo, compatibilizando produo e qualidade de vida para as geraes
atuais e futuras. Em decorrncia dos resultados e avanos obtidos a partir
da Conferncia de Estocolmo, foram realizadas outras conferncias com objetivos similares, visando discutir o desenvolvimento sustentvel e temticas
correlacionadas.
Novicki (2009) entende que as trs conferncias (Estocolmo, Rio-92,
Johannesburgo) objetivaram consenso sobre a viabilidade do capitalismo
sustentvel, preconizando solues de mercado e uma educao conservacionista, ou seja, formas de se obter o desenvolvimento sustentvel. J na Conferncia do Rio +20, que ocorreu em junho de 2012, houve uma retomada

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dos principais conceitos e princpios, assim como avaliaes do progresso

alcanado e das lacunas existentes nas conferncias anteriores, na tentativa de
sensibilizar a populao mundial para a necessidade de um meio ambiente
equilibrado.
Neste contexto, o processo crescente da degradao ambiental no mundo e a presso de organismos internacionais fizeram com que medidas de
controle fossem tomadas no Brasil e os instrumentos de gesto ambiental em
nosso pas comearam a se tornar realidade. De acordo com a Lei de Poltica
Nacional do Meio Ambiente (PNMA) Lei n 6.938/81 os instrumentos
de gesto ambiental so considerados os mecanismos utilizados pela administrao pblica com o intuito de alcanar os objetivos da poltica ambiental
(BRASIL, 1981).
Varela (2007) enfatiza que os instrumentos de polticas ambientais podem ser diretos ou indiretos. Os primeiros so aqueles elaborados exclusivamente para resolver questes ambientais (comando e controle) e os indiretos
so desenvolvidos para resolver outros problemas, mas acabam colaborando
para as solues relativas ao meio ambiente. Quando entram em pauta, os
instrumentos de polticas ambientais, geralmente, referem-se aos elementos
de comando e controle, os quais se caracterizam pela utilizao de formas
de regulao direta via legislao e normas. J os instrumentos indiretos so
mecanismos de mercado e podem ser caracterizados pela imposio de taxas,
tarifas ou certificados de propriedade.
Nos ltimos anos, o debate sobre a escolha de instrumentos de poltica
ambiental no Brasil vem se intensificando (ALMEIDA, 1997). Atualmente
observa-se que os instrumentos de comando e controle so os mais utilizados na tentativa de se evitar grandes impactos negativos ao meio ambiente.
O poder legislativo encontra facilidades para criar leis que, no entanto, no
atingem a meta de minimizao dos impactos ao meio ambiente, seja pela
ineficincia dos agentes fiscalizadores da lei, ou pela inaplicabilidade ou falta
de inteligibilidade da lei.
A percepo de que os instrumentos de poltica nacional, tal como idealizados e executados pelo Estado brasileiro, no estariam provocando a efetividade adequada frente aos objetivos dessa poltica no que se refere conservao ecolgica, cria um ambiente para o surgimento de um debate sobre os

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gargalos encontrados pelo sistema de poltica ambiental brasileiro. Nesse sentido, o objetivo desse trabalho foi descrever os principais instrumentos da poltica
ambiental brasileira, destacando os principais pontos de discusso do tema.

2. Metodologia
Esse trabalho foi idealizado em decorrncia da necessidade de organizar e
compilar dados relacionados Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA),
tendo em vista a dificuldade de encontrar referncias sobre pesquisas que tratam da anlise dos instrumentos de gesto ambiental. As discusses realizadas
neste trabalho contemplam referncias baseadas em artigos cientficos da rea,
assim como teses e dissertaes atualizadas. A ideia associar o maior nmero
de informaes, no intuito de contribuir para o debate cientfico sobre o tema.
Dessa forma, realizou-se uma pesquisa qualitativa (CHIZZOTTI, 2003)
do tipo exploratria (PIOVESAN e TEMPORINI, 1995) que possibilitou
uma anlise crtica sobre os principais gargalos que impedem a efetividade dos
instrumentos de gesto ambiental elencados na Poltica Nacional do Meio
Ambiente brasileira, pois a aprendizagem potencializada quando parte de
fatos ou contextos j conhecidos (PIOVESAM e TEMPORINI, 1995).

3. Resultados e discusso
Com a acelerao desordenada da agricultura e da produo industrial
aps a Segunda Guerra Mundial (1945), tornou-se perceptvel a necessidade
de encontrar um modelo de desenvolvimento que no ameaasse sustentabilidade planetria (FARIAS, 2006). Foi, entretanto, a partir da Conferncia
das Naes Unidas para o Meio Ambiente, de 1972, onde aconteceram debates sobre o desenvolvimento sustentvel, considerando-se a partir de ento, a
importncia de estudos sobre preservao da qualidade de vida, envolvendo
temas relacionados ao ambiente, por meio de protocolos e acordos multilaterais entre pases e blocos de pases (RIBEIRO, 2010).
De acordo com Cunha e Coelho (2003), no Brasil, ocorreram trs momentos na histria das polticas ambientais: a) o primeiro perodo, de 1930 a
1971, foi caracterizado pela construo de uma base de regulao dos usos dos
recursos naturais; b) no segundo perodo, de 1972 a 1987, a ao intervencionista do Estado chegou ao pice; c) o terceiro perodo, de 1988 aos dias atuais,

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caracterizou-se pelos processos de democratizao e descentralizao decisrias, e pela rpida disseminao dos conceitos de desenvolvimento sustentvel. Dessa forma, no pas, a poltica ambiental ganhou arquitetura legislativa
somente aps a Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Assim,
em 31 de agosto de 1981 foi publicada a Lei n 6.938, criando a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, e estabelecendo conceitos, princpios, objetivos,
instrumentos, penalidades, mecanismos de formulao e aplicao, no intuito
de estabelecer normas de gesto e proteo dos recursos ambientais.
A gesto ambiental no Brasil tem na PNMA (Lei 9.638/81) sua principal
referncia, que por sua vez, fundamentada nos incisos VI e VII do artigo
23 e artigo 225 da Constituio Federal (ROSSI, 2009). Segundo a Lei n
6.938/81, artigo 3, meio ambiente considerado como o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que
permite, abriga e rege a vida nas diferentes formas. Nesse sentido, observa-se
que a amplitude legislativa ambiental abrange o universo animal, vegetal e
mineral. Com relao degradao ambiental, a mesma lei a define como
alterao adversa das caractersticas do meio ambiente (BRASIL, 1981). Vale
lembrar que de acordo com a Resoluo CONAMA n 01/86, degradao
ambiental est diretamente relacionada com impacto ambiental negativo, no
qual, considera-se como degradao da qualidade ambiental ocasionada pela
atividade humana (CONAMA, 1986).
Aps vrios anos de discusso no Congresso Nacional, em 2012 foi publicado o novo Cdigo Florestal Brasileiro, por meio da Lei 12.651/12, regulamentando a proteo da vegetao nativa e revogando a Lei 4.771/65. A
publicao desta lei, apesar de ter gerado grande polmica durante a votao
nas casas do Legislativo (Cmara e Senado Federal), atinge um nvel de detalhamento que fortalece o conceito de produo econmica sustentvel rumo
gesto territorial integrada, valorizando o capital social presente em diferentes
realidades (VIEIRA e BECKER, 2010). A redao do novo Cdigo Florestal
procurou preencher as lacunas do cdigo anterior de forma mais detalhada.
O legislador enfatizou a instituio de reas de proteo no interior de propriedades rurais, tais como a rea de Preservao Permanente (APP) e Reserva
Legal (RL), alm da regulao da explorao de produtos florestais e o trato
especial agricultura familiar, considerados ambiental e socialmente importantes para o pas.

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A natureza coletiva do meio ambiente impe ao Poder Pblico o dever

de orientar o uso dos recursos naturais de forma que seja mantida a capacidade produtiva dos diferentes sistemas e compartimentos ambientais (MONTAO e SOUZA, 2008), ou seja, o Estado tem a prerrogativa de fazer a
avaliao das propostas de interveno no meio, e estabelecer as condies
para que estas se tornem ambientalmente viveis.
Nesse contexto, a discusso sobre o uso de ferramentas de gesto pblica,
passa pelo conceito de externalidades da microeconomia neoclssica. Externalidades ocorrem quando as atividades de produo e/ou consumo geram custos (ou benefcios) que no so adequadamente contabilizados pelo mercado
(VARELA, 2007). Destarte, o uso de recursos ambientais pode gerar custos
externos (externalidades) negativos intra e intertemporais (MOTTA, 2006).
Os instrumentos de gesto ambiental so utilizados no sentido de evitar
essas perdas drsticas (custos externos) no meio ambiente. So as ferramentas
utilizadas para a efetiva defesa e proteo do ambiente (SAMPAIO, 2008).
Essas ferramentas de controle ambiental esto elencadas na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), em seu artigo 9, e visam regulamentar as
vrias atividades que abrangem o meio ambiente, para que haja preservao,
melhoria e recuperao da qualidade ambiental, tornando o ambiente favorvel vida e a condies propcias para o desenvolvimento social e econmico
(RODRIGUES, 2010).
No entanto, de acordo com Sampaio (2008), alguns instrumentos de gesto ambiental se encontram exaustivamente regulados, outros ainda carecem
de elucidao regulamentar especfica. Isso contribui para tornar importante
um estudo dessa natureza, visto que outro problema a carncia de informaes (ROCHA et al., 2010).

3.1. Anlise da efetividade dos instrumentos da Poltica

Nacional do Meio Ambiente (PNMA)
Diante da complexidade dos interesses sociais, a resoluo dos conflitos
ambientais requer uma conduo compartilhada no processo de gesto. Essa
preocupao est explicitada na Constituio de 1988 (art. 225) quando determina que impe-se ao poder pblico e coletividade o dever de proteger
e preservar o ambiente para as presentes e futuras geraes (GOMES, 2008).

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Com o aumento dos riscos das atividades humanas, o poder pblico viu-se
obrigado a ampliar o disciplinamento legal sobre a proteo ambiental, bem
como seu papel institucional, criando mecanismos para avaliao dos riscos,
visando subsidiar os processos decisrios, a fim de evitar a ocorrncia de danos ambientais (MASCARENHAS, 2009). Souza (2005) ensina que as regras
jurdicas existem para regulamentar os fatos e atos da vida social, porm, algumas vezes observa-se certa dvida sobre a efetividade dessas regras diante
do objetivo pretendido, quando se refere realizao e praticidade, segundo a
capacidade de adequao do comportamento social de acordo com a previso
normativa. A efetividade da norma jurdica a sintonia adequada entre as suas
previses genricas, abstratas, impessoais, e o fato social que ela se prope a
normatizar (BUENO, 2009).
Os instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente so ferramentas
da poltica ambiental brasileira que visam conter as atividades econmicas que
ameaam determinado sistema ambiental, a partir de medidas preventivas e
coibitivas, traduzindo-se em normas de comando e controle, visando regulamentao das atividades de potencial impacto ambiental. Traduzem-se em
restries de atividades, controle do uso de recursos naturais e especificao
de tecnologias.
A legislao brasileira clara em seus princpios e objetivos, porm, quando se trata das atribuies para execuo da poltica ambiental, no se mostra
especfica o suficiente. Mesmo fazendo meno ao Sistema Nacional do Meio
Ambiente - SISNAMA - (artigo 8, PNMA), observa-se certa restrio para
apreciao de estudos de impactos ambientais e respectivos relatrios como
sendo competncia do CONAMA (ROSSI, 2009).
Dessa forma, os efeitos dos instrumentos de gesto de controle ambiental
muitas vezes so questionados, pois, no simples manter o desenvolvimento
econmico e conter o avano da degradao ambiental. Nesse sentido, h
certa insegurana quanto aplicabilidade desse direito (TOMIYAMA, 2009).
Braga (2010) cita duas deficincias importantes que comprometem a base
da estrutura institucional responsvel pela formulao e aplicao das normas
ambientais brasileiras, que so: o grande nmero de instncias decisrias com
o potencial para a edio de normas ambientais (descentralizao de poderes)
e a baixa qualidade das regras que disciplinam o processo administrativo de

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produo normativa no CONAMA. Somado a isso, verifica-se ainda problemas advindos da burocracia exagerada, falta de profissionais que atuam na
sua devida rea de formao; problemas na fiscalizao por parte dos rgos
competentes; problemas de logstica; falta de equipamentos adequados para
fiscalizao e programas integrados de educao ambiental.

3.1.2. Padres de qualidade ambiental

O artigo 8 da Lei 6.938/81 delega poderes ao CONAMA de estabelecer
normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade
do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais. Segundo a poltica ambiental, o termo qualidade ambiental pode ser conceituado
como juzo de valor atribudo ao quadro atual ou s condies do meio ambiente em que os nveis de poluio no comprometam a sade da populao
(IBAMA, 2002).
O estabelecimento de padres de qualidade ambiental confere s instituies brasileiras o cumprimento das resolues do CONAMA referente manuteno da qualidade do meio ambiente (GUIMARES, 2009). Na gesto
ambiental, so de uso corrente os padres de qualidade dos componentes do
meio ambiente, o ar, a gua e o solo; bem como os padres para a emisso de
poluentes (IBAMA, 2002).
Os primeiros padres de qualidade do ar do pas foram estabelecidos em
1976 (Portaria n 31/76 do antigo Ministrio do Interior). Aps esse perodo
o CONAMA promoveu a reviso desta portaria, instituindo o Programa Nacional de Qualidade do Ar (PRONAR), mediante a aprovao da Resoluo
CONAMA n 005/89, que estabeleceu os padres de qualidade do ar, criou
a rede nacional de monitoramento da qualidade do ar, bem como o inventrio das fontes e dos poluentes atmosfricos (IBAMA, 2002). No entanto, foi
complementada pelas Resolues n 03/90, 08/90 e 436/2011.
Dentre as Resolues do CONAMA que tratam de padres de qualidade
ambiental, destaca-se tambm a Resoluo CONAMA 020/86, que estabelece os primeiros limites e padres de qualidade das guas, de acordo com
critrios de salinidades adequados para diferentes tipos de uso, classificando-as
em: guas doces, salobras e salinas hoje esta classificao contemplada pela
Resoluo CONAMA 357/05. J a Resoluo 03/90, complementada pela

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Resoluo 08/90, dispe sobre qualidade do ar e concentraes de poluentes

permitidas. Essa uma tentativa expressa de prevenir graves e iminentes riscos
sade da populao.
Com relao aos nveis de rudo, o principal aspecto, refere-se observncia do limite considerado como aceitvel para reas habitadas, visando
o conforto acstico da comunidade, segundo a NBR 10.152 Avaliao
de Rudo em reas Habitadas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas
(ABNT). Quando no existem padres especficos nacionais, muitas vezes so
utilizadas normas internacionais, tais como os padres definidos pela Organizao Mundial de Sade (OMS) ou ainda padres aplicados em outros pases
(IBAMA, 2002).
Esses padres de qualidade ambiental consideram, alm dos critrios
cientificamente estabelecidos, a disponibilidade de mtodos analticos, de tecnologia de tratamento para remoo ou reduo dos agentes txicos aos nveis
desejados, fatores polticos, econmicos e sociais do pas, que so definidos
atravs de processos denominados gerenciamento do risco (USEPA, 1991).
Nesse contexto, a produo das normas na legislao brasileira traduz o
conflito social, ou seja, os vrios setores da sociedade dividem diferentes valores, referentes a deveres e obrigaes sociais. Denota-se, ento, que a problemtica ambiental se origina dos usos conflitantes gerados, tanto pelas diversas demandas da sociedade em relao a um determinado recurso ou sistema
ambiental, quanto pelas prprias alteraes das condies ambientais (AGRA
FILHO, 2008). Diante disso, acredita-se que a ideia de padres de qualidade ambiental prevista no artigo 9 da Poltica Nacional do Meio Ambiente
encontra-se ameaada pelos valores da sociedade contempornea, pois, o modelo de desenvolvimento adotado gera grande desigualdade social e requer a
produo ilimitada de alimentos, energia e bens de consumo, gerando, em
larga escala, a produo de detritos txicos e elementos residuais no biodegradveis (BORGES et al., 2009).

3.1.3. Zoneamento ambiental

O Zoneamento Ambiental, tambm conhecido como Zoneamento Econmico-Ecolgico (ZEE), surgiu a partir da admisso por parte do Estado
brasileiro que a ocupao desordenada do territrio nacional a responsvel

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por inmeros prejuzos de cunho scio-ambiental (LEITE, 2001). Esta uma

regra estabelecida pela administrao pblica que impem restries ao direito de uso da propriedade privada em sintonia com os princpios constitucionais estabelecidos pela carta de 1988 (GUIMARES, 2009). Sua finalidade
exercer um controle espacial das atividades, porm com o crescimento desenfreado das grandes cidades e a falta de fiscalizao adequada, fica difcil fazer
valer as regras estipuladas pela legislao (VARELA, 2007).
A formalizao do ZEE foi uma induo a um processo de ordenamento territorial, cujo resultado significa o uso sustentvel dos recursos naturais
(LEITE, 2001). Seu contedo envolve diagnstico e prognstico sobre potencialidades e fragilidades de determinadas regies, sob o ponto de vista de seus
recursos. A identificao dessas reas visa limitar seu uso no sentido de evitar
danos ao meio ambiente.
Segundo Leite (2001), o processo que envolve o ZEE apresenta uma srie
de problemas, os quais podem compreender os princpios relativos gesto
ambiental na busca de bases sustentveis. O zoneamento em sua essncia acaba fazendo proposies do uso de recursos dentro de limites pr-estabelecidos
ou capacidade de suporte dos ecossistemas.
Adotar esses princpios sugere mudanas de concepes dos agentes envolvidos, o que, possivelmente, pode ser um fator de gerao de conflitos
sociais, considerando os interesses individuais de cada cidado. Alm disso,
observa-se certa complexidade diante das articulaes que norteiam a implementao de um zoneamento, ou seja, cada unidade federativa prope seus
aspectos, diante das especificidades regionais observadas nos fatores biticos e
abiticos contemplados pelo seu zoneamento ambiental.
Alguns aspectos dificultam a implementao do ZEE, dentre os quais,
citam-se: este mtodo se refere apenas a pressupostos; ocorrem falhas de comunicao junto comunidade diretamente afetada; h ausncia de relaes
interinstitucionais para sua implementao; falta de negociaes com os setores polticos e econmicos; carncia de mecanismos efetivos para a resoluo
de conflitos (LEITE, 2001). No entanto, vale ressaltar que o ZEE no se presta a resolver todas as questes de ordenamento territorial. Ele uma proposta
tcnica que se bem elaborada, subsidiar condies para a tomada de deciso
dos atores sociais que so os polticos, governantes e a sociedade em geral
(GUIMARES, 2009).

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De acordo com Montao et al. (2007), zoneamento ambiental o instrumento mais adequado para a obteno de respostas amplas com relao
viabilidade da ocupao do territrio em bases ambientalmente sustentveis,
pois contempla fatores ambientais a serem considerados, como por exemplo,
na delimitao das reas de influncia e/ou identificao de conflitos. Sendo assim, trata-se de uma ferramenta essencial para a efetividade de outros
instrumentos.
De maneira geral, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) preconiza
diretrizes metodolgicas para o delineamento de uma concepo de ZEE, nas
quais, consideram-se os arranjos institucionais, os fundamentos conceituais e
os procedimentos operacionais necessrios execuo do ZEE no territrio
nacional. Dentre as principais temticas, encontram-se o planejamento, diagnstico, prognstico e por fim, os subsdios implementao do zoneamento,
que alm de identificar as demandas locais, consideram tambm o meio fsico
e bitico, assim como a organizao jurdica e institucional, culminando com
o apoio aplicao dos resultados no final da anlise, por parte dos agentes
dos rgos ambientais. As diretrizes metodolgicas esto orientadas, principalmente, para assegurar a efetividade de dois aspectos: 1) proporcionar base
tcnico-cientfica e operacional ao planejamento estratgico em nvel federal;
2) apoiar tcnica e operacionalmente as iniciativas de projetos de ZEE no pas
(MMA, 2006).

3.1.4. Avaliao de Impacto Ambiental (AIA)

De acordo com Snches (2008), Avaliao de Impacto Ambiental (AIA)
visa identificar ou prever os principais impactos de um empreendimento que
possam comprometer a qualidade do meio ambiente. Para cumprir os objetivos do estudo de impacto ambiental preciso considerar duas medidas:
a primeira refere-se identificao das variveis que devem ser avaliadas; a
segunda, trata-se da importncia do impacto causado por um determinado
empreendimento na varivel avaliada (GUIMARES, 2009). Nesse sentido,
estudos atuais de impacto no ambiente no consideram os efeitos cumulativos
causados por outros empreendimentos dentro de uma esfera maior de tempo
e espao. Assim, mesmo com a avaliao prvia e monitoramento a posteriori,
no existe a garantia de efetividade no processo dos estudos de impacto ambiental (GUIMARES, 2009).

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Prado Filho e Souza (2004), afirmam que a disparidade quanto indicao e implantao das medidas de controle ambiental estabelecidas nos
EIA/RIMAs em uma avaliao de impacto, colocam em risco a efetividade
desse instrumento. No Estudo de Impacto Ambiental (EIA), Prado Filho
(2001) destaca que os empreendedores no conseguem observ-lo como
um instrumento complementar de processo decisrio e, assim, no observam sua abrangncia num contexto mais global.
Outros problemas encontrados no processo de AIA podem ser destacados, tais como: a ausncia de diretrizes e manuais apropriados para
a sua realizao; a falta de recursos humanos disponveis e qualificados; a
aplicao desnecessria desse procedimento; a no realizao da AIA nas
polticas, planos e programas (OLIVEIRA e BURSZTYN, 2001), e, alm
disso, muitas vezes o empreendedor interpreta a aprovao do EIA/RIMA
como fato decorrente da obrigao do pagamento pelo estudo realizado,
desconsiderando ento o ponto de vista ambiental e a viabilidade do seu
empreendimento.

3.1.5. Licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou

potencialmente poluidoras
O despertar para a questo ambiental, no Brasil, se configurou notadamente com a instituio da Lei Federal n 6.938/81, que tornou o Licenciamento Ambiental procedimento obrigatrio (ANDRADE, 2007), diante de
atividades com potencial para causar impactos negativos ao meio ambiente.
Segundo Montao et al. (2007), o principal objetivo do licenciamento
ambiental promover uma anlise sobre a viabilidade ambiental das atividades
econmicas, assegurando que os empreendimentos sejam instalados em locais
ambientalmente adequados e seus responsveis adotem tecnologias que minimizem os possveis impactos negativos sobre o ambiente, isto , tornando-os
viveis do ponto de vista ambiental. Snches (2008) considera o licenciamento
como um dos instrumentos mais importante da PNMA, pois finaliza o sistema
com a autorizao governamental para a realizao de atividades que utilizam
recursos ambientais ou que tenham potencial de causar degradao. De acordo com a Lei 6938/81 (artigo 1), A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidores, [...] dependero de prvio

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licenciamento de rgo estadual competente e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (BRASIL, 1981).
A Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) utiliza o licenciamento
ambiental como forma de disciplinar e regulamentar a utilizao dos recursos ambientais; considerado como um procedimento administrativo que
visa prevenir danos ambientais (SNCHES, 2008), porm, excessivamente
burocrtico, caro, que atrasa a concluso de inmeras e essenciais obras de
infra-estrutura (BRAGA, 2010).
Braga (2010) afirma que h uma corrente de pensamento que considera
o licenciamento ambiental um instrumento sem efetividade para a proteo
do meio ambiente. O autor afirma que h falhas no desenho institucional dos
rgos ambientais que impedem ou dificultam que seja criado e mantido um
conjunto de normas jurdicas efetivas para o licenciamento ambiental. Essas
falhas, muitas vezes so decorrentes da descentralizao de poderes, refletida
pela grande quantidade de rgos ambientais; o que pode resultar na demora
do processamento de investigao e penalizao dos infratores.
Alm dessa necessidade de maior rigor na comunicao entre os rgos
federal (IBAMA) e estaduais responsveis pelo licenciamento ambiental,
Montao et al. (2007) afirmam que, outro fator que impede este instrumento
de atingir seu objetivo a deficincia na execuo de outros instrumentos da
PNMA, pois existe uma relao de complementariedade entre os mesmos.

3.1.6. Criao de espaos territoriais especialmente protegidos

pelo poder pblico
Na Constituio Federal de 1988, no captulo referente ao meio ambiente, o legislador menciona, no caput do artigo 225, o direito de todos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado. E para a efetividade desse direito, a
Constituio impe de forma geral o dever da coletividade e do Poder Pblico
de preservar o meio ambiente. A legislao atribui ao poder pblico o dever
de definir espaos territoriais a serem especialmente protegidos, de alterao
e supresso permitidas somente por meio de lei (PEREIRA e SCARDUA,
2008). Nesse sentido, observa-se que a legislao que criou um espao territorialmente protegido, no o conceitua nem delimita sua abrangncia. O que se
observa a simples exigncia de que esses espaos sejam criados.

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Os espaos territoriais especialmente protegidos referem-se a qualquer

parcela do territrio nacional que seja merecedora de proteo ambiental e
vincula o uso dos recursos naturais encontrados, s prescries definidas em
norma legal (SCARDUA, 2003); eles no se confundem com Unidades de
Conservao (UC) ou reas de conservao (PEREIRA e SCARDUA, 2008).
Esses espaos visam preservao e proteo da integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas, e tambm, proteo ao processo
evolutivo das espcies, capaz de abarcar todos os demais conceitos de reas
protegidas e UCs, estabelecidos posteriormente por normas infraconstitucionais (PEREIRA e SCARDUA, 2008), incumbindo-se aos poderes pblicos ou
privados a competncia de cri-los e mant-los.
Conceitua-se como espaos territoriais especialmente protegidos os seguintes estatutos criados pelos poderes pblicos e privado: 1) Unidades de Conservao; 2) reas protegidas; 3) quilombos; 4) reas tombadas; 5) monumentos
arqueolgicos e pr-histricos; 6) reas especiais e locais de interesse turstico;
7) reserva da biosfera; 8) corredores ecolgicos e zonas de amortecimento; 9)
Floresta Amaznica, Mata Atlntica, Serra do Mar, Pantanal Mato-grossense e
Zona Costeira; 10) jardins botnicos, hortos florestais e jardins zoolgicos; 11)
terras devolutas e arrecadadas necessrias proteo dos ecossistemas naturais;
12) reas de preservao permanente e reservas legais; e 13) mega espaos ambientais (PEREIRA, 2006). Vale ressaltar que Unidades de Conservao so
aquelas contempladas no rol da Lei 9.985/2000 Sistema Nacional de Unidades
de Conservao SNUC (PEREIRA e SCARDUA, 2008).
Para um espao ser considerado especialmente protegido, deve conferir
proteo ao meio ambiente (PEREIRA e SCARDUA, 2008). Em alguns casos, as restries constitucionalmente previstas para estes espaos so de difcil
aplicao prtica, como no caso das reservas legais e reas de preservao permanente. Considerando-se que o intuito do legislador constituinte foi exigir
leis casusticas, tais restries acabam por se mostrarem incuas (PEREIRA e
SCARDUA, 2008), quando confrontada a fora da lei com o interesse social
e utilidade pblica, tambm previstos na legislao brasileira.
Outro problema observado frente administrao de espaos territoriais especialmente protegidos atribudo ao fato de muitos deles ainda estarem em processo de regularizao fundiria, assunto de alta complexidade e

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tratados com baixo grau de prioridade (ROCHA et al., 2010). Atualmente

no Brasil, muitas das UCs apresentam esse problema, e tem sua gnese e sua
conservao tensionadas pela questo fundiria (KURY, 2009).
O processo de regularizao fundiria desses espaos prioriza a proteo
da natureza sem ignorar o direito de propriedade do particular, visto que, d o
direito de indenizao ao desapropriado e o seu reassentamento. Esse processo
trata da transferncia de domnio de uma determinada propriedade, constante
no interior de uma UC, para o ente pblico correspondente (KURY, 2009),
federal, estadual, municipal ou distrital.

3.1.7. Aplicao de penas e fiscalizao

Foi a partir da Revoluo Industrial (1789) movimentada pelo esprito
capitalista (MIRANDA, 2012) que a interferncia humana no ambiente natural tornou-se mais intensa (DACROCE, 2009), porm, somente na dcada
de 70 intensificaram-se as discusses relacionadas escassez dos recursos ambientais. Segundo Caradori (2008), a fiscalizao do uso dos recursos ambientais, faz referncia s aes estratgicas definidas pelo Poder Pblico atravs de
seus rgos especializados em meio ambiente.
Ressalta-se ainda a criao da Lei dos Crimes Ambientais (Lei 9.605/98),
a qual dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias (BRASIL, 1998).
Esta lei proporcionou o grande salto para aplicao de penas e a fiscalizao
ambiental, pois os delitos eram considerados contravenes penais e, somente
aps a criao desta lei que o crime ambiental foi tipificado na legislao
brasileira.
No entanto, observando a efetividade dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, verificam-se dvidas quanto aos efeitos que de fato
justificam sua existncia. De acordo com Brito e Barreto (2005), apenas 2%
dos infratores foram criminalmente punidos em uma amostra de 55 casos judiciais contra infrao ambiental no setor florestal no Par entre 2000 e 2003.
Alguns problemas podem ser identificados, como erro de preenchimento dos
autos de infrao; deficincia da base de dados e demora nos procedimentos
de investigao e defesa, alm da inadimplncia no pagamento das parcelas
de multas.

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Nesse sentido, a aplicao do instrumento citado no artigo 9, inciso IX

(Lei 9605/98), no qual so propostas penalidades disciplinares ou compensatrias ao no cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental, em alguns casos, apresenta defasagem no sistema, em virtude de aes desarticuladas dos rgos de fiscalizao ambiental
(MARAL, 2006).

3.1.8. Garantia da prestao de informaes relativas ao meio

ambiente
Outro instrumento de gesto ambiental preconizado pela PNMA a garantia da prestao de informaes relativas ao meio ambiente. H evidncias
que a poltica nacional obriga o poder pblico no somente a informar sobre
a situao da qualidade ambiental, como tambm produzi-las quando na sua
inexistncia. Observa-se que de todos os instrumentos listados na PNMA,
cinco deles esto estritamente ligados publicidade das informaes, (ROSSI,
2009), que so: incisos VII, VIII, X, XI e XII.
Essa obrigao deveria ser igual, por exemplo, s exigncias de uma atividade pendente de licenciamento, que depende de informaes dos rgos
competentes para a realizao das atividades, para que haja celeridade no processo de estudo ambiental. Estas informaes so fundamentais para os interesses do particular proponente do projeto, assim como, interesses tambm da
coletividade.
Nesse sentido, considerando a possvel no aplicao deste instrumento
da poltica ambiental brasileira, se remeteria uma deficincia na operao dos
demais instrumentos, configurando uma desestruturao dessa poltica pblica, o que pode implicar em evidentes danos ao bem jurdico em questo,
principalmente danos ao meio ambiente.
Barros (2004) descreve a insuficincia da sistematizao e a falta de melhor estruturao dos sistemas de informao existente, como um problema,
por serem compostos e apresentados de forma dispersa. Raras so as preocupaes em se criar sistemas de informaes compartilhadas, e nesse contexto,
observa-se a carncia de transversalidade na gesto da informao ambiental,
que por sua vez, necessita de dinmica multidisciplinar (ROSSI, 2009).

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Machado (2006) afirma que a disponibilizao das informaes tratada

claramente para governo e entre governantes, e nesse caso, o pblico prejudicado. Como se isso no bastasse, algumas restries de acesso a informao
so justificadas por questes de interesses particulares. Portanto, o direito de
propriedade intelectual abrange direitos autorais acerca de produes intelectuais (ROSSI, 2009), fato que pode dificultar o acesso s informaes relativas
ao meio ambiente.

3.1.9. Incentivos produo e instalao de equipamentos

voltados para a melhoria da qualidade ambiental
Outra preocupao quando se discute as diferentes possibilidades de degradao frente implementao de determinado projeto est relacionada
com a forma e os tipos de equipamentos a serem utilizados com menor capacidade impactante ao meio ambiente. Diante de uma crescente preocupao
ambiental, percebe-se a necessidade de mensurar (FARIA et al., 2009) os efeitos causados na aplicao de ativos ambientais, ou seja, os efeitos provenientes
de investimentos de recursos econmicos no que se refere insumos em geral,
bem como investimentos em mquinas, equipamentos e instalaes visando
diminuir os impactos ambientais.
A reduo de impactos ocasionados pelas emisses de gases de efeito estufa (GEE) tratados no Protocolo de Kyoto em 1997 (MOTTA et al., 2000),
requer, em sua essncia, a utilizao de maquinrios eficientes na implementao de um projeto de engenharia. Esse Protoloco prioriza projetos de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL), no intuito de promover a conservao ambiental.
Dessa forma questiona-se: Como projetos de MDL aumentam o fluxo
de investimentos para os pases em desenvolvimento? Quais as exigncias dos
financiadores dos projetos? Ser que de fato h igualdades nos investimentos
durante o processo de financiamento? Nessa tica, ressalta-se, que, na maioria
dos casos, somente as grandes empresas so beneficiadas por projetos que contemplam a aquisio de equipamentos de alta tecnologia. E, no geral, so essas
empresas que esto regularizadas no contexto das exigncias das certificadoras,
principalmente da srie ISO.
Sem uma avaliao cuidadosa desses atributos indiretamente associados
reduo de emisses de carbono, existe o risco de que o MDL torne-se um
instrumento de reduo de custo para pases desenvolvidos, legitimados por

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benefcios secundrios ocasionais que podem ou no ser consistentes, considerando-se as prioridades dos pases em desenvolvimento (MOTTA et al.,
2000).

3.1.10. Cadastro tcnico federal de atividades e instrumentos de

defesa ambiental
O Cadastro Tcnico das atividades com potencial de degradao ambiental deve ser realizado junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis IBAMA, seguindo o que determina a Instruo Normativa (IN) n 37 de 2004. Na referida IN, especificado em seu
artigo 2 que: Todo produtor, importador, exportador, comercializador e usurio
de quaisquer das substncias, controladas ou alternativas pelo Protocolo de Montreal, bem como os centros de coleta e armazenamento e centros de regenerao ou
reciclagem, pessoas fsicas ou jurdicas, devem estar registrados no Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras, gerenciado pelo IBAMA
(BRASIL, 2004). As atividades sujeitas ao controle pelo Protocolo de Montreal so aquelas com potencial de liberar substncias que destroem a camada
de oznio SDO.
Esse registro visa possibilitar ao IBAMA a implementao de procedimentos sistematizados para o controle e monitoramento da produo, importao, comercializao, usurios, coleta, armazenamento e regenerao ou
reciclagem de substncias que destroem a camada de oznio (SDO), em atendimento ao estabelecido no Protocolo de Montreal ( 1, IN n 37/2004).
Ressalta-se que o cadastro de atividades com potencial de degradao ambiental uma forma de definir polticas pblicas, tanto no mbito da defesa
ambiental quanto do reconhecimento de regies com aptido para o desenvolvimento, baseando-se nas especificidades locais e na explorao de um determinado recurso. A organizao de um sistema eficiente de cadastro de empreendimentos utilizadores de recursos florestais estimula uma ao conjunta
dos rgos e demais setores da sociedade, envolvidos direta ou indiretamente
nas questes ambientais, e a definio de medidas de controle ambiental, a
fim de subsidiar, orientar e definir polticas de gesto socioeconmicas em
alicerces ambientalmente seguros (CUNHA e BORGES, 2010).

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4. Consideraes Finais
Para a eficcia da legislao ambiental, por meio da utilizao dos instrumentos da PNMA, necessria mais do que a normatizao das vias de comando e controle. So imprescindveis outras polticas pblicas, como a conscientizao de polticas educacionais com investimentos nos aspectos voltados
para a sustentabilidade, mudana de hbitos de consumo e estilo de vida.
A construo de medidas inovadoras para os processos produtivos deveriam estar calcadas no fortalecimento das medidas preventivas, de acordo com
o que preconiza a PNMA em seu artigo 2, quando traou seus objetivos.
No entanto, esta poltica prioriza as medidas de comando e controle, como
j observado, que se consubstanciam em exigncias legais e mecanismos que
visam assegurar o seu devido cumprimento, configurando-se em sanes administrativas e penais.
O modelo ideal, ento, ser aquele que rena os instrumentos de comando e controle, que influenciam diretamente os atos do poluidor, limitando
suas aes; instrumentos econmicos que afetam o custo-benefcio dos agentes e a sensibilizao de todos frente o desenvolvimento sustentvel, que ser
mais eficiente quando forem estabelecidas polticas integradas de educao
ambiental em todos os nveis da sociedade. Na verdade, esses instrumentos
so complementares e no excludentes, no sentido de sofrerem interdependncia e necessitarem ser percebidos no mesmo nvel de importncia.
Uma lei s eficiente se for eficientemente aplicada, cumprida e assimilada pelos agentes sociais. Nessa viso, a PNMA precisa ser mais bem divulgada
e correlacionada com a Constituio Federal de 1988. Ter boas leis o primeiro e mais importante passo, mas no basta. A norma apenas um ponto de
partida. Para a sua efetividade, necessrio estabelecer condies que viabilizem sua aplicao, como a contratao de tcnicos especializados, infraestrutura adequada e recursos financeiros para a consecuo dos trabalhos, alm de
um pblico instrudo e sensibilizado com as questes ambientais.

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Recebido em: 23/02/2012.
Aprovado em: 3/10/2012.

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Poltica & Sociedade - Florianpolis - Vol. 11 - N 22 - Novembro de 2012

Brief analysis of policy instruments of brazilian environmental

management
Abstract
This study describes the main Brazilian environmental policy instruments, discussing the main
points that facilitate or hamper their effectiveness. For this, we carried search out a qualitative
exploratory. The main flaw of the effectiveness of these instruments of environmental policy in
Brazil is the lack of a clear understanding of the environmental policy, of its benefits and results
in differents levels of environmental management. For the effectiveness of environmental legislation, through the use of instruments of the National Environmental Policy, is needed more than
just a process of standardization of command and control. Other public policies are essential, as
awareness of educational policies with investments in aspects related to sustainability, to changing consumer habits and lifestyle.
Keywords: Managements tools, environmental policy, effectiveness.

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