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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
(em anexo), de autoria dos cidados Hlio Pereira Bicudo, Miguel Reale Jnior e Janana Conceio
Paschoal, lida no Plenrio da Cmara dos Deputados no dia 3 dezembro de 2015, juntamente com
o despacho (em anexo) que lhe deu tramitao.
I) CONSIDERAES INICIAIS
I.1.)
AS
CONDIES
DE
ADMISSIBILIDADE
DO
PROCESSO
DE
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 100.
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a Constituio de 1988 o smbolo maior de uma histria de sucesso: a
transio de um Estado autoritrio, intolerante e muitas vezes violento
para um Estado democrtico de direito. Sob sua vigncia, vm-se
realizando eleies presidenciais, por voto direto, secreto e universal, com
debate poltico amplo, participao popular e alternncia de partidos
polticos no poder. Mais que tudo, a Constituio assegurou ao pas a
estabilidade institucional que tanto lhe faltou ao longo da repblica3.
3 BARROSO,
Lus Roberto. A Constituio Brasileira de 1988: uma introduo. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva;
MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Tratado de Direito Constitucional. vol.1. So Paulo:
Saraiva, 2010. p. 17
4 CANOTILHO, op. cit., p. cit.
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A Constituio Federal de 1988 acolhe a forma de governo presidencialista. Por
isso, ao contrrio do que existe nos pases que adotam a forma de governo parlamentarista, ou
mesmo a forma mista (parlamentar-presidencial), no estabelece a nossa Constituio
mecanismos de controles polticos primrios entre o Chefe do Poder Executivo que acumula
a funo de chefe de Estado e de governo e o Parlamento (Congresso Nacional). A Presidenta
da Repblica no tem o poder de determinar a dissoluo do Congresso Nacional, da
mesma forma que no pode ser desligada da sua funo por uma mera avaliao poltica
da inconvenincia de sua permanncia pela maioria dos membros do Poder Legislativo.
No Brasil, a Presidenta da Repblica tem a legitimidade democrtica para o
exerccio das suas atribuies conferida diretamente pelo povo (art. 1o, pargrafo nico, da
Constituio Federal), por voto direto secreto, para um mandato de quatro anos (art. 82 da
Constituio Federal). Como prprio do regime presidencialista, este mandato cercado de
garantias constitucionais voltadas a assegurar a plena estabilidade do seu exerccio, em face da
acumulao da Chefia de Estado e de Governo. As hipteses de perda do mandato presidencial,
materializadas atravs do processo de impeachment, como no poderia deixar de ser, so
excepcionalssimas e se afirmam em mbito absolutamente restrito e com aplicao autorizada
apenas a situaes graves e excepcionais de proteo da ordem constitucional, como ocorre,
v.g., com a interveno federal (art. 34, da C.F.), o estado de defesa (art. 136, da C.F.), e o estado de
stio (art. 137, da C.F.). Desse modo, a exemplo destes institutos mencionados, o impeachment
apenas pode ser autorizado, no seu processamento, em hipteses de exceo constitucional e
unicamente quando a gravidade dos fatos indicarem a inexistncia de meios ordinrios de
salvaguarda da ordem jurdica vigente.
Torna-se absolutamente impensvel afirmar-se, assim, que em um regime
presidencialista inserido no mbito de um Estado Democrtico de Direito, meras situaes
episdicas de impopularidade governamental, per se, possam ser tidos como motivos ou causas
legais e legtimas capazes de ensejar a perda do mandato de uma Presidenta da Repblica. As
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premissas democrticas e de direito que embasam e do sustentao ao nosso sistema
constitucional no admitem jamais esta possibilidade5.
A Constituio Federal de 1988 deixou claro em suas prprias determinaes
normativas a dimenso absolutamente restritiva e excepcional da responsabilizao criminal e
poltica da Presidenta da Repblica. Ao mximo, buscou evitar que acusaes infundadas ou
situaes de invalidade desprovidas de gravidade extrema e incapazes de atingir os alicerces centrais
que estruturam a nossa ordem jurdica democrtica possam vir a ensejar abalos estabilidade
institucional decorrente do exerccio do mandato da Chefe de Estado e de Governo.
Partiu, assim, do pressuposto de que, no Presidencialismo, a aplicao de certas
sanes pessoa da chefe do Poder Executivo, ou mesmo a extino do seu mandato por meio de
uma deciso jurdica, sero sempre medidas traumticas e ensejadoras de possveis abalos
institucionais e sociais, verificveis em maior ou em menor grau, de acordo com as circunstncias
polticas e histricas em que venham a ocorrer. E, por isso, ser sempre prefervel que a ordem
jurdico-democrtica estabelea remdios que evitem efeitos perversos para males que possam
receber um tratamento menos traumtico.
Esta realidade valorativa de proteo Chefe de Estado e de Governo, para bom
resguardo das prprias instituies, a razo jurdica e poltica que explica e justifica a regra
protetiva prevista no art. 86, 4o, da nossa lei maior. Afirma este dispositivo que:
Art. 86. (...)
4o. O Presidente da Repblica, na vigncia do seu mandato, no pode
ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio das suas funes.
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consagrando uma inequvoca garantia institucional voltada, por bvio, no proteo da pessoa
fsica da Chefe do Executivo, mas segurana do prprio regime presidencialista. As persecues
criminais e de natureza estritamente poltica que porventura pudessem ser contra ela promovidas,
no que concerne a atos estranhos ao exerccio do mandato presidencial, ficaro suspensas, pouco
importando se so anteriores ou no ao seu incio.
Todavia, no mbito de um Estado Democrtico de Direito, seria contraditrio e
irrazovel que restasse consagrada a irresponsabilidade absoluta do Presidente da Repblica em
relao aos atos que pratica no exerccio da sua competncia, rememorando vetusta e ultrapassada
concepo ("the king can do no wrong"). Se, por um lado, o regime presidencialista impe garantias
que permitam a estabilidade institucional do exerccio da chefia de Estado e de Governo, de outro,
o limite ao exerccio do poder presidencial tambm dever ser afirmado, nos casos excepcionais
em que o comportamento presidencial, de forma grave e dolosa, possa atingir fortemente as vigas
mestras que sustentam a ordem constitucional. Afinal, para que no se possa abusar do poder,
preciso que, pela disposio das coisas, o poder refreie o poder6.
No campo penal, por fora do exposto, a responsabilidade da Presidenta da
Repblica, ao longo do exerccio do seu mandato, relativa e excepcional. Aplica-se apenas aos
atos praticados no exerccio da sua funo ou em razo dela (in officio ou propter officium), no exerccio
do seu mandato. Exclusivamente nestes casos poder sofrer a persecutio criminis, mas a instaurao
do respectivo processo criminal depender de autorizao de dois teros dos membros da Cmara
dos Deputados (art. 51, I, da Constituio Federal), competindo ao Supremo Tribunal Federal o
seu regular processamento e julgamento (art. 102, I, b). Contudo, em nenhum caso, enquanto
no sobrevier sentena condenatria, poder ser preso (art. 86, 3o, da Constituio Federal).
Coerentemente, a mesma situao de excepcionalidade veio afirmada no texto
constitucional em relao responsabilidade poltica da Presidenta da Repblica, capaz de
propiciar, diante da ocorrncia de certas situaes fticas, a abertura, o processamento e o
julgamento de um processo de impeachment.
6 MONTESQUIEU,
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Determina o art. 85 da nossa Carta Constitucional que a responsabilizao do chefe
do Poder Executivo apenas poder ocorrer nos casos de crimes de responsabilidade,
entendendo-se por estes os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a
Constituio Federal. Uma vez incorrendo a Presidenta da Repblica nestes delitos, ser
processada e julgada pelo Senado Federal (processo de impeachment), limitando-se a
condenao, que somente ser proferida por dois teros dos votos do Senado Federal, perda do
cargo, com inabilitao por oito anos, para exerccio da funo pblica, conforme preconizado no
art. 52, I, e pargrafo nico da Constituio Federal.
Embora o art. 85 da nossa lei maior tenha, em sete incisos, feito uma referncia a
estes crimes de responsabilidade, acabou por esclarecer, em seus prprios termos, que esta meno
se deu em carter meramente exemplificativo. De fato, esta atribuio foi deferida a uma lei especial
(Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950). Todavia, ao assim proceder, no deixou de delimitar o nosso
legislador constitucional, neste mesmo dispositivo, com absoluta clareza, que a liberdade para a
tipificao destes delitos, seja para o legislador ordinrio, seja para o eventual exegeta das normas
constitucionais e legais, no seria irrestrita. Isto porque, deixou induvidoso:
a) que somente poderiam ser definidos como crimes de responsabilidade capazes
de ensejar a responsabilizao da Presidenta da Repblica, condutas tipificadas em lei. Aplicase, portanto, a esta particular espcie de delitos o brocardo nullum crimen sine tipo (no h crime sem
a tipificao legal da conduta);
b) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam pretender tipificar quaisquer
atos irregulares ou ilegais praticados por rgos ou outros agentes do Poder Pblico como crimes
de responsabilidade. Deveras, a norma constitucional clara ao afirmar que apenas podem ser
caracterizados como delitos desta natureza atos que sejam diretamente praticados pela
Presidenta da Repblica (a expresso acolhida no precitado art. 85 , in verbis, atos do
Presidente da Repblica, identificando, assim, o nico sujeito passvel de, com sua conduta
pessoal, possibilitar a tipificao de tais atos delituosos);
c) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam pretender tipificar como
crimes de responsabilidade quaisquer atos irregulares ou ilegais praticados pela Presidenta da
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Repblica. Estes atos, para receberem tal qualificao, devem se revestir da condio de serem
indiscutivelmente um atentado Constituio. Ou seja: no podem ser quaisquer violaes
a regras constitucionais, legais ou regulamentares, mas atos que pela sua intensidade,
gravidade e excepcionalidade atentem contra princpios essenciais da nossa ordem
constitucional, de modo a subvert-la profundamente;
d) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam tipificar como crimes de
responsabilidade quaisquer atos praticados pela Presidenta da Repblica fora do exerccio das
suas funes na vigncia do seu mandato, por fora da j referida regra estabelecida no
artigo 86, 4o, do mesmo diploma constitucional. Deste modo, tambm ficaram excludas desta
tipificao delituosa os atos de autoria da Chefe do Executivo que porventura tenham sido por ela
praticados em perodo anterior, ou se reputem estranhos sua funo mesmo que praticados
durante a vigncia do seu atual mandato7;
e) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam tipificar como crimes de
responsabilidade atos meramente culposos, ou seja, atos que no revelem uma real e grave
ao dolosa da Presidenta da Repblica contra a ordem constitucional estabelecida. Deveras,
careceria de completo significado constitucional imaginar-se que no seriam apenas atos dolosos
os passveis de serem tipificados como capazes de ensejar um ato extremo de afastamento de um
chefe de Estado e de Governo. A mera conduta negligente, imprudente ou imperita da Chefe
do Executivo no poder nunca, no sentido jurdico adequado da expresso, em face da
sua prpria excepcionalidade sistmica, vir a qualificar um verdadeiro atentado
Constituio Federal.
A ideia de penalizar drasticamente aquela que foi investida da condio de ser a
primeira mandatria na nao, em um regime presidencialista, s pode passar por gravssima
conduta torpe, alicerada em m-f que a todos repugna e em odiosa inteno imoral e
7 Sobre
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ilcita. Quem age com mera culpa, e no com dolo, poderia at infringir a Constituio,
mas jamais atentar contra ela, no grave sentido axiolgico em que o termo definido no
texto da nossa lei maior8.
H que se observar, portanto, que em consonncia com o sistema presidencialista
que adotou, a Constituio Federal de 1988 delimitou claramente o universo restrito de
admissibilidade dos denominados crimes de responsabilidade que podem autorizar a abertura de
um processo de impeachment. E, ao assim fazer, assegurou definitivamente a concepo de que
tais delitos no possuem apenas uma natureza unicamente poltica, tampouco amplamente
discricionria. So, na verdade, verdadeiras "infraes jurdico-polticas cometidas diretamente
por uma Presidenta da Repblica e no exerccio do seu mandato, conforme majoritariamente define
a doutrina dominante nos dias atuais.
A afirmao de serem os crimes de responsabilidade infraes de natureza
jurdico-poltica traz uma importncia absolutamente relevante para esse conceito que, por sua
vez, guarda uma conexo intrnseca com a adoo do sistema presidencialista por um Estado
Democrtico de Direito (Estado Constitucional), na conformidade do j exposto. Em larga medida,
este conceito expressa, nos seus prprios limites e contornos constitucionais, a excepcionalidade
da sua prefigurao jurdica e democrtica, como forma de garantia da estabilidade institucional em
um regime presidencialista.
Deveras, ao se afirmar que possuem intransponvel natureza jurdico-poltica,
reconhece-se que os crimes de responsabilidade exigem para a sua configurao in concreto, ou
seja no mundo dos fatos, a ocorrncia de dois elementos ou pressupostos indissociveis e de
indispensvel configurao simultnea para a procedncia de um processo de impeachment. Um
o seu pressuposto jurdico, sem o qual a apreciao poltica jamais poder ser feita, sob pena de
ofensa direta ao texto constitucional. O outro o seu pressuposto poltico, que em momento
Note-se que esta ideia, inteiramente decorrente da anlise do prprio texto constitucional, tambm se coaduna com
o que j era previsto desde a Lei 1.079, de 1950, que disciplina os crimes de responsabilidade e o processo de
impeachment. Em seu texto, inexiste previso para a configurao culposa destes delitos.
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algum poder ser considerado pelo Poder Legislativo, em um regime presidencialista, sem a real
verificao ftica da existncia do primeiro.
O pressuposto jurdico a ocorrncia, no mundo ftico, de um ato, sobre o qual
no pairem dvidas quanto sua existncia jurdica, diretamente imputvel pessoa da
Presidenta da Repblica, praticado no exerccio das suas funes, de forma dolosa, ao longo
do seu mandato atual, tipificado pela lei como crime de responsabilidade, e que seja ainda de
tamanha gravidade jurdica que possa vir a ser qualificado como atentatrio Constituio, ou
seja, capaz de por si materializar uma induvidosa afronta a princpios fundamentais e sensveis
da nossa ordem jurdica.
O pressuposto poltico a avaliao discricionria de que, diante do ato praticado
e da realidade que o envolve, configura-se uma necessidade intransponvel de que a Presidenta da
Repblica seja afastado do seu cargo. Em outras palavras: que o trauma poltico decorrente da
interrupo de um mandato legitimamente outorgado pelo povo seja infinitamente menor para a
estabilidade democrtica, para as instituies e para a prpria sociedade do que a sua permanncia
na Chefia do Poder Executivo.
Desse modo, portanto, diante de tudo o que j foi exposto, a prpria definio dos
crimes de responsabilidade como infraes jurdico-polticas, afasta, de plano, a possibilidade de
que uma Presidenta da Repblica sofra um processo de impeachment pela mera avaliao
discricionria de que seria inconveniente para o pas a sua permanncia no exerccio das funes
para as quais foi regular e legitimamente eleito. Repita-se: nossa Constituio no adotou o
regime parlamentarista, ou outro que a ele se assemelhe. No presidencialismo, para a
interrupo do mandato do Chefe de Estado e de governo exige-se a ocorrncia de um pressuposto
jurdico, ftico, tipificado com todas as caractersticas acima apontadas. Sem que isto ocorra no
haver motivo ou justa causa para que seja admitido, processado ou julgado procedente um
pedido de impeachment.
Donde concluir-se que somente diante de uma realidade em que os dois
pressupostos acima apontados - o jurdico e o poltico - se faam simultaneamente presentes
que ser possvel falar-se na interrupo legtima de um mandato presidencial, pela ocorrncia de
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um verdadeiro crime de responsabilidade, sem ofensa Constituio e ao que caracteriza um
Estado Democrtico de Direito em um regime presidencialista. Fora disso, o impeachment se dar
com clara ofensa e ruptura da ordem jurdica e democrtica vigente.
nesse contexto que devemos compreender a curiosa discusso que se trava no
mbito da opinio pblica brasileira, e amplamente explorada por meios de divulgao, quanto a
um processo de impeachment ser um golpe de Estado ou no.
Em face dos princpios que afirmam ser o Brasil um Estado Democrtico de
Direito que adota o regime presidencialista e do que dispe a Constituio Federal de 1988, ao que
tudo indica, essa discusso parece se revestir, data venia, da condio de uma falsa polmica. obvio
que se uma Presidenta da Repblica, em nosso pas, praticar conduta desabonadora que configure
os pressupostos jurdicos e polticos da tipificao de um crime de responsabilidade, o processo de
impeachment poder ser admitido, processado e julgado, em total acordo com a Constituio e as
nossas leis em vigor. A nossa ordem jurdica ter sido respeitada e no haver, por bvio, nenhum
desrespeito s regras que caracterizam um Estado Democrtico de Direito.
Nesse caso, naturalmente, um impeachment jamais poderia ser visto como ou
equiparado a um golpe de Estado. Seria uma soluo para um grave problema institucional,
inteiramente resolvido dentro dos mandamentos constitucionais vigentes.
Todavia, o mesmo no se dar, por bvio, se presses polticas e sociais vierem a
propor um processo de impeachment em que no se configura, com um mnimo de juridicidade, a
ocorrncia de um crime de responsabilidade, por faltarem, s escncaras, os pressupostos exigidos
para a sua configurao constitucional. Nesse caso, os atos jurdicos praticados na busca da
interrupo do mandato presidencial estaro em coliso aberta e escancarada com o texto
Constitucional e, caso efetivados, qualificaro uma bvia ofensa ao Estado Democrtico de Direito
e uma inexorvel ruptura institucional. inteiramente adequado, assim, que uma ao desta
natureza seja vista como um verdadeiro golpe de Estado, praticado com desfaatez e a mais
absoluta subverso da ordem jurdica e democrtica.
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comum utilizar-se a expresso golpe de estado, em todos os continentes (Coup
dtat, Staatsreich), para definir-se as situaes em que ocorre a deposio, por meios inadmitidos
pela ordem jurdica, de um governo legtimo. Embora, no plano histrico, seja mais comum a
materializao de golpes pela fora das armas, tambm no se pode ignorar que, muitas vezes, e
em especial nos dias que se seguem, tais rupturas institucionais so urdidas e executadas sob o
aparente manto da legalidade.
Isto ocorrer sempre que, sob a alegao retrica da ocorrncia de situaes que de
fato no se verificam ou no justificam de direito a cassao de um mandato presidencial, buscamse subterfgios jurdicos, argumentos infundados e descabidos para a aparente legitimao jurdica
da deposio de um governo, sem que exista qualquer base constitucional para tanto. Nesses casos,
no sero utilizados tanques, bombardeios, canhes ou metralhadoras. Sero usados argumentos
jurdicos falsos, mentirosos, buscando-se substituir a violncia das aes armadas pelas palavras
ocas e hipcritas dos que se fingem de democratas para melhor pisotear a democracia no momento
em que isto servir a seus interesses. Invoca-se a Constituio, apenas para que seja ela rasgada com
elegncia e sem rudos.
Superando-se ento a falsa polmica, pode-se dizer que um processo de
impeachment, no Brasil ou em qualquer Estado Democrtico de Direito do mundo que adote o
sistema presidencialista de governo, pode ser ou no um golpe de estado, conforme as
circunstncias que o caracterizem e o definam. No ser um golpe se ocorrerem, de forma
induvidosa, os pressupostos constitucionais excepcionais que legitimariam a justificada interrupo
do mandato do Chefe de Estado e de Governo. Ao revs, como golpe se qualificar quando
inexistirem, de fato e de direito, as razes constitucionais para a afirmao do impedimento da
Presidenta da Repblica, e este vier a ser confirmado sem nenhuma legitimao democrtica, mas
sob uma aparncia de legalidade hipcrita e infundada.
Afirmar-se que "um impeachment nunca ser um golpe porque est previsto na
Constituio" , sem sombra de dvida, ignorar com pretensa ingenuidade que um texto
constitucional vigente pode ser respeitado ou no. As normas jurdicas sempre afirmam o que
deve ser no o que, de fato, ser. Se elas afirmam que um processo de impeachment apenas
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deve ser realizado dentro de certas condies, isto pode ocorrer ou no dentro da realidade
histrica que est por vir. Se ocorrer, haver a legitimao do afastamento presidencial e da
assuno de um novo governo, na medida em que o dever ser adequou-se ao que . Se no
ocorrer, haver um verdadeiro e indiscutvel golpe de estado, uma vez que o que deve ser, no
mundo dos fatos, no ocorreu. Nesse caso, as palavras retricas de justificao violncia travestida
de legalidade no impediro a ocorrncia de real e substantiva ruptura institucional, com todos os
traumas polticos, sociais, inclusive no plano internacional, que dela podem advir.
Um golpe dessa natureza, caso prospere, seguramente, jamais ser esquecido ou
perdoado pela histria democrtica de um povo.
Em primeiro lugar, porque a banalizao da utilizao de um instrumento
excepcional como o impeachment trar, inexoravelmente, uma profunda insegurana democrtica
e jurdica a qualquer pas que porventura venha a seguir esse temerrio caminho. Que governo
legitimamente eleito no poder ser destitudo, em dias futuros, se for acometido de uma
momentnea crise de impopularidade? Que pretextos infundados no podero ser utilizados, sem
quaisquer espcies de freios jurdicos e democrticos, para viabilizar um ataque oportunista e mortal
a um mandato presidencial legitimamente obtido nas urnas? Que oposies parlamentares no
buscaro a desestabilizao poltica, independentemente do agravamento que isso traga economia
e s condies sociais do povo, na busca de um assalto rpido ao poder, fora da legitimao das
urnas? Que segurana tero investidores e governos estrangeiros diante de um pas que utiliza
pretextos jurdicos e uma falsa retrica para afastar um governante que no tem, a bem da verdade,
contra seu comportamento nenhuma efetiva acusao grave minimamente demonstrada?
Em segundo lugar, h ainda que se perguntar: em face da ausncia da configurao
constitucional plena, capaz de qualificar a ocorrncia de um verdadeiro crime de responsabilidade
praticado por uma Presidenta da Repblica, de onde se retirar a legitimidade para que um novo
Presidente assuma a Chefia de Estado e de Governo aps um impeachment? Do povo, que no o
escolheu diretamente para esta funo, por bvio, no ser. Da constituio que no reconhece o
real impedimento do eleito, a no ser por manipulaes construdas como pretextos para uma
deposio ilegtima? Tambm no ser.
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Lembrando aqui as j anteriormente citadas palavras do festejado constitucionalista
portugus J.J. Canotilho, podemos dizer que um verdadeiro e legtimo Estado Democrtico de
Direito (Estado Constitucional) estar assentado em fundamentos metafsicos se negar o
princpio da soberania popular, seja negando-o por afastar sem base Constitucional um
presidente democraticamente eleito pelas urnas, seja por empossar um novo Presidente, sem voto
e sem amparo na Constituio. No haver nem legitimidade para a destituio do governo que sai,
nem para a posse do que entra. De um clssico aforismo originado em So Jernimo (Ep. 69,9) se
poder, de fatos como estes, extrair uma dura lio histrica: Quale principium talis est clausula".9
Em terceiro e ltimo lugar, torna-se oportuno lembrar que no h argumentos
falsos ou construes jurdicas fraudulentas que sobrevivam marcha inexorvel do tempo e s
duras pginas da histria que sero escritas sobre quem eventualmente, por seus interesses
menores, tenha violentado ou tentado violentar a existncia de um verdadeiro Estado Democrtico
de Direito. Cedo ou tarde, a histria costuma ser sempre impiedosa com os que engendram
violaes constitucionais na busca personalista de um Coup dtat.
a histria quem sempre d a sentena final.
DE
PRESIDENTA
DA
REPBLICA
EM
PROCESSOS
DE
IMPEACHMENT
Dvidas no podem existir quanto indiscutvel legitimao legal da AdvocaciaGeral da Unio para, por meio do seu titular, atuar na defesa da Exma. Sra. Presidenta da Repblica
neste presente processo de impeachment. A legislao brasileira e a orientao consolidada de anos
no exerccio das atividades cotidianas deste importante rgo da Unio no deixam a menor dvida
a respeito.
9 Tal
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Diz o art. 131 da Constituio Federal, in verbis:
Art. 131. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que,
diretamente ou atravs de rgo vinculado, representa a Unio,
judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei
complementar que dispuser sobre sua organizao e
funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento do
Poder Executivo
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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
XXV avocar quaisquer matrias jurdicas de interesse da
Unio, inclusive no que concerne a sua representao
extrajudicial.
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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 22 Ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 236.
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outras da investidura em cargos pblicos, de contrataes empregatcias, ou mesmo ainda de
diferentes situaes jurdicas tuteladas pela nossa legislao. Todavia, por fora da j explicitada
competncia da AGU na representao judicial e extrajudicial da Unio, das suas autarquias e
fundaes, nos limitaremos apenas anlise exclusiva da situao dos agentes pblicos que atuam
nos rgos que integram estas pessoas jurdicas.
A questo primeira que se coloca, como natural pressuposto do equacionamento
da pergunta sobre se poderia ou no haver a atuao do Advogado-Geral da Unio neste processo
na defesa da Presidenta da Repblica, a seguinte: pode a AGU representar judicial e
extrajudicialmente agentes pblicos integrados aos rgos da Unio, das suas autarquias e
fundaes quanto a atos praticados no exerccio das suas atribuies constitucionais, legais ou
regulamentares? Nos casos em que praticam atos ou condutas decorrentes de suas competncias,
estes agentes deveriam outorgar mandatos a advogados privados para que pudessem sustentar a
legitimidade dos seus atos, ou podero contar com a estrutura da advocacia pblica de Estado para
dar amparo a estas defesas?
A discusso sobre a natureza jurdica distinta dos rgos pblicos e dos agentes
pblicos que os titularizam e exercem materialmente suas funes jurdicas, j se encontra de h
muito superada pela cincia jurdica. Encontra-se hoje consagrada, por inspirao original do
clebre jurista alemo Otto Gierke, a teoria do rgo, segundo a qual a vontade da pessoa
jurdica deve ser atribuda aos rgos que a compem, sendo eles mesmos, os rgos,
compostos de agentes.11 Por essa teoria, acolhida pelo ordenamento ptrio, os atos praticados
pelas pessoas fsicas que agem em nome do Estado a ele prprio devem ser atribudos. Assim,
as aes dos entes polticos como Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal
concretizam-se por intermdio de pessoas fsicas, e, segundo a teoria do rgo, os atos
praticados por meio desses agentes pblicos devem ser imputados pessoa jurdica de
direito pblico a que pertencem12.
CARVALHO FILHO, Jos Dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. Ed. So Paulo: Atlas, 2013. p. 13
SANTOS, Marcia Walquiria Batista dos; QUEIROZ, Joo Eduardo Lopes; CARDOZO, Jos Eduardo Martins
(colaborador). Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2015. p. 170
11
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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Disso nasce a bvia concluso de que se pela nossa Constituio, a AdvocaciaGeral da Unio, cujo titular o Advogado-Geral da Unio, a instituio que representa a Unio,
judicial e extrajudicialmente, bem como as suas autarquias e fundaes, os atos praticados por
agentes pblicos que integram os rgos destas pessoas jurdicas, no exerccio de suas
competncias pblicas, podem e devem ser por ela defendidos. Em face da acolhida teoria
do rgo, outra situao jurdica no se apresenta como minimamente plausvel.
Expressando exatamente esta posio jurdica que a Lei n. 9.028, de 12 de abril
de 1995, na redao que lhe foi conferida pela Medida Provisria n 2.216-37, de 31 de agosto de
2001, disciplinou a matria de forma incontroversa. Determinou este mandamento legal,
expressamente, no seu art. 22, que:
Art. 22. A Advocacia-Geral da Unio e os seus rgos vinculados, nas
respectivas reas de atuao, ficam autorizados a representar judicialmente
os titulares e os membros dos Poderes da Repblica, das Instituies
Federais referidas no Titulo IV, Captulo IV, da Constituio, bem como
os titulares dos Ministrios e demais rgos da Presidncia da Repblica,
das autarquias e fundaes pblicas federais, e de cargos de natureza
especial, de direo e de assessoramento superiores e daqueles efetivos,
inclusive promovendo ao penal privada ou representando perante o
Ministrio Pblico, quando vtimas de crime, quanto a atos praticados
no exerccio de suas atribuies, legais ou regulamentares, no
interesse pblico, especialmente da Unio, suas respectivas autarquias
e fundaes, ou das instituies mencionadas, podendo ainda, quanto aos
mesmos atos, impetrar habeas corpus e mandado de segurana em defesa dos
agentes pblicos de que trata este artigo. (grifo nosso)
Ressalte-se aqui que ilustres doutrinadores como Adlison Dallari13, Anita Villani14,
Rommel Macedo15 e Gilmar Ferreira Mendes16 ao defenderem a constitucionalidade do precitado
13DALLARI,
Adilson Abreu. A contratao de servios de advocacia pela Administrao Pblica. In: Revista de informao
Legislativa, Braslia, n 140, ano 135. p. 59-57.
14 VILLANI, Anita. Advocacia-Geral da Unio e a representao judicial dos servidores e autoridades federais. In:
Pavano, Srgio Augusto Zampol. A Unio em Juzo. So Paulo: MP, 2005. p. 109-117.
15MACEDO, Rommel. Advocacia-Geral da Unio na Constituio de 1988. So Paulo: LTR, 2008.
16 MENDES, Gilmar Ferreira. Medida Provisria n 2.143-21, de 02 de abril de 2001. Braslia, s.d. Disponvel em:
www.redebrasil.inf.br/0artigos/MP2143.htm. Acesso em 30.8.2010. Apud A Administrao em defesas de seus
18
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
artigo 22 da Lei n 9.028, de 1995, acabam por ressaltar que a representao de um agente
pblico por parte da AGU se assenta mais no interesse da prpria Unio do que no da
pessoa fsica do agente pblico que praticou o ato.
No podem deixar de ser aqui referidas, tambm, em decorrncia da habitual
acuidade e clareza de exposio, embora referindo-se, neste lano, advocacia pblica estadual, as
sempre significativas palavras do ilustre Ministro da nossa Suprema Corte e ilustre publicista Lus
Roberto Barroso, quando, aps mencionar o texto da Lei n 9.028, de 1995, afirma conclusivamente
que:
A atribuio, ao Estado, da defesa de agentes pblicos acionados
por fora do exerccio da funo pblica uma opo legtima, que
pode ser implementada pelo Legislativo e Executivo estaduais. (grifo
nosso)17
agentes:
exame
da
legitimidade
de
Cibely
Pelegrino
Chagas.
Disponvel
em
http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/9923701. Acesso em 3 abr. 2016.
17 BARROSO, Lus Roberto. Cf. Parecer de sua lavra enquanto Procurador do Estado do Rio de Janeiro, publicado
na Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, no ano de 2007.
18 Cf. Parecer da Procuradoria-Geral da Repblica nos autos da ADI 2.888/DF, Rel. Min. Rosa Weber, no Supremo
Tribunal Federal.
19
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crime de responsabilidade por ela, em tese, praticado? Existe algum bice ou impedimento jurdico
a que neste caso concreto isto pudesse a ocorrer legalmente?
Diante de todo o exposto, no possvel que se admita outra resposta a estas
indagaes: a Presidenta da Repblica pode, nos termos da Lei, ser representada neste
processo pela Advocacia-Geral da Unio, na pessoa do seu Advogado-Geral, sem que
possam ser invocados bices ou impedimentos de qualquer natureza a esta atuao.
Em primeiro lugar, porque a Presidenta da Repblica ostenta a condio de agente
pblico, sendo que os atos dos quais indevidamente acusada de ter praticado foram atos
realizados no estrito exerccio funcional das atividades do rgo pblico unipessoal Presidncia da
Repblica que titulariza - e no mbito das suas estritas atribuies constitucionais. Estes atos,
portanto, seriam atos administrativos advindos de rgo pblico integrante da Unio
(Poder Executivo) que, naturalmente poder dever intransponvel, devem ser defendidos,
na forma da Constituio e da nossa legislao em vigor, pela Advocacia-Geral da Unio,
em quaisquer das esferas judiciais ou extrajudiciais em que porventura possam estar sendo
atacados. Nesse passo, vale colacionar trecho do voto do ilustre Ministro Joaquim Barbosa,
Relator da ADI 3022/RS, no qual consignou: "A defesa, por parte da Advocacia Pblica, de
atos de servidores guarda relao com a defesa eficiente da prpria Administrao"19.
Defender um ato, desnecessrio dizer, significa demonstrar perante as autoridades
competentes a sua adequao ordem jurdica, em todos os seus efeitos e para todas as suas
consequncias. Significa defender a sua validade, e sustentar o seu afastamento de todas as
imputaes que a ordem jurdica poderia porventura atribui-lhe, seja no mbito civil, seja no
criminal ou seja mesmo no da responsabilizao jurdico-poltica de que trata o presente
processo.
Em segundo lugar, porque um processo de impeachment, como j salientado
anteriormente, s pode ser promovido em razo de atos do Presidente da Repblica que, por
ADI 3022, Relator Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 02/08/2004, publicado no DJ em
04/03/2005. Disponvel em:
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2175432. Acessado em: 03 de abril de
2016.
19
20
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
definio constitucional, no sejam estranhos ao exerccio das suas funes (art. 86, 4o.). Ora,
se por expressa determinao da Constituio Federal de 1988 estes atos devem ser praticados no
exerccio desta funo pblica, em nome da Chefia de Estado e de Governo encartadas no vrtice
do Poder Executivo Federal, parece evidente que os atos que motivam qualquer processo de
impeachment jamais podem se confundir com atos pessoais, privados, desvinculados
da Chefia de Estado ou de governo, como se fossem estranhos a quaisquer atividades
estatais. Por conseguinte, dentro de estrita coerncia lgico-jurdica, jamais podem ser vistos
como atos em que a advocacia pblica no teria a possibilidade jurdica de defend-los.
Se num processo de impeachment a responsabilizao somente pode ocorrer
diante de atos praticados no exerccio da funo pblica, como o rgo responsvel
constitucional e legalmente por defender atos
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
todos os atos administrativos que advm da Presidncia da Repblica passam,
previamente pelo exame tcnico e consultivo de diversos rgos, inclusive de rgos
jurdicos integrados AGU, sejam as Consultorias Jurdicas ligadas aos Ministrios que
referendam os atos da Presidncia (art. 87, pargrafo nico, I, da Constituio Federal), seja a
Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica (art. 36 do Decreto
n 4.176, de 28 de maro de 2002).
Como se imaginar, ento, que atos que foram previamente analisados, do ponto de
vista jurdico por rgos vinculados Advocacia-Geral da Unio no pudessem ser, a posteriori,
depois de acolhidos pela autoridade superior, defendidos pelos rgos da mesma instituio que
firmou o aconselhamento que, em larga medida, os orientou na sua expedio? Se atos desta mesma
natureza tm sido defendidos em outras instncias, como por exemplo o Tribunal de Contas da
Unio e no prprio Congresso Nacional pela prpria AGU, porque no poderiam ter as mesmas
razes de fato e de direito j sustentadas anteriormente trazidas em defesa prpria, pela mesma
instituio, na pessoa do seu Advogado-Geral, em um processo de impeachment? Uma negativa a
esta possibilidade administrativa incorreria em um tal nvel de esquizofrenia orgnica que jamais
poderia ser aceita em uma viso minimamente razovel do bom e legal exerccio da advocacia
pblica no Estado brasileiro.
E, finalmente, em quarto lugar, importante que esta compreenso que motiva a
possibilidade de atuao da Advocacia-Geral da Unio, atravs do seu Advogado-Geral, em defesa
de Presidentes da Repblica, j est definitivamente consolidada nas prticas administrativas
correntes da instituio. At hoje, a instituio defende os Ex-Presidentes Fernando
Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva por atos realizados enquanto exerciam as
suas respectivas funes presidenciais. Ao todo, diga-se, foram representados judicial e
extrajudicialmente pela instituio em quase 200 aes: 108, do ex-Presidente Fernando Henrique
Cardoso, e 90, do ex-Presidente Lus Incio Lula da Silva. Estes processos envolvem aes
populares e civis, por suposta improbidade administrativa, alm de representaes e medidas
cautelares solicitadas por conta de atos praticados durante os anos de mandatos dos dois expresidentes. A Presidenta Dilma Rousseff tambm hoje j representada em 99 aes judiciais.
22
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nesse ponto, convm ter presente, para alm de tudo que j foi dito, que essa
atividade de representao judicial da Presidenta da Repblica se reveste de especial relevncia no
caso. Isso porque, como visto, a Advocacia-Geral da Unio representa inmeros agentes
pblicos. Porm, no Executivo federal, apenas um desses agentes ascendeu ao cargo por
meio da votao direta, que justamente a Presidenta da Repblica. Da a relevncia de a
advocacia pblica assumir essa tarefa com a responsabilidade de quem assume a defesa
da prpria democracia.
Eis as razes pelas quais o tema no suscita qualquer dvida para a AdvocaciaGeral da Unio.
A propsito, o tema est de tal forma consolidado que a representao est prevista
em normativos internos da Advocacia-Geral da Unio vide Portarias n 408, de 2009, n 1.016,
de 2010, ambos editados pelo Advogado-Geral da Unio, e ainda, mais recentemente, pela prpria
Portaria n 13, de 2015, baixada pelo Consultor-Geral da Unio. Nos termos deste ltimo
normativo afirma-se que a Consultoria-Geral da Unio poder representar extrajudicialmente,
observadas suas competncias e o disposto no art. 5 [...] o Presidente da Repblica (art.
4, I).
Alis, a propsito, a matria encontra-se to pacificada que diga-se dois manuais
sobre o tema esto acessveis a qualquer interessado no stio eletrnico da instituio20.
Ao fim, convm salientar que a matria objeto desta denncia foi objeto de
apreciao pelos rgos tcnicos desta Advocacia-Geral da Unio que, mediante pareceres
especficos, concluram pela legalidade e pela total legitimidade da sua atuao neste procedimento.
Nenhuma razo existe, assim, para que se afirmem quaisquer bices interveno
da Advocacia-Geral da Unio, por meio do seu representante maior, o atual Advogado-Geral da
Unio, nestes autos, na defesa da Presidenta da Repblica. o que determina a nossa vigente
23
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Constituio da Repblica e as nossas leis. o que nos ensina a nossa doutrina e o que vem sendo
praticado ao longo dos anos por este importante rgo da advocacia pblica brasileira.
I.3.)
DELIMITAO
DO
OBJETO
DO
PRESENTE
PROCESSO
DE
IMPEACHMENT
Ofertada a denncia por suposta prtica de crime de responsabilidade contra a
Presidenta da Repblica, o Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, no dia 2 de dezembro
de 2015, entendeu por receb-la parcialmente, rejeitando, de plano, a maior parte dos argumentos
apresentados pelos cidados que a subscreveram.
Cumpre observar que a rejeio de denncias desta natureza por parte do
Presidente da Cmara encontra total amparo na nossa legislao, a partir de clara orientao
jurisprudencial estabelecida pelo nosso Supremo Tribunal Federal. Com efeito, nas diversas
oportunidades em que foi chamado a se pronunciar e a decidir sobre o processo de impeachment
de Presidente da Repblica, veio a nossa Suprema Corte a reconhecer explicitamente esta
possibilidade.
Como acentuado pelo Ministro Carlos Velloso, por ocasio do julgamento do
Mandado de Segurana n 23.885-2, citando parecer do ento Procurador-Geral da Repblica
Geraldo Brindeiro, irrefutvel que o processo por crime de responsabilidade contempla um juzo
preambular acerca da admissibilidade da denncia. Faz-se necessrio reconhecer ao Presidente da
Cmara dos Deputados o poder de rejeitar a denncia quando, de logo, se evidencie, por exemplo,
ser a acusao abusiva, leviana, inepta, formal ou substancialmente. Afinal, cuida-se de abrir um
processo de imensa gravidade, um processo cuja simples abertura, por si s, significa uma
crise.
E o contedo desse dever-poder do Presidente da Cmara dos Deputados no
processo de impeachment ficou muito bem delineado no julgamento do Mandado de Segurana n
20.941-1 (em anexo), em cuja ementa do acrdo se l que quela autoridade parlamentar
conferida competncia, no processo de impeachment, para o exame liminar da idoneidade da
24
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
denncia popular, que no se reduz verificao das formalidades extrnsecas e da legitimidade de
denunciantes e denunciados, mas se pode estender, segundo os votos vencedores, a rejeio
imediata da acusao patentemente inepta ou despida de justa causa21.
E o voto condutor desse decisum, da lavra do Ministro Seplveda Pertence, explicita
que cabe ao Presidente da Cmara dos Deputados receber ou rejeitar a denncia, e que este
recebimento no um recebimento burocrtico, um ato de protocolo: recebimento, na
extenso que tem e, a, acolho as premissas da maioria, que entende que isto uma denncia , do recebimento de uma denncia. No mesmo sentido as palavras do saudoso Ministro Paulo
Brossard, segundo o qual, semelhana do Juiz que pode rejeitar uma denncia, ou uma
inicial, o Presidente da Cmara tambm pode. O Presidente da Cmara tem uma autoridade
que inerente sua prpria investidura, tem o dever de cumprir a Constituio, as leis em geral, e
o Regimento, em particular que lei especfica. (...) Ele exerce singular magistratura.
Desse entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal decorre a
possibilidade de o Presidente da Cmara dos Deputados vir a rejeitar, parcialmente, a
notcia de crime de responsabilidade apresentada contra o Presidente da Repblica
Cmara dos Deputados, tal como pode faz-lo o magistrado em relao denncia ou queixacrime oferecida perante o Poder Judicirio. Naquela hiptese, naturalmente, o Presidente desta
Casa Parlamentar tambm cumpre o seu dever-poder de rejeitar, em seu mbito prprio
de competncia, acusaes que repute ineptas, abusivas, baseadas em ilaes ou em meras
suposies. E, naturalmente, ao assim proceder, submete juridicamente Cmara dos Deputados
apenas o exame daqueles fatos que, a princpio, parecem caracterizar crimes de responsabilidade
praticados pela Presidenta da Repblica.
V-se, pois, que a competncia e a atuao do Presidente da Cmara dos Deputados,
dentro do juzo de admissibilidade no processo de impeachment da Chefe do Poder Executivo,
no tem o nico objetivo de impedir o prosseguimento de acusaes sem o mnimo de idoneidade
e de indcios de autoria e de materialidade do delito, com a determinao de arquivamento da pea
STF. MS 20941, Rel. Min. ALDIR PASSARINHO, Rel. p/ Acrdo: Min. SEPLVEDA PERTENCE, Tribunal
Pleno, julgado em 09/02/1990, publicado DJ 31/08/1992.
21
25
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
acusatria que se apresenta inepta em sua totalidade. O exerccio daquelas atribuies,
induvidosamente, tambm tem a finalidade de fixar e delimitar precisamente os fatos
supostamente criminosos descritos na notcia formulada pelo cidado e que sero objeto
de anlise e deliberao pela Cmara dos Deputados.
Resta assentado e induvidoso, assim, que a deciso inicial de recebimento da
denncia do Presidente da Cmara dos Deputados, lida na Sesso Plenria seguinte publicao
dessa deciso, que delimita definitivamente o objeto da acusao que ser analisado pela
Comisso Especial destinada a emitir parecer sobre a questo. esta deciso, portanto, que
conter, de modo especfico, preciso e definitivo, os fatos sobre os quais o Presidente da
Repblica dever se manifestar, exercendo seu direito fundamental ao contraditrio e
ampla defesa (art. 5, LV, da C.F.).
Claro, assim, que estas regras disciplinadoras do juzo de admissibilidade realizado
pelo Presidente da Cmara dos Deputados decorrem, de modo indiscutvel, do prprio
entendimento pacfico do Supremo Tribunal Federal sobre a matria. E do mesmo modo, que tal
compreenso, tambm, impe-se inexoravelmente em razo da necessidade de se garantir ao
Presidente da Repblica acusado, em respeito ao princpio constitucional da ampla defesa, o
direito de vir a se defender de fatos determinados e no de imputaes vagas, incertas e
imprecisas, inclusive de meras ilaes e suposies, ou de quaisquer outras situaes
incapazes de gerar uma justa causa (ou motivo, como prefeririam os administrativistas)
para a legitima promoo de um processo de impeachment.
No caso presente, a deciso de recebimento da denncia (em anexo), proferida
pelo Sr. Presidente da Cmara dos Deputados no dia 2 de dezembro de 2015, e lida no Plenrio
da Cmara dos Deputados no dia 3 dezembro de 2015, como j salientado anteriormente, rejeitou
parcialmente as acusaes constantes da notcia de crimes de responsabilidade apresentada
Cmara dos Deputados contra a Presidenta da Repblica, nos seguintes termos:
10.
No h dvida de que todas as acusaes formuladas pelos
DENUNCIANTES so gravssimas, mas, por outro lado, igualmente
certo tambm que muitas delas esto embasadas praticamente em
ilaes e suposies, especialmente quando os DENUNCIANTES
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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
falam da corrupo na PETROBRS, dos emprstimos do BNDES e do
suposto lobby do ex-Presidente da Repblica LUS INCIO LULA DA
SILVA.
No se pode permitir abertura de um processo to grave, como o
processo de impeachment, com base em mera suposio de que a
Presidente da Repblica tenha sido conivente com atos de corrupo.
11.
Quanto aos crimes eventualmente praticados pela
DENUNCIADA contra a lei oramentria, sobre os quais os
DENUNCIANTES fazem remisso reiterada ao recente julgamento das
contas de 2014 do governo pelo Tribunal de Contas da Unio, de se
notar que a deciso acerca da aprovao ou no dessas contas cabe
exclusivamente ao Congresso Nacional, tendo a Corte de Contas apenas
emitido parecer prvio, a ser submetido ao crivo do Congresso Nacional,
a quem cabe acolh-lo ou rejeit-lo.
Alm disso, os fatos e atos supostamente praticados pela
DENUNCIADA em relao a essa questo so anteriores ao atual
mandato. Assim, com todo respeito s muitas opinies em sentido
contrrio, considero inafastvel a aplicao do 4 do artigo 86 da
Constituio Federal, o qual estabelece no ser possvel a
responsabilizao da Presidente da Repblica por atos anteriores ao
mandato vigente.
Deixei claro em decises anteriores que no ignoro a existncia de
entendimento contrrio, especialmente em razo de o dispositivo citado
ser anterior emenda constitucional que permitiu a reeleio para os
cargos do Poder Executivo. Porm, no se pode simplesmente ignorar
que o constituinte reformador teve a oportunidade de revogar ou alterar
o 4 do artigo 86 e no o fez, estando mantida, portanto, a sua vigncia.
12.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
................................................................................................................
So igualmente relevantes as demais questes que dizem respeito
lei oramentria deste ano [de 2015], especialmente a alegao da
reiterao da prtica das chamadas pedaladas fiscais, o que, tambm em
tese, podem configurar crime de responsabilidade contra a lei
oramentria (art. 85, VI, CF).
13.
Por tudo isso, ciente da relevncia de que esse ato significa,
considero que a denncia preenche os requisitos mnimos pra seu
recebimento.
De fato, merece anlise exauriente as alegaes dos
DENUNCIANTES quanto abertura de crdito suplementar
mesmo diante do cenrio econmico daquele momento, quando j
era sabido que as metas estabelecidas na Lei de Diretrizes
Oramentrias, Lei n. 13.080/2015, no seriam cumpridas, o que pode
ensejar o cometimento de crime de responsabilidade contra a lei
oramentria.
E tambm merece melhor aprofundamento as razes que levaram ao
Governo a adotar essa prtica das chamadas pedaladas fiscais tambm
neste ano de 2015.
H, portanto, justa causa a justificar o recebimento desta denncia. E
tambm h indcios de autoria, considerando a responsabilidade da
Presidente da Repblica pela lei oramentria.
28
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
esse que no se caracteriza como mtuo, financiamento ou operao de crdito para efeitos da Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Assim sendo, em face da deciso de admissibilidade da pea acusatria exarada pelo
Presidente da Cmara dos Deputados, tanto o parecer prvio da Comisso Especial a que se refere
o art. 19 da Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950, como tambm eventuais pareceres de procedncia
ou improcedncia dessa mesma Comisso e, ainda, a deliberao do Plenrio da Cmara dos
Deputados devem se restringir nica e exclusivamente ao exame dos fatos descritos
nesses dois itens especificados acima, todos referentes ao ano de 2015. Aqueles outros fatos
ocorridos em 2014 referidos na denncia, como j afirmado, foram expressamente rejeitados
pelo Presidente da Cmara dos Deputados, porque incapazes de caracterizar crime de
responsabilidade e, por conseguinte, devem ser tidos como juridicamente imprestveis
para fundamentar a instaurao do processo de impeachment.
De tudo isso tambm se extrai que, em bom direito, jamais se poder admitir
como objeto de anlise neste procedimento em curso, o exame de novos atos ou fatos que
eventualmente possam vir a ser trazidos aos autos por pedidos de aditamento
extemporneos, ou mesmo pela juntada imprpria de documentos, depoimentos, ou de
quaisquer outros pretensos meio de prova, que no possuam pertinncia direta, estrita e
induvidosa, com as acusaes admitidas pelo Presidente da Cmara dos Deputados. Aps
ter sido efetivada a publicao da deciso de recebimento da denncia e sua leitura no Plenrio da
Cmara dos Deputados foi definitivamente delimitado o objeto na deciso de recebimento da
denncia pela deciso proferida no dia 2 de dezembro de 2015 e lida na Sesso seguinte do dia
3 de dezembro de 2015 no podendo ser a qualquer ttulo admitidos quaisquer
acrscimos indevidos.
Feitas estas consideraes iniciais que abarcam tanto as premissas constitucionais e
democrticas a partir das quais se definem o processo de impeachment no direito brasileiro, bem
como a definio exata do objeto do procedimento aberto por deciso do Sr. Presidente da Cmara,
Eduardo Cunha, passa-se agora, com todas as vnias, apresentao das questes preliminares e
anlise de mrito do delimitado objeto da denncia que motiva esta manifestao.
29
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Vingana e refgio poltico foram, portanto, as razes objetivamente almejadas
originalmente pelo Sr. Presidente da Cmara ao praticar seu ato decisrio de recebimento parcial
da denncia de impeachment contra a Sra. Presidenta da Repblica Dilma Rousseff.
Tal comportamento do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, alm
de inserido em um conjunto de situaes fticas plenamente caracterizadoras do seu escancarado
desvio de poder, guarda em si mesmo um incrvel e lamentvel paradoxo tico que, en passant, no
poderia deixar de ser citado aqui pela fora incrvel do seu prprio simbolismo e pela adequada
contextualizao que propicia da compreenso da ilegalidade sub examine.
Deveras, h que ser lembrado e ressaltado, que neste processo em curso ou mesmo
em qualquer outro, a Sra. Presidenta da Repblica no e nem jamais foi acusada de ter
desviado para si dinheiro pblico, de ter enriquecido ilicitamente, de ter contas secretas
no exterior ou de ser beneficiria pessoal e direta de qualquer sistema organizado de
arrecadao de propinas. As acusaes acolhidas pelo Sr. Presidente Eduardo Cunha nestes autos
contra a Sra. Presidenta da Repblica, muito pelo contrrio, dizem apenas respeito a fatos
hipotticos, injustificados e no demonstrados de que ela seria, em tese, apenas responsvel pela
prtica de meros atos em operaes contbeis, tambm realizadas por outros governos federais
e estaduais, aceitas anteriormente pelo Tribunal de Contas da Unio e por outros Tribunais do pas,
e nos quais ainda, em grande parte, ela sequer teria tido qualquer participao direta, como a
posteriori se demonstrar nesta manifestao. Diga-se, alis, tambm de passagem, que a honestidade
pessoal da Sra. Presidenta da Repblica nunca foi colocada em dvida por ningum. At mesmo
seus mais aguerridos adversrios polticos tm feito esse pblico reconhecimento, em vrias
declaraes imprensa.
H nisto, pois, um contraste flagrante e paradoxal com a situao publicamente
hoje vivenciada pelo Sr. Deputado Eduardo Cunha, que neste processo se apresenta, sem falsos
pudores, como o verdadeiro juiz-algoz da Sra. Chefe de Estado e de Governo da Repblica
Federativa do Brasil.
Hoje o Presidente da Cmara dos Deputados ru em processo criminal em curso
no Supremo Tribunal Federal, onde so dirigidas contra ele pesadas acusaes de prticas
31
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
delituosas. investigado, por vrios outros fatos criminosos, em muitos outros inquritos em curso
na Polcia Federal, e tem pendente ainda de julgamento na nossa Corte Suprema um pedido de
afastamento da Presidncia da Cmara e do seu mandato parlamentar, pela acusao de utilizar
manobras ilcitas para obstar as investigaes que contra ele so realizadas.22 Segundo noticiado
pela grande imprensa, vem utilizando esforos incomensurveis, por muitos parlamentares
questionados, para procrastinar escancaradamente seu processo de cassao, ao mesmo tempo que,
para a persecuo nica dos seus objetivos pessoais, utiliza ao mximo todos os meios de que
dispe para agilizar o presente processo de impeachment.
E por que tudo faz, o Sr. Presidente, para agilizar o processamento do impeachment
da Sra. Presidenta? Por que, em deciso sabiamente revista por deciso do STF, havia estabelecido
normas estabelecedoras de um rito sumarssimo para a cassao do mandato da Chefe do
Executivo, com absoluta violao nossa Constituio, s nossas leis e prpria jurisprudncia
consolidada? Seria apenas por cultivar as solues breves, cultivo que, alis, no demonstra quando
se trata do seu prprio processo de cassao?
A explicao simples. Vinga-se, por meio deste processo de impeachment, por
no ter conseguido vergar as convices da Sra. Presidenta da Repblica na linha de evitar, com os
votos da bancada do seu partido, o incio do seu processo de cassao. Vinga-se e amplia, a cada
dia, por meio deste processo de impeachment, uma cortina de fumaa sobre a sua delicada situao
penal, valendo-se da frgil e retrica denncia que acusa indevidamente a Sra. Chefe do Executivo
22 Em 03 de maro de 2016, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal recebeu a denncia apresentada pelo Procurador-
Geral da Repblica, nos autos do Inq 3983/DF, passando o Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Consentino da
Cunha, a ser ru em ao penal, sob acusao da prtica dos crimes de corrupo passiva e lavagem de dinheiro.
Disponvel em :
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoTexto.asp?id=4012678&tipoApp=RTF. Acessado em: 02 de abril
de 2016.
No mesmo dia, o Dep. Eduardo Cunha tambm foi denunciado pelo PGR no mbito do Inq 4146/DF, referentemente
acusao
de
recebimento
de
propina
em
contas
na
Sua
Disponvel
em:http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/03/1746465-cunha-e-denunciado-na-lava-jato-por-receber-propinaem-contas-na-suica.shtml. Acessado em: 02 de abril de 2016.
O Deputado investigado, ainda, no mbito de um terceiro inqurito, cuja abertura foi autorizada pelo STF em 07 de
maro de 2016, o qual apura possveis irregularidades em consrcio das empresas Odebrecht, OAS e Carioca Christiani
Nielsen Engenharia Disponvel em: http://g1.globo.com/politica/operacao-lava-jato/noticia/2016/03/stf-autorizaterceiro-inquerito-para-investigar-cunha-na-lava-jato.html. Acessado em: 02 de abril de 2016.
32
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de ter cometido no verdadeiros crimes de responsabilidade, mas apenas supostas irregularidades
contbeis que, de fato e de direito, nunca vieram a ocorrer. Vinga-se, amplia a cortina de fumaa
pela qual pretende jogar nas sombras do esquecimento pblico suas prprias investigaes, e se
empenha ao mximo no desenvolvimento deste processo de impeachment, na busca por fazer
nascer com a maior rapidez possvel, mesmo que ao arrepio da Constituio e das leis, um novo
governo que imagina possa vir atender aos seus desejos, naquilo em que o atual governo o frustrou,
ou seja, na busca da sua prpria salvao parlamentar e criminal.
Desse modo, ao julgar como a abertura deste processo de impeachment, o Sr.
Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, apenas objetivou a garantia da impunidade para
si prprio, s custas de penalidade indevida a ser imposta a outrem, pouco importando para ele as
consequncias de tal gesto para o Estado de Direito, para a Democracia brasileira, para as eventuais
tenses sociais decorrentes do seu ato e para um senso maior e universal de justia. Foi isto o que
o moveu e o que ainda continua a mov-lo at hoje.
Nestes dias, alis, novamente, com renovado despudor tico, voltou a abdicar da
posio estrutural de neutralidade e de imparcialidade prprias de um condutor de um processo de
impeachment de uma Chefe de Estado e de Governo. Publicamente deixou-se fotografar pela
imprensa em posio de destaque, em ato pblico de rompimento do seu partido (PMDB) com o
atual governo, conclamando, aos sorrisos e comemorando de forma nada contida, uma possvel
marcha partidria de seus correligionrios na busca da destituio da atual Presidenta da Repblica.
De forma ainda mais grave: conforme amplamente divulgado pela grande imprensa,
o Presidente ir "romper com a tradio de imparcialidade", que exige que ele no profira voto,
para que possa tambm declarar seu voto sobre o procedimento em curso. Mais, o Sr. Eduardo
Cunha tem feito sistematicamente reunies com sua equipe tcnica e com membros da prpria
oposio para montar artimanhas (arapucas23) no procedimento com a finalidade de prejudicar a
Exma. Senhora Presidenta, discutindo inclusive a possibilidade de alterao da ordem de votao,
Folha de So Paulo. Cunha vai votar no impeachment e rito ter arapucas". Notcia veiculada pela Folha de S. Paulo,
3
de
abril
de
2016,
p.
A-4,
na
edio
impressa.
Disponvel
em:
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/04/1756881-cunha-rompe-tradicao-de-neutralidade-de-cargo-e-votano-impeachment.shtml. Acessado em: 03 de abril de 2016.
23
33
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
alm de avaliar a possibilidade de uma inusitada votao num domingo, tudo com a finalidade de
constranger parlamentares favorveis mandatria da Nao.
Sem dvida, um condutor nada imparcial para um processo que discute um
mandato de uma Chefe de Estado e de Governo legitimamente eleita pelo povo do seu pas.
Alis, como j se disse e nunca ser tarde para recordar: ningum julga to mal
como os que pensam impropriamente24.
Feito estes breves parntesis que apenas objetivaram a mera contextualizao de
todo o ocorrido, cumpre que voltemos, de imediato, marcha concreta dos fatos que
demonstraro, em detalhes e s claras, a manifesta ocorrncia do desvio de poder na abertura e
no processamento do presente processo de impeachment. Desvio de poder que, por bvio, o
macula como um verdadeiro pecado original do qual ele jamais se libertar, seja do ponto de vista
jurdico, seja do ponto de vista histrico.
Deveras, o Presidente da Cmara Eduardo Cunha, ao perceber o agravamento de
sua situao diante da opinio pblica, aps sucessivas notcias que apresentavam fortes indcios
sobre sua participao em um sofisticado esquema de corrupo e beneficiamento de propina em
contas na Sua, buscou equilibrar-se, ora jogando com os setores da oposio, ora tentando, sem
xito, coagir o governo. Com a oposio que desde o momento seguinte vitria eleitoral de
Dilma Rousseff buscava de todas as formas questionar a legitimidade do mandato presidencial ,
acenava com a possibilidade de desencadear um processo de impeachment em troca da no
cassao do seu mandato. Para o governo, enviava recados de que s no abriria o processo de
impeachment se houvesse uma clara garantia de que o processo de cassao do seu mandato no
seria aberto. Ego in portu navigo25, era o revelado modo de agir da autoridade parlamentar maior
da Cmara dos Deputados, naquele momento.
24 None
25
34
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Desse modo, passou a valer-se, despudoradamente, do processo de impeachment
da Sra. Presidenta como verdadeira tbua de salvao, conforme retratado amplamente pela
grande mdia:
IMPEACHMENT 'TBUA DE SALVAO' DE EDUARDO
CUNHA"
Braslia, 10/10/2015 - O presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDBRJ), tem o cronograma do processo de impeachment da presidente Dilma
Rousseff como sua tbua de salvao contra a ameaa de cassao do
mandato diante das denncias envolvendo contas na Sua em nome dele
e de parentes. Por isso, Cunha d sinais de que no vai ceder presso da
oposio, que quer ver o processo de impedimento instaurado at o fim
do ms, diante do enfraquecimento da presidente. (em anexo)26
26 Disponvel
em: https://www.aebroadcastweb.com.br/Politico/Default.aspx
35
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
haver os 342 votos necessrios para abrir um processo de impeachment
da presidente Dilma Rousseff. 27
Colocando-se na condio de vtima de um absurdo conluio entre a ProcuradoriaGeral da Repblica e o governo federal, buscava justificativas para desviar o olhar da opinio
pblica das pesadas acusaes que lhe eram dirigidas. Atacava pessoalmente, na sua defesa, a
prpria pessoa do Sr. Procurador-Geral da Repblica:
O presidente volta a formular as perguntas que no querem calar: onde
esto as demais denncias? Cad os dados dos demais investigados?
Como esto os demais inquritos? Por que o PGR tem essa obstinao
pelo presidente da Cmara, agora, covardemente, extensiva a sua famlia?
36
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
anlise de denncia por crime de responsabilidade originalmente apresentada por cidados a ela
vinculados, para que pudesse ser esta aditada com novos fatos novos que poderiam robustecla29.
Contudo, com o agravamento ainda maior da sua situao, a ttica desenvolvida
pelo Sr. Presidente da Cmara veio a esgotar-se definitivamente. Aps dar respostas inconsistentes
s novas denncias e ser tragado por outras evidncias incontestveis da existncia de contas
secretas em bancos suos que beneficiavam a si e a seus familiares, o Sr. Presidente da Cmara dos
Deputados, teve de amargar o fim do seu maquiavlico jogo pendular. J no dispunha de
nenhum porto seguro para continuar navegando. O tempo de indefinio quanto a tomada de
qualquer posio em relao abertura do processo de impeachment chegara ao seu fim. As
bancadas parlamentares de oposio, aps constrangimentos pblicos gerados pela negociao em
que buscava convencer o Sr. Presidente da Cmara dos Deputados, Eduardo Cunha, de que teria
um "salvo-conduto" quanto sua cassao caso viesse a abrir o processo de impeachment,
assumiram uma nova conduta. Em face do desgaste pblico pelo qual passavam por incentivarem
essa torpe barganha, lderes oposicionistas foram compelidos pelas circunstncias a anunciar que
passavam a defender o afastamento do Deputado Eduardo Cunha. Assim, de fato, noticiou a
grande imprensa:
Oposio pede afastamento de Eduardo Cunha
Em nota conjunta, os partidos de oposio defenderam neste sbado o
afastamento de Eduardo Cunha do cargo de presidente da Cmara.
Assinam o documento os lderes Carlos Sampaio (PSDB), Mendona
Filho (DEM), Arthur Maia (Solidariedade), Rubens Bueno (PPS),
Fernando Bezerra Filho (PSB) e Bruno Arajo (bancada da minoria). A
despeito do revs, Cunha reafirmou que no cogita renunciar ou pedir
licena do cargo.
Com a nota deste sbado, o bloco da oposio rompe a aliana ttica que
mantinha com Cunha. O deputado era preservado de ataques, na
expectativa de que despachasse na prxima tera-feira o pedido de
29 "As oposies me
procuraram pedindo que no analisasse o do Hlio Bicudo, porque est sendo feito um aditamento,
e em funo disso, vou respeitar." Cmara Notcias. "Cunha: liminar do STF no muda papel do presidente da Cmara
no
pedido
de
impeachment".
Disponvel
em:
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/radio/materias/RADIOAGENCIA/498048-CUNHA-LIMINAR-DOSTF-NAO-MUDA-PAPEL-DO-PRESIDENTE-DA-CAMARA-NO-PEDIDODE-IMPEACHMENT.html.
Acessado em: 31 de maro de 2016 (em anexo).
37
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
abertura de processo de impeachment contra Dilma Rousseff, formulado
pelos juristas Hlio Bicudo e Miguel Reale Jnior.
O apoio da oposio permanncia de Cunha no comando da Cmara
ruiu nesta sexta-feira, depois que ganharam o noticirio detalhes sobre as
contas que o presidente da Cmara dizia no possuir na Sua. Conforme
noticiado aqui, a articulao do desembarque comeou a ser discutida j
na noite passada.
A oposio decidiu se mexer porque as novidades tornaram insustentvel
o apoio a Cunha, ainda que velado. Revelaram-se dados sobre a origem
da propina recebida por Cunha, sobre o corruptor, sobre o intermedirio
dos repasses, sobre o banco em que foram feitos os depsitos e sobre a
utilizao que o deputado e sua famlia fizeram do dinheiro de m origem.
Diante da precariedade da situao de Cunha, at aliados mais prximos
do deputado sugerem que ele negocie o afastamento da presidncia em
troca da preservao do mandato. Algo semelhante ao que fez, em 2007,
o senador Renan Calheiros. Por ora, Cunha se recusa a abrir esse tipo de
negociao. Vai abaixo a ntegra da nota dos lderes das legendas
oposicionistas:
Sobre as denncias contra o deputado Eduardo Cunha, noticiadas pela
imprensa, os partidos de oposio (PSDB, Solidariedade, PSB, DEM, PPS
e Minoria), atravs de seus lderes Carlos Sampaio, Arthur Maia, Fernando
Bezerra Filho, Mendona Filho, Rubens Bueno e Bruno Arajo,
defendem o seu afastamento do cargo de presidente, at mesmo para que
ele possa exercer, de forma adequada, o seu direito constitucional ampla
defesa.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
impeachment proposto por cidados vinculados oposio, como vingana e retaliao.
A esse respeito noticiou a revista Isto :
"Na quinta-feira 26 [de novembro], Cunha usou interlocutores para enviar
ao governo o seguinte recado: ou ter a garantia dos votos dos trs petistas
do Conselho de tica em seu favor, ou colocar o pedido de
impeachment contra a presidente Dilma Rousseff para ser apreciado pelo
plenrio da Cmara."30
30Isto
39
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Aliados do presidente da Cmara dizem que ele tem garantidos at
agora nove dos 11 votos de que precisa no Conselho de tica. Os
trs votos do PT so, portanto, considerados fundamentais para ele
se livrar do processo de cassao.
Aps ter seu nome envolvido em mais um esquema de suposto
recebimento de propina, Cunha decidiu ontem prorrogar duas CPIs
que constrangem o governo, a do BNDES e a dos Fundos de
Penso. Cunha disse a aliados que definir hoje o prazo para
prorrogao das comisses.
Conspirao
Ontem, o peemedebista almoou com o presidente em exerccio,
Michel Temer, no Palcio do Jaburu. Mais uma vez, se queixou do
que classifica como uma armao do Planalto e do procuradorgeral da Repblica, Rodrigo Janot, contra ele. O presidente da
Cmara se referia a papis recolhidos pelos investigadores da
Procuradoria-Geral da Repblica que apontariam suposto
pagamento de R$ 45 milhes em propina ao deputado, para alterar
uma medida provisria que beneficiaria o banco BTG Pactual, de
Andr Esteves.
O banqueiro foi preso na quarta-feira passada por suspeita de tentar
atrapalhar as investigaes da Lava Jato. Cunha, que nega ter
recebido vantagens indevidas, disse que suas emendas foram
contrrias aos interesses do banco e apresentou a Temer, durante o
almoo, os documentos em sua defesa. Ele chamou essa nova
denncia contra ele de conspirao, que teria o dedo do
governo e, nesse caso, considera que, alm de Janot, o ministro da
Justia, Jos Eduardo Cardozo, teria responsabilidades no
episdio.
De acordo com o material colhido pelos investigadores da Lava
Jato, depois que tudo deu certo, Cunha e o banqueiro, entre
outros, participaram de um jantar de comemorao. O objetivo
descrito no texto da MP era enquadrar as instituies em regras
internacionais mais rgidas e prepar-las para enfrentar a crise
econmica de 2008. (Tnia Monteiro, Isadora Peron, Daniel
Carvalho e Igor Gadelha, colaborou Daiene Cardoso)31
31Estado.
"Cunha
vincula
impeachment
a
voto
de
petistas".
Disponvel
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,cunha-vincula-impeachment-a-voto-de-petistas--imp-,1804698#.
Acessado em: 03 de abril de 2016.
em:
40
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
..............................................................................................................
32
41
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
colegiado dizer se h ou no indcios mnimos para prosseguir com
o processo contra o peemedebista.
O relatrio de Fausto Pinato (PRB-SP) pela continuidade do
processo. O PT tem trs integrantes titulares no Conselho, votos
considerados cruciais para pender a balana para um dos lados.33
42
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
RJ), aceitou pedido de impeachment contra a presidente Dilma Rousseff
(PT). Ele chantageava o Planalto, apontando que acataria a solicitao
protocolada pelos advogados Hlio Bicudo, Miguel Reale Jr. e Janana
Paschoal caso os deputados do PT o Conselho de tica da Cmara
decidissem autorizar seu processo de cassao, o que ocorreu nesta
quarta. Cunha acusado de mentir sobre contas na Sua. (...)34
34Folha
43
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
A deciso de Eduardo Cunha de dar encaminhamento ao pedido de
impeachment contra a presidente Dilma um ato gravssimo que poder
mergulhar o Pas numa convulso poltica e grave crise institucional.
Trata-se de um ato de aventura e irresponsabilidade poltica, um ato de
chantagem consumada e de vingana. Nesse contexto,
independentemente das razes que possam ou no fundamentar tal
pedido, o processo nasce contaminado pela marca do golpe poltico. No
um ato que nasce de uma deciso fundada no bom senso, na prudncia
que todo lder poltico deve ter. Bastou o PT decidir que se posicionaria
favoravelmente continuidade do processo de cassao de Cunha no
Conselho de tica para que o ato de vendeta poltica fosse desencadeado,
desnudando luz do dia a chantagem que vinha sendo urdida nos
bastidores. O PT e o governo tm sua responsabilidade em tudo isso, pois
foram longe demais na aceitao dessa chantagem. O problema agora se
coloca no seguinte terreno: qual ser a conduta dos partidos,
principalmente da oposio, mediante o encaminhamento de um
processo de impeachment de uma pessoa sem legitimidade e de uma
deciso movida pela chantagem e pela vingana? Se esse encaminhamento
prosperar, abrir-se- um grave precedente para o futuro do Pas e a
prpria legitimidade democrtica do processo poltico estar em risco. O
sistema poltico como um todo e a oposio em particular estaro
colocando em jogo o seu futuro poltico imediato e mediato. Mas no
s isto: os partidos e os lderes estaro colocando em jogo as suas histrias
e as suas biografias. Estaro colocando em jogo a sua dignidade em face
de um ato de aventura e de irresponsabilidade de um poltico que no tem
nenhum escrpulo. Se a oposio no se pronunciar com urgncia, o Pas
ter pela frente meses tormentosos. Meses de incerteza poltica e de
agravamento da crise econmica e social. Esse processo de impeachment,
tal como foi encaminhado e dada a gravidade de sua contaminao, tem
tudo para provocar muitas perdas e nenhum ganho.37
Alis, se dvidas ainda pudessem existir em relao real finalidade que informou
o ato decisrio de recebimento da denncia pelo Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha,
estas teriam sido elucidadas por um dos prprios subscritores desta mesma denncia, o ilustre
jurista e ex- Ministro da Justia do Governo Fernando Henrique Cardoso, Dr. Miguel Reale Jr.,
comentando com absoluta transparncia o ocorrido, referindo-se conduta do Sr. Presidente da
44
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Cmara, Eduardo Cunha, declarou, em alto em bom som a rgos de imprensa: foi chantagem
explcita38.
Tais palavras, vindas de um dos prprios subscritores da denncia parcialmente
acolhida, provam cabalmente a afirmao ora sustentada. Em boa linguagem jurdica a expresso
foi chantagem explcita pode ser traduzida, sem qualquer contestao, por: foi desvio de
poder explcito. Afinal que outro nome jurdico se poderia dar a um ato de autoridade pblica
que chantageia outra para a obteno de uma certa conduta, e depois, ao no ser atendida, cumpre
a sua ameaa editando um ato jurdico que a desfavorece? Desvio de poder o nome apontado
em toda a doutrina jurdica universal e brasileira para qualificar uma tal conduta, sem qualquer
discrepncia jurisprudencial. E, curiosamente, o diagnstico final e definitivo foi ditado por um
dos prprios autores da denncia parcialmente acolhida pelo Presidente Eduardo Cunha.
Dvidas no podem existir, assim, de que o Sr. Presidente da Cmara, Deputado
Eduardo Cunha, valeu-se escancaradamente da sua competncia presidencial para tentar
inviabilizar a apurao de seus prprios desvios ticos, chantagear aqueles que, em tese, poderiam
fazer com que se livrasse de uma possvel cassao de mandato e promover uma induvidosa
vingana poltica. E repita-se mais uma vez: uma tal prtica de um ato jurdico tem nome certo:
desvio de poder" ou "desvio de finalidade.
Em seus ensinamentos, o festejado administrativista francs Andr de Laubadre
define desvio de poder:
H desvio de poder quando uma autoridade administrativa cumpre um
ato de sua competncia mas em vista de fim diverso daquele para o qual
o ato poderia legalmente ser cumprido.39
De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, a mais grave das espcies de
desvio de poder aquela em que o agente busca uma finalidade alheia ao interesse pblico. Isto
Estado. "'Cunha no fez mais do que a obrigao', diz Bicudo sobre acolhimento do pedido de impeachment".
Disponvel em:
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,cunha-nao-fez-mais-do-que-a-obrigacao--diz-bicudo-sobreacolhimento-de-pedido-de-impeachment,10000003663. Acessado em: 01 de abril de 2016.
39LAUBADRE apud BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio, O Desvio de Poder. Revista de Direito Administrativo,
172:1-19, abr./jun. 1988, Rio de Janeiro. p. 6
38
45
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
sucede ao pretender usar de seus poderes para prejudicar um inimigo ou para beneficiar a si prprio
ou amigo. O autor prossegue citando a doutrina clssica de Jean Rivero: O caso mais evidente
de desvio de poder a perseguio pelo autor do ato de um fim estranho ao interesse geral:
satisfao de uma inimizade pessoal, paixo poltica ou ideolgica40.
E a concluso jurdica, ditada pela doutrina e pela jurisprudncia clara: onde h
desvio de poder h ilegalidade, e onde h ilegalidade h nulidade. O presente processo de
impeachment teve no seu ato inaugural uma manifesta ilegalidade. Todos os seus atos
posteriores so, por conseguinte, completamente viciados. So nulos de pleno direito.
O Sr. Presidente da Cmara, ao perseguir interesses prprios, rasgou a nossa
Constituio, deturpou o exerccio da sua competncia legal, com o nico objetivo de evitar que
seu mandato viesse a ser cassado, em razo da acusao quebra de decoro parlamentar que lhe
dirigida. Chantageia e se vinga da Sra. Presidenta da Repblica, colhendo pretextos oposicionistas
absolutamente infundados e retricos para poder abrir um processo de impeachment. Com ele,
alm da vingana e da demonstrao da sua fora e ousadia para os seus pares que podem vir a
julg-lo, busca tirar o foco miditico e da opinio pblica em relao a seus prprios desmandos e
tenta construir o nascimento de um novo governo que poderia ser, talvez, um auxiliar incondicional
na manuteno do seu mandato e na busca da obstruo das investigaes que em seu desfavor
vem sendo feitas com absoluta autonomia pela Polcia Federal e pelo Ministrio Pblico, dos quais,
alis, tanto se queixa.
Cumpre lembrar, ainda, que esta deciso de abertura do processo de impeachment,
inteiramente viciada pelo desvio de poder, apenas o cume de uma grande montanha de aes
marcadas por condutas imprprias destinadas a chantagear e golpear o governo da Sra. Presidenta
Dilma Rousseff, na busca dos mesmos propsitos esprios. A bem da verdade, desde que assumiu
a Presidncia da Cmara, o Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, tudo fez para atingir as
condies de governabilidade da Presidente Dilma Rousseff, favorecendo o crescimento da crise
40
46
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
poltica e econmica do pas, agindo de forma irresponsvel em relao aos interesses pblicos da
nao e com claro desvio de poder.
A pergunta que no quer calar : por que agiu assim? Por mera disputa poltica,
plenamente absorvvel nos marcos de uma sociedade democrtica? Apesar de pertencer a um
partido poltico que compe o governo e que tem o Vice-Presidente da Repblica (PMDB), o que
pretendia o Sr. Presidente da Cmara, com tal agir inconsequente e imprudente? Qual era a sua real
inteno?
A resposta bvia, lamentvel, mas de todos conhecida. Sempre esteve muito
incomodado o Sr. Presidente Eduardo Cunha com o andamento da denominada operao LavaJato. Dirigia crticas ao Ministrio da Justia, ao qual se integra o Departamento de Polcia Federal,
e prpria Procuradoria-Geral da Repblica, afirmando que havia um conluio entre os titulares de
ambos os rgos para que ele fosse investigado indevidamente, como j salientado anteriormente.
de todo oportuno recordar o imediato nvel de recrudescimento da insatisfao do Presidente da
Cmara com a Presidenta da Repblica, logo aps o Procurador-Geral da Repblica ter oferecido
denncia criminal contra ele. Revelando a curiosa compreenso que tem das investigaes que hoje
se realizam com a garantia de plena autonomia do governo federal, o Deputado Eduardo Cunha
chegou a afirmar que a atuao da Procuradoria, ao denunci-lo, teria se dado a pedido da
Presidenta da Repblica, como se o Ministrio Pblico Federal fosse um rgo hierarquicamente
submetido Chefia do Poder Executivo. Sua fala foi expressiva:
"certamente, com o desenrolar, assistiremos comprovao da atuao
do governo, que j props a reconduo do Procurador, na tentativa de
calar e retaliar a minha atuao poltica"41 42
47
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
agravar a instabilidade social, trazer pnico aos mercados e a outros setores sociais relevantes.
Utilizou a foa poltica da Presidncia da Cmara para aprov-las. E enquanto isso ocorria,
claramente, mandava recados ao governo, como alis, sempre foi o seu modus operandi: se
querem a governabilidade, obstruam, neguem sequncia denominada Operao Lava-Jato
conduzida pela Polcia Federal e pelo Ministrio Pblico com autonomia. Se querem a
governabilidade, parem com as investigaes a meu respeito. Nestes recados, mostrava sua
insatisfao com a apurao de corrupo que ocorria no pas e com o que, de fato, poderia vir a
ating-lo. Afirmava-se perseguido pelos investigadores, e dizia, em alto e bom som e para quem
quisesse ouvir, que se as coisas no mudassem de rumo ele iria destruir o governo.
A respeito, o ilustre e jornalista lio Gaspari publicou em sua coluna43, no dia 18
de outubro de 2015, o histrico peculiar de aes do Presidente da Cmara em momentos
marcantes da Operao "Lava-Jato", que bem demonstram as suas aes em claro desvio de poder
no sentido de pressionar o governo a tomar atitudes diferentes das que vinha tomando, em relao
a garantir a autonomia das investigaes:
"Cunha foi eleito presidente da Cmara em fevereiro, entrou atirando e
anunciou que convocaria os 39 ministros da doutora Dilma para
sabatinas. Onze dias depois, colocou em votao e viu aprovada a
imposio do oramento impositivo. Surgira a expresso pauta-bomba.
Em maro o doutor entrou na lista do Janot e passou a ser investigado
pelo Supremo Tribunal Federal. Uma semana depois, outra bomba: a
Cmara aprovou uma mudana no clculo do salrio mnimo. No dia 17
de abril o banco Julius Baer fechou as duas outras contas ativas
(Netherton e Kopek), que Cunha talvez tenha suposto serem
inalcanveis. Bomba de novo: menos de um ms depois a Cmara
aprovou mudanas no clculo do fator previdencirio. Em agosto o juiz
Srgio Moro aceitou uma denncia do Ministrio Pblico contra
Henriques. Bomba: a Cmara aprovou a proposta de emenda
constitucional que vincula os salrios de advogados pblicos e policiais
aos vencimentos dos ministros do Supremo Tribunal Federal. Em
setembro, como era de se prever, Henriques foi preso. Desde o bloqueio
da conta Acona isso era pedra cantada. Todas as bombas aprovadas pela
Cmara, bem como aquelas que esto guardadas no paiol podem ser
Folha de So Paulo. "Cunha sequestrou o governo e a oposio". Disponivel
http://www1.folha.uol.com.br/colunas/eliogaspari/2015/10/1695352-cunha-sequestrou-o-governo-e-aoposicao.shtml. Acessado em: 02 de abril de 2016.
43
em:
48
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
defendidas em discusses pontuais. O problema que, no conjunto,
simplesmente destroem as finanas do pas. Custam R$ 284 bilhes ao
longo dos prximos anos."
O Globo. "Renan desafia Cunha e marca anlise de vetos para tera-feira". Disponivel em:
http://oglobo.globo.com/brasil/renan-desafia-cunha-marca-analise-de-vetos-para-terca-feira17655497#ixzz3oyhoLJ1f . Acessado em: 01 de abril de 2016.
44
49
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
evidenciava a trilha do seu desvio de poder. Queria que se obstassem as investigaes da
denominada operao Lava-Jato contra ele e seus familiares, queria que se barrasse o processo
de cassao de seu mandato na Cmara dos Deputados. Usou como continua a usar de todos
os expedientes e de todas as artimanhas possveis e imaginveis na busca de seus reprovveis
interesses. Ameaou com iniciativas legislativas que poderiam desestabilizar o governo. Foi o
principal incentivador da construo de um clima de aparente ingovernabilidade, amplamente
articulou com setores oposicionistas que, explicitamente ou de forma oculta, a ele se aliavam, para
a construo de um processo de impeachment. A ideia do quanto pior melhor, orientava as aes.
Utilizou do seu poder para criar regras que favorecessem um processo de impeachment sumrio e
sem direito de defesa legtimo, no que foi rechaado por corretas decises tomadas pelo Supremo
Tribunal Federal, a partir de aes propostas por parlamentares e por partidos polticos. Decidiu
abrir o atual processo de impeachment em bases reconhecidamente infundadas. S no acolheu a
todos os argumentos lanados na denncia original, porque indeferimentos anteriores j o
vinculavam a esta deciso.
Cumpre observar, ainda, que no bastasse o desvio de poder que maculou de forma
insanvel o ato de recebimento parcial da presente denncia, a cada dia o inesgotvel animus
belligerendi do Presidente da Cmara refora ainda mais convico de que o mal uso da sua
competncia contnuo, ininterrupto e obsessivo. Um desvio de poder permanente emerge de
seus atos e de suas condutas, poder-se-ia dizer sem risco de se incorrer em qualquer equvoco.
De fato, no ignorando a fragilidade das acusaes constantes da denncia que
parcialmente acatou, de forma canhestra e na calada da noite, determinou o Sr. Presidente Eduardo
Cunha a juntada a estes autos da delao premiada do Senador Delcdio do Amaral. Como ser
exposto em tpico subsequente, nenhuma pertinncia estes depoimentos guardam com os fatos
que esta mesma autoridade parlamentar definiu como objeto do presente processo de
impeachment. Qual seria ento a sua inteno ao determinar esta estranha juntada? Tenta
dissimuladamente reforar, com ofensa ao direito de defesa e ao devido processo legal, os
argumentos retricos que poderiam justificar o to desejado por ele afastamento da Sra.
Presidenta da Repblica.
50
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Mas na arte do desvio de poder o Sr. Presidente da Cmara parece, com todas as
vnias, insacivel. de todos sabido que quando os trabalhos do Conselho de tica avanavam na
apreciao do processo em que acusado, o Presidente da Cmara jamais chegou a marcar sesses
deliberativas s segundas e sextas-feiras (art. 65, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados).
Tal postura acarretaria, por bvio, maior celeridade na contagem de prazos na tramitao do seu
processo de cassao. A lentido do processamento era, assim, a regra que aplaudia e prestigiava.
Todavia, agora, diante da tramitao do processo de impeachment da Sra. Presidenta da Repblica,
segue comportamento radicalmente diverso. Sesses deliberativas passaram a ser marcadas nestes
dias. Ou seja: em desfavor da Sra. Presidenta da Repblica, o tempo urge. Dois pesos e duas
medidas, conforme as convenincias de momento.
Repita-se pela derradeira vez: o que quer o Sr. Presidente da Cmara, Eduardo
Cunha, o juiz-algoz deste processo? Quer com rapidez e aparncia de legalidade construir a
destituio do atual governo para que um novo, talvez mais amoldado aos seus desgnios e
submetido a seus cordis, s suas ameaas de vingana, e s suas pautas-bomba, cumpra com
seus desejos em relao s investigaes que abomina e aos processos criminais que podem atingilo, comprometendo a sua vida poltica e a sua prpria liberdade.
Incorre, portanto, em desvio de poder continuado que, por direito e por justia,
no pode deixar de ser barrado. Deveras, todos os fatos acima expostos deixam mais que evidente
que in casu o exerccio da competncia atribuda pelo art. 19 da Lei n 1.079, de 1950, combinado
com o art. 218, 2 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, ocorreu e continua a ocorrer
de maneira viciada por indiscutvel desvio de poder ou desvio de finalidade.
Em tais circunstncias, como nula de pleno direito deve ser reconhecida a deciso
que recebeu parcialmente a denncia por crime de responsabilidade que motiva o presente
procedimento. Nulos so seus atos subsequentes, seja porque no poderiam ser validamente
praticados a partir de uma primeira deciso procedimental viciada, seja porque o desvio de poder
permanece contnuo e inaltervel no exerccio de vrios outros atos praticados pelo Sr. Presidente
da Cmara neste processo.
51
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
No h, pois, como se prosseguir, no caso presente, com a avaliao de mrito da
denncia que se coloca sub examine neste procedimento. de se reconhecer a nulidade da deciso
primeira proferida e que vicia a todos os atos procedimentais que a ela se seguiram, sem exceo.
O presente processo foi instaurado a partir de premissas ilegais, ilegtimas, imorais e
manifestamente injustas, a partir de um clamoroso abuso de poder no qual ningum no exerccio
da Presidncia da Cmara poderia ter incorrido. Perante esta nobre Casa de Leis, perante o Poder
Judicirio (que ainda no se pronunciou definitivamente sobre esta matria), e perante a Histria,
uma tal iniciativa, partindo de uma tal torpeza de propsitos, jamais poder prosperar em um
Estado Democrtico de Direito.
Devem aqui ser lembradas as sempre sbias e festejadas palavras do ilustre poeta
lusitano Cames45 que, ditas h sculos, bem parecem retratar o que ora restou afirmado:
Quem faz injria vil e sem razo,
Com foras e poder em que est posto,
No vence; que a vitria verdadeira
saber ter justia nua e inteira.
Donde, por fora de todo o exposto, o que ora aqui se requer o reconhecimento
da nulidade do ato de instaurao do presente processo de impeachment determinado pelo
Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, e de todos os seus atos subsequentes, com a
extino do presente processo, em razo do manifesto desvio de poder que definitivamente o
viciou, sem que, em bom direito, seja possvel a ocorrncia de qualquer possibilidade jurdica
plausvel de convalidao.
DE
ADMISSIBILIDADE
DA
DENNCIA
POR
CRIME
DE
em:
RESPONSABILIDADE
45
52
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Alm do j denunciado desvio de poder que macula o presente procedimento ab
initio, diversos outros vcios procedimentais tm ocorrido, de forma a inquinar de nulidade toda a
sua atual tramitao.
Nesse sentido, em respeito legalidade processual que deve nortear a sucesso dos
atos procedimentais produzidos nesse procedimento, na defesa dos princpios constitucionais do
contraditrio e da ampla defesa, e finalmente, ao princpio da eventualidade processual, argui-se,
desde j, a nulidade do presente, em decorrncia dos vcios que a seguir passam a ser arguidos
topicamente.
PARA
REGULAR
DENNCIA
DE
IMPEACHMENT,
PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS
PROCESSAMENTO
DA
EM
PREJUZO
MANIFESTO
DO DEVIDO
PROCESSO
PRESENTE
LEGAL,
AOS
DO
53
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Os fatos relativos a uma hipottica, absurda e implausvel tentativa governamental
de interferir nas investigaes da denominada Operao Lava-Jato, negociando nomeaes ou
cooptando magistrados das nossas Cortes Maiores, a aquisio da refinaria de Pasadena, a
nomeao de diretores da Petrobrs durante o Governo do Presidente Lula, o encerramento
prematuro da CPMI dos bingos, nenhuma pertinncia - nem mesmo remota - guardam
com os fatos que esto em apurao nestes autos. Alis, registre-se que a maior parte destas
falsas acusaes no guarda, at mesmo, a bem da verdade, nenhuma pertinncia com o atual
mandato da Sra. Presidenta da Repblica.
A deciso de juntada nestes autos dos documentos produzidos nesta delao, por
conseguinte, paradoxalmente, contraria a prpria deciso original do Sr. Presidente da
Cmara, Eduardo Cunha, quanto a admissibilidade apenas parcial da presente denncia.
De fato, como j salientado anteriormente nesta manifestao, todos os fatos ocorridos antes do
atual mandado foram afastados, de plano, pela prpria autoridade parlamentar que
proferiu esta deciso. At, porque, relembre-se, tal exame de fatos pretritos est
manifestamente vedado pelo prprio art. 86, 4o, da nossa vigente Constituio Federal.
Diante disto, uma nova indagao se impe: qual seria a explicao para esta
paradoxal contradio decisria do Sr. Presidente da Cmara Eduardo Cunha? Por que no ato da
deciso que ensejou a abertura do presente procedimento afastou do objeto da denncia fatos que
aconteceram antes do atual mandato da Sra. Presidenta da Repblica e agora, de inopino,
determinou a juntada, nestes autos, de delao premiada que trata de diversos fatos supostamente
ocorridos antes do incio deste mesmo mandato? Por que agora ignora a prpria interpretao que
corretamente atribuiu ao art. 86, 4o, da nossa Constituio Federal? M inteno, descria ou
mero desaviso processual?
A explicao parece evidente. Vincula-se, por bvio, a seu indiscutvel mvel ilcito
to evidenciado neste processo. Vincula-se a seu patente e inesgotvel desvio de poder,
dessumido do seu mvel imoral que acaba por produzir uma inegvel presuno jure et de jure
(absoluta) do seu comportamento ilcito. No se tratou de uma mera debilidade jurdica acerca de
como deve ser processada adequadamente uma denncia por crime de responsabilidade,
54
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
parcialmente admitida, na conformidade dos nossos princpios constitucionais e na nossa legislao
em vigor.
Deveras, aps a deciso de abertura do presente processo de impeachment, ficou
notrio aos olhos de praticamente toda a comunidade jurdica brasileira, e da prpria opinio
pblica, a bvia fragilidade jurdica dos fatos que motivaram as denncias por crime de
responsabilidade dirigida, nestes autos, contra a Sra. Presidenta da Repblica. Inmeros juristas de
prestgio nacional e internacional, voluntariamente, firmaram pareceres jurdicos, deram entrevistas
pblicas, assinalando a inconsistncia clamorosa deste pedido de cassao do mandato presidencial
em curso.
Foi com esta percepo e lastreado no seu contnuo desvio de poder que o
Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, veio a determinar a estranha juntada da delao
premiada do Senador Delcdio do Amaral a estes autos. Pouco preocupado com qualquer dever de
coerncia ou de iseno, sem maior alarde, rasgou a sua deciso anterior de recebimento parcial da
denncia, e determinou de forma ilegal, cabotina e canhestra, a incluso inapropriada dos
depoimentos do Senador Delcdio do Amaral - preso em flagrante delito por ordem do Supremo
Tribunal Federal - para ser considerada no conjunto probatrio submetido ao exame desta DD.
Comisso Especial.
A deciso, apesar de contraditria com os prprios termos do recebimento parcial
da denncia, justificava-se na mesma tica ilcita e imoral que deu incio ao presente processo.
Quaisquer fatos, mesmo que no investigados, mesmo que inverossmeis, mesmo que
desarrazoados e desacompanhados de quaisquer provas, desde que pudessem trazer algum tipo de
comoo poltica capaz de prejudicar a anlise isenta da denncia dos crimes de responsabilidade
dirigida contra a Sra. Presidenta da Repblica seriam bem-vindos. A regra do vale tudo
novamente orientou o agir do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha.
Remetida a delao premiada aos autos e ao natural exame da DD. Comisso
Especial que cuida do presente procedimento, a matria veio a ser discutida, como no poderia
deixar de ser. De fato, ao longo dos debates que se desenvolvem neste rgo colegiado legalmente
institudo, por fora de Questo de Ordem apresentada pelo nobre Deputado Paulo Teixeira (PT),
55
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
o seu Presidente, Deputado Rogrio Rosso (PSD), houve por bem reconhecer que este conjunto
de depoimentos no deveria ser considerado como objeto de anlise pelos parlamentares
que o integram (em anexo).46 Contudo, logo a seguir, de modo contraditrio, veio a
estranhamente rejeitar, in limine, o requerimento de desentranhamento destes
documentos dos presentes autos. Sem qualquer amparo legal, veio a decidir, logo a seguir, in
verbis:
De qualquer forma, gostaria de lembrar a V. Exas. que, mesmo
desconsiderado como parte integrante da denncia, o citado
documento de conhecimento pblico. Dito isto, no h como esta
Presidncia impedir a influncia dele sobre a formao de juzo
individual de cada Parlamentar desta Comisso e desta Casa. E
sendo ns todos constitucionalmente livres em opinies, palavras e
votos, da mesma forma impossvel para esta Presidncia impedir
que os fatos neles contidos sejam enunciados nos discursos de V.
Exas.
56
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crime de responsabilidade que, definitivamente, no trata das matrias que nele so
tratadas.
A partir desse momento, o nobre Deputado Presidente da Comisso
Especial, sponte propria, parece ter decidido alterar, sem qualquer base legal ou jurdica,
o objeto da denncia em processamento nestes autos, com claro prejuzo ao princpio do
devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa. Afirmou que os fatos alegados pelo
Senador Delcdio do Amaral podem formar a convico de parlamentares na deciso do processo
de impeachment que destas acusaes no trata. Mas como pode ser isso juridicamente possvel?
Apreciar em um processo fatos que no tm qualquer pertinncia com a denncia original deste
processo de impeachment?
Instaurou-se, com isso, um verdadeiro e insanvel tumulto processual. Deve a defesa da
Sra. Presidenta da Repblica pronunciar-se sobre estes fatos, nesse processo ou no? Deve
defender-se a respeito de fatos que sequer investigados foram e sobre os quais sequer foi chamada
a se defender nestes autos? Em que processo deve apresentar a sua defesa a Sra. Presidenta da
Repblica? No processo instaurado pela deciso original de recebimento da denncia prolatada
pelo Sr. Presidente da Cmara que identificou um claro objeto a ser apreciado, ou no processo que
tomou novo curso aps a juntada da delao do Senador Delcdio do Amaral aos autos, e sobre o
qual o Sr. Presidente da DD. Comisso Especial admite que, sobre este novo objeto, podem os
senhores parlamentares que integram este rgo colegiado formar a sua convico? De que
acusaes, afinal, deve se defender a Sra. Presidenta da Repblica? Das constantes da denncia
original, das produzidas pelo Senador Delcdio do Amaral e sua no investigada delao premiada,
ou de todas?
A situao, neste momento, coloca-se processualmente como absolutamente
inaceitvel. No pode algum ser acusado de algo que no foi chamado a se defender. No pode
algum ser chamado a se defender de algo que no estava inserido na denncia acolhida no incio
deste procedimento. No pode, enfim, algum ser acusado em um processo, sem saber com
absoluta certeza do que deve se defender.
57
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Hoje no mais vivemos na Idade Mdia, nem em um regime de trevas ou de
exceo, no qual acusados podem ser chamados a se defender sem saber, com segurana, do que
propriamente esto sendo acusados. Vivemos em um Estado Democrtico de Direito, no qual
processos kafkianos, prprios de regimes autoritrios, no podem ser aceitos jamais.
Alis, no apenas em nosso pas, mas tambm no mbito internacional, os
tratados de direitos humanos (universais e regionais) consagram o direito ampla defesa:
a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, que prev expressamente o direito
de defesa e a igualdade de armas; a Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto
de So Jos da Costa Rica) o faz em seus artigos 1.1, 2 e 8; o Pacto Internacional de Direitos
Civis e Polticos de 1966, em seu artigo 14; a Conveno Europeia de Direitos Humanos de
1950; a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia de 1999; e a Carta Africana de
Direitos Humanos e dos Povos de 1981, no podem deixar aqui de ser lembrados e citados.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Por isso, por respeito legalidade e aos contornos preestabelecidos no objeto que
motiva o presente processo de impeachment, esta manifestao firmada em nome da Sra.
Presidenta da Repblica limitar-se-, nica e exclusivamente, a abordar os fatos que integram
a denncia recebida parcialmente pelo Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo
Cunha. A defesa no ir compactuar com desmandos e com a ofensa desabrida a seu direito de
defesa nacional e internacionalmente reconhecido.
Diga-se, desde j, para que desta postura processual no se retire qualquer
concluso indevida ou precipitada, que em qualquer momento, fora destes autos e livre da
delimitao do objeto deste processo, a Sra. Presidenta da Repblica, no ter nenhuma dificuldade
em abordar ou mesmo explicar os fatos inverdicos denunciados na delao premiada do Sr.
Senador Delcidio do Amaral. Alis, a Sra. Presidenta da Repblica e seus Ministros j fizeram, de
pblico, estas explicaes, em notas escritas e em vrias entrevistas coletivas dadas imprensa.
Cumpre-se que se conclua, finalmente, afirmando em alto e bom som que se a
inteno do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, no exerccio do seu recorrente
desvio de poder, era transformar o presente processo em pardia do famoso romance Der
Prozess (O Processo), do clebre escritor Franz Kafka, transformando a denunciada em um
desprotegido Joseph K., que passou a ser submetido a um longo e incompreensvel processo por
um crime que dele no exatamente conhecido e especificado, ele no ser bem sucedido. Na
Repblica Federativa do Brasil, de hoje, no h mais espao para comportamentos arbitrrios e
imperiais desta natureza. O Brasil tem uma Constituio. O Brasil um Estado Democrtico de
Direito. Pela nossa carta magna, o respeito ao devido processo legal, ao contraditrio e a ampla
defesa so princpios cogentes e intransponveis, por qualquer autoridade, mesmo que ela se tenha
como uma divindade que se posta acima das leis, da tica e da moralidade pblica. Qualquer pessoa
tem o direito legtimo de saber do que especificamente acusada e de defender-se de forma
adequada. A ningum absolutamente a ningum se pode negar este direito, em nosso pas. No
Brasil que hoje vivemos, no existem mais espaos abertos para os arbtrios e para abusos
absolutistas de um Roi Solei, ao estilo de um Luis XIV ou dos dspotas que outrora reinaram,
mas que hoje encontram-se sepultados no p da histria. A Repblica e o Estado Democrtico de
Direito, vigente em nosso pas, jamais admitiro este retrocesso.
59
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Desse modo, para que se restaure a legalidade processual, cumpre que se determine
a anulao de todos os atos processuais praticados por esta DD. Comisso, a partir do
momento em que foi juntado, por deciso do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo
Cunha, em novo e manifesto desvio de poder, os documentos pertinentes delao
premiada do Senador Delcdio do Amaral. Esta juntada, seguida da deciso do Presidente desta
Comisso Especial, Deputado Rogrio Rosso, como demonstrado, ofendeu diretamente direitos
subjetivos da Sra. Presidenta da Repblica no exerccio de sua defesa, na medida em que afrontaram
clara e induvidosamente o princpio do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa
(art. 5o, LV, da Constituio Federal).
Nesse sentido, requer-se, outrossim, que seja afirmado juridicamente, para
todos os fins de direito e para que no pairem quaisquer dvidas sobre o objeto deste
processo de impeachment que este se limita, exclusivamente, apreciao dos crimes de
responsabilidade objeto da denncia originalmente recebida pelo Sr. Presidente da
Cmara, e por conseguinte, que seja tambm determinada a reabertura do prazo para a
apresentao da manifestao de defesa da Sra. Presidenta da Repblica, pelo inequvoco
prejuzo processual que estes vcios trouxeram sua oferta.
Requer-se ainda, finalmente, que tanto a defesa, como o Sr. Relator designado
por essa DD. Comisso, bem como os parlamentares que devero, nestes autos, firmarem
suas manifestaes sobre a matria sub examine, considerem exclusivamente, em sua
anlise sobre a ocorrncia ou no de crimes de responsabilidade da Sra. Presidenta da
Repblica, unicamente, as acusaes que determinaram efetivamente a abertura do
presente procedimento pela deciso original do Sr. Presidente da Cmara, determinandose tambm o desentranhamento dos documentos relativos s delaes.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
denncia parcialmente j recebida pelo Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha.
Nesta estranha e imprevista etapa procedimental, decidiu-se por convocar, in personam, os prprios
subscritores da denncia original para prestarem esclarecimentos adicionais sobre o seu pleito
original.
E assim foi feito. No Plano de Trabalho da Comisso Especial, o nobre relator,
Deputado Jovair Arantes (PTB), registrou que, nesta etapa procedimental, no seriam promovidas
diligncias ou oitivas de testemunhas, mas que apenas seriam cabveis reunies destinadas a
esclarecer aspectos especficos da denncia.
Atendendo-se a este Plano de Trabalho, dia 30 de maro foram chamados a
prestar esclarecimentos, dois dos denunciantes: a cidad, Prof. Dra. Janana Paschoal, e o cidado,
Prof. Dr. Miguel Reale Jnior. Antes de suas manifestaes, o Sr. Presidente da DD. Comisso
Especial, anunciou em esclarecimento prvio que os subscritores da denncia iriam se manifestar
sobre o contedo integral da denncia por eles originalmente apresentada, ou seja, falariam, in
totum, sobre todos os fatos que relataram na sua pea original, apesar desta apenas ter sido
parcialmente aceita pela deciso do Sr. Presidente da Cmara.
61
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Importante ressaltar, assim, que apesar do objeto do presente procedimento, como
j reiteradamente salientado, ter sido delimitado rigorosamente, ab initio, por deciso do Sr.
Presidente da Cmara dos Deputados, o Presidente desta DD. Comisso Especial permitiu,
estranha e inadvertidamente, que os declarantes se manifestassem, sobre todo o contedo da
denncia que apresentaram em sua representao inicial. Ou seja, para que no pairem
quaisquer dvidas sobre o que agora se afirma: em uma etapa do procedimento, inteiramente
circunscrita ao exame do objeto previamente delimitado e que ensejou a sua abertura, foi
facultado aos denunciantes se pronunciassem e tecessem livres consideraes de
convencimento sobre fatos que no foram acolhidos na denncia efetivamente sob
apreciao nestes autos.
E, lamentavelmente, de fato, foi exatamente o que se verificou. Os denunciantes,
ilustres e festejados penalistas vinculados a movimentos oposicionistas ao atual governo, tiveram a
sua fala livremente franqueada, por meia hora cada um, para dissertarem livremente sobre fatos
alheios queles que ensejaram a denncia efetivamente recebida pelo Sr. Presidente da Cmara.
Seguindo risca os trmites estabelecidos pelo Sr. Presidente da DD. Comisso Especial, em
audincia transmitida ao vivo para todo o pas, falaram sobre todos fatos que constavam da sua
denncia originalmente ofertada, inclusive nos inmeros aspectos em que no foi, efetivamente,
recebida pela deciso do Sr. Presidente da Cmara. Falaram de fatos anteriores ao ano de 2015
que pelo disposto no art. 86, 4o, da C.F., no poderiam ser debatidos neste processo de
impeachment -, apesar de terem eles sido excludos expressamente do objeto desse processo. Sem
qualquer pudor processual, falaram das denominadas pedaladas fiscais durante o ano de 2014
em tese ocorridas antes do incio do atual mandato da Sra. Presidenta da Repblica-, de
emprstimos realizados pelo BNDES para obras em outros pases, e de muitos outros fatos
inteiramente estranhos s denncias que se encontram em apurao neste procedimento, como se
poder comprovar pelas notas taquigrficas desta sesso.
A realizao desta despropositada sesso, portanto, alm de no ter guarida em
qualquer regramento processual aplicvel ao presente processo de impeachment, acabou por
aprofundar o bvio desvio j propiciado, por outros fatos, no alargamento do objeto estabelecido
na denncia, de fato, recebida pelo Sr. Presidente da Cmara.
62
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Mesmo que possa declarar o Sr. Presidente da DD. Comisso Especial que os fatos
debatidos nesta despropositada audincia no devem ser considerados no relatrio a ser
apresentado pelo Sr. Relator designado para matria, de fato, a sua simples realizao teve o condo
de poder influenciar, indevida e ilicitamente, a vontade decisria dos Srs. parlamentares membros
da Comisso e do Plenrio, e a prejudicar a elaborao desta manifestao de defesa em nome da
Sra. Presidenta da Repblica. Alm, por bvio, de confundir e desinformar a prpria opinio
pblica que acompanha o processamento desta denncia de crime de responsabilidade, desviandoa, por inteiro do seu real e efetivo objeto.
Uma das garantias fundamentais que decorre do consagrado princpio da ampla
defesa a de que a denncia de fatos delituosos sempre apresente imputaes claras,
objetivas e circunscritas ao seu objeto, jamais podendo receber ampliaes ou
complementaes adicionais aps a regular instaurao do processo. Trata-se de garantia
processual intransponvel a possibilidade de que o acusado se manifeste sobre fatos que
integrem um objeto determinado, delimitado, preciso e invarivel. Este um pressuposto
lgico e evidente, indispensvel para que se possa apresentar uma defesa completa sobre tudo o
que se dirige, em qualquer processo, contra um acusado.
Apesar da sua inequvoca natureza jurdico-poltica, essa uma realidade jurdica
inteiramente aplicvel a quaisquer das fases de um processo de impeachment. Em todas as etapas
deste processamento o respeito ao princpio constitucional do devido processo legal, do
contraditrio e da ampla defesa deve ser respeitado. At porque, a prpria Lei n 1.079, de
1950 que rege em todas as etapas do seu processamento os processos de impeachment de um
Presidente da Repblica, foi clarssima em declarar que:
Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da Repblica e
dos Ministros de Estado, sero subsidirios desta lei, naquilo em
que lhes forem aplicveis, assim os regimentos internos da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, como o Cdigo de
Processo Penal. (grifo nosso).
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
dispositivos do Cdigo de Processo Penal nas questes atinentes ao regramento processual do
desenvolvimento dos processos de impeachment.
Sendo, assim, cumpre lembrar a ampla aplicabilidade do disposto no art. 41 do
nosso vigente Cdigo de Processo Penal, no s ao presente processo de impeachment como em
relao a quaisquer outros que porventura possam vir a ser realizados. Estabelece este que:
Art. 41. A denncia ou queixa conter a exposio do fato
criminoso, com todas as suas circunstncias, a qualificao
do acusado ou esclarecimentos pelos quais se possa
identific-lo, a classificao do crime e, quando necessrio, o
rol das testemunhas. (grifo nosso).
Ora, parece indiscutvel, assim, que no mbito dos processos penais, e por
conseguinte tambm no mbito dos processos jurdico-polticos de impeachment de um
Presidente da Repblica, uma denncia, por si mesma deve expor com clareza os fatos
criminosos que formam o seu objeto, em todas as suas circunstncias. E com isso, ao ser
recebida, total ou parcialmente pela autoridade competente, deve deixar claro, para o pleno
exerccio da defesa do denunciado quais os exatos contornos da acusao que lhe
dirigida.
Realizar-se, assim, uma oitiva com os autores da denncia originalmente
apresentada para esclarecer-se o que esclarecido j deveria estar nos prprios termos da
prpria denncia ofertada, alm de se revestir de uma clara anomalia legal, revela, por si
s, a ocorrncia de um verdadeiro nonsense processual. E o que pior: no caso presente,
este inusitado nonsense processual veio a produzir a escandalosa aberrao de que fatos
estranhos denncia originalmente pudessem vir a ser discutidos pelos subscritores da
pea original, livres de quaisquer peias, e de forma a pretender indevidamente a formao
da convico dos nobres senhores parlamentares que, seja na Comisso Especial, seja no
prprio Plenrio da Cmara dos Deputados, devem decidir sobre a matria.
Novamente, com claro desrespeito ao direito vigente, a defesa da Sra. Presidenta se
v duramente atingida. Ao defender-se, por respeito a lisura deste processo, das nossas leis e da
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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
nossa Constituio, a Sra. Presidenta da Repblica no poder esclarecer e se posicionar sobre
difusos fatos debatidos ao longo da incorreta instruo realizada ao longo deste procedimento e que
podem, indevidamente, vir a influenciar a sua deciso final.
Ofendeu-se, com isso o princpio do devido processo legal, do contraditrio
e da possibilidade de oferta de uma defesa que com segurana e certeza pudesse propiciar
uma adequada apreciao do que se encontra debatido nestes atos. Violado restou, por
conseguinte, o disposto no art. 5o, LV, da Constituio Federal. Violada restou a Lei n 1.079, de
1950 e o prprio Cdigo de Processo Penal a ela subsidiariamente aplicado, por se permitir, de
forma reflexa, um estranho esclarecimento aos termos da denncia originalmente recebida e, por
que no dizer, um malicioso e imprprio aditamento ao objeto deste processo. Finalmente,
violada tambm a deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF n 378 que decidiu
como parmetro de processamento dos processos de impeachment o regramento acolhido poca
do Ex-Presidente Fernando Collor de Mello que foi, em face da estapafrdia inovao em comento
introduzida por deciso desta DD. Comisso Especial, claramente ignorado.
Isto posto, em face do manifesto descumprimento da nossa Constituio, da nossa
legislao em vigor e de deciso do nosso Pretrio Excelso, pelo equivocado desenvolvimento desta
fase procedimental de esclarecimento da denncia, em que veio a produzir ainda um indevido
alargamento do objeto crimes de responsabilidade em anlise nestes autos, requer-se, por ser de
direito:
a) que seja anulada a audincia de esclarecimento da denncia realizada com a oitiva
dos subscritores da denncia original, retirando-se dos autos todas as transcries das suas falas;
b) que sejam anulados todos os atos processuais realizados aps a realizao desta
ilcita etapa processual, com a reabertura de novo prazo processual de 10 (dez) sesses para
apresentao da defesa da Sra. Presidenta da Repblica;
c) que seja afirmado que o objeto em discusso neste procedimento limita-se
exclusivamente aos fatos que caracterizam os crimes de responsabilidade objeto da denncia
65
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
originalmente recebida pelo Sr. Presidente da Cmara, devendo a defesa e o Sr. Relator, em suas
consideraes se absterem exclusivamente em abordarem, em suas respectivas anlises, estes fatos;
d) que sejam os Srs. Parlamentares integrantes desta DD. Comisso orientados de
que apenas devero formar sua convico a partir da anlise da ocorrncia ou no dos crimes de
responsabilidade definidos no despacho do Sr. Presidente da Cmara que recebeu apenas
parcialmente a denncia ofertadas pelos cidados que a subscreveram.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ressalte-se aqui que este parece ser tambm, com a devida vnia, o prprio
entendimento do prprio STF firmado no julgamento da ADPF n 378, proposta pelo Partido
Comunista do Brasil, e que disciplinou as regras de processamento do processo de impeachment.
De fato, parece resultar claramente desta deciso, que a defesa tem o direito de estar presente
em quaisquer atos em que se busque a elucidao do apurado nesta particular espcie de
processos, podendo, inclusive, manifestar-se aps a acusao.
Ora, se com a oitiva dos denunciantes se procurava a maior preciso dos fatos
denunciados, a defesa da Sra. Presidenta da Repblica deveria ter sido intimada para se fazer
presente e poder, regularmente, praticar atos inerentes ao seu regular exerccio do direito de defesa.
A ausncia desta intimao, nesta medida, feriu de morte, mais uma vez, o direito ampla
defesa da autoridade denunciada nestes autos.
Deveras, a falta desta intimao e a impossibilidade jurdica de acompanhamento
deste ato processual pela defesa da Sra. Presidenta da Repblica, atingiu frontalmente o denominado
princpio da paridade de armas, decorrncia natural da aplicao do princpio constitucional da
isonomia no mbito do direito processual penal, subsidiariamente aplicado aos processos de
impeachment. Por este princpio se afirma que todas as partes de um processo devem ser tratados
de igual maneira, como equivalente de iguais direitos processuais. A paridade de armas, segundo
nos ensinam os doutos, implica a igual distribuio, durante o processo penal desde sua fase
pr-judicial at a executiva -, aos envolvidos que defendam interesses contrapostos, de
oportunidades para apresentao de argumentos orais ou escritos e de provas com vistas a fazer
prevalecer suas respectivas teses perante a autoridade competente. Esclarea-se ainda: por decorrer,
como salientado, do prprio princpio constitucional da isonomia, reconhece-se que a
aplicao
deste
princpio
independe
de
situaes
previamente
estabelecidas
expressamente em lei. Sua necessria aplicao deve se dar em todos os casos concretos
em que deva ocorrer o necessrio balanceamento dos atos processuais, de forma que no
se obste, em qualquer medida, a sua aplicao.
Donde, no caso concreto, se o denunciante acusa ou chamado a esclarecer os fatos
tidos como indispensveis para a compreenso da sua denncia, por mais estranho que isso
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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
processualmente possa parecer, o denunciado deveria obrigatoriamente ter sido intimado
para, querendo, estar presente no ato em que tais esclarecimentos seriam produzidos. A
ausncia desta intimao, da qual decorreu a falta de cincia jurdica e a impossibilidade de
comparecimento da defesa da Sra. Presidenta da Repblica, implicou clara e induvidosa ofensa
a seu amplo direito de defesa, a partir dos princpios consagrados na nossa Constituio e
em importantes tratados internacionais.
Como a ningum dado a desconhecer os atos praticados em um processo, o direito
informao da prtica de atos processuais, como uma decorrncia implcita e bvia do amplo
direito de defesa, jamais se esgota com o mero conhecimento do ru do contedo da
acusao que lhe dirigida quando do oferecimento da denncia. A prtica de quaisquer
atos processuais que possam afetar, direta ou indiretamente, o seu direito de defesa, devem
lhe ser comunicadas, durante todo o processo, sob pena de violao manifesta do princpio
constitucional que a assegura.
Cumpre, assim, afirmar que a no cientificao formal e jurdica da Sra. Presidenta
da Repblica, para que, querendo, pudesse comparecer, diretamente ou pela sua defesa, na sesso
designada para a oitiva dos denunciantes (marcada com o objetivo nico de que pudessem esclarecer
aspectos da denncia originalmente apresentada), trouxe tambm vcio insanvel a este
procedimento, a partir da sua imprpria e indevida realizao.
Note-se, ainda, que todo este nebuloso cenrio processual restou ainda mais
agravado pelo inadmissvel fato de ter havido a expressa recusa, desta DD. Comisso, em
se dar novo prazo defesa para manifestar-se aps os esclarecimentos realizados
denncia pelos denunciantes. Ou seja: mesmo tendo sido feitos novos esclarecimentos s
denncias ofertadas pelos cidados, no se deu, nem mesmo, um nico nenhum dia
adicional para que a defesa da Sra. Presidenta da Repblica pudesse analisar o que foi dito
pelos denunciantes, mesmo naquilo que relataram estritamente em relao ao objeto da
denncia parcialmente aceito pelo Sr. Presidente da Cmara.
Inovou-se, portanto, nos esclarecimentos fticos agregados denncia. Mas no se
deu defesa o prazo legal para que se pudesse, em bons termos, firmar a sua manifestao.
68
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
A violncia ao exerccio do direito de defesa da Sra. Presidenta da Repblica
afigurou-se, pois, como juridicamente inconteste.
Note-se que esta questo no passou desapercebida durante os trabalhos da DD.
Comisso Especial. Oportunamente foi a matria arguida por questes de ordem formuladas,
respectivamente, pelos Nobres Deputados Weverton Rocha (PDT), no dia 30 de maro de 2016, e
Paulo Teixeira (PT), no dia subsequente. Nesta ltima questo de ordem, inclusive, foi solicitada
explicitamente a abertura de novo prazo de 10 (dez) sesses para o oferecimento da defesa
da Sra. Presidenta, uma vez que tendo sido realizados esclarecimentos em relao aos fatos
denunciados, tal providncia seria necessria para o bom e regular exerccio do seu direito
constitucionalmente assegurado.Lamentavelmente, apesar destas questes de ordem serem de
grande relevncia e de acolhimento imprescindvel para o regular exerccio do direito de defesa por
parte da autoridade denunciada, o Sr. Presidente desta DD. Comisso Especial, limitou-se a recolher
a Questo, sem decidi-la, at o momento em que se exaure o prazo da apresentao desta defesa.
Apesar da ofensa ao seu direito, portanto, e sem que deixe de reconhecer os
bvios prejuzos que a no abertura deste prazo traz defesa da Sra. Presidenta da
Repblica, ser esta, para que no se ocorra o risco de alegao de precluso, apresentada,
sob protestos, na presente data. A sua apresentao, pelo exposto, em nada sana ou
convalida a ilegalidade materializada pelo evidente cerceamento de defesa que se verificou
in casu.
Inegvel, portanto, prejudicado e ofendido restou, portanto, o exerccio do direito
de defesa da Sra. Presidenta da Repblica neste processo. Permitiu-se, aos denunciantes
esclarecimentos dos fatos denunciados, sem que fosse a denunciada sequer intimada ou
formalmente cientificada para acompanhar esta sesso de esclarecimentos. Permitiu-se que os
esclarecimentos fossem feitos, mesmo em fatos atinentes ao objeto que foi recebido em despacho
do Sr. Presidente da Cmara, e no se permitiu que a defesa tivesse a reabertura do prazo original
para a oferta da sua manifestao.
As violaes perpetradas, mais uma vez, ao princpio constitucional do devido
processo legal, do contraditrio, da ampla defesa (art. 5o., LV, da Constituio Federal), e agora ao
69
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
princpio da paridade de armas decorrncia direta do princpio da isonomia (art. 5o, da
Constituio Federal), so de todos evidentes. A inconstitucionalidade e a ilegalidade da tramitao
do presente processo de impeachment, a cada passo, se tornam mais incontestes.
Isto posto, requer-se, em garantia do devido direito de defesa da Sra. Presidenta da
Repblica se requer:
b) que, caso seja mantida como vlida a sesso em que foram ouvidos os
denunciantes para o esclarecimento dos fatos pertinentes sua denncia, seja reaberto o prazo de
10 (dez) sesses para que se possa, regularmente, fazer a apresentao da defesa da Sra. Presidenta
da Repblica;
70
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
III. MRITO
Firmadas, na presente manifestao, as consideraes preliminares que permitiram
o desenvolvimento das premissas jurdicas e polticas que definem o processamento do presente
processo de impeachment, e arguidas as questes preliminares que apontam clamorosas situaes de
inconstitucionalidade e ilegalidade que viciam definitivamente a sua tramitao, cumpre que se
venha a analisar o mrito das denncias de crime de responsabilidade indevidamente imputadas
Sra. Presidenta da Repblica.
Esta anlise, como j salientado anteriormente, levar em conta, exclusivamente,
o objeto do presente processo, na conformidade do definido por deciso original de
recebimento da denncia ofertada por cidados pelo Sr. Presidente da Cmara. Aspectos
fticos estranhos a este objeto, no sero considerados nesta manifestao, em respeito ao regular
exerccio do seu direito de defesa por parte da autoridade denunciada.
BARROSO, Lus Roberto. Impeachment - Crime de Responsabilidade - Exonerao de Cargo. Revista de Direito
Administrativo, vol. 212. Pg.163,1998.
47
71
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
agentes polticos em razo dos cargos pblicos que ocupam. So infraes contra a ordem
pblica que acarretam graves sanes, no apenas para o agente que os comete, mas tambm para
a vontade popular que legitimamente o investiu da condio jurdico-poltica de governante.
Nessa dimenso, tais crimes jamais podem ser confundidos com os crimes
comuns nem com as infraes tipicamente administrativas, apesar de, na sua ontologia
prpria,
os
denominados
crimes
de
responsabilidade
acabarem
agregando,
48
Deciso liminar proferida no MS 33837/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, publicada em 15 de outubro de 2015
72
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Tavares e Geraldo Prado, ora anexado presente. Dizem os mestres, em boa compreenso da
matria:
47. Mais que compreensvel que o processo de impeachment esteja
cercado de garantias. indispensvel que assim o seja para
assegurar sua validade jurdica e legitimidade poltica. Como salienta
o mesmo BALBUENA PREZ o processo poltico , em
primeiro lugar, um processo. Por isso, sua aspirao em
configurar um dispositivo garantista, democrtico, legal e
transparente, a reclamar a aplicao das garantias do processo
administrativo sancionador e do penal consistentes na
presuno de inocncia, audincia, defesa, contraditrio, prova,
conhecimento das acusaes, motivao das decises, legalidade,
irretroatividade etc. (grifo nosso)49
Juarez; PRADO, Geraldo. Parecer pro bono em resposta a consulta do advogado Flvio Crocce Caetano
acerca dos requisitos jurdicos para a cominao da infrao poltico-administrativa de impeachment, de 26 de outubro
de 2015. Pg. 28.
73
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
no Tribunal - ou, ao contrrio, que sendo matria de responsabilidade
poltica de mandatrios locais, sobre ela possa legislar o Estado- membro
- como sustentam autores de tomo - o certo que esto todos acordes em
tratar-se de questo submetida reserva de lei formal, no podendo ser
versada em decreto-legislativo da Assemblia Legislativa.50 (grifo nosso)
Tal posicionamento veio a ser reforado, por inteiro, na Smula n 722 do STF,
que dispe:
So da competncia legislativa da Unio a definio dos crimes de
responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de
processo e julgamento.
A matria, dada sua importncia, tambm foi objeto da Smula Vinculante n 46,
que assim determina:
A definio dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das
respectivas normas de processo e julgamento so da competncia
legislativa privativa da Unio.
ADI 834, Tribunal Pleno, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgado em 18/02/99
74
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
conforma com o modelo presidencialista, cujas possibilidades de
impedimento reclamam a prtica de crime de responsabilidade
previsto em lei especfica. Inobservada a limitao da possibilidade
de responsabilizao s hipteses legais, todo o devido processo
cairia por terra.51
Diga-se tambm que a aplicao das garantias penais ainda reforada,
explicitamente, por dispositivos da prpria Lei n 1.079, de 1950, responsvel, dentre ns, por
definir os crimes de responsabilidade e regular o respectivo processo de julgamento de
impeachment. De fato, determina este diploma legislativo, em seu art. 38, como j salientado
anteriormente, a necessria aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Penal, para suprir
eventuais lacunas procedimentais decorrentes do seu prprio texto.
No h dvidas, por conseguinte, de que, nos crimes de responsabilidade, devem
ser aplicados os princpios, exigncias e garantias fundamentais norteadores do Direito Penal. Esta
, mais uma vez, a lio professada no j aludido parecer da lavra dos doutos professores Juarez
Tavares e Geraldo Prado:
"70. No caso brasileiro, em face de serem infraes de alta relevncia, que
implicam at o impedimento do Presidente da Repblica, os crimes de
responsabilidade esto sujeitos, inquestionavelmente, aos mesmos
delimitadores relativos s infraes penais. Da, inclusive, serem
chamados de crimes de responsabilidade e no de infraes disciplinares
ou administrativas. Nesse sentido, assinala SCHWACKE que lhe so
aplicveis, em primeira linha, por decorrncia do princpio da
legalidade, os princpios da lei estrita e escrita, da taxatividade, da
proibio da analogia e da retroatividade.
71. Pode-se acrescentar que os crimes de responsabilidade esto sujeitos,
ainda, aos critrios de imputao objetiva e subjetiva, ou seja, ao controle
do aumento do risco para o bem jurdico e da determinao da intensidade
subjetiva da conduta do agente, conforme se extraem das normas
proibitivas e mandamentais. Portanto, devem subsistir, aqui, os
51
Trecho do voto do Min. Fachin nos autos da ADPF 378, vencedor nesta parte, grifos do original.
75
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
elementos que configuram o injusto penal (tipicidade e
antijuridicidade) e a culpabilidade." (grifos nossos)52
52
76
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
d) a afirmao, para a configurao da prtica criminosa, da possibilidade real de
que o agente pudesse, diante dos fatos concretos e objetivos que se colocavam diante da
sua ao, seguir conduta diversa daquela que adotou (culpabilidade objetiva).
Naturalmente, de tal entendimento decorre ainda que para seu adequado
processamento e julgamento, o processo de impeachment precisa, de forma cuidadosa, perscrutar
de forma precisa os elementos constitutivos do crime de responsabilidade que se pretende imputar
autoridade denunciada e constatar a sua real ocorrncia no mundo dos fatos e dos atos por ela
praticados.
Para o adequado exame deste processo impeachment, portanto, cumpre que antes
venhamos, previamente, a proceder a uma breve decomposio analtica dos diversos elementos
jurdico-penais capazes de identificar com propriedade a ocorrncia de um crime de
responsabilidade na ordem jurdica brasileira. Somente atravs deste exame poderemos avaliar a
ocorrncia ou no dos denunciados crimes de responsabilidade no caso sub examine.
Iniciemos esta anlise pela referncia exegese imediata dos mandamentos legais
existentes no nosso ordenamento jurdico e que tipificam os denominados crimes de
responsabilidade. Aqui, com a devida vnia, repisaremos, mesmo que brevemente, concluses j
afirmadas nas consideraes preliminares desta defesa. Que nos seja perdoado o peso da repetio.
Mas a sequncia lgica do desenvolvimento do raciocnio, exige que tais questes sejam agora
retomadas e aprofundadas, para que a seguir forneam o lastro necessrio para a anlise das
denncias postas sob apreciao nestes autos.
Determina a nossa Constituio Federal de 1988:
Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da
Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente,
contra:
I - a existncia da Unio;
77
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do
Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da
Federao;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;
VI - a lei oramentria;
VII - o cumprimento das leis e das decises judiciais.
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e julgamento.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
douta manifestao de Ricardo Lodi Ribeiro, Professor Doutor Adjunto da Faculdade de Direito
da Universidade Estadual do Rio de Janeiro e atual Diretor da instituio:
69. Ainda que as concluses do Tribunal de Contas da Unio sobre a
rejeio das contas da Presidncia da Repblica estivessem corretas, o que
s se admite para fins de argumentao, vale destacar que no qualquer
inconformidade da atuao presidencial com a lei de oramento
que justifica a caracterizao de crime de responsabilidade previsto
em um dos itens do artigo 10 da Lei n 1.079/50. (grifos nossos)53
LODI, Ricardo. Parecer: Pedido de impeachment da presidente Dilma Rousseff aspectos oramentrios normas
de direito financeiro falta de amparo jurdico do pedido. 07 de dezembro de 2015. Pg. 25.
53
79
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Cumpre tambm notar que os tipos delituosos que se pretende imputar Sra.
Presidenta da Repblica no caso presente, por definio, so juridicamente definido como
dolosos (ou seja, devem ser praticados com a dimenso subjetiva da m-f da autoridade), no
podendo ser admitida, sob nenhum argumento, no caso, a modalidade culposa (ao subjetiva
decorrente de negligncia, imprudncia ou impercia da autoridade), seja por fora do arqutipo
constitucional definido para o conceito de crime de responsabilidade no art. 85, da Constituio
Federal (conforme anteriormente j exposto nas consideraes preliminares), seja por absoluta
ausncia de previso legal que pudesse, em tese, vir admitir (mesmo que equivocadamente, do
ponto de vista constitucional), esta hiptese.
Este relevante aspecto foi abordado, de forma proficiente, pelo Professor Dr.
Marcelo Neves, em parecer que abordou diversos aspectos jurdicos relativos ao processo de
impeachment. Vale transcrever, aqui, seus dizeres:
Quanto questo de se o crime de responsabilidade admite apenas a
forma dolosa ou tambm a modalidade culposa, incide a norma geral
contida no pargrafo nico do art. 18 do Cdigo Penal, includo pela Lei
n 7.209, de 11 de julho de 1984:
Pargrafo nico - Salvo os casos expressos em lei, ningum pode ser
punido por fato previsto como crime, seno quando o pratica
dolosamente
Com base nesse dispositivo determinante da excepcionalidade do crime
culposo, Juarez Tavares esclarece que no se pode admitir a criao de
um delito culposo mediante uma interpretao teleolgica ou sistemtica
de alguns tipos de delito previstos na parte especial do cdigo.
Aplicabilidade dessa norma geral de direito penal Lei especial reguladora
dos crimes de responsabilidade tambm encontra respaldo no art. 12 do
Cdigo Penal, na redao dada pela Lei n 7.209/1984:
Art. 12. As regras gerais deste Cdigo aplicam-se aos fatos incriminados
por lei especial, se esta no dispuser de modo diverso.
Levando em conta esses dispositivos e o fato de que no h nenhum caso
expresso de crime culposo na Lei n 1.079/1950, no h como se
vislumbrar crime de responsabilidade culposo da Presidente da Repblica
no ordenamento jurdico em vigor. Exige-se que o crime tenha sido
praticado dolosamente, o que ocorre quando o agente quis o resultado
80
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
ou assumiu o risco de produzi-lo, conforme definio do art. 18, inciso
I, do Cdigo Penal, includo pela Lei n 7.209/1984.
Em outras palavras, seja pela anlise direta do texto constitucional, seja pela anlise
das nossas leis, no direito brasileiro, no existe crime de responsabilidade cometido por ao
culposa, ou seja, por ato imprudente, negligente ou imperito daquele que ocupa o cargo
de chefe de Estado e de Governo. Sendo, assim, esta constatao se aplica por inteiro
imputao que se pretende fazer, em tese, nos presentes autos, s condutas da Sra. Presidenta da
Repblica, Dilma Rousseff.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
confunde com a culpa subjetiva (negligencia, imprudncia e impercia) do agente que se contrape
ao seu dolo (m inteno subjetiva) indispensvel para a tipificao de um crime de
responsabilidade. Aqui, se trata de saber: poderia ter a Sra. Presidenta da Repblica, concretamente,
ter tomado uma outra deciso sem ofensa aos interesses pblicos, sem prejuzo ordem social e
econmica? Se pudesse, a tipificao delituosa, por bvio, restaria configurada. Se no pudesse, o
delito denunciado restar inteiramente descaracterizado na sua prefigurao ilcita.
Como se depreende da explanao, so vrios os elementos que precisam ser
verificados na denncia em exame nestes autos, a partir dos elementos fticos efetivamente
ocorridos na realidade, para que possamos apurar a ocorrncia ou no dos crimes de
responsabilidade que se pretende imputar Sra. Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff. Na
ausncia de qualquer deles, no h que se falar de crime de responsabilidade a ensejar, no caso, as
sanes legalmente estabelecidas.
o que se analisar a seguir.
III.2. DA
ACUSAO
DE
EDIO
DE
DECRETOS
DE
CRDITOS
82
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
resultado primrio ento vigente, infringindo o disposto no art. 4 da Lei n 13.115, de 201554e,
consequentemente, implicando crime de responsabilidade nos termos dos itens 4 e 6 do art. 10 da
Lei n 1.079, de 1950.
Determina este dispositivo legal:
Art. 10. So crimes de responsabilidade contra a lei oramentria:
4 - Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei
oramentria.
(...)
6) ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei oramentria
ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal;
Nesse
sentido,
faremos
diferenciao entre gesto oramentria, cujos comandos normativos anuais esto contidos, por
exemplo, na Lei Oramentria Anual e em leis e decretos de crditos suplementares e
especiais, e a gesto fiscal, cujos comandos normativos encontram-se na LRF, na LDO e em
decretos de contingenciamento, indicando a confuso completa dos denunciantes em
relao a esses dois temas. Esse desconhecimento tcnico, por si s, j seria suficiente para
ensejar a clara inexistncia do cometimento de qualquer irregularidade por parte da Sra.
Presidenta da Repblica. Independente disso, ainda abordaremos algumas distines entre os
crditos abertos para o atendimento de despesas discricionrias e obrigatrias, e as implicaes
jurdicas dessa diferenciao, para desconfigurar os alegados crimes apontados na pea acusatria.
54Art.
4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excludas as
alteraes decorrentes de crditos adicionais, desde que as alteraes promovidas na programao oramentria sejam
compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 e sejam observados
o disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF e os limites e as condies estabelecidos neste artigo, vedado o
cancelamento de valores includos ou acrescidos em decorrncia da aprovao de emendas individuais, para o
atendimento de despesas.
83
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Entretanto, antes de avanarmos sobre a matria da defesa propriamente dita,
relevante ressaltar a quantidade de equvocos tcnicos primrios cometidos pelos denunciantes.
Estes equvocos podem ser, sinteticamente, explicitados no quadro abaixo:
Quadro - Erros Conceituais da Denncia
Com a finalidade de esclarecer a denncia, apontamos que os trechos abaixo contm
diversos erros conceituais bsicos que dificultam o entendimento da acusao e, por
consequncia, impede que se verifique onde se encontra o possvel dolo da autoridade
presidencial denunciada.
Em seus prprios termos, diz a denncia:
Referidos decretos, cuja publicao no Dirio Oficial da Unio
encontra-se comprovada pelos documentos anexos, importam
dotao oramentria concernente a suposto Supervit
financeiro e excesso de arrecadao, na ordem de R$ 2,5
bilhes (R$ 95,9 bilhes menos R$ 93,4 bilhes).
Todavia, esses supervits e excesso de arrecadao so
artificiais, pois, conforme se pode verificar a partir do PLN n
5/2015, encaminhado ao Congresso Nacional em 22 de julho de
2015, o Poder Executivo j reconhecera que as metas
estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias, Lei no
13.080/2015, no seriam cumpridas.
A afirmao dotao oramentria concernente a suposto Supervit financeiro
e excesso de arrecadao no faz o menor sentido tcnico. Isto porque:
A dotao oramentria refere-se s aes oramentrias relativas s polticas pblicas
que so definidas no oramento. Dentre os decretos citados, por exemplo, h a
suplementao oramentria para a implantao da Universidade Cariri, para a produo
de radiofrmacos e para a concesso de bolsas do Programa Cincia sem fronteiras.
Inclusive, 70% da suplementao so para aes do Ministrio da Educao. E o
segundo maior suplementao do oramento de algum rgo, foi para a Justia do
Trabalho.
O oramento possui mais de 4 mil aes oramentrias, alocadas em unidades
orcamentrias distintas, gerando uma subdiviso do oramento muito detalhada e a sua
lista completa publicada no prprio oramento55.
Lei Oramentria Anual. Exerccio Financeiro de 2015. Volume II - Consolidao dos Programas de Governo.
Disponvel em: http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2015-2/arquivos-loa/VolumeII-LOA-2015.pdf . Acessado: em 03 de abril de 2016.
55
84
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Por outro lado, o supervit financeiro e o excesso de arrecadao dizem respeito s fontes
de receita utilizadas para abertura de crdito. Conforme estabelece a Lei n4.320, de 17
de maro de 1964, h quatro fontes possveis para abertura de crdito oramentrio:
excesso de arrecadao, supervit financeiro de ano anterior, operao de credito e anulao de dotao
oramentaria.
Ou seja: dotao oramentria a despesa, e supervit financeiro ou excesso de
arrecadao a receita. No faz sentido falar em despesa de receita!
Todavia, o mais profundo desconhecimento de tcnico matria oramentria est
expresso na frase seguinte: esses supervit e excesso de arrecadao so
artificiais.
Como j foi diversas vezes ressaltado por Ministros da rea econmica, o oramento
completamente engessado: as despesas so, em sua maioria, obrigatrias, ao mesmo tempo em que
as receitas so, em sua maior parte, vinculadas a uma determinada despesa.
A existncia do supervit financeiro de exerccios anteriores publicada anualmente pela
Secretaria do Tesouro Nacional, e expressa o dinheiro que est depositado na Conta
nica do Tesouro. Como isso pode ser pergunte-se - artificial?
Alm disso, o excesso de arrecadao informado pelos rgos, com memria de clculo
e nota explicativa analisada por tcnicos competentes.
Por exemplo: um dos crditos constantes dos Decretos questionados se referem a
despesas da Justia Eleitoral a realizao de concurso pblico para provimento de
cargos de analista e tcnicos judicirio , que tiveram como fonte de receita o Excesso
de arrecadao de Recursos Prprios No Financeiros, decorrentes do recolhimento de tarifas
de inscrio em concursos pblicos.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
inteno de burlar qualquer norma como, de fato, a nenhuma burlou mas apenas atuou
no sentido de garantir o funcionamento da mquina pblica, de acordo com
recomendaes tcnicas e jurdicas dos rgos que assessoram suas atividades.
Todos esses aspectos, naturalmente, conduzem inafastvel concluso pela
inocorrncia, no caso, de crime de responsabilidade, bem como impossibilidade jurdica de
qualquer responsabilizao da Sra. Presidenta da Repblica.
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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Os processos de natureza oramentria envolvem atividades de planejamento
das despesas e estimativa das receitas, informaes usadas para construir um instrumento que
se convencionou denominar, na sua expresso mais usual e corrente, de oramento. J os
processos de natureza fiscal/financeira se associam mais rotina de execuo do oramento
previsto, em uma combinao de acompanhamento das receitas arrecadadas, comparando-se,
assim, o estimado e o realizado, bem como a prpria limitao das despesas a serem pagas,
por meio do controle de movimentao e empenho. Zela-se, assim, por meio destes ltimos
procedimentos, pelo cumprimento das denominadas metas fiscais.
Gesto Oramentria
A gesto oramentria est baseada na autorizao para execuo das polticas
pblicas. O destaque para a expresso autorizao no desmotivado. No Direito brasileiro,
como a ningum dado a desconhecer, vige o princpio da legalidade. Na sua estrita aplicao
no mbito do direito financeiro, o referido princpio enuncia que para que toda despesa ocorra, deve
haver previso legal prvia.
Tal autorizao, entretanto, no implica necessariamente em que o gasto
efetivamente deva ou ir mesmo ocorrer. Isto porque, para que tal gasto ocorra ser necessrio
que exista uma efetiva disponibilidade financeira (recursos), ou mesmo se verifiquem outras
necessidades fticas, como a ocorrncia da prpria efetiva e real necessidade de que sejam
efetivamente utilizados os valores autorizados (por exemplo: um determinado valor previsto
originalmente para combate a enchentes, pode no ser gasto em caso da ocorrncia de seca em
determinado ano).
O instrumento por excelncia para o estabelecimento dessa autorizao a Lei
Oramentria Anual (LOA), na medida em que nela so detalhadas as polticas pblicas56 (aes) a
serem implementadas e definidos quais os limites mximos de recursos que esto autorizados
para execuo de cada uma delas.
56 Nos decretos em anlise, alguns exemplos que podem ser citados dessas polticas pblicas so gastos com
educao bsica, bolsas de estudo para o ensino superior e Produo e Fornecimento de Radiofrmacos no
Pas
87
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ocorre que, como sabido, a LOA uma pea prospectiva de carter operacional,
ou seja, um texto legislativo que busca prever e especificar as aes diante de receitas e despesas
esperadas para o ano seguinte. Tanto verdade, que a aprovao da LOA de 2015 se deu em abril
do mesmo ano e seu envio pelo Poder Executivo ocorreu em 27 de agosto de 2014, ou seja, quase
um ano antes da edio dos decretos que autorizaram crditos suplementares.
A lgica intrnseca a essas operaes ou a essa necessidade de previso futura est
inscrita no art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal57, e serve tanto para fins de
transparncia, na medida em que os cidados podem saber de antemo quais so as prioridades
do Estado e fiscalizar a sua execuo, como de planejamento, para que o Estado se organize
quanto previso de receitas e despesas futuras, de modo a realizar uma gesto mais eficiente e
responsvel desses recursos.
Apesar das vantagens apontadas no planejamento estabelecido na lei oramentria,
necessrio ressaltar que um problema intrnseco da sua lgica a bvia impossibilidade de que
possa vir a prever acontecimentos futuros que sero observados, naturalmente, apenas no
momento da execuo financeira propriamente dita.
Gesto Financeira
O art. 34 da Lei n. 4.320, de 64 preceitua que o exerccio financeiro coincide com
o ano civil, enquanto que o art. 35 da referida Lei dispe que pertencem ao exerccio financeiro as
receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. Trata-se do regime de caixa
para receita e de competncia para despesa.
Art. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
57
88
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nesse contexto, a lei oramentria anual elaborada de forma a tentar
real execuo financeira desta mesma dotao, no conceito de caixa, que o utilizado para
aferio da meta fiscal.
Sucede, todavia, que a entrada das receitas nos cofres pblicos nem sempre
coincide, no tempo, com as necessidades de realizao de despesas pblicas, porquanto a
arrecadao de tributos e outras receitas no se concentra apenas no incio do exerccio
financeiro, mas est distribuda ao longo de todo o ano civil.
No por outra razo que existe um conjunto de atividades objetivando ajustar o
ritmo da execuo do oramento ao fluxo provvel de entrada de recursos financeiros para
assegurar a realizao dos programas anuais de trabalho e, por conseguinte, impedir eventuais
insuficincias de tesouraria. Esse procedimento denomina-se programao financeira.
Nessa linha, o art. 8 da Lei Complementar n. 101, de 2000, impe ao Poder
Executivo a tarefa de discriminar, at trinta dias aps a publicao da lei oramentria anual, a
programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. Trata-se do decreto
que dispe sobre a programao oramentria e financeira e estabelece cronograma mensal de
desembolso do Poder Executivo para o exerccio. Dia a aludida lei:
Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em
que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o disposto na
alnea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecer a
programao financeira e o cronograma de execuo mensal de
desembolso.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de contingenciamento, foi eleito pela Lei de Responsabilidade Fiscal como o instrumento apto
a garantir o cumprimento da meta.
Em conformidade com o quanto decidido pelo Supremo Tribunal Federal nos
autos da ADI 2238/DF, a forma como o contingenciamento implementado dividida em duas
partes. At o vigsimo segundo dia do fim de cada bimestre, o Poder Executivo encaminha aos
demais Poderes um Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas indicando as mudanas no
cenrio fiscal e a necessidade de contingenciamento de cada Poder. Posteriormente, at o trigsimo
dia do fim do mesmo bimestre, por ato prprio, cada Poder publica o seu prprio
contingenciamento, com base no cenrio fiscal indicado no referido Relatrio.
oramentria anual, mas sim pelo efetivo ingresso de recursos nos cofres pblicos e das
efetivas despesas.
Ademais, esta meta definida na LDO em termos de resultado primrio. Isto
significa que ela exclui da sua apurao as receitas e as despesas financeiras, como os
encargos da dvida pblica. Cabe destacar que o Tribunal de Contas da Unio j se manifestou
sobre o carter apenas indicativo das metas de Resultado Nominal e Dvida, onde as despesas
financeiras tm um papel preponderante. No Acrdo n 296/2007-TCU-Plenrio, Processo TC012.583/2006-2, o Ministro Relator Ubiratan Aguiar acatou a manifestao da SEMAG, descrita
abaixo:
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
entendimento firmado pelo Poder Executivo, de que as metas de
resultado nominal e de dvida lquida do Governo Federal tm carter
apenas indicativo, conforme apresentado no prprio texto do Anexo de
Metas Fiscais da LDO. Acrescenta tambm que o Governo Federal, em
estreito cumprimento das prerrogativas conferidas ao amparo da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), controla suas despesas primrias por meio dos Decretos de
Programao Oramentria e Financeira, atuando, assim, nas variveis
que tem disponvel para aproximar o resultado nominal da meta
estabelecida. Ademais, conforme anlise tcnica efetuada no mbito da
matria, mostrou-se, de forma simplificada, que se a taxa de juros no est
subordinada s decises de poltica fiscal, e sim de poltica monetria,
torna-se inconsistente a fixao do resultado nominal e primrio
simultaneamente. Isso porque, dentre outras razes, os desvios da meta
de resultado nominal decorrero da componente da dvida no controlada
pela poltica fiscal.
Com efeito, tem-se que, como fato, o carter meramente indicativo do
resultado nominal consignado no art. 9 da LRF. Em que pese o TCU ter
alertado ao Chefe do Poder Executivo, com fulcro no art. 59, inciso I, 1
da LRF sobre a possibilidade de no cumprimento das metas de resultado
nominal, entende-se que, aps analisadas as informaes prestadas
pelo Poder Executivo, em particular, pela Secretaria do Tesouro
Nacional, que o seu carter indicativo remete a sua adoo como
referencial a ser divulgado no Anexo de Metas Fiscais, resguardada
a compatibilidade da programao dos oramentos, conforme a
harmonia preconizada no art. 5, inciso I, da LRF. (grifos nossos)
Por outro lado, conforme veremos com mais detalhes adiante, fundamental
perceber que a meta definida para cada ano, de modo que o seu alcance s tem como ser
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Gesto Financeira
Lgica
Planejamento
futuro
da Realidade econmica atual (i.e.
Administrao e Transparncia arrecadao de impostos e
ao cidado
execuo de despesas)
Instrumentos
Normativos
Momento
edio
1.
Aes
da
LOA:
enviadas pelo Executivo at
setembro do ano anterior a
execuo oramentria
1.
Meta de resultado
primrio, LDO - enviada em
abril do ano anterior a ao
exerccio
2.
Relatrios de Receita e
despesas e Decretos de
contingenciamento: emitidos
bimestralmente e relacionados
ao desempenho econmico
durante o ano (execuo
oramentria)
de
2.
Decretos ou projetos
de
lei
de
Crdito
Suplementar:
a
qualquer
momento durante o ano da
execuo oramentria, desde
que haja fonte de receita para tal
conforme dispe a Lei 4.320, de
1964
Palavra-chave
Autorizao
Execuo
92
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Em termos simplificados, pode-se dizer que os denominados crditos
suplementares servem para atender polticas pblicas (aes) j existentes na Lei Oramentria
Anual, mas que no possuem recursos suficientes para serem executadas. Esses ajustes se
fazem necessrios devido ao lapso de tempo entre o envio do PLOA, at 31 de agosto do ano
anterior e a efetiva execuo das despesas aprovadas na LOA.
Um exemplo de utilizao dos referidos crditos nos Decretos apontados pelos
denunciantes foi a ampliao da autorizao de R$ 294.880.000,00 para Apoio ao
Desenvolvimento da Educao Bsica.
Diante dessa afirmao, cumpre que se esclarea, de vez, que sendo o oramento
uma pea prospectiva, os Decretos de crditos suplementares que deram ensejo
denncia, so apenas espcies de freios de rearranjo ou de rearrumao, pelos quais
todos os entes pbicos e os Poderes do Estado adaptam o seu planejamento realidade.
So, por isso, disciplinados pela nossa ordem jurdica, como um instrumento
idneo a ser utilizado, legalmente, sempre que necessrio.
De fato, a abertura de crditos suplementares pode se dar tanto por lei
quanto por decreto. Para que a autorizao possa ser dar por meio de decreto, em atendimento
ao prprio princpio da legalidade, necessrio que exista expressa autorizao na Lei
Oramentria Anual respectiva. Essa previso vem disciplinada no 8, do art. 165, somado ao
inciso V, do art. 167, ambos da Constituio Federal.
respectivamente, que:
art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
(...)
8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso
da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a
autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de
operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da
lei.
93
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
(...)
art. 167. So vedados:
(...)
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao
legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes;
A Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, que, por sua vez, foi recepcionada com
status de lei complementar, discrimina, nos incisos do 1, do seu art. 43, os recursos aptos a
subsidiar o referido crdito, quais sejam: i) supervit financeiro apurado no balano patrimonial do exerccio
anterior; ii) os provenientes de excesso de arrecadao; iii) os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes
oramentrias ou de crditos adicionais, autorizados em lei; e iv) o produto de operaes de credito autorizadas, em
forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realiz-las.
Importante observar que a Lei n. 13.115, de 20 de abril de 2015 Lei Oramentria
Anual de 2015 -, a seu turno, ao disciplinar a matria oramentria daquele exerccio, exige, em seu
art. 4, que as alteraes promovidas na programao oramentria sejam compatveis com a
obteno da meta do resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 e sejam
observadas as exigncias do disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF, bem como os
limites e as condies estabelecidas no aludido artigo.
Ora, como visto anteriormente, o crdito, em razo da sua natureza estritamente
oramentria, refere-se apenas dotao ou autorizao de gasto. Assim sendo, ao
promover a abertura de crdito suplementar, por meio de decreto, a Presidncia da
Repblica apenas confere Administrao maior liberdade na alocao de gastos em
polticas pblicas distintas, o que, entretanto, s ser possvel de se materializar se
acompanhado da contrapartida financeira correspondente. Ou seja: o crdito oramentrio
uma fase intermediria do gasto efetivo, de modo que ele, por si s, no uma condio
suficiente para o desembolso.
94
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Para exemplificar de forma mais clara podemos pegar um exemplo do cotidiano, em que
um cidado vai feira com uma lista de compras, conforme ilustrado na imagem abaixo:
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
fiscal estipulada quando do envio da Lei de Diretrizes Oramentrias (pea de carter
estratgico em que so estipuladas as metas e as prioridades da administrao para o exerccio
subsequente) e os decretos de crdito questionados.
Em boa tcnica jurdica, oramentria e financeira, inexiste, no caso, a
96
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
aes oramentrias especficas. O detalhamento das aes podem ser vistas na tabela abaixo:
recursos no rgo responsvel pela poltica pblica (nesse caso, o gestor de recursos da
Justia do Trabalho!). De fato, seria absolutamente impossvel que a Presidncia da Repblica
pudesse prever a necessidade de adequao oramentria de um outro Poder, como, por exemplo,
pode ocorrer para a reforma de um Frum no interior de Minas Gerais, bem como para qualquer
outra execuo de polticas pblicas que estejam fora do mbito do Poder Executivo.
Firmadas estas consideraes, um importante passo deve ainda ser dado para a boa
evoluo lgica do presente raciocnio. Como j se salientou, a autorizao de gastos prevista na
97
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Lei Oramentria Anual, nas leis e nos decretos suplementares, dizem respeito exclusivamente
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de receita.
Enquanto as despesas discricionrias esto sujeitas ao decreto de
nitidez que o expediente de edio de crditos suplementares envolve uma complexa cadeia de
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
AP 560/SC, 2 Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 10.9.2015, no mesmo
sentido: STF, Inq 2616/SP, Plenrio, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe
29.8.2014; STF, AP 523, 1 Turma, Rel. Min. Marco Aurlio, DJe
13.2.2015; STF, Inq 2482/MG, Plenrio, Rel. Min. Carlos Ayres Britto,
DJe 17.02.2012).
102
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Com mais detalhes, ver tabela anexa com a lista completa das autorizaes,
em que se encontram os seguintes exemplos:
Justia Eleitoral
Autorizao suplementada: realizao de concurso pblico para cargos de analista
e tcnicos judicirios
Fonte: excesso de arrecadao decorrente de tarifas de inscrio em concursos
pblicos
Ministrio da Justia
Autorizao suplementada: Realizao de escoltas de cargas dimensionadas e
curso de formao de servidores
Fonte: supervit financeiro de Taxas e Multas pelo Exerccio do Poder de Polcia
e Multas Provenientes de Processos Judiciais
Ministrio da Educao
Autorizao suplementada: funcionamento e gesto dos Hospitais Universitrios
Federais.
Fonte: Supervit Financeiro de doaes de pessoas fsicas e instituies pblicas
e privadas nacionais
O referido artigo (art. 4 LOA 2015) aponta, ainda, que esses crditos devem
estar de acordo com o cumprimento da meta fiscal, o que quase uma obviedade, j que
a autorizao um primeiro passo para o gasto, mas que ainda tem um outro passo
essencial pela frente, como salientado: a realidade fiscal e ftica do rgo. Repita-se,
novamente, para que a confuso lanada na denncia por crime de responsabilidade no prospere,
turvando a adequada compreenso da matria: o instrumento legal que por essncia tratar dos
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
22/07/2015
Relatrio Bimestral
do 3 Bimestre
27/07/2015
Edio de quatro
decretos de crdito
30/07/2015
Decreto de
Contingenciamento
Indicou
a
necessidade
de
novo
contingenciamento de R$ 8,6 bilhes, para o
Poder executivo e demais poderes.
Edio de quatro decretos s/n contendo
crdito suplementar conta de excesso de
arrecadao ou supervit financeiro de
exerccios anteriores (cdigos 14.241, 14.242,
14.243 e 14.244).
publicado mais um Decreto alterando o
limite fiscal para os rgos, como novo
contingenciamento no mbito do Poder
Executivo de R$ 8,4 bilhes. (Decreto 8.496,
de 2015)
reduo de gastos.
Com relao ao valor questionado nos Decretos, importante observar que o
questionamento dos denunciantes, no vem a ser feito sobre o valor total dos decretos, mas
apenas sobre a parte que se refere utilizao de excesso de arrecadao de receitas prprias ou de supervit
financeiro de anos anteriores como fonte de recursos. Alega-se que o uso dessas fontes seria incompatvel
com o alcance da meta fiscal.
Observe-se que o valor total dos seis decretos de R$ 95 bilhes, dos quais, apenas
R$ 2,5 bilhes referem-se s fontes mencionadas. O valor restante foi compensado com o
cancelamento parcial de outras dotaes como apresentado em Tabela de Detalhamento dos
Decretos.
104
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Veja-se a seguinte tabela:
Anulao
Data
Motivo
de
Dotao
Ministrios
da
Educao,
da
Previdncia Social, do
Trabalho
441,1
Supervit
Excesso de
Financeiro
Arrecadao
666,2
TOTAL
594,1
1.701,4
0,4
29,9
7,0
36.759,4
do
Emprego, e da Cultura
Diversos rgos do
Poder Executivo
29,6
Diversos rgos do
Poder Executivo, de
Encargos Financeiros
da
Unio
do
27/07/2015 refinanciamento
Dvida
36.048,9
703,5
1.573,0
56,6
106,7
231,4
da
Pblica
Mobiliria Federal
Diversos rgos dos
Poderes
Legislativo,
Judicirio e Executivo,
da Defensoria Pblica
da Unio, do Ministrio
Pblico da Unio e de
Transferncias
Estados,
1.629,5
a
Distrito
Federal e Municpios
Diversos rgos dos
20/08/2015 Poderes Executivo e
262,2
600,3
Judicirio
105
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ministrios
da
Agricultura, Pecuria e
Abastecimento,
da
55.236,2
1,4
93.435,4
1.659,0
55.237,6
Encargos
Financeiros da Unio
TOTAL
863,7
95.958,1
Impende observar ainda que inclusive nos R$ 2,5 bilhes de crditos que utilizados
como fonte de excesso de arrecadao ou supervit financeiro, R$ 708 milhes referem-se a despesas
financeiras que, por definio, no entram no clculo do resultado primrio, uma vez que o
denominado supervit primrio formado pelas receitas primrias (excludas as receitas
financeiras), diminudas das despesas primrias (excludas as despesas financeiras), conforme
bem explicita tabela abaixo:
Supervit
Excesso de Financeiro de
arrecadao
anos
anteriores
0,0
700,0
Total
% do
subtotal
700,0
98,8%
0,0
0,0
0,0
3,5
3,4
1,4
3,5
3,4
1,4
0,5%
0,5%
0,2%
0,0
594,1
66,2
120,6
708,3
662,8
104,7
0,0
708,3
1.256,9
170,9
120,6
69,3%
9,4%
6,6%
0,0
111,6
111,6
6,2%
62,7
0,0
0,0
0,0
56,6
15,1
62,7
56,6
15,1
3,5%
3,1%
0,8%
106
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Justia do Distrito Federal e dos
Territrios
Ministrio da Fazenda
Justia Eleitoral
Justia Federal
Ministrio da Integrao Nacional
8,9
7,0
2,3
1,5
0,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
8,9
7,0
2,3
1,5
0,4
Subtotal Primria
863,7
950,8
1.814,5
Total
863,7
1.659,1
2.522,8
0,5%
0,4%
0,1%
0,1%
0,0%
Cumpre tambm destacar, na tabela acima, que quase 70% dos valores
questionados por meio dos decretos apontados pelos denunciantes so direcionados para
aes do Ministrio da Educao.
E por que isso ocorreu?
Resposta: Por determinao do prprio Egrgio Tribunal de Contas da
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Oramentrias Anuais, em especial as decorrentes de recursos oriundos de supervit
financeiro ou do excesso de arrecadao de receitas prprias e vinculadas;
9.3.2. orientem todas as IFES para que faam as devidas previses oramentrias relativas
s fontes de receita por recursos prprios arrecadados, atentando, nessas previses, para
as atividades feitas em parceria com fundaes de apoio que tenham elevados ndices de
repetio em exerccios anteriores, como cursos de ps-graduao;
Em resposta a esta determinao, a LOA de 2009 trouxe um novo inciso, permitindo justamente
maior agilidade na edio de decretos de suplementaes oramentrias para as IFES, em especial,
os incisos XIV e XV, do art; 4 da LOA 2009, que constam at hoje, com pequenos ajustes de
redao.
Em especial, esses mesmos procedimentos, sugeridos pelo TCU, constavam da LOA 2015,
incisos inciso XII, alnea a e inciso XIV, alnea a, ambos do art. 4 da LOA 2015.
Dessa forma, conforme resulta claramente desta simples exposio, quase 70%
dos valores estabelecidos nos Decretos de abertura de crditos suplementares que,
repisemos, no guardam, em si, relao direta com o cumprimento ou no da meta fiscal
foram editados para atender a determinao explcita do pelo TCU.
Como se evidencia, pela lei e pelos fatos demonstram as alegaes feitas no pedido
de impeachment no se sustentam por dois motivos bsicos e impossveis de serem refutados: os
decretos mencionados esto de acordo com a legislao em vigor e no aumentaram a
despesa da Unio. Ou seja: a edio de decretos suplementares no implicou no aumento
de nenhum centavo em gastos.
Ao contrrio, na mesma poca da edio desses decretos de crdito suplementares,
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
determinaes e entendimentos do Tribunal de Contas da Unio at o momento em que
publicados.
Cumpre que se observe ainda que, como se demonstrar a seguir nesta defesa, em face
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crime de responsabilidade a conduta de infringir, patentemente, dispositivo da lei
oramentria. Entende-se, em boa linguagem, por infrao patente, como nos ensinam
nossos lxicos, a infrao manifesta, evidente, visvel.
Que infrao patente teria ocorrido no caso? Que ato manifesta e patentemente
ilegal teria ocorrido, aps tantos rgos terem opinado favoravelmente a expedio de tais
Decretos? Se as modificaes oramentrias em nada colidem com as metas fiscais, por serem estas
realidades atinentes prpria execuo financeira do oramento, de onde se extrai a percepo da
to aberrante ofensa lei? De onde se extrai o dolo da Sra. Presidenta da Repblica para a
configurao de tal crime de responsabilidade?
No h, deveras, tipificao criminosa que agasalhe, no presente caso, a pretenso
dos denunciantes. Por conseguinte, seja por inpcia decorrente da falta de descrio adequada do
fato tpico, seja por ausncia de justa causa em face da ausncia da ilegalidade da conduta ou da
evidente inexistncia de ao dolosa da Sra. Presidenta da Repblica ao realiza-la, no que concerne
questo dos Decretos questionados, a denncia deve ser, de plano, rejeitada.
110
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
d) discricionria decorrente de programaes includas ou acrescidas por
emendas individuais (RP 6).
III - primria constante do Oramento de Investimento e no considerada
na apurao do resultado primrio para cumprimento da meta, sendo:
a) discricionria e no abrangida pelo PAC (RP 4); ou
b) discricionria e abrangida pelo PAC (RP 5).
112
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
2 Entende-se por supervit financeiro a diferena positiva entre o
ativo financeiro e passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos
crditos adicionais transferidos e as operaes de crdito a eles
vinculadas.
113
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ciente dessa importncia, o legislador, a fim de flexibilizar a utilizao de recursos
excedentes para o pagamento da dvida pblica, permitiu ao Tesouro Nacional utilizar recursos
oramentrios decorrentes de excesso de arrecadao e do supervit financeiro apurados em cada
exerccio para pagamento da dvida pblica federal, consoante se extrai da leitura do art. 13 da Lei
n. 11.943, de 28 de maio de 2009. Veja-se, o disposto em lei:
Art. 13. O excesso de arrecadao e o supervit financeiro das
fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional podero ser
destinados amortizao da dvida pblica federal.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
exame da matria, algumas nuances atinentes ao funcionamento do arcabouo legal brasileiro no
tocante ao oramento.
Cumpre examinar a questo afeta aos crditos suplementares relacionados s
despesas de execuo obrigatria. Como se extrai de sua prpria denominao, a margem de
atuao da administrao em relao a tais despesas mais restrita, haja vista que se trata de
execuo compulsria.
Nesse contexto, havendo a necessidade de reforar dotao oramentria afeta s
despesas obrigatrias, poder o Poder Executivo agir de duas formas: (i) se h tempo hbil para
esperar a prxima Avaliao Bimestral, para prever tal despesa sem que se tenha o risco de esgotar
a dotao oramentria existente, incorpora-se o valor na aludida avaliao e, posteriormente, abrese o crdito suplementar necessrio; e (ii) caso a premncia de dotao seja urgente, procede-se a
abertura do crdito e, depois, inclui-se o valor na prxima Avaliao Bimestral.
Como se v, insustentvel a tese da alegada inadequao entre suplementao de
despesa obrigatria e a obteno da meta de supervit. Isso porque, quando necessrio eventual
reforo na dotao oramentria referente a despesas dessa natureza, deve-se adequar as previses
fiscais correspondentes, e no o contrrio, uma vezque se trata de despesa de execuo legal
obrigatria.
O procedimento est legalmente previsto no inciso III do 4 do art. 52 da Lei n
13.080, de 2015, in verbis:
Art. 52. Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e
movimentao financeira de que trata o art. 9 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, o Poder Executivo apurar o montante necessrio e informar a
cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do
Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, at o
vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o
disposto no 4.
(...)
115
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Logo, ainda que se entendesse que poderia a meta de resultado primrio, em tais
condies ser impactada compreenso que s poder decorrer do mais puro desconhecimento
tcnico da matria -, deve-se ter como impossvel a tentativa de se poderia responsabilizar a Sra.
Chefe do Poder Executivo por crime de responsabilidade, no caso. Haveria, pela inexigibilidade de
conduta adversa, uma evidente causa excludente de ilicitude.
Em outras palavras: se o que permitido no pode ser sancionado, o que
obrigatrio no pode ser proibido.
Naturalmente, tais consideraes so, nesta defesa, ofertadas apenas ad argumentandum
tantum. De fato, para a compreenso da inocorrncia de qualquer crime de responsabilidade a ser imputado,
no caso, Sra. Presidenta da Repblica, no ser necessrio que se chegue a tanto, uma vez que a
abertura de crdito suplementar para fazer frente a uma despesa obrigatria no impacta
a meta de resultado primrio, aferida anualmente. Isto porque ela ser necessariamente
considerada no relatrio bimestral seguinte, o que conduzir ao contingenciamento de
despesas discricionrias suficientes para que se garanta o atingimento daquela meta.
Avaliemos mais de perto agora o exemplo especfico de um dos Decretos editados
em 27 de julho de 2015. Neste caso, dentre os R$ 1,8 bi de despesas primrias constantes nos
decretos, com as fontes apontadas pelos denunciantes, apenas R$ 56,6 milhes so relativos s
despesas obrigatrias referentes aos Benefcios de Legislao Especial, autorizados pelo Decreto
no numerado de 27 de julho de 2015, publicado no Dirio Oficial da Unio DOU de 28 de julho
de 2015, nas pginas 2 a 48.
A Exposio de Motivos n 98 de 9, de julho de 2015, que acompanhou o projeto
desse Decreto esclareceu que essa despesa seria considerada no Relatrio de Avaliao de Receitas
e Despesas Primrias do 3 Bimestre58, de que trata o art. 9 da Lei Complementar n 101, de 2000
- Lei de Responsabilidade Fiscal - em conjunto com 4 do art. 52 da Lei n 13.080, de 2 de janeiro
117
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de 2015, Lei de Diretrizes Oramentrias para 2015, publicado em 22 de julho. Observe-se que isto
que de fato ocorreu.
Cumpre destacar-se tambm que a data de publicao do referido relatrio
anterior publicao do Decreto no numerado de 27 de julho de 2015.
A despesa com Benefcios de Legislao Especial composta por dois itens: (1)
Indenizao a Servidores em Exerccio em Localidades de Fronteira (Lei no 12.855, de 2013) e (2)
Benefcios e Penses Indenizatrias Decorrentes de Legislao Especial e/ou Decises Judiciais.
Do 2 para o 3 bimestre a projeo do primeiro item foi reduzida em funo da no
regulamentao da Lei n 12.855, de 2013 que instituiu a indenizao em questo, e tal reduo foi
compensada pelo aumento na estimativa do segundo item, como demonstrado na seguinte tabela:
118
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nesse contexto, a caracterstica mais importante das despesas discricionrias reside
no fato de elas poderem ser objeto de contingenciamento, diferentemente do que ocorre com as
despesas obrigatrias. o que se extrai da leitura dos comandos previstos no 2 e no caput do
art. 9 da Lei Complementar n. 101, de 2000:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da
receita poder no comportar o cumprimento das metas de
resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas
Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato
prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes,
limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os
critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam
obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela
lei de diretrizes oramentrias.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
..............................................................................................
13. A execuo das despesas primrias discricionrias dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da
Defensoria Pblica da Unio, decorrente da abertura de crditos
suplementares e especiais e da reabertura de crditos especiais, no
exerccio de 2015, fica condicionada aos limites de empenho e
movimentao financeira estabelecidos nos termos deste artigo, exceto,
no caso dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da
Unio e da Defensoria Pblica da Unio, quando as referidas abertura e
reabertura ocorrerem conta de excesso de arrecadao de recursos
prprios financeiros e no financeiros, apurado de acordo com o 3o do
art. 43 da Lei no 4.320, de 1964. (grifo nosso)
9.
Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art.
4 da Lei n 13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da
abertura deste crdito no afetam a obteno da meta de resultado
primrio fixada para o corrente exerccio, pois:
a) R$ 55.199.212.150,00 (cinquenta e cinco bilhes, cento e
noventa e nove milhes, duzentos e doze mil, cento e cinquenta
reais) se referem a remanejamento entre despesas financeiras;
b) R$ 1.370.419,00 (um milho, trezentos e setenta mil,
quatrocentos e dezenove reais)
atendimento de despesas
financeiras conta de supervit financeiro apurado no balano
patrimonial do exerccio de 2014, relativo a Ttulos de
Responsabilidade do Tesouro Nacional - Outras Aplicaes, no
120
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
consideradas no clculo do referido resultado, constante do Anexo
XI do Decreto n 8.456, de 22 de maio de 2015, por serem de
natureza financeira; e
c) R$ 37.000.000,00 (trinta e sete milhes de reais) se referem ao
remanejamento entre despesas primrias discricionrias do Poder
Executivo para priorizao da programao e/ou das dotaes
suplementadas, cuja execuo ser realizada de acordo com os
limites constantes do Anexo I do Decreto n 8.456, de 2015,
conforme estabelece o 2 do art. 1 do referido Decreto.
Assim sendo, verifica-se, como visto, que o importante para auxiliar o
acompanhamento do cumprimento das metas fiscais estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias
a natureza das despesas correspondentes aos crditos adicionais, porquanto sendo ela
discricionria, revela-se plenamente possvel o seu contingenciamento.
Com efeito, nesses casos, a fonte de recursos utilizada para sua abertura, seja
anulao de despesas, excesso de arrecadao ou supervit financeiro, absolutamente irrelevante,
para fins de atingimento da meta de resultado primrio, uma vez que elas so passiveis de serem
contingenciadas, e, portanto, submetidas aos limites constantes do Decreto de limitao de
movimentao de empenho e pagamento.
121
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Com efeito, nesses casos, a fonte de recursos utilizada para sua abertura - seja
anulao de despesas, excesso de arrecadao ou supervit financeiro - absolutamente
irrelevante, para fins de atingimento da meta de resultado primrio, uma vez que elas so
passiveis de serem contingenciadas, e, portanto, esto submetidas aos limites constantes do
Decreto de limitao de movimentao de empenho e pagamento (Decreto de contingenciamento).
Mais uma vez, ressalta-se o carter indevido de uma denncia que ataca uma
autorizao de gasto, ignorando que apenas o efetivo dispndio dos recursos relevante para
o cumprimento ou no da meta fiscal. Mais: uma hiptese que no encontra um mnimo
de amparo nos fatos efetivamente ocorridos, pois a meta de resultado acabou sendo, ao
final, alterada pelo Congresso Nacional, sem que se pudesse falar, em qualquer medida,
de a lei tivesse sido violada.
Assim, s haveria incompatibilidade com a obteno da meta se, alm da
abertura do crdito suplementar, fosse alterado o decreto de contingenciamento (alterao
do Decreto n 8.456, de 2015), reduzindo-se o limite de empenho e movimentao financeira, de
modo a permitir um gasto adicional de recursos. Vale observar que, no caso dos decretos em exame,
isso no ocorreu.
Tem-se, uma vez mais, condutas atpicas, irrelevantes, que no ostentam
absolutamente nenhum potencial danoso aos dispositivos da LOA ou da LDO, incapazes,
portanto, de configurar crime de responsabilidade. Os efeitos jurdicos dos decretos atacados
apenas aumentar a discricionariedade da Administrao, sem, contudo, alterar o limite mximo de
gastos efetivo, previsto no decreto de movimentao e empenho (Decreto de contingenciamento).
Aqui, vale repisar e lembrar o mesmo exemplo j trazido, quando explicitamos o
que o decreto de crdito suplementar, acerca da lista de compras de uma feira. O acrscimo de
itens na lista de compras (dotao) no afeta a quantidade de dinheiro disponvel para realizao
da compra (contingenciamento). Logo, os decretos que abrem crdito em favor do incremento de
dotaes de despesas discricionrias so evidentemente neutros sob a perspectiva do regime de
122
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
metas. Tendo em vista, naturalmente, que o valor efetivamente gasto de todo limitado pelo
decreto de contingenciamento.
Impossvel, pois, seja qual for a natureza da despesa trazida pela pea de denncia
que a Sra. Presidenta da Repblica tenha incorrido em qualquer espcie de crime de
responsabilidade, na medida em que, como exaustivamente demonstrado, os decretos por ela
publicados no eram capazes de violar em nenhum momento a autorizao legal expressa para
abertura de crditos suplementares prevista no art. 4 da LOA de 2015.
Diante do exposto e com fundamento nos comandos presentes no art. 8 e no 2
do art. 9, da Lei Complementar n 101, de 2000, bem como nos 3 do art. 50 e inciso III do 4
do art. 52 da Lei n 13.080, de 2015, e art. 4 da Lei n 13.115, de 2015, conclui-se, tambm por
esta via, que os argumentos apresentados na denncia e acatados pelo Presidente da
Cmara dos Deputados no Despacho so absolutamente improcedentes. No houve crime
de responsabilidade, por inocuidade da conduta, j que a meta de supervit, em nenhum
momento, foi exposta a risco com a edio dos Decretos. A conduta foi atpica, por
absoluta falta de lesividade.
123
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
federal, como de fato se verificou, apenas a ttulo ilustrativo, nos anos de 2014, 201359, 201060,
200961, 200762 e 200163. Os referidos exemplos so apenas durante a vigncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal (desde 2000). Alm disso, vale frisar que a meta foi alterada at mesmo
por Medida Provisria no governo FHC (regime anterior Emenda Constitucional n 32, de
2001), o que aponta que, no momento do incio da vigncia da LRF, era possvel alterar a meta
fiscal por instrumento que tinha efeitos at mesmo antes da deliberao do Congresso Nacional,
diferentemente do que ocorreu no caso da meta fiscal de 2015, alterada em decorrncia do PLN n
5, de 2015.
Vale frisar, apenas a ttulo ilustrativo da incoerncia dos denunciantes na pea
acusatria, que, em 2001, durante o segundo mandato do governo Fernando Henrique,
ocorreu a edio de decretos de crditos suplementares em um ano que a meta fiscal da
administrao direta federal foi descumprida. Alis, uma simples pesquisa no Portal da
Legislao do Governo Federal, indicar a edio de quase cem decretos de crdito suplementar
apenas no ano de 2001.
Retomando a anlise referente possibilidade de alterao das metas fiscais,
indiscutvel a possibilidade de o governo, ao perceber o desenvolvimento da arrecadao
e de desembolso de despesas ao longo do ano, rever a referida meta por meio do envio de
projeto de lei que altere a LDO.
Nesse sentido, afirma o ilustre professor Regis Fernandes de Oliveira:
(...)Diga-se o mesmo em relao Lei de Diretrizes
Oramentrias. Em havendo circunstncia imperiosa, no
descartamos a possibilidade de alteraes que redundem em
59Lei
124
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
melhoria para a populao. O fim no a lei em si mesma ou a lei no
um fim em si mesmo. O que vale a sociedade e, vista de empecilhos
que possam surgir, nada mais razovel que pensar em alterao da lei.
preciso, pois, deixar claro que a alterao da meta fiscal, por meio de proposio
legislativa, natural em um sistema de metas sujeito a relevante grau de impreviso imposto pela
prpria dinmica das relaes econmicas.
125
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
III.2.J) DO CUMPRIMENTO DA META E DA ANUALIDADE DO
ORAMENTO
No obstante os esclarecimentos j muito reiterados de que a edio de decretos
de crditos suplementares em nada afetaria o resultado a ser obtido tendo em conta a meta
fiscal, j que no significaria nenhum gasto adicional, importante salientarmos que ao final
Deveras,
no
126
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ignorar tal realidade seria o mesmo que transmutar o regime anual de
execuo do oramento previsto na Constituio, em um regime de metas bimestrais
previstas apenas para atender a expectativa dos denunciantes, em sustentao
absolutamente vazia de contedo e de qualquer significado jurdico.
Naturalmente, devero ser previstas receitas e autorizadas despesas para um
determinado perodo, ou seja, para o perodo correspondente ao exerccio financeiro. Em
outras palavras: as receitas arrecadadas no exerccio destinam-se as despesas assumidas no
mesmo perodo, no se admitindo jamais que despesa futura se ampare em receita atual64.
Ao discorrer sobre a matria, o jurista Ricardo Lobo Torres assinala:
O Legislativo deve exercer o controle poltico sobre o Executivo pela renovao
anual da permisso para a cobrana de tributos e a realizao dos gastos, sendo
inconcebvel a perpetuidade ou a permanncia da autorizao para a gesto
financeira.
Embora se tenha estremado do princpio da anualidade tributria, a anualidade
oramentria ainda fundamental ao Estado Democrtico, consagrada nas mais
importantes Constituies, ainda que, s vezes, combinada com a
plurianualidade.65
64
Petter, Lafayete Josu. Direito Financeiro. Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2009. Pg. 180.
65
Curso de Direito Financeiro e Tributrio, Editora Renovar: Rio de Janeiro, 17 edio, 2010. Pg 116.
127
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Outro no o entendimento de Ricardo Lodi Ribeiro, que, ao examinar a questo,
assinala:
40. (...) sendo a condio resolutria, possvel a abertura de crditos
suplementares por decreto at o seu implemento. Ou seja, at que seja
constatado que no ano em curso no haver cumprimento da meta, o que,
normalmente, s possvel constatar no final do exerccio. Com a alterao
legislativa da meta, a condio tambm alterada, o que produz efeitos
sobre a verificao quanto ao seu implemento no final do exerccio66.
No merece aqui prosperar a alegao de que a aferio do cumprimento da meta
se impe com a elaborao dos relatrios bimestrais de avaliao de receitas e despesas primrias.
Em que pese a importncia desses documentos, a funo precpua deles, em homenagem ao
princpio da transparncia, o de retratar Administrao o desempenho das contas pblicas.
Nesse sentido, so mais uma vez precisas as colocaes de Ricardo Lodi Ribeiro:
36. A sua divulgao, embora j possa revelar uma potencial situao de
dificuldade a ser confirmada no final do exerccio, estimulando que o
Poder Executivo tome as medidas exigidas para resolver o descompasso
entre a previso abstrata de recita e despesa e o que foi efetivamente
realizado, ainda no permite, antes do final do exerccio financeiro, uma
concluso definitiva pela inexistncia do cumprimento da meta. Somente
aps o encerramento do exerccio financeiro possvel constar-se se a
meta foi cumprida. E no caso concreto, com a edio da Lei n. 13.199/15,
certamente a meta ser cumprida, o que se viabilizou pela constatao por
parte do Poder Executivo, a partir do importante instrumento dos
relatrios bimestrais, de que a previso que fora feita pela LDO no era
compatvel com o desempenho da economia brasileira no primeiro
semestre de 2015.
37. A valer o argumento em sentido contrrio, de que os relatrios
bimestrais apontando o descumprimento parcial da meta j ensejariam o
implemento da condio resolutria que cancelaria a autorizao legal
para a abertura de crditos suplementares, retirar-se-iam do Poder
Executivo os instrumentos de atuao quando esses se fazem mais
necessrios para debelar os efeitos da crise econmica que, a partir da
66 RIBEIRO, Ricardo Lodi. Pedido de impeachment da Presidente Dilma Rousseff aspectos oramentrios normas de direito financeiro falta de amparo jurdico do pedido.
07 de dezembro de 2015.Pg. 16.
128
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
frustrao da arrecadao tributria, comprometem a meta do supervit,
tornando a situao financeira e oramentria do pas inadmissvel.
Logicamente, tal raciocnio deve ser evitado por relevar extrema
irresponsabilidade fiscal67.
67
Ob.cit.
129
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Isto porque a "meta" no um fim em si: visa o controle financeiro do
estado, a manuteno em nvel aceitvel da divida. a contribuio esta tal
para a prpria estabilidade.
(...)
No mbito da LDO, a meta fixada para o exerccio, considerando-se
determinado cenrio econmico. As estimativas bimestrais previstas tm
a finalidade de monitorar o atingimento dessa meta, de tal modo que
no h o que ser cumprido antes do final do ano, haja vista inclusive
o principio da anualidade oramentria, no afastado pela LRF.
em:
130
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Decreto n 60.993, de 17 de dezembro de 2014
Dispe sobre abertura de crdito suplementar ao Oramento Fiscal na
Secretaria da Segurana Pblica, visando ao atendimento de Despesas
Correntes e de Capital
GERALDO ALCKMIN, GOVERNADOR DO ESTADO DE SO
PAULO, no uso de suas atribuies legais, considerando o disposto no
artigo 9 da Lei n 15.265, de 26 de dezembro de 2013,
Decreta:
Artigo 1 - Fica aberto um crdito de R$ 3.254.182,00 (Trs milhes,
duzentos e cinquenta e quatro mil, cento e oitenta e dois reais),
suplementar ao oramento da Secretaria da Segurana Pblica,
observando-se as classificaes Institucional, Econmica, Funcional e
Programtica, conforme a Tabela 1, anexa.
Artigo 2 - O crdito aberto pelo artigo anterior ser coberto com
recursos a que alude o inciso II, do 1, do artigo 43, da Lei Federal
n 4.320, de 17 de maro de 1964, de conformidade com a legislao
discriminada na Tabela 3, anexa.
Artigo 3 - Fica alterada a Programao Oramentria da Despesa do
Estado, estabelecida pelo Anexo, de que trata o artigo 5, do Decreto n
60.066, de 15 de janeiro de 2014, de conformidade com a Tabela 2, anexa.
Artigo 4 - Este decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Palcio dos Bandeirantes, 17 de dezembro de 2014
131
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
132
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
133
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
irregular pelo Tribunal de Contas da Unio. Nestes anos, as contas da Presidncia da Repblica
sempre foram aprovadas pelo Tribunal de Contas da Unio.
Convm, a ttulo elucidativo, examinar a evoluo da jurisprudncia do Tribunal de
Contas da Unio sobre a matria, porquanto se revela de fundamental importncia para
compreenso da conduta adotada pela Administrao Pblica Federal, aps a vigncia da Lei
Responsabilidade Fiscal.
134
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nessa linha, convm examinar as peculiaridades afetas a cada uma das situaes, a
fim de compar-las ao contexto atual. poca, o Presidente Fernando Henrique alterou a meta
por meio da Medida Provisria n 2.046-33, de 25 de agosto de 2000, reduzindo o valor da meta e
incluindo uma possibilidade de compensao entre o oramento da Unio e o resultado das estatais.
Essa medida provisria foi sucessivamente reeditada, culminando em sua converso na Lei n
10.210, de 23 de maro de 2001.
Cabe destacar que, em todo o exerccio financeiro, foram editados 101 Decretos de
crdito suplementar, dos quais 27 utilizaram como fonte o excesso de arrecadao ou supervit
financeiro. Considerando-se apenas o perodo aps a publicao da referida Medida Provisria
foram editados 20 decretos. Conforme o quadro abaixo:
Quadro - Crditos de 2001 que usaram excesso de arrecadao ou supervit
financeiro
Data
Cdigo
Excesso de
Supervit
Total do Crdito
Arrecadao
Financeiro
(A + B + outros)
(A)
(B)
135
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
27/dez
9461
8.379.300
22.029.590
27/dez
9459
41.154.401
116.332.256
26/dez
9452
2.405.839
4.811.678
26/dez
9451
26.000.000
52.879.874
16/dez
9450
134.302.860
268.605.720
26/dez
9448
983.428.837
1.966.857.674
26/dez
9447
11.490.593
467.649.109
20/dez
9439
54.948.581
109.897.162
20/dez
9435
15.641.629
46.299.248
11/dez
9419
5.205.385
11.260.770
06/dez
9407
17.412.700
41.510.496
06/dez
9405
4.208.000
03/dez
9399
1.380.400
30.876.400
26/nov
9389
8.602.550
22.760.725
26/nov
9388
430.100
860.200
19/nov
9382
108.000
7.127.309
31/out
9376
372.410.434
744.820.868
31/out
9374
1.520.884.168
5.724.577.018
16/out
9359
212.427.136
451.999.772
01/out
9343
1.049.652.095
5.033.211.804
2.479.629
15.113.258
136
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
08/ago
9295
3.274.000
6.548.000
07/ago
9294
806.594
11.725.053
07/ago
9286
18/jul
9268
16/jul
9266
12/jul
9261
222.734.106
446.001.698
29/jun
9249
1.294.150
2.588.300
TOTAL
1.915.627.158
4.936.956
8.699
396.936.886
22.875.545
3.069.333
2.793.449.317
6.138.666
16.032.295.079
70
Relatrio e Parecer Prvio das Contas da Unio para o exerccio de 2001. Pg. 121,
137
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de Medida Provisria. A nica observao feita pelo TCU, naquele momento, foi a de solicitar o
aperfeioamento do planejamento oramentrio em relao concentrao de crditos ao final do
exerccio, conforme transcrito anteriormente.
De igual modo, em 2009, o Congresso discutiu a reduo da meta de supervit entre
15 de maio e 08 de outubro. Durante esse perodo, foram publicados 32 Decretos de abertura de
crdito suplementar, sendo que 4 destes conta de R$1,9 bilho de supervit do exerccio anterior.
Inclusive, naquele ano, um dos beneficirios desses crditos foi o prprio Tribunal de Contas da
Unio (Decreto s/ n 12.108). O quadro a seguir tambm ilustra a afirmao.
Quadro - Crditos de 2009 que usaram excesso de arrecadao ou supervit
financeiro
Data
Cdigo
Excesso de
Supervit
Total do Crdito
Arrecadao (A)
Financeiro
(A + B + outros)
(B)
04/jun
12053
02/jul
12108
30/jul
12149
13/ago
12159
79.200.000
TOTAL
85.912.700.000
85.833.500.000
8.300.000
1.040.200.000
48.200.000
86.146.600.000
1.269.100.000
1.277.300.000
613.500.000
750.600.000
1.939.100.000
89.214.700.000
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
O Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei
(PLN n 15, de 2009) que propunha reduo da meta para 1,4% do PIB
para o Governo Central e 0,20% do PIB para as Empresas Estatais, sendo
proposta a excluso do grupo Petrobras da apurao do resultado fiscal
do setor pblico. Tais parmetros passaram a ser adotados nas reavaliaes
bimestrais mesmo antes da aprovao do Congresso Nacional, o que veio
a ocorrer em 9/10/2009, quando da promulgao da Lei n 12.053/2009.
(...)
Aps a anlise da realizao e da nova projeo dos itens at o final do
ano, combinada com a alterao das metas fiscais propostas ao Congresso
Nacional pelo Poder Executivo, constatou-se a possibilidade de ampliao
dos limites de empenho e movimentao financeira em R$ 9,1 bilhes em
relao avaliao anterior, nos termos do 1 do art. 9 da LRF.
consolidada ao longo dos anos, bem como ratificada at ento pelo Tribunal de Contas da Unio,
inexistindo, pois, qualquer irregularidade apta a configurao de crime de responsabilidade
Como demonstrado, a edio de Decretos de abertura de crdito
suplementar jamais fora considerada sequer infrao administrativa, quanto mais um
crime de responsabilidade, de modo que a conduta amparou-se em prticas consideradas
legais e regulares pelos Tribunais de Contas de todo o Pas e em procedimentos
administrativos consolidados, amplamente disseminados em todas as esferas de governo.
Inclusive, no relatrio preliminar das Contas de 2014, apresentado em julho de 2015, esse ponto
no havia sequer sido includo.
139
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Em 2015, o Poder Executivo, em obedincia ao entendimento assente no mbito
do Tribunal de Contas da Unio, geriu o oramento em consonncia com os parmetros j
consolidados.
E, quando houve a radical mudana de interpretao com a supervenincia do
Acrdo n 2461/2015-TCU-Plenrio, em 07 de outubro de 2015, a Administrao, em respeito
nova orientao, deixou de editar decretos de abertura de crdito suplementar conta de
excesso de arrecadao ou supervit financeiro do exerccio anterior, adaptando-se,
portanto, ao novo entendimento.
O quadro abaixo demonstra a cronologia descrita acima, bem como outros atos
praticados que refletem a gesto fiscal prudente que Governo Federal adotou ao longo de todo o
ano de 2015, tendo promovido o maior contingenciamento de despesas discricionrias desde o
advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000.
Quadro - Cronologia
Data
Evento
01/01/2015
07/01/2015
140
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
20/04/2015
22/05/2015
22/05/2015
17/07/2015
22/07/2015
22/07/2015
27/07/2015
30/07/2015
20/08/2015
141
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
07/10/2015
02/12/2015
02/12/2015
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
todo o limite disponvel para execuo financeira das despesas discricionrias dos Ministrios, tudo
a revelar extrema cautela fiscal.
143
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
2. Alm disso, essa suplementao no guarda qualquer relao direta com o atingimento
da meta, j que no significa o gasto de nenhum centavo.
3. A abertura de crditos suplementares para despesas discricionrias sequer exps a risco o
cumprimento da meta, porque tais despesas esto condicionadas disponibilidade de
recursos para se concretizar.
4. A abertura de crditos suplementares para despesas obrigatrias constitui estrito
cumprimento de dever legal pela Presidenta, sendo absolutamente inexigvel conduta diversa
de sua parte.
5. No h, pois, que se falar em ao dolosa da Presidenta da Repblica por prtica de atos
jurdicos, a partir de solicitaes, pareceres, e manifestaes jurdicas, expressas em atos
administrativos expedidos, por servidores de rgos tcnicos, e que se encontram inteiramente
ao abrigo da presuno de legitimidade que envolve todos os atos administrativos em
geral.
6. Ainda que se entenda o contrrio de todos os pontos acima, a aprovao da alterao da
meta fiscal por lei aprovada pelo Congresso Nacional afasta a tipicidade da conduta.
7. A compreenso sobre a possibilidade de a Administrao atuar considerando a proposta de
meta enviada ao Congresso sempre contou com o respaldo de precedentes do TCU. No se
pode admitir a aplicao retroativa em matria de crime de responsabilidade.
8. No se fazem presentes elementos fundamentais para a configurao de crime de
responsabilidade, sendo absolutamente incabvel o processo de impeachment:
a) No existe fato tpico por:
i)
ii)
iii)
iv)
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
v)
inexistncia de dolo;
vi)
ii)
III.3. A REALIZAO DE OPERAO DE CRDITO COM O BANCO DO BRASIL A ATIPICIDADE DAS CONDUTAS
III.3.A) DELIMITAO DO OBJETO DA DENNCIA
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Safra. Segundo a denncia, a Unio teria realizado operaes de crdito ilegais, no ano de 2015,
consistentes em deixar de efetuar periodicamente o pagamento ao Banco do Brasil das subvenes
deste plano. Os sucessivos pagamentos no efetuados constituiriam espcie de financiamento-, e
teriam sido praticados tambm em 2015-, uma vez que as demonstraes contbeis do Banco do
Brasil referentes ao primeiro trimestre de 2015 apontam uma evoluo dos valores que lhe so
devidos pelo Tesouro Nacional e indicam que o crdito seria proveniente de operaes de
alongamento de crdito rural.
De acordo com os denunciantes, o alegado descumprimento dos arts. 36 e 38 da
Lei de Responsabilidade Fiscal pela Presidenta j ensejaria, per se, crime de responsabilidade. Em
sua equivodada opinio, portanto, teria ocorrido o descumprimento de dispositivos expressos da
Lei n 1.079, de 1950, mormente aqueles previstos em seus arts. 10 (includo pela Lei n 10.028, de
2000) e 11. Nesse caso, as operaes de crdito no teriam seguido as devidas formalidades legais.
Segundo os denunciantes, as prprias Portarias do Ministro da Fazenda estariam
autorizando a realizao de operaes de crdito com o banco, j que estabelecem sistemtica pela
qual a Unio somente teria a obrigao de pagar as subvenes depois de decorrido certo prazo,
contado a partir do final do semestre de apurao dos valores subvencionveis, com atualizao
monetria.
So destacadas diversas modalidades de subvenes econmicas (equalizao de
taxas de juros, rebates e bnus de adimplncia) devidas pela Unio ao Banco do Brasil S/A,
fundamentadas na Lei n 8.427, de 27 de maio de 1992, na Lei n 10.696, de 2 de julho de 2003, na
Lei n 11.110, de 25 de abril de 2005, na Lei n 11.322, de 13 de julho de 2006, e na Lei n 11.775,
de 17 de setembro de 2008.
Os denunciantes afirmam que essas prticas configurariam operaes de crdito,
infringindo o disposto nos arts. 36 e 38 da Lei de Responsabilidade Fiscal e, consequentemente,
implicando crime de responsabilidade nos termos dos arts. 10 e 11 da Lei n 1.079, de 1950.
146
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Como se ver, a denncia no se sustenta, em seus prprios pilares de
compreenso. Para demonstrar a fragilidade dos argumentos trazidos pelos denunciantes,
demonstrar-se- a legalidade dos atos que envolvem a operacionalizao do plano Safra. Para tanto,
faremos a referncia s caractersticas do Plano Safra e sua operacionalizao desde a dcada
de 90, inclusive com as previses legais atinentes a esse programa. Passando anlise penal da
acusao, indicaremos a clara e evidente ausncia de conduta por parte da Presidenta no tocante a
essa parte da denncia, na medida em que inexiste ato da Sra. Presidenta da Repblica nessa
operacionalizao. Alm disso, ainda que houvesse qualquer conduta passvel de ser atribuda a
Sra. Presidenta da Repblica, o que inexiste na prtica, apontar-se- a total atipicidade da
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Por meio da Lei n 8.427, de 1992, a Unio foi autorizada a conceder subveno
econmica nas operaes de crdito rural, sob a modalidade de equalizao de preos de produtos
agropecurios ou vegetais de origem extrativa e equalizao de taxas de juros e outros encargos
financeiros de operaes de crdito rural - agricultura empresarial - e ainda, no mbito do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF, na forma de rebates, bnus de
adimplncia, garantia de preos de produtos agropecurios e outros benefcios a agricultores
familiares, suas associaes e cooperativas nas operaes de crdito rural contratadas, ou que
148
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
vierem a ser contratadas, com as instituies financeiras integrantes do Sistema Nacional de Crdito
Rural.
Essa concesso de subveno econmica obedece aos limites, s condies, aos
critrios e forma estabelecidos, em conjunto, pelos Ministrios da Fazenda - MF, do
Planejamento, Oramento e Gesto - MP, e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento- MAPA ou
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA. Tambm deve ser realizada de acordo com as
disponibilidades oramentrias e financeiras existentes para a finalidade, e, dependendo do caso,
em conjunto com o Ministrio do Meio Ambiente MMA. Especialmente quanto aos custos de
captao e de aplicao dos recursos, obedece aos critrios, limites e normas operacionais
estabelecidos pelo Ministrio da Fazenda.
Esse plano vem sendo regulamentado por meio de Portarias do Ministrio da
Fazenda, no que tange aos aspectos relacionados remunerao, perodo de apurao, prazo de
pagamento, ndice de atualizao, fonte de recursos, etc., desde 1992, quando houve a edio da
Lei.
As subvenes econmicas do crdito rural e do microcrdito produtivo orientado,
institudas, regulamentadas e operacionalizadas por meio de leis ordinrias, medidas provisrias,
decretos, portarias e resolues do Conselho Monetrio Nacional-CMN, consubstanciadas nos
ttulos "Tesouro Nacional - Equalizao de Taxas - Safra Agrcola" e "Ttulo e Crditos a Receber
- Tesouro Nacional", registradas nas demonstraes financeiras do Banco do Brasil, NO se
constituem em modalidade de operao de crdito e/ou financiamento realizado pelo Banco do
Brasil junto Unio, e NO representam a utilizao de recursos prprios do Banco do Brasil para
o pagamento de subvenes de responsabilidade da Unio.
O conceito, a caracterstica, os beneficirios, o modelo e a forma de concesso, o
contexto normativo e os procedimentos operacionais em que esto inseridas as subvenes
econmicas do crdito rural afastam na origem qualquer possibilidade de caracterizao da
operacionalizao dessa modalidade de subsdio ao setor agropecurio como operao de crdito
e/ou financiamento celebrado entre o Banco do Brasil e a Unio.
O crdito rural, institudo pela Lei n. 4.859, de 1965, constitui-se no suprimento de
recursos financeiros, por instituies do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), para aplicao
149
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
exclusiva nas finalidades de custeio, investimento e comercializao, observadas as condies
estabelecidas no Manual de Crdito Rural.
Cabe ao SNCR conduzir os financiamentos, sob as diretrizes da poltica creditcia
formulada pelo Conselho Monetrio Nacional, em consonncia com a poltica de desenvolvimento
agropecurio. Tal Sistema constitudo de rgos bsicos, vinculados e articulados:
a.
Bsicos: Banco Central do Brasil, Banco do Brasil S.A., Banco da Amaznia S.A e
Banco do Nordeste do Brasil S.A.
b.
c.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
a. Controlados: i) os recursos obrigatrios (decorrentes da exigibilidade de depsito
vista); ii) os das operaes Oficiais de Crdito sob superviso do Ministrio da
Fazenda; iii) os de qualquer fonte destinados ao crdito rural na forma da regulao
aplicvel, quando sujeitos subveno da Unio, sob a forma de equalizao de
encargos financeiros, inclusive os recursos administrados pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); iv) os oriundos da poupana
rural, quando aplicados segundo as condies definidas para os recursos
obrigatrios; v) os dos fundos constitucionais de financiamento regional; vi) os do
Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf).
b. No controlados: todos os demais.
A estruturao do SNCR est inserida no interesse estratgico que o
desenvolvimento da produo agropecuria tem para a preservao das questes de soberania,
abastecimento e segurana alimentar do Pas, constituindo-se o fomento produo de alimentos
em poltica pblica.
A poltica agrcola contempla um conjunto de aes, medidas e procedimentos do
Estado direcionados ao setor agropecurio que se materializam por intermdio de planos,
programas ou aes governamentais voltadas ao segmento. Pode abranger aes de estmulos de
mercado (preos mnimos, subsdios, tributao, seguro, crdito direcionado etc.), ou medidas
estruturais direcionadas a infraestrutura, desenvolvimento tecnolgico, utilizao de recursos
naturais e preservao ambiental.
A poltica agrcola brasileira assenta-se, principalmente, em dois pilares: o crdito e
a garantia de renda aos produtores rurais. O crdito envolve as modalidades descritas no item 17,
acima; enquanto a garantia de renda representada por um conjunto de instrumentos destinado a
apoiar preos e a possibilitar a formao de estoques estratgicos.
151
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
O apoio creditcio ao setor agropecurio fomenta a economia de milhares de
comunidades do Pas, as quais tm vocao produtiva e se apoiam nesse setor para a gerao de
empregos, renda e desenvolvimento socioeconmico.
Constitui-se, tambm, em importante instrumento de fortalecimento e
desenvolvimento do setor, atendendo agricultores familiares, mdios e grandes produtores,
empresas e cooperativas da cadeia do agronegcio.
O crdito rural possibilita a execuo de importantes programas para o Pas
relacionados, principalmente, modernizao das propriedades, inovao, armazenagem e
sustentabilidade, que refletem em toda a cadeia produtiva, dinamizando o setor industrial, gerando
empregos e produzindo o bem estar social.
Os financiamentos rurais contribuem, ainda, para a melhoria das condies
produtivas e modernizao dos empreendimentos rurais, com reflexos diretos e positivos no PIB
do setor agropecurio e na economia brasileira.
Dado o carter estratgico da produo de alimentos, praticamente todos os pases
do mundo estabelecem polticas e utilizam de mecanismos para subsidiar a agricultura.
Conforme demonstram os dados da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), os pases, desenvolvidos ou no, praticam polticas de
subsdios agricultura.
No caso do Brasil, a metodologia utilizada pela OCDE atesta que a participao
dos subsdios na composio da renda bruta dos produtores relativamente modesta na
comparao com outros pases (um dos menores percentuais entre os pases analisados).
Dentre os 10 maiores pases produtores mundiais de cereais, segundo estimativas
da OCDE, o Brasil o que concede o menor subsdio proporcionalmente receita bruta da
agricultura.
152
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
O modelo de subsdio ao setor agropecurio brasileiro fundamenta-se,
principalmente, nas polticas de apoio oferta de crdito em condies diferenciadas e de proteo
da renda dos produtores, por meio do direcionamento de recursos atravs de exigibilidades
bancrias, concesso de subvenes econmicas na forma de equalizao de taxas de juros, bnus
e rebate e programas de garantia de preos de produtos.
Nesse modelo de o Estado buscar estabelecer mecanismos de apoio ao setor
agropecurio brasileiro, propiciando condies diferenciadas de estmulo ao crescimento da
produo e ao fortalecimento do segmento, a Lei n. 8.427, de 1992, no caput do art. 1, autorizou o
Poder Executivo a conceder subvenes econmicas a produtores rurais e suas cooperativas, sob
a forma de:
I - equalizao de preos de produtos agropecurios ou vegetais de origem extrativa;
II - equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros de operaes de crdito
rural.
De acordo com o disposto no 1 do mesmo artigo 1 da referida Lei, considerase tambm subveno de encargos financeiros os bnus de adimplncia e os rebates nos saldos
devedores de financiamentos rurais concedidos, direta ou indiretamente, por bancos oficiais
federais e bancos cooperativos.
Acrescenta-se, tambm, ao conjunto de mecanismos relativos aos subsdios das
polticas de crdito rural, conforme disposto no art. 5-A da Lei 8.427, de 1992, a possibilidade de
o Poder Executivo autorizar a concesso de subvenes econmicas na forma de rebates, bnus
de adimplncia, bnus de garantia de preos de produtos agropecurios e outros benefcios a
agricultores familiares, suas associaes e cooperativas nas operaes de crdito rural contratadas
com as instituies financeiras integrantes do Sistema Nacional de Crdito Rural no mbito do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF.
As subvenes econmicas constituem-se em importantes instrumentos de poltica
agrcola utilizados pelo Governo para o cumprimento de objetivos socioeconmicos, dentre eles:
a) o incentivo produo agrcola e pecuria no pas; b) o incremento do volume de recursos a
153
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
taxas controladas para o crdito rural; c) a garantia do preo mnimo de produtos em favor dos
produtores rurais e suas cooperativas (Poltica de Garantia do Preo Mnimo PGPM); d) o
incentivo da pontualidade dos pagamentos e a proteo de preo para os agricultores familiares.
Registre-se que a concesso da subveno econmica aos produtores rurais e suas
cooperativas tem como fundamento a condio de viabilizar a oferta de taxas controladas ao setor
produtivo e/ou estabelecer mecanismos de apoio (bnus, garantia de preos etc.), pilares da poltica
pblica de apoio ao segmento, de forma compatvel com a rentabilidade dos empreendimentos
agropecurios.
O advento da subveno agrcola uma metodologia consagrada no Sistema
Financeiro brasileiro, tendo sido institudo na dcada de 90, por meio da Lei n. 8.427, de 1992,
como forma de apoiar os produtores rurais no desenvolvimento de suas atividades, estimulando a
fixao do homem no campo e a produo de alimentos.
As subvenes econmicas (equalizaes, bnus etc.) somente so constatadas
quando da respectiva apurao. Ou seja, pela sua natureza, esto implcitas nas operaes de crdito
at o momento de sua verificao, a qual ocorre com os respectivos fatos geradores:
(i) na equalizao da taxa de juros, aps a verificao da mdia de saldos dirios
(MSD), sobre a qual so aplicadas as taxas;
(ii) no caso de bnus, quando disposto na norma legal que os institui;
normalmente ocorre na liquidao da dvida ou no pagamento de parcela da
operao de crdito.
Vale dizer, as subvenes econmicas, at que ocorra o fato gerador, so apenas
benefcios potenciais destinados aos produtores rurais e suas cooperativas, no podendo ser
caracterizados, portanto, como simples operaes de crdito.
A amplitude e abrangncia do arcabouo jurdico que regulamenta o tema esto
materializadas em diversas legislaes, e tm desde a dcada de 90 amparado a concesso de
154
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
diferentes modalidades de subveno econmica, sempre em conformidade com as polticas e
programas prioritrios estabelecidos pelo Governo Federal para o setor agropecurio
As medidas podem abranger, por exemplo, pblicos distintos: (Agricultura Familiar
e Agricultura Empresarial), Programas de Crdito (Armazenagem, Sustentabilidade, Inovao),
Regies do Pas, atividades produtivas etc. Nesse contexto podem ser citadas, como exemplo, as
subvenes amparadas na seguinte legislao:
a.
Leis
10.177/2001,
10.696/2003,
11.322/2006,
11.775/2008,
12.249/2010,
12.844/2013;
b.
c.
155
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
05.03.2013; 452, de 16.08.2010; 69, de 05.03.2013; 313, de 21.07.2014, e 315, de
21.07.2014.
Dentre os mecanismos de subsdio ao setor agropecurio, destaca-se a equalizao
de taxas de juros, modalidade de subveno econmica, relativa ao diferencial de taxas entre o custo
de captao de recursos, acrescido dos custos administrativos e tributrios a que esto sujeitas as
instituies financeiras oficiais e os bancos cooperativos, nas suas operaes ativas, e os encargos
cobrados do tomador final do crdito rural. o que determina o art. 4 da Lei n. 8.427/1992:
Art. 4 A subveno de equalizao de taxas de juros ficar limitada ao diferencial
de taxas entre o custo de captao de recursos, acrescido dos custos administrativos
e tributrios a que esto sujeitas as instituies financeiras oficiais e os bancos
cooperativos, nas suas operaes ativas, e os encargos cobrados do tomador final
do crdito rural.
156
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
b. a definio das fontes financiadoras do crdito rural e dos volumes previstos
para aplicao, considerando as exigibilidades bancrias do Sistema
Financeiro Nacional e demais fontes de recursos de terceiros (FCO,
Funcaf, OGU);
c. a publicao dos volumes e taxas de equalizao por meio das Portarias de
Equalizao do Ministrio da Fazenda. As portarias de cada ciclo agrcola
so independentes entre si, produzindo efeitos de enquadramento para os
financiamentos concedidos no perodo, e gerando equalizao a partir da
liberao dos recursos ao produtor rural at a liquidao das operaes.
Conforme j esclarecido, o Poder Executivo est autorizado a conceder subvenes
econmicas sob a forma de equalizao e de bnus de adimplncia e rebates, sendo que os limites
e normas operacionais so definidos, especialmente, pelo Ministrio da Fazenda, consoante as
disposies da multicitada Lei n. 8.427/1992 (arts. 3 e 5):
Art. 3 A concesso de subveno econmica, sob a forma de equalizao
de preos, obedecer aos limites, s condies, aos critrios e forma
estabelecidos, em conjunto, pelos Ministrios da Fazenda, do Planejamento,
Oramento e Gesto, e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, de acordo
com as disponibilidades oramentrias e financeiras existentes para a
finalidade, com a participao:
I - do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, quando se tratar das
operaes previstas no 2 do art. 2 desta Lei; e
II - do Ministrio do Meio Ambiente, quando se tratar das operaes
previstas no inciso IV do caput e de produtos extrativos includos no 2,
ambos do art. 2 desta Lei. (Redao dada pela Lei n 11.775, de 2008)
(...)
157
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Art. 5 A concesso da subveno de equalizao de juros obedecer aos critrios,
limites e normas operacionais estabelecidos pelo Ministrio da Fazenda,
especialmente no que diz respeito a custos de captao e de aplicao dos recursos,
podendo a equalizao, se cabvel na dotao oramentria reservada finalidade,
ser realizada de uma s vez, a valor presente do montante devido ao longo das
respectivas operaes de crdito.
As definies tm sido materializadas por meio de portarias do Ministrio da Fazenda, nas
quais so definidos os parmetros para o benefcio, a exemplo da Portaria 315, de 21.07.2014 que, em seu
art. 1, dispe:
158
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
No se pode perder de vista que as Portarias e Resolues estabelecem as
condies, critrios, parmetros e procedimentos para operacionalizao das subvenes
econmicas. A partir dessa regulamentao, o processo realizado pelo Banco do Brasil orienta-se
pela observncia, cumprimento e adequao s exigncias envolvidas nas etapas de enquadramento,
concesso, apurao, identificao, detalhamento, registro, atualizao, cobrana, controle,
acompanhamento e verificao das subvenes econmicas do crdito rural.
Registre que, tanto no processo de operacionalizao do mecanismo
relacionado equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros quanto na
concesso de bnus/rebates, no se verifica o desembolso de recursos pela instituio
financeira para pagamento da subveno em nome da Unio.
As subvenes econmicas rurais, notadamente as vinculadas ao processo de
concesso de crdito com taxas reguladas ou controladas, de acordo com o segmento atendido ou
programa, constituem-se no modelo de subsdio ao setor agropecurio brasileiro estabelecido pelo
ordenamento jurdico.
A operacionalizao desse modelo, tambm, legalmente regulamentada e
disciplinada, ocorre por intermdio das instituies financeiras integrantes do Sistema Nacional de
Crdito Rural (SNCR) e abrangidas pelo alcance da Lei n. 8.427/1992.
No papel de execuo das polticas pblicas relacionadas ao crdito rural, o Banco
do Brasil, desde a sua fundao em 1808, apresenta destacada importncia e protagonismo,
mantendo-se historicamente como o principal agente financeiro do agronegcio brasileiro,
contribuindo de forma expressiva para o suprimento da demanda de crdito do segmento.
Conforme dados oriundos do SNCR, o Banco do Brasil detm 60,5% do crdito
rural (maro de 2015). Atuando desde o pequeno produtor at grandes empresas agroindustriais, o
Banco do Brasil financia o custeio da produo e da comercializao de produtos agropecurios,
alm de estimular os investimentos rurais, tais como armazenamento, beneficiamento,
industrializao dos produtos agrcolas e modernizao das mquinas e implementos agrcolas.
159
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
demonstraes financeiras do Banco do Brasil, referem-se operacionalizao de subvenes
econmicas concedidas exclusivamente ao amparo da legislao: Leis, Decretos, Medidas
Provisrias, Manual de Crdito Rural, Resolues e Portarias.
Esses montantes no constituem qualquer deliberao do Banco do Brasil em favor
da Unio, no ensejam a liberao de recursos, no representam operao de crdito, financiamento
e a assuno de compromisso financeiro com prazo estabelecido de pagamento e encargos.
Correspondem ao registro em conformidade com as normas e prticas contbeis do processo de
operacionalizao das subvenes concedidas pela legislao aos respectivos beneficirios.
Importante destacar que, para a liquidao dos valores de equalizao apurados
pelo Banco aps o trmino de cada perodo, a norma dispe que os montantes devem ser
atualizados, sem estabelecer prazo para que a Secretaria do Tesouro Nacional efetue o pagamento.
A norma detalhou as formas de concesso, apurao, atualizao dos valores e
apresentao destes Secretaria do Tesouro Nacional, mas no fixou prazo para a
efetivao do pagamento. Dessa forma, fica afastada qualquer caracterizao de atraso,
concesso de prazo e financiamento para pagamento dos valores apurados.
Ademais, como poderia essa operacionalizao ser caracterizada como operao de
crdito, uma vez que seu valor sequer conhecido?
No caso da subveno relativa equalizao de taxas de juros e outros
encargos financeiros, o montante s conhecido, verificado e passvel de ser exigido aps
transcorrido o curso das operaes realizadas com produtores rurais e cooperativas, do
saldo mdio verificado e validada a sua consistncia.
O detalhamento do processo relativo equalizao de taxas de juros e outros
encargos financeiros evidencia a condio de subveno econmica ao produtor rural e as suas
Cooperativas, bem como a
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Como cliente do Banco, o produtor rural contrata diretamente o respectivo
financiamento rural que, por exemplo, utiliza como lastro recursos oriundos das captaes da
Poupana Rural e encargos financeiros contratuais de 6,5% ao ano (taxa controlada do crdito
rural).
As operaes rurais so contratadas com fontes de recursos e risco de crdito dos
agentes financeiros, e apresentam, ainda, caractersticas especficas de orientao e
acompanhamento (enquadramento, anlise tcnica, fiscalizao, prorrogao etc.), as quais
produzem impactos nos custos de contratao e conduo dos financiamentos.
De forma a viabilizar a condio para o que produtor rural tenha acesso a
Programas e financiamentos a taxas subsidiadas, inferiores s taxas de mercado, o Poder Executivo,
por meio de Portarias, estabelece os critrios e parmetros que disciplinam a concesso e apurao
da equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros de cada linha de crdito e/ou
Programa.
As variveis envolvidas na frmula de apurao e clculo da equalizao detalham
sua caracterstica de subveno econmica aos produtores rurais e sua condio de constituir-se no
diferencial de taxas entre o custo de captao de recursos, acrescido dos custos administrativos e
tributrios a que esto sujeitas as Instituies Financeiras Oficiais e os bancos cooperativos nas
suas operaes ativas, e os encargos cobrados do tomador final do crdito rural.
Cita-se, como exemplo, as seguintes frmulas de Equalizao de Taxas de Juros,
dispostas nas Portarias do Ministrio da Fazenda:
162
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
EQL1 = MSD x [(1 + RDPmg + CAT)n/DAC - (1 + RDPmg) n/DAC]
EQL2 = EQL - EQL1
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
envolvem inmeras safras, inmeros tetos de equalizao, cada uma delas com
metodologias de apurao e valores de equalizao diferentes entre si.
(mensal
e/ou
semestral)
apresenta-se
fatura
para
pagamento.
164
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
importante consignar que, apesar da periodicidade anual do prprio plano, as
subvenes concedidas por ele ultrapassam esse tempo e podem alcanar perodos de
at 15 anos. Desta forma, constituem expressivos fluxos de pagamentos relacionados aos
exerccios anteriores, sendo a eles acrescidas obrigaes referentes ao atual exerccio.
Por exemplo, uma determinada operao de investimento rural que tenha sido contratada
em 13 de novembro de 2015, com vencimento da ltima parcela em 13 de novembro de
2025, ter que ser calculada com saldos dirios de 13 de novembro de 2015 at 13 de
novembro de 2025, com a consequente equalizao de taxas por todo o perodo.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
portanto, no podem ser utilizados para aferir um aumento do passivo exigvel, uma vez que, de
acordo com a metodologia contbil utilizada pelo Banco (regime de competncia), esses valores da
variao somente seriam evidenciados ao Tesouro Nacional quando da apresentao da respectiva
fatura de pagamento. Mesmo quando se compara a posio de 01.01.2015, quando o saldo de
subveno registrado nas demonstraes financeiras do BB alcanou o montante de R$ 10,9
bilhes, com a posio de junho de 2015, quando o saldo de subveno alcanou o montante de
R$ 13,4 bilhes, tambm no se pode falar em aumento do passivo exigvel naquela data.
Desse total presente no balano apurado em 30 de junho de 2015, R$ 10,4 bilhes
apresentavam-se exigveis desde janeiro de 2015 e R$ 3,0 bilhes, apesar de j contabilizados no
regime de competncia, s seriam devidos a partir de julho de 2015, portanto, ao final do primeiro
semestre, o valor devido inferior ao saldo existente de 1o de janeiro de 2015.
Fica claro que h um erro grosseiro e proposital na apresentao e
interpretao dos dados do Balano do Banco do Brasil. Procura-se criar a iluso de um
passivo crescente, quando, na verdade, nem todo o passivo contabilizado quele momento
poderia ser pago. Com efeito, a comparao correta entre o saldo devido em 1o de janeiro
e 30 de junho demonstra uma queda nesses valores e no um aumento como ardilosamente
pretendem os denunciantes sugerir fraudando a realidade dos fatos.
Refora-se que esses valores mantiveram a trajetria decrescente, como pode ser
observado pela posio de setembro de 2015. Na contabilidade do Banco do Brasil, o saldo de
subveno alcanou o montante de R$ 11,7 bilhes, desse total, R$ 10,0 bilhes eram exigveis at
aquele momento e R$ 1,7 bilho, embora j contabilizados pelo banco no regime de competncia,
s se tornaria exigvel em janeiro de 2016.
Sendo assim, o valor efetivamente devido em setembro de 2015 menor que
o de junho de 2015 e, por consequncia, ainda menor que o de janeiro de 2015 em razo
dos
pagamentos
feitos
pelo
Tesouro
Nacional
no
perodo.
166
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
CONTABILIDADE BB
CONTABILIDADE
TESOURO
REGIME
Competncia
Caixa
DBITO EM 01/01/2015
10,9 BI
10,9 BI
DBITO EM 30/06/2015
13,4 BI
10,4 BI
DBITO EM 30/09/2015
11,7 BI
10,0 BI
DBITO EM 30/12/2015
3,4 BI
Como pode ser visto pelo grfico acima, essa situao evidencia que, ao longo de
2015, foram efetuados os pagamentos suficientes para a reduo dos saldos sujeitos atualizao.
167
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Logo, ao final do ano, foram totalmente pagos e, consequentemente, no caracterizam
nenhuma espcie de irregularidade, tanto menos de qualquer ilicitude.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
denncia) fossem suficientes para preencher os requisitos de uma conduta criminosa e
comissiva da Presidenta da Repblica.
Sabendo da insubsistncia de tal afirmao, tentam os denunciantes, j em outro
trecho, classificar a conduta da Presidenta da Repblica como omissiva, o que revela ainda mais a
inpcia da inicial. Assim, segundo a denncia, caso no se vislumbre um ato positivo, que se instaure
um processo para apurao de ato omissivo, nos seguintes termos:
Ainda que a Presidente no estivesse ativamente envolvida nesta
situao, restaria sua responsabilidade omissiva, pois descumpriu seu
dever de gesto da administrao pblica federal, conforme art. 84, II, da
Constituio Federal
Trata-se aqui de imputao alternativa objetiva, pela qual se imputam duas condutas
distintas e inconciliveis a um mesmo ru. Distintas porque se trata de ao ou omisso,
inconciliveis porque como adiante exposto apresentam requisitos absolutamente distintos para
materializao.
Ocorre que, em direito processual penal e disso que se trata a imputao
alternativa no merece acolhida, se no para a totalidade dos autores, ao menos para importantes
juristas, como Gustavo Badar (artigo anexo)71, que ensina:
O principal bice aceitao da imputao alternativa a necessidade de
que haja justa causa para a ao penal. Como j exposto, predomina a
posio de que, para a existncia de justa causa para a ao penal
necessrio que haja indcios de autoria e prova da materialidade delitiva.
E, no que diz respeito imputao alternativa objetiva, isto , em que h
alternncia entre duas imputaes com contedos fticos distintos, para
que se entenda vivel a imputao alternativa, ser obrigatrio se concluir
que o inqurito policial ou qualquer outra forma de investigao prvia
que tenha sido realizada tenha reunido elementos de informao que
71
169
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
permitam concluir, com certeza, que existam, simultaneamente, os dois
crimes!
(...)
Em suma, seja considerando que a justa causa, em relao materialidade
delitiva, exige um juzo de certeza, seja considerando que basta um juzo
de probabilidade, jamais podero coexistir a certeza ou a probabilidade de
dois crimes alternativos! Impossvel, pois, que exista justa causa para
ambos. Eis, portanto, porque a justa causa para a ao penal um bice
intransponvel para a aceitao da imputao alternativa. (grifo nosso)
Mas, ainda que possvel no campo processual, sabe-se que o direito penal material
no admite a imputao por ao ou por omisso. Ou bem existe uma conduta ativa, que causa
o resultado ou a situao descrita no tipo penal, ou bem h uma omisso. A unicidade
entre condutas no possvel, como aponta uma das professoras signatrias da denncia,
em sua obra Ingerncia Indevida: Ao e omisso, para fins de direito penal, devem ser
consideradas diferentes, j que no h a mesma reprovabilidade em fazer o mal e deixar
de fazer o bem72.
Com razo a autora, nesse ponto. So condutas distintas, cuja materialidade exige
at mesmo requisitos distintos, uma vez que, no primeiro caso, basta a descrio do
comportamento e de um nexo causal, enquanto que, no ltimo, a omisso deve vir acompanhada
da comprovao da existncia de um dever de garantia, dentre aqueles indicados no art. 13, 2 o
do Cdigo Penal. Em outras palavras, so figuras distintas, dogmaticamente diferenciadas, que no
podem ser apresentadas alternativamente, na tentativa de cobrir a todo o custo as evidentes lacunas
da pea inicial.
Mas, ainda que de omisso se tratasse, deveria a denncia indicar com clareza
qual o dever de garante que impunha Presidenta da Repblica o dever de agir. Sabe-se
que a omisso somente ganha relevncia penal se existir a obrigao de impedir o resultado
decorrente de lei, contrato ou da criao anterior do risco.
72
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Segundo Miguel Reale Jnior, a taxatividade impe uma leitura precisa e clara da
norma, definindo, para alm de toda a dvida, os limites e fronteiras do punvel73. Costa Jnior
tambm dispe que a lei deve ser determinada, dotada de contornos claros e precisos,
satisfazendo, assim, s exigncias racionais de certeza74. Ora, se a lei que descreve o delito deve
ser precisa e taxativa, tambm deve ser aquela que indica um dever com relevncia penal.
Nessa linha, asseverar que a norma que aponta a Presidenta da Repblica como
responsvel pela direo superior da administrao federal impe a ela o dever de garante
diante de subvenes por ela no efetuadas no vai alm de toda a dvida, no apresenta
clareza ou preciso.
Em suma, o uso do art. 84, II da Constituio Federal para preencher o dever de
garantia do art. 13, 2o do Cdigo Penal no adequado aos preceitos de legalidade ou taxatividade,
fundamentais para a incidncia da norma penal.
Ademais, cumpre destacar que a inicial no demonstrou sequer indiciariamente
o dolo da Sra. Presidenta da Repblica. Apenas descreveu uma suposta omisso e a existncia de
um etreo dever de garante, sem se ocupar de indicar os elementos que demonstrassem que a
Presidenta conhecia ou mesmo queria a prtica dos atos.
Ora, se a existncia de dolo necessria nos crimes comissivos, ainda mais o nos
delitos omissivos do contrrio seria admitida no direito penal a responsabilidade objetiva,
repudiada pela totalidade dos juristas da rea. O dolo deve ser descrito, indicado, demonstrado nos
crimes omissivos, e no atribudo de forma automtica, como fosse decorrncia imediata da mera
descrio dos fatos.
Nesse sentido, a prpria subscritora da denncia original:
73
74
172
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ora, se o dolo no pode ser presumido nem mesmo na ao, havendo,
como j apontado, toda uma celeuma em torno da responsabilizao por
dolo eventual, que dir no caso da omisso, em que o nexo de causalidade
meramente normativo, cuja punio, at por questes lgicas, h de ser
excepcional.
Assim, a ttulo de comisso por omisso, s pode responder na forma
dolosa quem, efetivamente, quis o resultado75 .
75
173
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
pelos quais est sendo acusado? Neste aspecto, prescreve claramente o Cdigo de Processo Penal
em seu art. 41, em todo aplicvel ao caso:
Art. 41. A denncia ou queixa conter a exposio do fato criminoso,
com todas as suas circunstncias, a qualificao do acusado ou
esclarecimentos pelos quais se possa identific-lo, a classificao do crime
e, quando necessrio, o rol das testemunhas.
No se verifica ainda qualquer omisso, pois a ela no era imposto dever de garante
de todos os atos praticados dentro do governo e, por isso, essa acusao no deve ser admitida.
174
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
III.3.C.2 DA IMPOSSIBILIDADE DE VIOLAO LRF SER CONSIDERADA CRIME
DE RESPONSABILIDADE
Outro ponto a ser tratado aqui que a prpria indicao do dispositivo
supostamente violado equivocada, no tendo o condo de caracterizar conduta tpica. que as
partes pretendem caracterizar o crime de responsabilidade por suposto atentado Lei
Oramentria, de acordo com o item 4 do art. 10 da Lei n 1.079, de 1950, mas indicam como
dispositivo violado, surpreendentemente, artigo da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ainda que seja
claramente infundada a alegao de violao LRF, conforme se demonstrar adiante, necessrio
explorar os equvocos tcnicos de tratar essa lei como oramentria (PPA, LDO e LOA), que o
bem jurdico tutelado pela Constituio no tipo de crime de responsabilidade.
175
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
20. Vale destacar ainda que nem a prpria Lei n 1.079/50, com
redao que lhe foi dada pela Lei n 10.028/00 que lhe adaptou
LRF prevendo os crimes de responsabilidade oramentria,
estabeleceu a violao da LC n 101/00 como causa ensejadora de
impeachment em seu art. 4, VI, cujas condutas financeiras
sancionadas so esmiuadas exaustivamente no artigo 10. que os
fluxos de caixa entre a Unio e os bancos pblicos, ainda que se
traduzissem em operaes de crdito, o que, vimos, no o caso,
no violam propriamente a Lei Oramentria Anual (LOA), que
constitui o bem jurdico tutelado em todos os tipos legais do
referido dispositivo sancionador dos crimes de responsabilidade,
mas, supostamente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que
com ela no se confunde. Violar a LRF no a mesma coisa que
violar a LOA. Esta ltima a norma que prev todas as receitas e
despesas da Unio. aqui que as condutas comissivas e dolosas do
Presidente da Repblica podero ensejar, em tese, o crime de
responsabilidade. J a LRF norma geral de Direito Financeiro que
orienta a elaborao, controle e fiscalizao da LOA, mas que no
faz qualquer previso de receitas e despesas e com a lei de normas
gerais no guarda relao de identidade. Sua violao no est
constitucional
ou
legalmente
tipificada
como
crime
de
Assim, no havendo qualquer leso ao bem jurdico efetivamente protegido pela Lei de
crime de responsabilidade, estamos, em verdade, diante de um indiferente penal.
76
176
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
III.3.C.3. DA ATIPICIDADE POR INEXISTNCIA DE OPERAO DE CRDITO
Alm disso, ainda que se pudesse aceitar que suposta violao LRF se
caracterizaria como crime de responsabilidade, demonstrar-se- que as operaes descritas na
denncia no consubstanciam operaes de crdito, restando ausente outro elemento constitutivo
do tipo e sendo, portanto, atpica a conduta retratada.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
A leitura da parte final do art. 29 deixa claro que a enumerao dos negcios
jurdicos no exaustiva, pois tambm sero consideradas operao de crdito outras operaes
assemelhadas. Tal abertura impe ao intrprete a tarefa de investigar os elementos semelhantes entre
as diversas espcies de operao de crdito expressamente previstas no inciso para que lhe seja
possvel compreender precisamente o que se deve entender por outras operaes assemelhadas.
O exame dos diversos tipos de contrato relacionados no inciso III do art. 29 da Lei
Complementar n 101, de 2000, se inicia com o mtuo, que o negcio jurdico pelo qual uma das
partes empresta outra, com a transferncia de domnio, coisa fungvel, tendo a outra a obrigao de restituir
igual quantidade de bens do mesmo gnero e qualidade77. Como alerta a doutrina, da natureza do mtuo
a gratuidade, muito embora a regra nos dias atuais, em especial na hiptese de dinheiro, seja o
mtuo oneroso, que poder ser pago em uma nica parcela ou em diversas.
77
178
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Percebe-se, pois, desde j, que a gratuidade ou a onerosidade dos contratos, ou
ento a forma de restituio dos recursos por meio deles obtidos, se em pagamento nico ou
parceladamente, em nada influenciam a definio dos negcios jurdicos como operao de crdito.
A abertura de crdito, por sua vez, o contrato pelo qual um banco obriga-se a pr
disposio do cliente, ou de terceiro, por prazo determinado ou no, uma quantia em dinheiro, ou vrias quantias,
para que seja utilizada por meio de saques em uma ou mais vezes. (...) Pelas quantias efetivamente utilizadas o
banco cobra juros, sendo tambm cobrada comisso, com base no limite fixado, pela abertura de crdito. O crdito
poder, tambm aqui, ser pago parceladamente ou no.
78
179
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Pelo primeiro, o financiador d ao financiado dinheiro, para que este o utilize na aquisio, vista,
do bem. Duas relaes jurdicas se constituem: a primeira entre o financiador e o financiado, e a
segunda entre este, como comprador, e um terceiro, chamado vendedor. O inciso III do art. 29 da
Lei Complementar n 101, de 2000, parece se preocupar to-somente com a operao de
emprstimo, pois a compra e venda vista realizada com o dinheiro emprestado no caracteriza
operao de crdito nem tampouco ser desconstituda caso o mtuo seja rescindido ou mesmo
anulado.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Poder-se-ia argumentar que, no arrendamento mercantil, o arrendatrio no recebe
dinheiro, mas sim um bem mvel ou imvel que ao final do contrato poder devolver, adquirir ou
locar novamente. Ocorre, entretanto, que nesse contrato no possvel separar o financiamento
da locao ou da aquisio, pois a empresa arrendadora se obriga a adquirir o bem nica e
precisamente para satisfazer uma necessidade econmica do arrendatrio. Como assevera Arnaldo
Rizzardo no trecho j transcrito, o arrendamento mercantil representa, de fato, uma alternativa de
financiamento para aquisio de bens. Da a opo legislativa de incluir essa figura contratual na
definio de operao de crdito.
Necessrio ainda frisar que a prpria Lei Complementar n 101, de 2000, fez clara
distino entre operao de crdito e concesso de subveno. O 2 do seu art. 2679
expressamente difere a concesso de emprstimo, financiamento e refinanciamento (operaes de
181
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crdito) da concesso de subvenes, que so outra espcie de transferncias de recursos para o
setor privado destinado a cobrir necessidade de pessoas jurdicas (caput desse mesmo art. 2680).
182
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de financiamento que o banco faz com o produtor rural e o efetivo pagamento ao banco pelo
Tesouro da subveno decorrente deste contrato com o produtor rural.
V-se, pois, que o equvoco da acusao est em considerar que a fixao de prazo
aps a apurao para o pagamento das subvenes significa espcie de financiamento do Banco do
Brasil Unio. O raciocnio equivocado, importante destacar seria que o Tesouro Nacional
teria assumido compromisso financeiro junto referida instituio financeira, uma vez que
prometeu pagar ao Banco do Brasil, com a devida atualizao, valores correspondentes a despesa
de natureza oramentria, qual seja: despesa corrente com subveno econmica.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
art. 29 da Lei Complementar n 101, de 2000, ainda que tal pagamento tenha ocorrido de forma
extempornea e acrescido de juros de mora e de atualizao monetria. Parece evidente que,
quando se comprometeu a pagar as subvenes econmicas, a Unio no assumiu compromisso
financeiro com o fim de adquirir crdito junto ao Banco do Brasil.
Em verdade, seguindo portarias vigentes e vlidas editadas pelo Ministro de Estado
da Fazenda, que possui a competncia para dispor sobre a forma e o tempo do pagamento das
subvenes econmicas, a Unio, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, realizou os
pagamentos das subvenes ao Banco do Brasil com observncia dos prazos legais. E, mesmo
quando acumulou saldos devidos, a Unio tornou-se simplesmente inadimplente no seu contrato
com o operador de crdito rural, o banco credor da subveno.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
momento a Unio teve, tem ou ter a obrigao de pagar subveno econmica ao muturio do
financiamento celebrado com a instituio financeira, esta sim beneficiria da transferncia dos
recursos federais. Isso est bem claro nas portarias ministeriais que regulamentam a matria. Resulta
da que no se pode admitir a tese de que o Banco do Brasil S/A estaria a cumprir obrigao alheia
para se ressarcir posteriormente.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a
amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de
operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou
montante estabelecido em lei; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000).
8) deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de
crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os respectivos
juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro;
(Includo
pela
Lei
n
10.028,
de
2000);
9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao
de crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, inclusive suas
entidades da administrao indireta, ainda que na forma de novao,
refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente;
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000).
Uma breve anlise luz do que j exposto demonstra a atipicidade das condutas
tambm em cotejo com os tipo acima descritos.
que os atos analisados no constituem, como exaustivamente repisado,
operaes de crdito e, decorre disso tambm que as dvidas acima tratadas decorrem de
mero acmulo de saldos devidos.
No outro o entendimento do professor Ricardo Lodi no j citado parecer:
21. Por outro lado, tambm no possvel, como pretenderam os
juristas denunciantes, promover o enquadramento da conduta nos
itens 6 a 9 do artigo 10 da Lei n 1.079/505, j que o atraso no
repasse dos recursos para pagamento das subvenes sociais pelos
bancos pblicos no se traduz em qualquer das condutas por eles
previstas, como ser demonstrado nos pargrafos abaixo.
22. O item 6 do referido artigo sanciona a abertura de operao de
crdito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado
Federal ou sem fundamento na lei oramentria. Vimos que tais
operaes, por significarem mero atraso no repasse desses recursos,
no mbito do fluxo de caixa entre entes pblicos, acarretando
inadimplemento contratual, devem ser pagas independentemente
de estarem previstas no oramento ou serem limitadas pelas
resolues do Senado Federal. So despesas cujo desembolso
previsto nas leis instituidoras dos programas sociais, alm de serem
187
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
previstas na LOA. O pagamento de juros em decorrncia do
inadimplemento contratual decorre dos contratos aprovados pelo
TCU e do ordenamento jurdico civil. De acordo com tal arcabouo
jurdico, no se pode cogitar em operao realizada sem lastro legal
ou senatorial. Ao contrrio, a sua realizao decorre de pagamentos
a que a Unio est legalmente obrigada, o que afasta a possibilidade
de aplicao do aludido dispositivo do artigo 10 da Lei n 1.079/50.
23. No que se refere ao item 7 do mesmo dispositivo legal, em
consequncia do que foi demonstrado no pargrafo anterior, no
h que se cogitar em providncias a serem tomadas para anular os
efeitos das operaes praticadas, que, como se viu, tm amparo
legal.
24. Quanto ao item 8, cumpre destacar que no houve operao de
crdito por antecipao de receita, nos termos que so definidos no
artigo 38 da LRF, mas a utilizao de contas de suprimento de caixa,
como vimos acima.
25. Tambm no procede o enquadramento, feito pelos juristas
denunciantes, de tais situaes no item 9 do artigo 10 da Lei n
1.079/50, que estabelece como crime de responsabilidade a
abertura de operaes de crdito praticadas por ente da Federao,
incluindo da Administrao Indireta, com outra entidade federativa,
o que matria inteiramente estranha s que foram descritas pelo
Parecer do TCU, pela prpria denncia dos juristas ou pela deciso
do Presidente da Mesa, uma vez que as chamadas pedaladas fiscais
envolvem apenas a Unio e as instituies financeiras por ela
controladas, e no Estados e Municpios ou suas administraes
indiretas.
26. Deste modo, foroso reconhecer que nenhuma das condutas
descritas no Parecer do TCU, no requerimento dos juristas ou na
deciso do Presidente da Cmara poderia, em tese, se subsumir no
artigo 10 da Lei n 1.079/50.81
Portanto, como se v, no h a caracterizao de crimes de responsabilidade por
quaisquer dos dispositivos legais citados na denncia.
81
188
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
III.3.D) ALTERAO DE POSICIONAMENTO DO TCU
189
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
O primeiro deles foi dedicado somente a esse tema e a manifestao primeira do
TCU consubstanciou-se no Acrdo 825/2015, de abril desse ano (em anexo).
O governo interps recurso com efeito suspensivo contra esse acrdo. A deciso
final do recurso ocorreu apenas em dezembro de 2015, quando o TCU deu parcial provimento ao
recurso, mas manteve seu entendimento quanto aos passivos da Unio com os Bancos Pblicos e
com o FGTS (em anexo).
Em paralelo a este processo, ao analisar as contas de 2014 (que no constitui objeto
da presente denncia), o TCU, por meio do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio - TCU, em julho
de 2015 (em anexo):
\
9.1 comunicar ao Congresso Nacional que as Contas do Governo
referentes ao exerccio de 2014 (...) no esto, no momento, em
condies de serem apreciadas por este Tribunal, em razo dos
indcios de irregularidade mencionados no Relatrio, que
demandam a necessidade de abertura de prazo para apresentao
de contrarrazes (...)" 82
Dentre os indcios de irregularidades apontados, encontram-se as metodologias de
pagamento de subvenes semelhantes s do Plano Safra.
Aps a resposta do governo aos questionamentos apresentados, proferiu o TCU o
Acrdo 2.461/2015, em que considerou que esses contratos consistiriam operao de crdito
assemelhada, pois uma anlise singela do comportamento das contas de suprimento de fundos em
2014, vinculadas aos programas, revela que a prtica no configurava meros adiantamentos
destinados a ajustes operacionais em razo de incertezas nos desembolsos.
Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, Rel. Ministro Augusto Nardes. Sesso de
17/06/2015.
82
190
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Percebe-se claramente que mesmo sem alterao na regulamentao da forma
como a Unio se relacionava com os bancos pblicos nessas subvenes, o TCU passou a
classific-las como operao de crdito, fundamentando-se no na alterao da caracterizao
doutrinria ou de caractersticas intrnsecas do prprio instituto da operao da crdito, mas sim,
levou em considerao o montante dos valores devidos e a durao do perodo em que houve saldo
negativo. Ora, incontroverso que o volume de operaes ou a sua frequncia no altera a natureza
dos negcios jurdicos. E mesmo que se considere esses fatores como suficientes para
caracterizao de operao de crdito, tais circunstncias no se apuraram no exerccio de
2015. Tanto assim, que no h qualquer recomendao ou deciso do TCU com relao a esse
perodo.
Essa alterao de jurisprudncia, de fundamentos bastante questionveis, com
efeitos aplicveis a atos anteriormente praticados, gera insegurana jurdica a gestores pblicos, que
no tem como pautar sua atuao em um exerccio de futurologia, e viola a previso contida no
inciso XIII do art. 2o da Lei n. 9.784, de 1999.
Necessrio consignar, no entanto, que, ainda que se considerasse correto o
entendimento do TCU acerca da caracterizao dos contratos de prestao de servio como
operaes de crdito, poca em que realizados os fatos que ora se busca criminalizar (primeiro
semestre de 2015), a metodologia de pagamento dessas subvenes era considerada legal e regular
(a alterao definitiva de entendimento do TCU somente ocorreu em dezembro de 2015 - data
inclusive posterior apresentao da prpria denncia).
Desta forma, consoante analisado na questo relativa ao item III.3, aplicam-se aos
crimes de responsabilidade as garantias penais e processuais penais. Dentre elas, a da taxatividade
e sua consequente garantia da irretroatividade da lei penal incriminadora.
Forosa a concluso, assim, de que a metodologia de pagamentos do plano safra era
legal e regular, no tendo o condo de fazer incidir norma penal incriminadora.
191
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
1. No h qualquer conduta (comissiva ou omissiva) descrita como tendo sido praticada pela
Presidenta da Repblica;
2. As subvenes referentes ao plano Safra so autorizadas por lei, que confere a regulamentao
e a execuo das polticas pblicas aos Ministrios e instituies financeiras responsveis por sua
gesto, no sendo prevista conduta a ser praticada pela Presidenta da Repblica;
4. A metodologia de apurao dos saldos a serem pagos ao banco operador do Plano Safra
tambm definido em portaria e, em geral, semestral;
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
9. Ainda que se pudesse considerar a LRF como bem jurdico protegido desse crime, tambm a
ela no houve infrao, pois essas subvenes no constituem operaes de crdito, nos termos
de seu art. 26, nem a elas podem ser equiparadas. Alm de se tratar de contratos de prestao de
servios entre a Unio e o Banco do Brasil, no ano de 2015 no houve sequer atraso de repasses
ao Banco do Brasil. Assim, se conduta houvesse, ela seria atpica;
10. No se pode admitir a aplicao retroativa de novo entendimento do TCU em matria de
crime de responsabilidade;
11. No se fazem presentes elementos fundamentais para a configurao de crime de
responsabilidade, sendo absolutamente incabvel o processo de impeachment. No existe fato
tpico por:
- inconstitucionalidade da aplicao retroativa de entendimento do TCU quanto natureza
jurdica dos instrumentos de implementao do Plano Safra;
- inexistncia de conduta delitiva, comissiva ou omissiva, da Presidenta, pois a ela nada se imputa;
- no preenchimento dos elementos especficos do tipo relacionados ao atentado contra a
Constituio e infrao patente da lei oramentria (suposta violao da LRF);
- os atos apontados no constituem operao de crdito.
193
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
A poltica fiscal, em especial seu papel diante de uma crise econmica, objeto de
intenso debate entre os economistas e a populao em geral. Grosso modo, pode-se dividir o
debate atual sobre o papel do Estado e da poltica fiscal em duas posies.
De um lado, situa-se a posio daqueles que defendem o papel restrito do Estado
e o uso da poltica fiscal com o objetivo fundamental de garantir a sustentabilidade da dvida
pblica, de modo a sinalizar ao mercado que no haver risco de calote e evitar a instabilidade das
principais variveis macroeconmicas. Esses no cansam de dizer que a Constituio de 1988 no
cabe no PIB e que os direitos sociais so um atraso s economias modernas.
De outro lado, situam-se aqueles que acreditam que os gastos pblicos tm papel
relevante na transformao da sociedade em direo a uma sociedade mais igualitria e na criao
de um ambiente favorvel, capaz de sustentar as expectativas de empresrios e consumidores e de
promover o crescimento econmico. Nos momentos de crise, defendem ampla atuao do Estado,
por meio de polticas monetrias e fiscais, a fim de afastar o risco de aprofundar a deteriorao do
quadro econmico.
A crena no papel do Estado perdeu fora nas dcadas de 80 e 90 do sculo XX,
perodo de predomnio da viso neoliberal, em particular a partir das regras de convergncia
adotadas pelos pases que aderiram ao Euro e que levaram criao, por diversos pases, de regras
fiscais rgidas para controlar o dficit pblico e a dvida pblica.
Esse quadro de regras fiscais rgidas sofreu alterao aps a crise econmica
mundial de 2008, quando diversos pases fizeram uso intenso da poltica fiscal (elevao de gasto
pblico e desoneraes tributrias) para estimular a demanda agregada e evitar o aprofundamento
da crise. Nos anos seguintes, a elevao dos dficits fiscais e da dvida pblica decorrentes trouxe
de volta a poltica fiscal para o centro do debate macroeconmico. Estudos do prprio Fundo
Monetrio Internacional (FMI) mostram a reviso da posio daquela instituio, que antes
defendia a postura de austeridade fiscal, e passou a defender a nova gerao de regras fiscais que
estavam sendo adotadas em diversos pases. Esta nova gerao de regras basicamente buscava
maior flexibilidade das metas fiscais de curto prazo, com adoo de clusulas de escape que
permitissem ao governo fazer uso ativo da poltica fiscal nos momentos de forte desacelerao
194
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
econmica, ao mesmo tempo em que tambm se adotava medidas como limites para a trajetria
da dvida pblica ou para os gastos, visando garantir a sustentabilidade da dvida no longo prazo.
No Brasil, a adoo de uma regra fiscal de curto prazo (meta de supervit primrio),
bem como outros tipos de limite de gastos, foi introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) de 2001, um dos adventos importantes da dcada de 1990. As leis de responsabilidade fiscal,
que disciplinaram regras importantes para a administrao pblica, em nenhum momento,
suplantaram a responsabilidade social dos governos, em especial, no Brasil, o dever de cumprir
com as determinaes das Constituio Cidad.
Com a desacelerao econmica nos ltimos anos, na esteira da crise econmica
mundial de 2008, o governo brasileiro (Poder Executivo) teve que fazer sucessivas revises da meta
fiscal previamente estabelecida, via envio de projeto de lei para aprovao do Poder Legislativo,
especialmente pela forte frustrao das receitas, causada pela desacelerao da atividade econmica.
Ocorreu no Brasil fenmeno idntico ao verificado em vrios pases aps a crise
de 2008: o conflito entre metas fiscais rgidas no curto prazo, que s podem ser alteradas por via
legislativa (tempo poltico), e a necessidade de uma resposta rpida em termos de poltica
econmica para evitar a crise (tempo econmico).
A posio dos denunciantes implica, na prtica, que eles esto impondo ao Poder
Executivo que no cumpra com os seus deveres constitucionais, em razo de vises ideolgicas
que colocam o equilbrio fiscal estrito, acima do bem estar da populao. Os argumentos dos
denunciantes distorcem a realidade. Os denunciantes invertem a causalidade dos fatos,
desconsideram que os resultados fiscais menos robustos, aps a introduo de polticas anticclicas,
so consequncia da real desacelerao econmica e no a causa. A experincia internacional
mostrou que a reduo do gasto pblico num momento de crise levaria ao aprofundamento da
crise econmica e no o contrrio.
A partir de tal postura dos denunciantes, a poltica fiscal, que at ento era um tema
meramente econmico, passou a ser criminalizada, ao ser usada para embasar um pedido de
impeachment com o argumento de que supostas infraes LOA e LRF, que concorreriam para
195
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
o no cumprimento da meta fiscal, poderiam ser caracterizadas como crime de responsabilidade da
Presidenta.
Ao interpretar o art. 9 da LRF de maneira restrita e defender que, a cada bimestre,
o governo seja forado a realizar cortes abruptos de gastos fiscal em caso de eventual frustrao de
receita, independentemente do cenrio econmico, obstruir sua liberdade de exercer o direito,
para o qual foi democraticamente eleito de atuar na economia, preservando, no tempo, o
compromisso com a estabilidade fiscal.
A LRF deve ser entendida como guardi do compromisso com a estabilidade fiscal,
sem retirar do Executivo as condies de atuar na defesa da renda e do emprego. E, neste sentido,
a poltica fiscal brasileira dos ltimos anos, quando avaliada sob todos os seus matizes, tem se
mostrado sustentvel e em linha com as melhores prticas internacionais.
Ora, como exposto anteriormente, a dificuldade de se manejar a poltica fiscal para
mitigar os impactos da crise econmica mundial num contexto de regras fiscais rgidas levou
diversos pases ao descumprimento de metas fiscais e adoo de regras mais flexveis. O debate
acadmico na rea econmica evoluiu, em todo o mundo, com reconhecimento do prprio FMI,
em funo da nova realidade que se apresentou aps a crise de 2008.
Apenas no Brasil, entretanto, as dificuldades em conciliar regras fiscais rgidas com
a necessidade de ao rpida por parte do governo levou criminalizao da poltica fiscal, e
consequentemente a criminalizao de uma posio que se consolidou em todo o mundo no
contexto ps-crise de 2008.
muito perigoso que prescries de polticas com forte apoio na experincia
internacional como resposta a mudanas na realidade econmica mundial, respaldadas por
reconhecida instituio multilateral como o FMI, passem a ser criminalizadas. A criminalizao da
poltica fiscal ora em curso no Brasil no encontra paralelo na experincia internacional e se
constitui em um perigoso retrocesso, seja no campo do livre debate e da evoluo das ideias
econmicas, seja no campo da aplicao destas s polticas pblicas, por governos
196
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
democraticamente eleitos, com o objetivo de buscar o bem-estar geral da populao com a
manuteno da renda e do emprego em momentos de adversidade econmica.
V. CONCLUSO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
quanto pior, melhor. A intolerncia, o prejulgamento e o desrespeito a adversrios polticos ou
ideolgicos passam a ser cultivados e incentivados como se fossem virtudes.
Em tais momentos histricos, chegar ao exerccio do poder passa a ser um meio e um fim em
si mesmo. E se, nos dias atuais, as armas j no mais podem ser utilizadas para o alcance desse
soturno desiderato, buscam-se, com incontido despudor, falsos argumentos jurdicos, para se
conseguir alcanar esta perversa ambio. Hoje, de fato, os golpes no so mais urdidos em quartis
na calada da noite. A realidade dos dias atuais e os valores dominantes em todo o mundo no mais
permitem que assim seja. Nos dias atuais, os golpes so igualmente violentos, mas acabam sendo
fundados em uma retrica democrtica discursiva vazia e destituda de qualquer contedo real. So
engendrados sob a luz do sol, com transmisso ao vivo pelas redes de comunicao e com
informaes on line transmitidas pelas mdias sociais. Tudo com a aparncia da mais absolutamente
legitimidade. Hoje, no mais se usam armas letais para a derrubada, fora, de um governo
legitimamente eleito. Tais aes esto fora de poca. Hoje, para os golpes de Estado, usam-se
apenas as mos para que sejam rasgadas, com elegncia e discrio, pginas das constituies sobre
as quais foram afirmadas a existncia de Estados Democrticos de Direito.
Em situao absolutamente ofensiva Constituio vigente em nosso pas foi determinada
a abertura do presente processo de impeachment. Foi aberto, a partir de uma deciso ilegal e viciada
tomada pelo Sr. Presidente da Cmara dos Deputados, em claro e notrio desvio de poder, decorrente
de ameaas e de chantagens no atendidas pela Sra. Presidenta da Repblica e pelos membros do
seu governo. Est sendo processado com claras e indiscutveis violaes aos princpios
constitucionais vigentes, em especial ao do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa.
Encontra-se fundado em denncias inconsistentes, juridicamente insustentveis e de
improcedncia manifesta.
Nesta manifestao que ora se apresenta a esta DD. Comisso Especial em nome da Sra.
Presidenta da Repblica Dilma Rousseff, no se defende apenas o seu direito subjetivo ao exerccio
regular do mandato presidencial para o qual foi legitimamente eleita pela maioria dos cidados
brasileiros. Por esta defesa tambm se defende a Constituio brasileira e o Estado Democrtico
de Direito.
198
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Como demonstrado nestas razes, nenhum crime de responsabilidade foi praticado pela
Sra. Presidenta da Repblica. No houve ilicitude nos seus comportamentos. No houve dolo nos
atos que praticou. No houve ao direta sua em atos que lhe so imputados. Cumpriu com o seu
dever de governar, fazendo o que deveria ser feito, a partir de pareceres e manifestaes tcnicas
dos rgos competentes que integram a Administrao Pblica Federal. Cumpriu a lei e a
Constituio. No desviou recursos pblicos. No se locupletou. No enriqueceu indevidamente.
Ao contrrio do que dizem os cidados denunciantes, jamais atentou contra o texto
constitucional, como seria exigido para que tivesse contra si julgado como procedente um pedido
de impeachment.
A hiptese de aceitao destas denncias, portanto, em face de no terem nenhum
embasamento constitucional ou jurdico, qualificaro, indiscutivelmente, uma verdadeira ruptura
com a nossa ordem jurdica democraticamente estabelecida. Qualificaro um verdadeiro e
indisfarado do golpe de Estado, independentemente da justificao retrica que se pretenda
constituir para a sua explicao. Uma tal ruptura constitucional ser imperdovel aos olhos da
vocao democrtica atual do nosso pas, da opinio pblica internacional, e da nossa prpria
histria. Afinal, a constituio de um pas no um ato do seu governo, mas do povo que constitui um governo 83.
Nenhum novo governo nascido de uma situao de ruptura institucional ter legitimidade
e condies de governabilidade para propiciar a paz e a fora necessria para a superao da crise
econmica e poltica que hoje o pas necessita. Nenhum governo, no estgio atual de
desenvolvimento democrtico do nosso povo, suportar a pecha de ter nascido de um ato de
usurpao ilegtima do poder e de negao da nossa Constituio. Como tambm j disse Thomas
Paine: um governo sem constituio poder sem direito84.
Por estas razes, se sustenta que as presentes razes de defesa sejam recebidas por esta
DD. Comisso Especial e aceitas in totum, seja nas suas preliminares regularmente arguidas, seja nas
suas razes de mrito. Por direito e por justia, portanto, se postula seja julgado como
manifestamente improcedente o presente processo de impeachment, para que, ao final, se reafirme a
verdade histrica expressa nas clssicas e sempre bem postas palavras de Cervantes:
The constitution of a country is not the act of its government, but of the people constituting a government (Thomas Paine, in Os
Direitos do Homem).
84
Government without a constitution is power without a right Ibidem.
83
199
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La verdad aldelgaza y no quiebra y siempre anda sobre la mentira, como el aceite
sobre el gua85.
85
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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
d) que seja decretada, de plano, nulidade da realizao da sesso de oitiva dos denunciantes,
com o desentranhamento dos presentes autos de tudo o que diga respeito sua indevida realizao
sem a intimao da Sra. Presidenta da Repblica ou de seu representante legal;
e) que, caso seja mantida como vlida a sesso em que foram ouvidos os denunciantes para
o esclarecimento dos fatos pertinentes sua denncia, seja reaberto o prazo de 10 (dez) sesses
para que se possa, regularmente, fazer a apresentao da defesa da Sra. Presidenta da Repblica;
f) a determinao de que, doravante, de todos os atos a serem praticados ao longo deste
procedimento sejam regularmente expedidas intimaes ou cientificaes formais Sra. Presidenta
da Repblica ou a seu representante legal, para que possam proceder ao regular exerccio do seu
direito de defesa durante toda a tramitao deste processo;
g) que caso sejam realizadas quaisquer outras sesses ou diligncias destinadas ao
esclarecimento dos fatos denunciados, seja reaberto o prazo de 10 (dez) sesses para o aditamento
desta defesa, ou a apresentao de novas razes, para pleno e regular exerccio do direito de defesa
constitucionalmente assegurado;
h) no mrito, que seja rejeitada a denncia, no prosseguindo o processo de impeachment,
tendo em vista a ausncia de qualquer conduta imputvel Presidenta da Repblica, a atipicidade
da condutas descritas e a presena de excludentes de ilicitude e de culpabilidade.
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