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A SUSPENSO DO PARAGUAI E A ENTRADA DA

VENEZUELA:
IMPLICAES PARA O REGIME DE DEFESA
COLETIVA DA DEMOCRACIA DO MERCOSUL.
The suspension of Paraguay and the entry of
Venezuela:
Implications for the regime of collective defense of
democracy of MERCOSUR.
George Wilson dos Santos Sturaro1
Andr Francisco Matsuno da Frota2

Em fins de junho de 2012, tiveram lugar dois acontecimentos que

afetaram, de modo diverso, o regime de defesa coletiva da democracia do MERCOSUL
(Mercado Comum do Cone Sul): (i) a suspenso temporria do Paraguai, aps a
controversa destituio do presidente Fernando Lugo, e (ii) a entrada da Venezuela no
bloco, que at ento e h mais de dois anos dependia apenas da aprovao do
parlamento paraguaio. Neste artigo, aps sucinta descrio do regime em questo,
analisamos as principais implicaes desses acontecimentos. Conclumos que as
implicaes so polivalentes: o primeiro acontecimento indica uma evoluo qualitativa
do regime, como tambm o fortalece; o segundo o enfraquece; ambos, considerados em
conjunto, sugerem uma contradio que compromete a credibilidade do regime.

Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Membro
do Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais da Universidade Federal do Paran (NEPRI/UFPR) e
do Ncleo de Estudos Avanados em Direito Internacional da Pontifcia Universidade Catlica do Paran
(NEADI/PUC-PR). Professor do Centro Universitrio Curitiba (UNICURITIBA). E-mail:
gesturaro@hotmail.com
2
Mestrando em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Membro do Ncleo de
Pesquisa em Relaes Internacionais da Universidade Federal do Paran (NEPRI/UFPR). E-mail:
xicofrota@hotmail.com

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Na definio clssica de Stephen Krasner (1982, p. 186), regimes so

conjuntos de princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso,
implcitos ou explcitos, em torno dos quais as expectativas dos atores convergem [...]
(traduo nossa). Os princpios so crenas compartilhadas; as normas, padres de
comportamento definidos em termos de direitos e obrigaes; as regras, prescries ou
proscries para a ao; e os processos de tomada de deciso, prticas vigentes para a
formulao e a implementao de decises coletivas. A principal funo dos regimes
coordenar o comportamento dos Estados para alcanar resultados desejveis em
determinada rea das relaes internacionais. Um regime tanto mais forte e,
consequentemente, mais relevante quanto maior for a coerncia entre os elementos que
o constituem e quanto maior for a consistncia entre estes e o comportamento dos seus
integrantes.
A criao do regime de defesa coletiva da democracia do MERCOSUL
remonta s origens do bloco. Em meados da dcada de 1980, quando lanaram o projeto
de integrao, Argentina e Brasil no perseguiam exclusivamente objetivos econmicos.
Antes disso, esses velhos rivais geopolticos almejavam a realizao de dois objetivos
interdependentes: (i) a construo da confiana mtua, no plano regional, e (ii) a
consolidao da recm-restaurada democracia, no plano domstico (OLIVEIRA &
ONUKI, 2000, p. 111-112; MATHIAS et al., 2008, p. 77). Os acordos firmados nesse
perodo, que conduziram assinatura do Tratado de Assuno e a criao oficial do
MERCOSUL em maro de 1991, continham uma clusula democrtica implcita. A
existncia dessa clusula pode ser inferida do fato de que, desde a Declarao do Iguau
de novembro de 1985, Argentina e Brasil tm reiterado a adeso aos princpios
democrticos como base da cooperao e da integrao, no apenas no plano bilateral,
mas tambm no plano regional (BANDEIRA, 2006, p. 282-283).
Ao longo da dcada de 1990, o regime de defesa coletiva da democracia
do MERCOSUL foi gradualmente institucionalizado. Em junho de 1992, a Declarao
Presidencial de Las Leas estabeleceu oficialmente o princpio central do regime: [...]
a plena vigncia das instituies democrticas condio indispensvel para a
existncia e o desenvolvimento do MERCOSUL. A Declarao Presidencial sobre o
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Compromisso Democrtico dos Pases do MERCOSUL (Declarao de San Luis) de

junho de 1996, emitida pouco mais de um ms aps uma tentativa de golpe de Estado
no Paraguai, reiterou esse mesmo princpio. Em julho de 1998, o Protocolo de Ushuaia
sobre Compromisso Democrtico no MERCOSUL, Bolvia e Chile converteu em norma
o princpio declarado em Las Leas e, assim, estabeleceu oficialmente a clusula
democrtica do bloco (Artigo 1). Esse documento tambm estipulou regras e
procedimentos de tomada de deciso concernentes aplicao de medidas punitivas em
caso de ruptura da ordem democrtica em algum dos Estados signatrios. Se as
consultas diplomticas com o Estado afetado tiverem fracassado (Artigo 4) e houver
consenso entre os demais (Artigo 6), o Protocolo de Ushuaia autoriza a aplicao de
medidas que vo desde a suspenso do direito de participar nos diferentes rgos dos
respectivos processos de integrao at a suspenso dos direitos e obrigaes resultantes
destes processos (Artigo 5).
Nos anos subsequentes sua institucionalizao, o regime de defesa
coletiva da democracia do MERCOSUL sofreu duas mudanas relevantes, ambas no
nvel das normas3. A primeira delas foi introduzida em junho de 2004, por meio do
Regime de Participao dos Estados Associados ao MERCOSUL. Esse dispositivo
ampliou o alcance geogrfico da clusula democrtica ao estipular que, para adquirir a
condio de scio (no de membro pleno), o Estado interessado dever aderir ao
Protocolo de Ushuaia (Artigo 2), entre outras exigncias. A segunda mudana foi
introduzida em junho de 2005, por meio do Protocolo de Assuno sobre Compromisso
com a Promoo e Proteo dos Direitos Humanos. Esse documento ampliou o escopo
normativo da clusula democrtica, estipulando que, alm da plena vigncia das
instituies democrticas, o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais
so condies essenciais para a vigncia e a evoluo do processo de integrao (Artigo
1).

O Protocolo de Montevidu sobre Compromisso com a Democracia no MERCOSUL de dezembro de

2011, tambm conhecido como Ushuaia II, introduziu mudanas no nvel das regras e dos procedimentos
de tomada de deciso. No entanto, no cabe abord-las aqui, uma vez que o documento ainda no entrou
em vigor. A entrada em vigor de um acordo desse gnero depende da ratificao de todos os Estados
membros, o que pode levar muitos meses, talvez anos, ou nem ocorrer.

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Quais as implicaes dos acontecimentos mencionados no incio deste

artigo a suspenso do Paraguai e a entrada da Venezuela para o regime que
acabamos de descrever? Cabe observar que a resposta a essa pergunta ir, sempre e
necessariamente, variar em funo da definio de democracia adotada pelo analista.
Aqui, adotamos uma definio mnima, que compreende apenas os elementos cuja
ausncia no permitem classificar um regime como democrtico, a saber: (i) eleies
competitivas, livres e limpas; (ii) sufrgio universal da populao adulta; (iii) proteo
aos direitos polticos e civis bsicos; e (iv) governo efetivo dos representantes eleitos
(MAINWARING et al., 2001, p. 648-651). Feito esse esclarecimento, retomemos o eixo
central da anlise.
A suspenso do Paraguai possui duas implicaes significativas para o
regime de defesa coletiva da democracia do MERCOSUL. A primeira delas uma
inovao conceitual, que, expressa numa nova interpretao sobre a aplicabilidade das
regras, indica uma evoluo do regime. A deciso de suspender o Paraguai baseou-se no
entendimento de que a ruptura da ordem democrtica, caso em que se podem aplicar
medidas punitivas contra um Estado membro ou associado, no se resume ao golpe de
Estado tradicional, com tomada violenta e ilegal do poder. Tambm configurariam
ruptura as manobras semilegais caractersticas do chamado neo-golpismo4, a exemplo
do julgamento poltico sumrio (iniciado e concludo em menos de 48h) que resultou na
destituio do presidente Fernando Lugo. importante lembrar: Embora o julgamento
poltico esteja previsto na Constituio paraguaia, ele foi realizado em flagrante
desrespeito aos direitos ampla defesa e ao devido processo legal, previstos no mesmo
documento (Artigos 16 e 17), como observou o ex-Alto Representante do MERCOSUL,
Embaixador Samuel Pinheiro Guimares (12/07/2012).

De acordo com Juan Gabriel Tokatlian (2011, p. 146, nota 9), [...] a diferencia del golpe de Estado
tradicional, el nuevo golpismo est encabezado ms abiertamente por civiles y cuenta con el apoyo
tcito (pasivo) o la complicidad explcita (activa) de las Fuerzas Armadas, pretende violar la
constitucin del Estado con una violencia menos ostensible, intenta preservar una semblanza
institucional mnima (por ejemplo, con el Congreso en funcionamiento y/o la Corte Suprema
temporalmente intacta), no siempre involucra a una gran potencia (por ejemplo, Estados Unidos) y
aspira ms a resolver un impasse social o poltico potencialmente ruinoso que a fundar un orden
novedoso.
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Uma segunda implicao significativa da suspenso do Paraguai para o

regime de defesa coletiva da democracia do MERCOSUL o seu fortalecimento. A
despeito de possveis vcios de forma e da relativa brandura, a deciso tomada pelos
governos dos Estados membros e associados do bloco fundamentalmente consistente
com os elementos constituintes do regime. A deciso de suspender temporariamente a
participao do Paraguai nos rgos do MERCOSUL est de acordo com as regras e os
procedimentos estipulados no Protocolo de Ushuaia. A deciso, que implementa medida
a prevista, foi tomada por consenso e somente aps as consultas realizadas pelos
chanceleres do bloco junto s elites polticas e s instituies paraguaias terem
fracassado, como exige o documento. Alm disso, essa mesma deciso tambm est de
acordo com os princpios e as normas do regime, particularmente com a clusula
democrtica, uma vez que limita significativamente a participao de um Estado que
no satisfaz a condio indispensvel da plena vigncia das instituies democrticas.
Por sua vez, a principal implicao da entrada da Venezuela para o
regime de defesa coletiva da democracia do MERCOSUL o seu enfraquecimento. A
deciso de incorporar esse pas inconsistente com dois elementos constitutivos do
regime: (i) o princpio de que a plena vigncia das instituies democrticas condio
indispensvel para a existncia e o desenvolvimento do MERCOSUL e (ii) as normas
correspondentes, a clusula democrtica implcita que remonta s origens do bloco e
aquela que foi oficialmente estabelecida no Protocolo de Ushuaia e ampliada em
documentos posteriores. O que torna a deciso inconsistente com esses elementos o
fato de o regime venezuelano no ser plenamente democrtico.
Alterado profundamente durante a Era Chvez (1999 at o presente), o
regime poltico da Venezuela corresponde apenas parcialmente definio mnima de
democracia aqui adotada. Embora se realizem eleies competitivas, universais e
razoavelmente livres e limpas, os direitos polticos e civis bsicos no esto ampla e
efetivamente protegidos nesse pas. O que sucede com a liberdade de expresso um
bom exemplo. Somente em 2008, foram reportadas 186 violaes, dentre elas 52 casos
de agresso fsica e 47 de intimidao (FREEDOM HOUSE, 2009). Nesse tocante,
devemos considerar tambm o controle governamental sobre o contedo de rdio e TV,
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formalmente estabelecido em 2004, assim como a lei de 2010 que permite sancionar
qualquer organizao poltica que receba fundos de estrangeiros que critiquem o
governo, ou esteja a eles associada de alguma forma. Quanto liberdade de reunio,
outro elemento essencial democracia, esta vem sendo gradualmente cerceada pela
criao de leis que criminalizam o protesto poltico e de restries a greves no setor
pblico (FREEDOM HOUSE, 2012). Tendo por referncia um quadro menos grave do
que esse, Guillermo ODonnel (2008, p. 154-155) cunhou o termo democradura para
designar o regime venezuelano.
Considerados em conjunto, esses dois acontecimentos sugerem uma
contradio que compromete a credibilidade do regime de defesa coletiva da
democracia do MERCOSUL. Se o cerceamento de direitos polticos e civis do expresidente Lugo, no caso os direitos ampla defesa e ao devido processo legal, justifica
a suspenso do Paraguai, o cerceamento de outros direitos inclusos nessa mesma
categoria, no caso as liberdades de expresso e de reunio, desqualifica a entrada da
Venezuela no bloco. Dito de outro modo, pelas mesmas razes que o Paraguai foi
suspenso, a Venezuela no poderia ter entrado5. A concesso feita a esse ltimo pas
leva a perguntar o quo o regime em questo independente da vontade dos governos
de turno e, num nvel mais fundamental, se os interesses que motivaram a sua criao
permanecem os mesmos.
Em suma, as implicaes da suspenso do Paraguai e da entrada da
Venezuela para o regime de defesa coletiva da democracia do MERCOSUL so
polivalentes. De um lado, a suspenso temporria do Paraguai em punio a uma
manobra neo-golpista indica uma evoluo qualitativa no regime, como tambm o
fortalece, uma vez que inteiramente consistente com os seus elementos constituintes.
De outro lado, a entrada da Venezuela enfraquece o regime, por ser inconsistente com
os seus princpios e as suas normas, contrrias participao de Estados que no sejam
plenamente democrticos. Alm disso, considerados em conjunto, esses acontecimentos
5

Isso no passou despercebido pela imprensa internacional. A revista The Economist (14/07/2012)
comentou o seguinte: O que torna essas decises [a suspenso do Paraguai e a entrada da Venezuela]
mais perversas que a democracia da Venezuela to falha quanto a do Paraguai, embora de formas
diferentes (traduo nossa).

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geraram uma contradio que compromete a credibilidade do regime. O Paraguai foi

suspenso do MERCOSUL por violar uma categoria de direitos, os direitos polticos e
civis, que so ampla e frequentemente violados na Venezuela, o mais novo membro do
bloco.

REFERNCIAS
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Artigo recebido dia 09 de agosto de 2012. Aprovado em 29 de agosto de 2012.

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RESUMO
Neste artigo, aps sucinta descrio do regime de defesa coletiva da democracia do
MERCOSUL, analisamos as principais implicaes de dois acontecimentos recentes: (i)
a suspenso temporria do Paraguai e (ii) a entrada da Venezuela no bloco. Conclumos
que as implicaes so polivalentes: o primeiro acontecimento indica uma evoluo
qualitativa do regime, como tambm o fortalece; o segundo o enfraquece; ambos,
considerados em conjunto, sugerem uma contradio que compromete a sua
credibilidade.
PALAVRAS-CHAVE
MERCOSUL, defesa coletiva da democracia, acontecimentos recentes.

ABSTRACT

In this paper, after a brief description of the regime of collective defense of democracy
of MERCOSUR, we analyze the main implications of two recent events: (i) the
temporary suspension of Paraguay and (ii) the entry of Venezuela in the bloc. We
conclude that the implications are polyvalent: the first event indicates a qualitative
evolution of the regime, as well as strengthens it; the second weakens it; both,
considered together, suggest a contradiction that compromises its credibility.
KEYWORDS
MERCOSUR, collective defense of democracy, recent events.

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