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Sistemas Eleitorais.

1. GENERALIDADES. - A complexidade dos processos de formacao das decis6es politic as exige a maior simpliflcacao possfvel, compativel com o direito, hoje mais do que nunca reconhecido a todos os individuos que fazem parte de uma organizaciio politica, de influir de qualquer forma sobre esses processos, Quase unanimemente se reeonheee que 0 mecanismo mais conveniente. para fins de reducao dos custos decisionais, consiste na participacao popular atraves das eleicoes. Estas permitem, e de algurna forma garantern, ao menos no sistema ocidental de tipo liberaI-democratico, nao s6 a escolha de pessoas a quem se con Cia a alavanca do Governo, mas tam bern a expressao do consenso e do dissenso, a representacao dos interesses, a controle das atividades do Governo e a rnobilizacao das massas. Em todo 0 caso, porem, parece que, para se poder Ialar de representatividade das eleicoes, e necessaria que estas apresentem as caracteristicas de liberdade e periodicidade. Se estas faltarem, a relacao de responsabilidade politica que liga os govern antes aos govemados e esvaziada e, com ela, as funcdes de investidura e controle que sao essenciais a uma eleicao.

Como procedimentos institucionaIizados para atribuicao de encargos por parte dos membros de uma organizacao au de alguns deles, as eleicoes sao, sem diivida, historicamente, bastante antigas. Em sua: func;ao e em suas dimens6es atuais, porem, 56 adquiriram importancia crescente a partir da epoca em que 0 Estado cornecou a perder SUBS caracterfsttcas personalfsticas e patrimoniais para assurnir as de urn Estado democratico ou peJo menos· burgues,

Os mecanismos idealizados para operacionalizar a redueao do "mais" .das massas ao "rnenos" das elites de Govemo sao numerosissimos. Se

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quisermos nos Iimitar aos que, nos diversos sistemas politicos e diversas epocas, tiveram uma at~aryiio pratica, a tarefa fica igualrnente ardua, ja que se calcula que, em qualquer easo, terlamOS de trabalhar com cerea de trezentos modelos de Sistemas eleitorais, Para destrincarrnos este acervo e necessaria uma classificacao, em ordem ii qual foram propostos alguns criterios. Dado o carater da presente exposicao, podemos continuar a seguir 0 criterio estatistico-matematico de c1assificaryao, tradicionalmente usado. Quanto aos outros, ou sao ainda teoricarnente muito pouco conhecidos, ou estao relacionados com coloca"i5es particulares de estudo as quais dizern respeitc.

II. Os SISTEMAS MAJORJTARIOS. - Sao dais os modelos tradicionais de Sistemas eleitorais: o majoritario e 0 proporcional. Todos os outros nao sao nern mais nem menos do que modifica-

, ryoes e aperfeicoamento destes, Cornpreende-se imediatamente por que todos os outros giram em torno deles, desde que se considerem as necessidades que devern ser satisfeitas: a estabilidade do Governo e do sistema politico em geral e a representas:ao de todos os grupos de interesse em que a sociedade esta articulada.

Poi a sistema maloritario 0 primeiro a surgir.

Baseado sobre 0 principia segundo 0 qual a vontade da materia dos eleitores e a (mica acontar na atribuicao das cadeiras, a sua atuacao esta Iigada ao fato de que 0 eleitorado esta rnais ou menos repartido em colegios, Onde nao houver .tal divisao, a rnaioria do corpo eleitoral conse-

guira daminara aposta no pareo; em caso contrario - que e 0 que se verifica na pratica - quanto mais nurnerosos forem os colegios, tanto maiores serao as probabilidades de cornpensacao entre maiorias e minorias nas diversas circunscricoes, A rnaioria requerida pode ser simples ou relativa (plurality system) ou entao absoluta ou variadamente qualificada imaioriry system). Os pressupostos de funcionalidade deste sistema sao: a) uma equilibrada distribuicao dos eleitores nos colegios, de tal maneira que cada eleito represente o mesmo "peso" e seja limitada ao maximo a sub-representacao de alguns colegios em relacao a outros; b) a ausencia de praticas de gerrymandering, de tal maneira que nenhum partido seja favorecido de maneira substancial pelo modo como for am tracadas as fronteiras dos colegios: c) a ausencia de uma rnaioria agregada por fatores metapoliticos (divisoes etnicas, por ex.) que vote prescindindo constantemente das linhas pollticas efetivamente em discussao. D princtpio rnajoritario pode ser atuado tanto em colegios plurinominais como em colegios uninominais. Na pri-

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meira hipotese (lista majoritaria), sao eleitos as candidates que, inscritos numa lista de candidatos correspondente ao ntimero de cadeiras a serem distribufdas pelo colegio, obtiveram 0 maier ruimero de votos. Por vezes e necessaria superar urn certo quorum em relacao ao mimero de votantes ou ao mimero de votes validos, Na segunda hipotese, cada colegio elege apenas urn representante. No colegio e eleito 0 representante que conseguir a rnaioria, simples ou absoluta, conforme os casos, C0m ou sern quorum. Quando nao for exigida a simples maioria relativae nenhum candidate se achar nas condicoes requeridas pela lei eleitoral, pode proceder-se a uma nova eleicao de maioria relativa, au, entiio, como acontece mais freqiientemente, a uma votacao entre os dais candidatos que tiverern maior rnimero de votes ou entre os que tiverem obtido acima de urn certo quorum. 1': esta a eleicao em dais turnos tfpica dos sistemas da Europa continental, especialrnente do sistema frances, caracterizados pela presenca de muitos partidos, com a consequente multiplicidade de candidaturas nos colegios, Urn tal sistema, que no primeiro turno pede Iuncionar ate como maiority system, procura precisamente introduzir as vantagens do plurality system num sistema pluripartidario. Esta em vigor na Franca desde 1958, depois de se ter recorrido, durante anos, a urn sistema hibrido de bases proporcionais, cuja caracterfstica principal estava na faculdade concedida as varias listas de se "comporern" entre si,

III. Os SISTEMAS PROPORCIONAIS. - 0 principio proporcional acornpanha a moderna democracia de massas e a arnpliacao do sufragio universal, Partindo da consideracao de que, numa assembleia representativa, deve criar-se espaco para todas as necessidades, todos os interesses e tcdas as ideias que animam urn organismo social. o principio proporcional procura estabelecer a perfeita igualdade de vote e dar a todos as eleitores 0 mesmo peso, prescindindo de preferencia manifesta.

Os Sistemas eleitorais que realizam 0 principia proporcional atuam baseados em duas Iormas Iundarnentais: 0 voto individual, eventualmente transferfvel (sistema de Hare e Andrae), tipico dos pafses anglo-saxonicos, e as Iistas concorrentes (escola suica de Considerant) prevalecenres nos paises fora das tradicoes inglesas. 0 mecanisme de base de ambos consiste na determinacao de urna cola ou quociente em relacao ao total dos votos: as cadeiras sao atribuidas pelos quocientes alcancados,

No voto individual transierivel, tarnbem chamado de quota system, 0 eleitor, enquanto vota

Afirmarn os defensores do sistema majoritario que este torn a mais firmes as vinculos entre eleiteres e eleitos, aumentando as reduzidas dimensees do colegio, gracas tambern as oportunidades oferecidas pelo canvassing, as possibilidades de conhecimento pessoal dos candidates por parte dos eleitores: 0 deputado fica estreitarnente ligado ao seu colegio, que constitui uma entidade real, 0 que e psicologicamente bastante importante, tanto que 0 eleito chega a antecipar-se as aspiracoes de sua base. ·Por outra parte, se observa que vinculos dessa natureza podem constituir-se num grande defeito, joi. que a defesa dos interesses do proprio colegio pede [azer perder facilmente de vista as interesses gerais. Mais, pela logica deste sistema eieitoral, 0 parlamentar e obrigado, se quer ser reeleito, a fazer-se paladino dos interesses locais, ombudsman dos seus eleitares, contra os interesses da coletividade nacional. Se nao tern escnipulos, pede evitar este dilema, manipulando as informacoes que do centro defluem para a periferia com prejufzo do aspecto representative, seja da simples rnaioria, seja do sistema.

Quanto aos sistemas proporcionais, 0 argumento principal a seu favor consiste na garantia que eles oferecem as minorias contra os abuses das maiorias. Este argumento assume toda a importancia nos sistemas politicos nos quais 0 fair play democratico nao estaainda bern enraizado, A isto se objeta que, com a maioria proporcional, a constituicao de uma maioria governamental esravel e eficaz se torn a sobremaneira problematica. A instabilidade de Governo, alem disso, e acentuada tarnbem pela indisciplina partida ria dos deputados, E onde 0 partido se impoe, os deputados nan se sentem responsaveis para com 0 eleitorado por causa da presenca filtrante do aparelho de que depende sua reeleicao,

Nas grandes linhas das tendencies, pode reconhecer-se que os sistemas majoritarios levam, a longo plazo, a coligacao dos elementos presentes na sociedade ou, pelo menos, atribuem 0 poder de orientacao do Estado a poucos mas amplos agrupamentos socials, Os sistemas proporcionais, por sua vez, embora ten ham a vantagem de representar 0 sistema social como ele e, nao produzem, por si sos, nem maiorias estaveis de Governo, nem arrancadas para uma integracao politica que Ieve a uma maier CoeS30 social. Emparticular, a representacao proporcional de lista atribui ao partido urn papel excessive que obstaculiza a rela~ao eleitor-representante, e, manipulando as designacdes dos candidates, Iirnita a vontade do eleitorado, Por outra parte, ° sistema eleitoral do veto individual transferivel, enquanto aparentemente permite uma clara identificacao dos can-

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num determinado candidate, exprime tambem sua preferencia par urn segundo ou por um terceiro, para 0 qual seu voto deveraser transIerido no caso de inutilizacao de sua primeira preferencia, por ter ja conseguido urn quociente, Este sistema, adotado na Irlanda, diCere do que foi originariamente idealizado por Hare. Ele e aplicado numa pluralidade de circunscricoes antes do que num colegio iinico nacional. Como ja foi sublinhado, constitui potencialmente a mais proporcional entre as formulas proporcienais (Fisichella, 1970. 198), Mais, na hip6tese de um colegio tinico nacional em que se registra apenas urn quociente, ele realiza indubitavelmente a proporcao integral.

Nos sistemas proporcionais de lista, ao contrario, sao colocadas em destaque as listas como expressao de gru pos de opiniao concorren tes (partidos), as quais estao ligados tanto os eleitores como os candidatos, Os tipos principals de listas sao: 1) a lista rigida, na qual a graduacfio entre os candidates para fins de eleicao e prefixada pelos apresentadores e nenhum poder para modifica-la e reconhecido aos eleitores, 2) a lista semilivre de tipe belga, em que .0 eleitor que pretender modificar a ordem de apresentacao dos candid$os na lista pode expressar, em vez de veto simples de lista, urn voto nominal que serve ao mesmo tempo para votar a lista e 0 candidate preferidoj 3)a lista livre de tipo sufco, que concede aoeleitor a mais ampla liberdade, pcdendo ele nao so introduzir na !ista escolhida qualquer rnodificacao, como servir-se de uma cedula em branco na qual escreve nornes de candidatos de qualquer lista, forrnando assim uma Iista propria, Ao eleitor sao, pois, reconhecidas varias possibilidades intermediarias, segundo as sistemas: pluralidade de preferencias, gradualidade dentro da lista, votes negatives, votes compostos (chamados panachag€), etc.

IV. SUAS CONSEQU~NCIAS. - A favor au contra 0 sistema eleitoral majoritario, e, respect ivamente, a favor au contra 0 principio proporcional, militam varies argumentos que constitufram, sobretudo no passado, motive de vida polemica. Esta deriva, em prirneiro lugar, da diferente concepcac que se tern da funcso principal de uma eleicao, Assim, quem entende que a funcao primaria das eleicoes e a de garantir uma base solida de apoio ao Govemo, inclina-se preferentemente por urn sistema majoritario. Quem, ao contrario, achar que 0 acordo sobre a gestae do poder deve seguir e nao preceder aseleicoes, que devem ser, antes de tudo, urn meio de expressso da vontade dos diversos grupos socials, sera leva do a preferir a proporcional.

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didatos. restringindo assim sua relacao com 0 e1eitorado, produz a proliferacao do ruimero de candidatos. J untando isto a excessiva amplitude do colegio eleitoral por ele requerido, este sistema provoca na realidade uma cesura entre os candidatos e 0 eieitorado, nao diferente dos efeilOS da presenca dos partidos no' sistema de Iista,

V. SISTEMAS DERIVADOS E SISTEMAS MISTOS. _ PeIo que a experiencia ensina acerca dos problemas criados pel a adocao de urn ou de outro

. sistema, pensou-se que, tal como Ireqiientemente acontece, a melhor solucao consistisse numa via intermediaria, ou entao em oportunos corretivos que Illes eteauassem as consequencias mais claramente negatives. Assim pode-se (alar de sistemas derivados ou corretivos, caracterizados por algumas modificacoes nos esquemas de base dos dois sistemas principais e dos sistemas mistos, que consistem numa contarninacao .de seus elementos.

Podem considerar-se derivados do sistema majoritario aqueles sistemas que, man tendo firmes seus traces caracteristicos, tendem a perrnitir, numa certa medida, uma representacao das rninorias, Sao 0 voto limitado, 0 voto cumulativo, 0 voto unico e 0 voto alternative.

Diferenternente do VOIO multiple, no qual 0 eleitor dispoe de tantos votos quantas sao as cadeiras a disrribuir num colegio plurinominal, no vola limitado a capacidade de escolha por parte do eleitor e restrita a urn niimero de candidatos inferior, norrnalmente uma unidade, ao dos mandatos. 0 voto Iimitado pressupce, como a !ista rnajoritaria, 0 colegio plurinorninal, mas, diferentemente dela, exige que as cadeiras a ocupar sejam pelo menos tres. Simples no mecanismo, apresenta todavia 0 inconveniente de nao garantir de faro, contrariarnente a sua razao de ser, uma representacao matematicamente certa e proporcionada de minorias. Outra variante do veto multiple e 0 voto cumulativo, caracterizado pela faculdade concedida ao eleitor de distribuir, como melhor julgar, os votos de que dispoe, mesmo centrando-os num 56 candida to. Torna-se eficaz, no caso de pequenos corpos eleitorais. Mas sua funcionalidade diminui muito pela erronea avaliacao das reciprocas relacoes de Iorca entre maioria e minoria e pela notavel dispersao de votos que podera verificar-se. Com 0 v% iinico, o eleitor de um colegio plurinorninal dispoe de urn 56 voto. Ele se apresenta, em ordern a uma representacao das minorias, como um mecanisme mais deJicado do que os precedentes. Requer urn conhecimento perfeito e previo das relacces de Iorca entre as partidos e LIma rigida discipline de partido n0S eleitores. Funcao quase analoga tern, enfirn, 0 VOIO alternative, adotado na Aus-

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tralia para a eleicao da Camara dos representantes. A Iuncao e a de nao penalizar excessivamente as minorias dissidentes. Aplicavel nos pr6prios colegios plurinominais, 0 voto alternativo atua na base do principio da transferibilidade do suf ragio entre candidates, sem necessidade de desernpate, garantindo ao mesmo tempo que urn s6 deles consiga a rnaioria absoluta. Dada a sua engenhosidade (baseie-se na ordem das pre· ferencias expressas na 'cedula: se nenhum candidatu obtem a maioria absoluta com as primeiras preferencias, eliminado a candidate com menor numero de primeiras preferencias, somam-se as primeiras as segundas preferencias, e assim por diante, ate se atingir uma maioria absoluta), e funcional na medida em que sao poucos os partidos, baixo 0 dissenso e elevado 0 grau de alfabetizacao geral.

As propostas de modificacao da representacao proporcional pura se orientarn, quer a busca de urn' referee da estabilidade das maiorias governarnentais, Iavorecendo os partidos rnaiores (como a do prernio para as listas mais fortes, quando as cadeiras restantes sao dad as as listas que tiveram 0 maior ruirnero de votos) quer a permitir a representacao na mais arnpla rnedida possivel, favorecendo as partidos menores. Assim, por cxernplc, Hagenbach-Bischoff propos que se retocasse 0 quociente natural (total dos votos expressos divididos pelo numero dos lugares a atribuir), que nao assegura a distribuicao proporcional de todas as cadeiras a atribuir, aumentando em uma unidade (ou duas ou rres, etc.) 0 divisor, de modo a baixar a liminar necessaria para conseguir uma cadeira (quociente corrigido) e distribuir todas as cadeiras s6 nesta base, podendo-se de tal modo abandonar todos os votes restantes, Outros metodos foram cogitados para' aproveitarnento dos votos residuais quando da destinacao das cadeiras nao atribufdas com base no quociente: I) metoda dos rest os mais altos: as cadeiras residuals sao atribufdas as listas que tiveram os restos rnais altos; 2) metoda do divisor comum, ou de Hondt: cada lists consegue tantas cadeiras quanlas vezes os votos alcancados par ela tiverem o divisor eleitoral. Na pratica se divide sucessi-

vamente por I, 2. 3, a "cifra eleitoral" de

cada lista e se esrabelecern os quocientes obtidos par ordem decrescente, ate a concorrencia de urn nurnero de quocientes igual ao das cadeiras a atribuir: 0 ultimo quociente eo divisor eleitoral; 3) aperfeicoamentos do rnetodo de Hondt sao os das mais a/las medias e 0 rnetodo de Sainte-Lague, que procura favorecer - os partidos menores, usando como divisores sucessivos a serie crescente dos numeros dispares. Na Bolivia e' adotado 0 sistema do duplo quociente: 6 primeiro quociente

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serve de liminar de exclusao dos grupos menores, o segundo para a distribuicao das cadeiras entre as partidos que tenham ultrapassado a primeiro. Um sistema particular e 0 da lista incampleta, outrora adotado na Argentina. Com ele, a lista de maioria relativa consegue os dois tercos das cadeiras do colegio, enquanto que 0 outro terce cabe a segunda lista rna is votada. Urna variante deste tipo e 0 sistema paraguaio, no qual a terce restante e dividido proporcionalmente entre as outros partidos. Urn remedio contra 0 fracionamente .habltualmente ligado a represenracao proporcional e, enfirn, a chamada clausula de exclusiio, com base na qual 0 grupo que nao superar determinado lirninar nao obtera nenhurna representacao. Essa liminar sera percentualrnente prefixada por lei e tera como base a rnimero de votos tornados em seu conjunto (Argentina desde 1963: 3%; Alemanha Federal desde 1956: 5%). Tambem nao obtera representacao 0 grupo que nao conseguir, oa hiporese dos Sistemas eleitorais majoritarios uninominais, um certo numero minimo de cadeiras.

Entre os numerosissirnos sistemas mistos, e necessario distinguir os que se baseiam no colegio uninominal dos que se baseiarn em sistemas de lista. Entre os primeiros, destaca-se principalmente 0 metoda Geyerhahn, que se articula atraves de urn mecanisrno complexo. mas eficiente a Iuz dos fates. Dividido 0 terrirorio em colegios uninorninais em mimero inferior ao dos representantes que devem ser eleitos (por exernplo, a meta de), "os candidates que se apresentam em cada urn dos colegios formam grupos entre urn colegio e outre, segundo sua cor e orientacso polltica. 0 eleitor vota em urn dos candidatos do proprio colegio. Em cada colegio, sao declarados eleitos os candidatosque conseguiram a maioria absolute dos votes: se esta nao for obtida, procede-se aodesempate. Atribufda assim a primeira percentagern de cadeiras, procede-se ao calculo dos votes recolhidos de cada grupo e do grupo especial des independentes, com base no resultado do primeiro escrutfnio, e se efetua, entre os grupos, a distribuicao proporcional de todas as cadeiras, adotando urn dos muitos processos de distribuir;aa. 0 belga, par exemplo, Dessa maneira se determina qual e 0 mirnero de cadeiras que cabe a eada urn dos grupos proporcionalmente, Verifica-se depois quantos candidatos de cada grupo foram eleitos nos colegios uninominais e se atribui ao grupo urn mimero de cadeiras cornplernentares. correspondente a diferenca entre 0 numero de cadeiras que Ihe competem segundo a distribuicac proporcional e 0 rnimero de colegios uninominais conquistados pelos seus candidates. As cadeiras complementares sao atribufdas aos·

candidatos do mesmo grupo, que em cada urn dos colegios conseguiram 0 maier rnimero de votes" (Schepis, 1955, 216). 0 metodo Geyerhahn foi aperfeicoado na aplicacao que dele se fez na Alernanha Federal. com a inrroducao do duplo voto: urn para escolher 0 candidate no colegio uninominal e a outro para a eseolha da lista, Restam firmes, alem disso, os mandates obtidos nos colegios uninorninais, que eventualrnenteconstituam excedente em relacao ao criterio proporcional. Variantes do metoda Geyerhahn podem ser considerados os Sistemas eleitorais atualmente adotados na Italla para a eleicao do Senado e dos conselhos provinciais, que, por outro lado, 0 aplicam apenas parcialmente.

Entre os sistemas mistos baseados no escrutfnio de lista, sao de particular importancia os que atribuem urn "prernio" a maioria, de modo que esta receba urn mimero de cadeiras mais do que proporcional aos sufragios recebidos .. Entre outros, devernos lembrar os sistemas adotados na Italia para eleicao da Camara dos Deputados em 1923 (a cham ada Lei Acerbo, que atribufa dois tercos das cadeiras a lista que tivesse obtido a maio ria relative dos votes iguais pelo menos a 25 % da totalidade dos votes validos e em 1953 (a chamada lei-fraude, que garantia as dois tercos das cadeiras a lista au as !istas coligadas que ti'vessem a maioria absoluta dos votes validos),

VI. CONSIDERAt;OES FINAlS. - Da irnponencia do mirnero dos Sistemas eleitorais e cogitados - de que 0 que fica dito nao e senao uma sintetica e sumaria exposicao - se conclui facilmente que nao existe 0 sistema rnelhor em absolute. Toda a consideracao aeerca da funcionalidade dos varies sistemas deve ser desenvolvida comparetivamente e em referencia as circunstancias de fato, em relacao as quais eles operam. Devem ter-se como unilaterais, portanto, e pouco produtivas as analises de Sistemas eleitorais nas quais estes sao coiocados em relevo de per si, de urn ponte de vista estatico. A acao dos Sistemas eleitorais deve ser examinada dinamicamente, partindo do pressuposto de que eles nao sao senao parte de urn mais amplo sistema politico, no ambito do qual interagem com outras variaveis nao menos importanres como sao. por exemplo, as instituicces ccnstitucinnais, 0 sistema partiddrio e a cultura politica em geral. E precisamente numa analise deste tipo que se revelam as possibilidades heurfsticas dos meios de investigacao postos a disposicao da ciencia polltica. Tais meios acharam aplicacao apenas em tempos rnodernos, em cortespondencia com os notaveis progresses feitos no usa do metoda cornparado na analise pollrica. Todavia, estao sendo ja aperfeicoadasve em ou-

SOBERANIA

tros casas refutadas, as precedentes teorias sabre os efeitos dos Sistemas eleitorais. Em particular, isto vale, so para lembrar urn exernplo, quanta as relacoes entre Sistemas eleitorais e sistemas partidarios, em ordern aos quais era opiniao corrente que existia urna ligacao, precisa entre sistemas majoritarios e bipartidarismo, de uma parte, e sistemas proporcionais e pluripartidarismo, de outra: "0 escrutinio majoritario num 56 turno tende ao dualismo dos partidos: ao contrario, 0 escrutinio majoritario com. desempate e a representacao proporcional tendem ao pluripartidarismo" (Duverger, 1961, 267). Estudos posteriores (Rae, 1967; Sartori, 1968; Fisichella, 1970) corrigiram, e muito, tal assercao, sobretudo evidenciando a incidencia da estruturacao previa do sistema partidario, Como alias tambern foi reconhecida, mas nos seus justos limites,a influencia dos Sistemas eleitorais sabre a vida politica. Par isso, para quem ve na reforma do Sistema eleitoral a panaceia contra os males que afligem urn sistema politico, e precise dizer que "0 Sistema e1eitoral e uma variavel intermediaria capaz de influenciar a natureza e as instituicoes do Governo, sendo ele objeto de outras influencias" (Milnor, 1969, 197).0 potencial inovador de urn Sistema eleitoral e sem diivida alguma notavel, Convenrentemente orientado, ele pode corrigir algumas grandes disfuncoes de urn sistema polfrico, mas nao se pede pretender dele mais do que pode dar.

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[EMANUELE MAROITA)