DESAPROPRIAÇÃO

Prof. J. Madeira – EMERJ- Transcrição de Fita

Desapropriação é um ponto sempre muito perguntado.

É um dos meios interventivos na propriedade privada (pela AP) e é estudada no ponto

“Domínio Público. Dentro deste ponto domínio público, estudam-se os bens públicos em geral,
mas também se estuda os meios interventivos na propriedade privada, significa não só o domínio
que o Estado exerce sobre seus próprios bens, mas os meios pelos quais ele intervém na propriedade
privada e o principal deles é a desapropriação.

Desapropriação é o meio originário de aquisição de bens pela AP. Por quê meio originário ?
Porque ele se origina na própria Constituição Federal, art. 5º, inciso 24, significa que decorre
diretamente da soberania, da vontade política do Estado esse poder de intervir na propriedade
privada, considerado poder máximo de intervir na propriedade privada e retirar de lá a titularidade
do bem em favor da própria AP. Neste inciso XXIV a CF diz que a desapropriação é um
procedimento administrativo.

Por quê é que é um procedimento administrativo ? Por que é uma seqüência de atos
administrativos cada um dos quais com os cinco elementos que nós conhecemos e essa seqüência de
atos é logicamente interligada e interdependente. Todos esses atos só fazendo sentido na busca de
um ato fim que na desapropriação é denominado de adjudicação. Adjudicação é a titularidade do
bem em favor da AP, mas ela não pode instantaneamente praticar esse ato. A AP instaura um
processo e dentro do processo um procedimento, praticando uma séria de atos, vinculados ao texto
legal para chegar a este ato fim para poder adjudicar a si a titularidade desse bem. Como qualquer
processo administrativo, o processo administrativo da desapropriação tem uma fase e tem uma fase
interna e tem uma fase externa, no sentido de que, primeiramente é reconhecido apenas no âmbito
da própria AP, para depois ser levado a público.

Na fase interna a AP constata através dos funcionários responsáveis, primeiro a necessidade

ou utilidade pública ou o interesse social na desapropriação que se fixa sobre determinado bem, em
seguida aloca recursos legalmente, vincula recursos da legislação orçamentária à justa indenização
necessária para a desapropriação desse bem. Uma vez feito isso, ela inicia a fase externa através do
chamado ato expropriatório que regra geral é um decreto da chefia do poder executivo. Um decreto
do Presidente da República, um decreto do Governador, um decreto do Prefeito, declarando de
necessidade ou utilidade pública ou declarando de interesse social tal bem para determinado fim.
Isso é apenas um ato necessário ao segmento do procedimento da desapropriação. A AP manifesta
esse ato (decreto) unilateralmente, originariamente esse poder decorrente da soberania, de
desapropriar.

Mas não é a própria desapropriação é apenas mais um ato nessa seqüência. A legislação vai
nos dizer que uma vez publicada esse ato a AP tem de buscar administrativamente,
extrajudicialmente ajustar com o titular do bem a justa indenização. Se chegarem a um acordo
efetivarão a desapropriação através de contrato de compra e venda. Se for bem imóvel irão ao
cartório de notas e lavrarão escritura de compra e venda levada ao registro de imóveis transferindo a
titularidade. O acordo que se fez foi em relação ao preço que significa a justa indenização. Se não
chegam a um acordo, e isso é um exemplo clássico de limitação à auto executoriedade do ato
administrativo. Esse ato expropriatório não é auto executório. Se não chegam a acordo, a
legislação vai nos dizer que a AP tem que promover a ação de desapropriação, tem que ir a juízo,
numa operação de desapropriação e por sentença obter a adjudicação. Esse ato final deste
procedimento será um ato jurisdicional em que o juiz emitirá uma sentença primeiramente de
natureza constitutiva, pois adjudicará o bem à AP. Segundo provimento: de natureza condenatória
pois condenará a AP ao pagamento da justa indenização conforme se apurar no curso da ação.
 É importante fixar em todo esse procedimento é que enquanto o procedimento se realiza, o
titular do bem não perde a propriedade do bem com todos os direitos inerentes ao uso, gozo e
fruição do bem. Ele só vai perder a titularidade do bem quando praticado o ato fim. Até aqui ele é
proprietário, mesmo que praticado o ato expropriatório, mesmo que emitido o decreto. Ele é
proprietário do bem, e como tal, ele pode alienar o bem, vender, doar, prometer vender, permutar,
enfim, todas as formas possíveis de alienação de bens. Segundo, ele pode locar o bem e pode
administrá-lo da maneira que lhe aprouver. Terceiro, pode construir, se for imóvel, benfeitoria no
bem. Quarto pode submeter o bem a direitos reais de garantia.

Ele permanece proprietário do bem até a prática do ato fim com todos o direitos inerentes ao
direito de propriedade. Sobre isso, uma parcela dessa questão, súmula 23 do STF, caiu em prova da
defensoria a uns três ou quatro concursos atrás, era puro conhecimento da súmula 23 essa questão.
Fulano, proprietário de um terreno em Petrópolis tem esse imóvel sujeito a um ato expropriatório,
um decreto que declara de utilidade pública para fins de desapropriação o imóvel. A AP não
promove ainda essa desapropriação e o proprietário requer licença para construir benfeitoria. A
prefeitura nega a licença a pretexto de que ela vai desapropriar e isso encareceria a indenização. Ele
então procura a defensoria e a pergunta é o que você como defensor faria? A questão é tão velha
que a Súmula 23 do STF diz que a AP é obrigada a conceder licença. O proprietário só perde a
propriedade no termo final.

PERGUNTA: pode o proprietário vender o imóvel uma vez emitido o decreto

expropriatório, já durante o processo expropriatório ? Sim pode, sendo meio originário de
aquisição, a AP vai desapropriar de quem adquiriu. A alienação não deslegitima a AP de
desapropriar. Tem muita gente que faz, entre aspas “negócio”. Compra por preço mais baixo e
depois vai discutir no preço no processo de desapropriação. A AP não fica obstada, porque ele
alienou, de desapropriar. A ação neste caso tem natureza real e ela vai buscar desapropriar de quem
seja o titular. É claro que é risco de quem adquirir.

É claro que é risco de quem fizer contrato de locação em curso de procedimento. Mas o que
é importante e a gente não lembra disso, é que o proprietário pode legalmente fazer tudo isso. Pode
hipotecar no curso do procedimento. O único eventual perigo que o proprietário do imóvel ou de
móvel que seja desapropriado pode vir a sofrer nos direitos inerentes ao direito de propriedade é o
direito de posse. Por quê? A legislação diz, nós vamos ver daqui a pouco que no ato expropriatório,
a AP pode declarar urgência na imissão na posse do bem, por razão de interesse público.

Quando isso acontece, se a AP declara urgência no ato expropriatório, ela pode, desde que
faça dentro de noventa dias da publicação do ato, promovendo a ação de desapropriação, vir a se
imitir judicialmente na posse do bem. De que maneira? A lei diz que o juiz designará perito para a
avaliação preliminar do bem. Ele juiz designará. O perito realizará a avaliação preliminar e a AP
fica obrigada a depositar o valor da indenização prevista neste laudo pericial. Com este depósito, o
juiz dará mandado de imissão na posse. Sobre isso o Decreto - Lei 1075/70, regulando a imissão na
posse de imóveis urbanos. É o único dos direitos de propriedade que pode provisoriamente ser
retirado do proprietário, da posse quando a AP declara urgência, mas fora daí e mesmo aí ele vai
poder praticar todos o demais atos inerentes ao direito de propriedade.

O ato expropriatório é um ato no curso do procedimento. A AP só pode promover a ação de

desapropriação, se não houver acordo, tendo antes emitido o Decreto. Declaro de utilidade pública
tal imóvel para fins de desapropriação para a construção de uma escola pública. Com esse decreto,
se ela não chega a acordo com o titular do bem, só com esse decreto é que ela AP se habilita a
promover a ação judicial. Ela tem que juntar à petição inicial o autógrafo do decreto e mesmo
assim azendo isso dentro de determinado prazo, dependendo de que espécie de expropriação.
 O ato expropriatório é um decreto, é um ato no curso do procedimento. O ato fim é o ato de
adjudicação que ou será particular por compra e venda se chegarem a acordo, através de escritura
pública se for imóvel ou instrumento particular se for bem móvel ou então será um sentença. Mas o
juiz não dará sentença se não tiver havido antes mesmo do aforamento da ação um decreto
expropriatório. Eu digo isso, regra geral é um decreto, por que há particulares que não são AP
direta que têm poder expropriatório. A lei pode dar poder expropriatório a determinadas pessoas
que não sejam aquelas da AP direta. Por exemplo a PETROBRÁS. Quando a Lei 2004/51 instituiu
a PETROBRÁS o legislador na Lei 2004 deu poder ao presidente da PETROBRÁS, no que diga
respeito aos objetivos sociais da PETROBRÁS, de desapropriar para fins de prospecção, por
exemplo de jazidas de petróleo, então a Lei deu poder expropriatório a uma pessoa da AP indireta,
sociedade de economia mista.

A lei 8987/95 que trata de concessões e permissões de serviço público, em duas passagens
permite a AP, no contrato de concessão ou no contrato de permissão de serviços públicos, desde que
isso venha previsto no edital, delegar ao concessionário ou ao permissionário o poder de manifestar
o ato expropriatório (aqui eu acho que o mestre se equivocou, pois na Lei 8987, ainda que delegue o
poder expropriatório, o poder de propor a ação, o decreto dever vir do poder concedente) e
promover em nome próprio, dele concessionário ou permissionário a desapropriação, por exemplo
para construir a obra pública necessária a realização do serviço público, ou para instituir servidão,
também é possível instituir servidão, nós vamos ver isso, através do mesmo procedimento, servidão
administrativa, é possível delegar esse poder a terceiros. A regra geral é que é o poder executivo,
pela AP direta quem emite o ato expropriatório, mas não é sempre.

Pergunta, qual é a finalidade então dessa sentença? A finalidade é transferir a titularidade do

bem, porque o decreto, o ato expropriatório não transfere a titularidade do bem, ele é meramente
declaratório. A dúvida, diz o mestre, é compreensível porque é uma crendice, e não é só da
população não, também de quem estuda direito e não está muito vinculado ao direito administrativo
essa crença de que o ato expropriatório já é a própria desapropriação, já é a própria alienação
forçada em favor da AP. Não é, é um ato declaratório, de finalidade de interesse público da AP, é
um ato de vontade unilateral, mas ele não a perda da titularidade. O decreto não transfere a
titularidade do bem. Só com a sentença se não tiver tido acordo. A sentença tem natureza dúplice,
como já foi dito. Primeiro constitutiva, porque adjudica a titularidade à AP. Segundo condenatória,
porque condena a AP a pagar a justa indenização. Nesta ação judicial, é claro, haverá o
contraditório.

A súmula 23 do STF diz que a AP é obrigada a conceder a licença enquanto não for
efetivada a desapropriação, reconhecendo isso, que é proprietário e tem direito a fruir do bem,
inclusive para construir benfeitorias. Mas a súmula diz que a benfeitoria assim construída não será
indenizada. Se você tomar toda a doutrina de direito administrativo, ela afirma que essa ressalva é
inconstitucional, que a benfeitoria tem que ser indenizada, porque ? Porque a justa indenização é
afirmada, é atual no ato fim. Então a justa indenização inclui tudo o que for de valor do imóvel ou
do móvel, até a prática do ato fim.

Então se a AP não foi rápida para promover a desapropriação antes da construção da

benfeitoria, a doutrina diz, Helly inclusive, que essa ressalva da Súmula 23 é inconstitucional
porque fere a garantia da justa indenização, já que a justa indenização é atualizada no momento ou
da sentença adjudicatória ou da escritura de compra e venda se for imóvel. Então, é um combate
que a doutrina trava com a súmula, que a benfeitoria deva ou não ser indenizada, você tem vários
julgados, inclusive do TJ contrariando a súmula 23 nessa parte. Se a AP dá licença de construir,
tem que ser indenizado, porque é aqui que se apura a indenização.
 É mais um reconhecimento de que permanece o proprietário na inteireza do bem. A AP só
vai poder tomar posse, se no ato expropriatório ela declarar urgência. Declaro de utilidade pública
tal imóvel para fins de desapropriação para construir uma escola pública, declaro também urgência,
em face da carência da população local de ensino público. Se ela fizer isso, declarar urgência na
imissão na posse e não chega a acordo imediato com o titular do bem quanto a indenização, ela tem
que propor em noventa dias da publicação desse ato, a ação de desapropriação, requerendo ao juiz a
imissão provisória na posse e o juiz só dará a imissão (Dec. Lei 1075/70) designando previamente
um perito, um engenheiro habilitado a avaliar e a AP é obrigada a depositar o preço dessa avaliação
preliminar.

Uma vez depositado o preço o juiz dará o mandado de imissão. O titular do bem vai aí se
defender na ação de desapropriação, ele pode não concordar com aquela avaliação e ela é só
preliminar. Ele tem direito a levantar até 80% do valor dessa indenização (melhor dizer avaliação
preliminar) e a ação prosseguirá garantindo a ampla defesa, o contraditório. É a única hipótese,
quando há declaração de urgência da imissão, mas ela tem que ser manifestada com o ato
expropriatório. Há doutrina e há alguns acórdãos que essa declaração de urgência pode ser
manifestada posteriormente em um outro decreto. Não é o que diz o texto legal, mas há doutrina e
jurisprudência dizendo que se admite um novo decreto um tempo depois, declarando urgência, daí
se contarão os noventa dias e será possível a imissão na posse por esse procedimento.

PERGUNTA: a legislação diz que nessa ação de desapropriação o juiz examinará e decidirá
apenas duas questões: primeiro, a regularidade do ato expropriatório. A autoridade é competente
para emitir o ato ? Segundo, ainda em relação à regularidade do ato: houve caducidade do ato
expropriatório ? São os dois aspectos da regularidade formal do ato expropriatório. Essa é a
primeira questão que pode ser discutida no processo de desapropriação. Segunda questão: a justa
indenização. Há critérios nos textos legais quanto a apuração da justa indenização. O juiz decidirá
a questão da justa indenização. São as duas únicas questões que na ação de desapropriação o juiz
poderá conhecer e decidir. Todas as outras questões, só por ação direta, proposta se for o caso pelo
interessado, pelo titular do bem (com isso está se dizendo que, no processo da ação de
desapropriação é vedado ao proprietário do bem discutir outra matéria que não a regularidade
formal e o valor da justa indenização).
Ex.: desvio de finalidade do ato expropriatório, propriedade do bem, posse do bem. O juiz não
decidirá sobre propriedade do bem, sobre posse do bem, sobre desvio na finalidade na própria ação
de desapropriação. O interessado seja o réu na ação de desapropriação, seja terceiro que alegue seja
proprietário do bem desapropriado, só por ação direta, autônoma em relação a ação de
desapropriação poderão ser discutidas e decididas essas questões. Diante do interesse público, o
juiz só decidirá a regularidade formal do ato expropriatório e o valor da justa indenização e nada
mais. Isso está na legislação. Isso, então é uma idéia geral do procedimento com o tempo que
temos.

O inciso XXIV do art. 5º segue dizendo que a Lei fixará o procedimento para
desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social. Então a própria norma
do art. 5º, inciso XXIV, já cria duas espécies de desapropriação. Uma por utilidade ou necessidade
pública. Outra por interesse social. Dada a natureza diversa dos interesses envolvidos numa e
noutra, leis diferentes tratam dessas espécies e a legislação básica dessa legislação que eu aconselho
vocês a darem uma relida: para necessidade ou utilidade pública é o Decreto - Lei 3365/41, a
chamada lei geral de desapropriações. Nós estávamos em época de ditadura e governava-se por
Decreto Lei, e este decreto 3365/41 está em vigor até hoje e é a lei básica para as desapropriações
por utilidade ou necessidade pública.
 Para as desapropriações por interesse social, Lei 4132/62, que vai regular essa outra espécie
de desapropriação.

Qual é a diferença básica entre uma e outra espécie ? É quanto à natureza do interesse.
Enquanto o interesse a ser atendido pelo bem na desapropriação por necessidade ou utilidade
pública é um interesse público, significa, é um interesse da AP, na desapropriação por interesse
social, o interesse a ser atendido é o interesse da sociedade, não apenas o interesse da AP, mas é o
interesse social como um todo. Diante dessa diversidade de interesses, quais são as conseqüências
de uma e de outra espécies de desapropriação? Nas desapropriações por utilidade ou necessidade
pública o bem desapropriado vai integrar definitivamente o patrimônio da AP, por que ele se destina
a atender determinado interesse público. Então o bem vai permanecer definitivamente, ou pelo
menos com caráter de prazo indeterminado no patrimônio público, atendendo àquele interesse
público manifestado no ato expropriatório.

Desaproprio para construir uma escola pública. Muito bem, construa-se uma escola pública
e o bem permaneça definitivamente no patrimônio da AP. Nas desapropriações por interesse social
não. Como o interesse é de uma determinada parcela da sociedade, o bem vai apenas
transitoriamente integrar o patrimônio público, mas ele se destina pela própria natureza, diante do
interesse a ser atendido a ser alienado a particulares ou a grupos de particulares sobre os quais o
interesse social fixa na forma da lei. A AP apenas, transitoriamente, traz o bem para o seu
patrimônio, mas vai necessariamente alienar esse bem a determinadas parcelas da sociedade, os
cidadãos, sobre os quais o interesse social se fixa.

Os casos de necessidade ou utilidade pública estão relacionados no art. 5º do Decreto Lei

3365/41. Os casos de interesse social, especificamente estão mencionados no artigo 2º da Lei
4132/62. Então, por exemplo, ao construir uma obra pública, uma rua, a AP desapropria imóveis de
particulares para abrir uma rua, necessidade ou utilidade pública, porque essa rua vai permanecer
sendo bem público de uso comum. É a destinação declarada por ele no ato expropriatório, vai
integrar o patrimônio público.

REFORMA AGRÁRIA: desapropriação por interesse social. Você vai lá no artigo 184 da
CF e seguintes e você vai ver no art. 189 que a própria CF permite que a União, uma vez
desapropriado o latifúndio improdutivo, alienar por lotes aos colonos que ela quer estabelecer ali o
todo do imóvel por partes, para permitir a exploração econômica do que era a propriedade rural
improdutiva. Outros exemplos: a gente passa e não vê: em geral os municípios constróem
loteamentos para construir casas para a população de baixa renda. Desapropriam um trecho de
determinado imóvel de particular, promove o concedente, constrói com recursos públicos as casas e
vai vender a particulares essas casas a particulares, porque o interesse social se fixa na população de
baixa renda. É outra hipótese no artigo 2º da Lei 4132.

URBANIZAÇÃO DE FAVELA. Normalmente a favelização se dá sobre terreno de

particulares que não guardam seus terrenos. Durante muitos anos aquela população miserável
ocupa com barracos aquele terreno, e a AP quer urbanizar a favela. Mas o bem é de particular, a
AP vai inverter recursos públicos, porque o bem ainda está titulado em nome de particular no
registro de imóvel sem nenhuma providência acauteladora disso ? Não, ela desapropria do
primitivo titular e aí vai inverter recursos públicos para urbanizar e regularizar, alienando a
titularidade dos lotes de fato aos favelados, é outra hipótese da Lei 4132, no art. 2º.

Outra falácia que em geral fica na cabeça dos profissionais de direito é que a reforma agrária
seria a única espécie de desapropriação por interesse social. Não é, as hipóteses estão no artigo
segundo da Lei 4132/62. Agora, quando a desapropriação é para fim de reforma agrária, somente a
União pode promovê-la, por força do artigo 184 da CF. As outras modalidades de desapropriação
por interesse social podem ser promovidas pelo Estado membro ou pelo Município. Mas a
desapropriação para fim de reforma agrária só pela União, por força do artigo 184 da CF, pode
realizar.

Mas qual é a distinção entre necessidade e utilidade pública ? O que a doutrina diz é que
quando é caso de necessidade pública a desapropriação é imprescindível. Quando é caso de
utilidade pública ela não é imprescindível, mas ela é conveniente. Ex.: de necessidade pública: a
construção de uma linha de metro. A linha de metro ou ela é reta ou ela é curva tecnicamente, mas
não pode haver curvas fechadas. Então há necessidade na seqüência dos imóveis que vão ser
desapropriados numa linha tecnicamente factível nessa construção.

No caso de utilidade pública, construir uma escola pública nesse terreno aqui ou em dois
terrenos à frente é indiferente. Pode ser conveniente pelo menor preço, ou pela maior área, mas eu
tanto posso construir uma escola neste terreno quanto a dois terrenos na frente. Eu quero é numa
determinada região construir uma escola pública. É caso de utilidade pública. Não há nenhuma
utilidade nesta distinção. O artigo 5º mistura casos de necessidade e de utilidade pública e o
Decreto - Lei 3365/41 não faz nenhuma outra distinção entre uma e outra espécie e aí é só para você
saber, se cair em prova que é essa a distinção, mas não há utilidade prática nenhuma no texto legal.

Agora eu vou passar a algumas noções básicas de desapropriação que decorrem tanto das
duas leis quanto de doutrina e jurisprudência.

PERGUNTA: havendo acordo no preço, essa compra e venda é um ato administrativo?

Não, a compra e venda é um contrato da lei comum, do direito civil, quando for imóvel, uma
escritura, através do qual fulano de tal vende e a AP compra pelo preço de tanto. Mas esse imóvel
já não está vinculado, pelo ato expropriatório a uma finalidade pública? Está, mas apesar disso
haverá um ato de vontade do particular titular do bem em concordar com a indenização e recebê-la
como forma de pagamento por uma venda que ele está fazendo. Voluntariamente ele está fazendo a
venda, ainda que essa vontade esteja limitada a decidir a justa indenização. Ele não pode questionar
para discordar e aí ñ fazer a escritura no próprio ato expropriatório, mas ele manifesta vontade na
escritura pública.

O contrato de compra e venda é um contrato da lei comum, todos os atos de alienação de

bens de particulares para a AP são contratos de compra e venda regidos pelo Código Civil. A
escritura pública é igualzinha, como se eu te vendesse um imóvel meu. Só que a AP é a parte
adquirente, é um contrato (de natureza não administrativa) e não um ato administrativo. Não haverá
adjudicação aí porque por ato de vontade quanto à indenização, o particular faz venda à AP, a
escritura de compra e venda é igualzinha à qualquer escritura de compra e venda. Só há que se falar
em “adjudicação” em caso de desapropriação por sentença judicial, quando não houver acordo.

Algumas noções gerais importantes. Vamos voltar àquela minha afirmação de que a
desapropriação é meio originário de aquisição da propriedade pela AP. Porque decorre diretamente
da CF e é então incontrastável. Decorre do poder de soberania do Estado sobre bens de quaisquer
pessoas. Sendo meio originário de aquisição da propriedade, todo e qualquer direito anterior a essa
aquisição se resolve em perdas em danos, porque é meio originário. O interesse público interesse
ou o interesse social, uma adjudicado o bem, estará sendo atendido. Com isso, todo e qualquer
interesse particular que decorra até de direito legitimamente reconhecido anterior à desapropriação
se resolverá em perdas e danos.

A gente tem um exemplo como isso na prática é importante: Pedro era proprietário de um
imóvel e há uma escritura de compra e venda pela qual Pedro vende a Manuel. Vem a AP e
desapropria esse bem. Então adjudica-se o bem à AP para construir uma Escola Pública. Uma vez
isso ocorrido, Pedro moveu ação contra Manuel, para declarar nula a escritura de compra e venda,
por qualquer razão, e esse pedido é julgado procedente. O juiz julga procedente para declarar nula a
escritura de compra e venda já registrada no RI em nome de Manuel e tem-se o fenômeno da
evicção de direitos em favor de Pedro, pois constatou-se, tempos mais tarde, que ele é o
proprietário. Pergunta-se: diante da evicção, o CC diz isso, o proprietário pode, em tese, reivindicar
o bem. Ele só não pode é reivindicar da AP. A desapropriação supera, por ser meio originário, os
efeitos da evicção de direito. Ele não vai poder reivindicar o bem lá de dentro do patrimônio
público, para reaver a sua posse e a titularidade. Ele vai se indenizar contra Manuel sobre o valor
da indenização que ele recebeu, porque o interesse público, nesse caso, prepondera.

Da mesma maneira se Pedro for credor hipotecário de Manuel e o imóvel hipotecado for
desapropriado, e por qualquer razão não se tiver cumprido a lei, não se tiver reservado da
indenização o valor do crédito hipotecado, você poderia pensar que Pedro, diante do direito de
seqüela, típico dos direito reais de garantia, pudesse buscar executar o crédito, penhorando o bem já
em nome da AP. Não pode, vai se resolver em perdas e danos contra Manuel.

É meio originário, neste sentido, significa: o bem não mais é retirado do patrimônio público
uma vez tendo integrado o patrimônio público. O interesse público vai sempre preponderar sobre o
interesse de qualquer particular. Esse interesse, sendo legítimo, se resolverá em perdas e danos,
mesmo contra a própria AP. Suponha que a AP desapropriou para construir uma escola pública e
doou, uma vez desapropriado o bem, não construiu escola pública alguma, mas doou o terreno a
uma instituição de benemerência. Pergunta-se: o proprietário primitivo pode reivindicar esse bem
desta instituição ? Não, o Decreto Lei 3365/41 também nisso é claro. Ele vai, além da indenização
que recebeu, ele vai poder se indenizar pelo desvio de finalidade contra a AP, mas o bem se torna
irreivindicável, porque já integrou o patrimônio público.

O Decreto Lei 3365/41 vai tão longe que mesmo as nulidades processuais na própria ação de
desapropriação, ainda que reconhecidas, se resolvem em perdas e danos. Exemplo crasso: suponha
que o oficial de justiça falsamente tenha certificado que citou Manuel para a ação de
desapropriação. Manuel não se defendeu, apurou-se a justa indenização, o juiz emitiu a sentença,
ela transitou em julgado, o juiz expediu o Mandado de Adjudicação para registrar a Sentença no
Registro de imóveis, foi registrado em nome da AP. Manuel que estava em Portugal, dois anos
depois volta e diz que não foi citado coisa alguma, comprovando isso em ação rescisória. Declara-
se nulo o processo de desapropriação por inexistência de citação.

PERGUNTA-SE: Manuel pode reivindicar o bem ? Não, ele vai se indenizar, mesmo
pelas nulidades processuais, em perdas e danos. Ainda com a nulidade processual, na ação de
desapropriação , como é meio originário de aquisição, o vício processual é superado pelo interesse
público. Então, por mais que nós não gostemos disso, porque somos brasileiros, nós achamos que o
direito individual de propriedade, que o nosso interesse vale o mesmo que o interesse público
manifestado pela AP. Não é assim, a relação é típica de subordinação e há várias normas como o
Decreto Lei 3365/41 que mostram isso. Essas decorrência são importantes para questões de prova,
e não se escandalizem, leiam no texto legal e aceitem isso, porque é assim. Isso em relação a ser
meio originário de aquisição de propriedade.

Agora nós viemos falando em bens móveis e imóveis, quaisquer bens, a regra geral é de que
quaisquer bens podem ser desapropriados. Apenas que, diante da exigência da justa indenização, os
bens que podem ser desapropriados são aqueles bens postos em comércio, são os bens que podem
ser onerosamente alienados, então, já não são quaisquer bens, só aqueles bens postos no comércio,
aqueles bens que legalmente podem ser objeto de negócio jurídico, de alienação, a título oneroso.
 Isso exclui, em primeiro lugar os bens personalíssimos, aqueles bens que não podem ser
negociados dada a sua própria natureza, quais são ? A vida, a liberdade, a honra, o nome próprio,
não o nome de fantasia. Eles não podem ser desapropriados porque estão fora do comércio. Eu não
posso negociar a minha liberdade. Eu não posso fazer um contrato de escravidão com terceiro,
muita gente faz e, aí, quando se combate se obsta isso. Nós temos aí trabalho escravo pelo interior
do país. O contrato é verbal, nem contrato é. Mas de qualquer maneira eu não poderia validamente
fazer um contrato de escravidão.

Há bens personalíssimos que não estão sujeitos ao comércio e por causa disto não podem ser
desapropriados. Velha questão de concurso, cadáver. Minha posição, que é a posição da maioria da
doutrina e da maioria da jurisprudência é de que o cadáver não pode ser desapropriado, por quê ?
Porque a própria lei, a própria legislação relativa a órgãos e tecidos humanos e de cadáver só
permite a doação, mesmo assim, por pessoas que ela determina, que são os familiares. O cadáver
não tem titular no sentido jurídico econômico do termo. Ele é inavaliável por causa disso. Então
como eu não posso avaliar, porque ele não está posto no comércio e, como ele não tem titular no
sentido jurídico econômico do termo, não se pode desapropriar cadáver no todo ou em partes,
mesmo que o cadáver tenha caráter de interesse científico pela doença que o vitimou, uma doença
rara.

Você tem jurisprudência minoritária não dizendo qual é o fundamento legal, mas dizendo
que quando há o interesse científico é possível. Pergunta que se faz: como é que nós vamos
partilhar nesse preço, que preço tem o cadáver ? Não há previsão legal de titularidade, não há como
avaliar cadáver. Claro que a gente sabe que de fato famílias fazem isso, as faculdades compram do
Instituto Médico Legal. Isso é outra coisa, ou famílias doam, entre aspas, às faculdades de
medicina, na verdade, compram por debaixo do pano, isso é outra coisa. O homem pratica
ilegalidades aí, isso não é o caso de você em concurso se filiar a essa linha por causa disso. Já que
nós estamos nessa linha, além de cadáver, vamos falar em sepultura, porque também se indaga isso.
E para falar em sepultura temos que voltar um pouco atrás, em relação a que bens podem ser
desapropriados. Tanto os bens de particulares quanto os bens públicos podem ser desapropriados.
Os bens públicos podem ser desapropriados. Qual o fundamento desta afirmativa ? É a própria lei.

O Decreto Lei 3365/41, no artigo 2º diz que a União pode desapropriar bens dos Estados e
dos Municípios e os Estados podem desapropriar bens dos Municípios. Já o inverso não é
verdadeiro. Os Municípios não podem desapropriar bens dos Estados nem da União e os Estados
não podem desapropriar bens da União. Qualquer dessas pessoas da AP direta pode desapropriar
bens das pessoas da Administração Indireta: Autarquias, Empresas Públicas, Sociedade de
Economia Mista e Fundações Públicas, apenas que, quando a União resolva desapropriar bem de
pessoa da AP indireta de um Estado tem de haver autorização da respectiva chefia do Poder
Executivo, para evitar a quebra da autonomia do entes federativos, politicamente, um ato
legislativo, um decreto legislativo do Estado tem que autorizar que se realize a desapropriação, mas
é possível em tese, desapropriar bens públicos nesta gradação. É uma questão de leitura do art. 2º
do Decreto Lei 3365/41. Os bens públicos podem ser desapropriados, mas não apenas os bens
imóveis. É que quando se fala em desapropriação logo se pensa em bens imóveis.

Os bens móveis podem ser desapropriados, sejam corpóreos ou incorpóreos. Ações de uma
sociedade anônima podem ser desapropriados. O governo Brizola, ao encampar os serviços de
transporte coletivo municipal, além disso desapropriou cotas dos capitais sociais e ações das
empresas transportadoras. Bem incorpóreo, bem móvel incorpóreo. Isso é avaliável, são bens
postos em comércio. Não posso avaliar ações de uma SA ? Posso. Vamos avaliar qual é o valor
para a justa indenização.
 A exploração de direitos autorais. Os direitos autorais, segundo a lei 5889/ , o direito
autoral em si não é expropriável, a exploração, o direito à exploração do direito autoral, isso sim, é
expropriável. É um bem posto em comércio, a AP pode desapropriar esse direito à exploração do
direito autoral. Aí é questão de você ir procurando legislações específicas: doação de cadáver,
direito autoral, para se preparar umas questões que parecem mais difíceis em prova, mas que
aparecem no texto legal.

Porque é que eu falei em bem público e em sepultura ? Porque a maioria dos cemitérios são
bens públicos municipais. O cemitério do Caju, de São João Batista, são bens públicos de uso
especial do Município do Rio de Janeiro. A Santa Casa de Misericórdia é uma administradora, por
concessão de direito de uso desses cemitérios, mas o proprietário é o Município do Rio de Janeiro.
Nós temos, ao lado de cemitérios públicos, cemitérios particulares. Jardim da Saudade é um
cemitério particular, pertencente a uma empresa privada que não presta serviço público, realiza
serviço público. É fiscalizado em razão do Poder de Polícia e atua por autorização do Poder
Público.

Então eu posso ter cemitérios públicos e particulares. Mesmo as sepulturas em cemitérios

públicos, por exemplo a sepultura de Getúlio Vargas no cemitério de São Borja, no RS, que é um
cemitério municipal, podem ser desapropriados.

Então, União, Estado podem desapropriar sepultura de cemitério público municipal. União,
Estados e Municípios podem desapropriar sepulturas se o cemitério for particular. Por quê ?
Porque a sepultura em si pode ter característica de patrimônio histórico e cultural, diante da pessoa
que está ali sepultada, diante da arquitetura da lápide. É um exemplo de arquitetura colonial aquela
lápide de tal sepultura. Não se está desapropriando o cadáver, não se está desapropriando o
conteúdo, os restos mortais de quem está sepultado, está se desapropriando o próprio imóvel em
parte, do terreno da sepultura. Aí é possível. Mais um exemplo, para desapropriar para proteger
patrimônio histórico e cultural é possível art. 216, § 1º da CF. A proteção do patrimônio histórico e
cultural, além do tombamento.

Ex. se a AP quer inverter tantos recursos na conservação do bem, que isso seja insuportável pelo
particular titular do bem, a AP pode desapropriar o bem para conservá-lo. Então é possível na
proteção do patrimônio histórico e cultural também desapropriar. Nesse caso esse bem vai integrar
o patrimônio público. Eu considero que seja desapropriação por utilidade pública quando se trata
de desapropriação para conservação do patrimônio histórico e cultural e vai permanecer sendo
patrimônio da AP.

A AP não pode desapropriar sepultura para exumar corpo. Ela não se torna titular dos restos
mortais ao desapropriar a sepultura. Ela se torna titular do terreno. Os restos mortais continuam
tendo o dever de respeito aos mortos. A AP se torna titular do continente, mas não do conteúdo.

Pergunta: no caso de um cemitério particular, como é o caso do Jardim da Saudade, a AP

não pode delegar o poder expropriatório para o Jardim da Saudade desapropriar os terrenos vizinhos
ao cemitério, para fins de expansão do cemitério, sob o pretexto de utilidade pública ? A prefeitura
não pode delegar esse poder porque não se trata de serviço público, tanto que nós temos cemitérios
particulares. Há interesse público e a AP pode diretamente destinar o uso especial seus para
cemitério, mas a empresa não pode como particular desapropriar terrenos vizinhos. Eventualmente
o Município pode em nome próprio fazer isso e conceder o uso ao Jardim da Saudade. Aí é
possível.

A Santa Casa da Misericórdia é concessionária de uso de bens públicos municipais, tanto

que se você olhar anúncio fúnebre, se você olhar, muitas vezes a Santa Casa faz anúncios fúnebres
como concessionária, porque ela é concessionária e passa a permitir o uso. Jazigo perpétuo por
exemplo, ele não é perpétuo no sentido da titularidade, mas no sentido do uso e mesmo assim,
perpétuo entre aspas, porque é sujeito a encargos e tem prazo e tem que ser renovado. Perpétuo
apenas para o efeito de incentivar famílias que têm lá o seu jazigo. Mas continua sendo bem
público e uma concessionária particular, a Santa Casa é uma Instituição privada, vai explorar aquele
uso, então ela, pela conservação, cobra de particulares, mas o bem continua sendo da AP. Isso em
relação a que bens podem ser desapropriados.

Esqueci de falar de um bem que não pode ser desapropriado que é a moeda corrente. O
próprio real (o dinheiro de curso forçado) não pode ser desapropriado, por quê? Por que a garantia
da justa indenização é prévia e em dinheiro, portanto o meio de pagamento da justa indenização,
regra geral, é o dinheiro, é a moeda corrente. Se o meio de indenização é a moeda corrente, a
própria moeda corrente não pode ser desapropriada, porque ela é o meio de indenização. Seria
inócuo, o objeto seria impossível, desapropria o Real e paga com Real, então o dinheiro em si não
pode ser desapropriado atenção quando é a moeda “corrente”. Posso desapropriar moedas antigas
brasileiras ? Posso, posso desapropriar moeda estrangeira? Posso, porque não é a moeda corrente,
não é o instrumento do pagamento. Em tese nada obsta a desapropriação de moeda estrangeira
quando seja possível isso, quando esteja sujeito a soberania nacional e seja possível desapropriar.
Só não é possível desapropriar o real, isso em relação a bens que podem ser desapropriados.

Desapropriação Indireta - é o esbulho praticado pela AP. Não há uma palavra sequer no
texto legal sobre desapropriação indireta. Uma parte da doutrina afirma que a desapropriação
indireta é o próprio esbulho possessório, praticado pela AP quando ocorra a afetação do bem.
Outros afirmam que desapropriação indireta é ação indenizatória decorrente do esbulho possessório
praticado pela AP, quando, em decorrência do esbulho, do ilícito que ela pratica, ela afeta o bem.
Na realidade a ação de desapropriação indireta é uma ação ordinária de duplo conteúdo a sentença.
Da mesma maneira que a sentença na desapropriação direta ela é constitutiva porque adjudica o
bem e condenatória porque condena a AP a pagar indenização, nessa ação ordinária o juiz também
condenará a AP a pagar indenização e só então adjudicará o bem à AP.

Na desapropriação indireta não ocorreu nada, nenhum dos atos desse procedimento. A AP
não instaurou processo, não emitiu ato expropriatório, não propôs a ação de desapropriação. A AP,
de fato praticou o esbulho possessório sobre o bem do particular. E ao praticar o esbulho
possessório, afetou o bem, deu determinada destinação de interesse público, invadiu terreno baldio
do particular para expandir uma estação rodoviária num Município do interior. O particular não
mora no município, dois meses depois ele veio pagar imposto e foi lá ao seu terreno e descobriu a
invasão. Que foi que fez a AP ? Praticou um ilícito, esbulhou a posse e construiu no bem. Ao
construir no bem, deu destinação de interesse público. O interesse público vai tão longe que esse
proprietário não pode mais reivindicar o bem. Criou-se a ação de desapropriação indireta com base
no princípio geral que veda o enriquecimento ilícito.

A AP também não pode, sem causa legal se enriquecer. Mas se ela esbulhou e afetou o bem,
deu determinada destinação de interesse público realizando obra no bem e esse particular não foi
zeloso em relação à sua posse, perde a titularidade pelo fato da afetação, pela destinação de
interesse público que se deu ao imóvel, que vai se resolver, a indenização dele, como se
desapropriação houvesse. O juiz apurará a indenização com base nos mesmos critérios do Decreto
Lei 3365/41, além de indenizar pelo esbulho possessório. Perdi a posse desde o dia tal. O juiz
condenará a pagar além dos juros moratórios, os juros compensatórios cumulados com os juros
moratórios, existe súmula do STJ a respeito disso diante do ilícito praticado pela AP. Mas azar o
dele se ele não foi rápido, antes da afetação promover a ação possessória, ele não pode mais
promover a ação possessória nem a ação reivindicatória, ele perdeu a titularidade do bem.
 Em tempo hábil, enquanto não tiver havido afetação, o particular poderá reivindicar o bem.
Se já houve afetação, é uma questão de fato. Está destinado a interesse público, não pode mais
reivindicar. AFETAÇÃO significa destinação a qualquer finalidade de interesse público. Ex.:
invadiu um terreno e construiu uma praça para uso da população, logo, destinou a bem de uso
comum. Invadiu o terreno e construiu uma estação rodoviária, destinou ao uso especial. Tornou o
bem público de uso especial pelo fato da afetação. Afetação é a vinculação de fato ou por ato
jurídico de determinado bem a determinada finalidade de interesse público. Em geral a AP faz isso
e sabe que está praticando um ilícito. Ela entra e em 24 horas constrói uma praça ou amplia a
estação rodoviária. Se o particular não está ali zelando pela posse, azar o dele. Neste momento
uma aluna disse “um absurdo isso”. O professor responde: é porque a gente raciocina como o
direito individual de propriedade valendo, entre aspas, o mesmo que o interesse público em
decorrência. Não é assim. Se construiu isso, pela prevalência do interesse público, mesmo no caso
de ilícito praticado pela AP.

Repito, não há nada do procedimento, não vai se realizar nada. A ação tem pedido
condenatório, na indenização, pelo titular do bem. O juiz condenará e regularizará a titularidade
adjudicando o bem. Olha, em decorrência do pagamento da justa indenização eu então adjudico o
bem sem nada de desapropriação anteriormente realizada e adjudica o bem à AP. Sobre esta
questão, desapropriação indireta, ela sempre gerou muitas discussões. Hoje há súmula do STJ
dizendo que o prazo de prescrição para a ação de desapropriação indireta é de 20 anos. Atenção
nisso, porque se cai a questão e você não está familiarizado, você logo pensaria: Decreto 20.910/32,
as ações contra a Fazenda Pública têm prazo prescricional de cinco anos. Então você poderia
pensar: se aquele proprietário não moveu a ação de desapropriação indireta em cinco anos, contados
do esbulho, estaria prescrita a ação contra a AP, isso não é verdade. O prazo de prescrição é de 20
anos.

Houve muita divergência na jurisprudência nestes anos todos, a respeito disso. Por quê é
que o prazo é de vinte anos nesse caso, por exceção, e não de cinco ? Porque a AP somente
adquiriria a titularidade do bem por usucapião comum, por usucapião extraordinário, já que a
origem da posse é ilícita, não é a justo título ou de boa fé. Como ela só regularizaria a titularidade
em vinte anos, prescrição aquisitiva, a prescrição extintiva, construiu a jurisprudência, também se
dá em vinte anos e é uma exceção, está sumulado pelo STJ. Hoje o prazo de prescrição para essa
ação de desapropriação indireta é de vinte anos. Isso é construção jurisprudencial, primeiro pelo
princípio que veda o enriquecimento sem causa, segundo da aplicação por extensão analógica do
Decreto Lei 3365/41 quanto à justa indenização, terceiro quanto à prescrição por essa construção: se
a posse é injusta, não é de boa fé nem a justo título, a prescrição aquisitiva se dá em vinte anos, a
prescrição extintiva seria em vinte anos também, e a ação tem um prazo que hoje é pacífico por
causa da súmula, também de vinte anos. Se daqui a dezenove anos o proprietário descobriu ele vai
se indenizar, tem que propor ação em vinte anos. Isso em desapropriação indireta.
Já a ação por desvio de finalidade prescreve em cinco anos, como as outras ações contra a
Fazenda Pública, Decreto 20.910/32

RETROCESSÃO

A retrocessão está regulada no artigo 1150 do Código Civil, é um dos direitos de prelação
(como também é a retrovenda). É uma norma a respeito de desapropriação no Código Civil. Há
controvérsias sobre a interpretação da norma do artigo 1150 do CC. Entretanto, a maioria da
doutrina e da jurisprudência se inclina no sentido do que eu vou dizer aqui sobre a retrocessão. A
retrocessão tem a ver com o desvio de finalidade em desapropriação. Toda vez que a AP constatar
que incidiu ou está incidindo em desvio de finalidade ela pode retroceder. A retrocessão é
considerada, modernamente, um direito potestativo da AP, pessoal, contra a pessoa do primitivo
titular do bem (o expropriado). Através do qual, a AP, para evitar o desvio de finalidade obriga o
primitivo titular do bem a receber de volta a titularidade do bem e a lhe restituir a indenização
recebida com a desapropriação. A retrocessão é um direito potestativo e pessoal da AP contra a
pessoa do primitivo titular do bem, para evitar, por parte da AP, que ela incida em desvio de
finalidade.

Isso se dá inclusive através de ação. Ação ordinária de retrocessão, contra a vontade

inclusive do primitivo titular, porque o direito é potestativo. Para que a AP não incida em desvio de
finalidade, ela promove a retrocessão, compelindo o primitivo titular a receber de volta a
titularidade do bem e a devolver a ela, AP, a indenização recebida. O prazo de prescrição da ação de
retrocessão é de cinco anos, por quê ? Porque é de cinco anos o prazo de prescrição da ação do
particular contra a AP por desvio de finalidade.

Então, assim como ele só pode promover a ação em cinco anos se a AP desviou da
finalidade, a AP só tem também a ação de retrocessão dentro em cinco anos, porque senão o desvio
de finalidade fica sanado pela prescrição. Então o prazo é de cinco anos para a retrocessão.
Exatamente porque é raro de acontecer é que cai muito em prova. É questão de algibeira. A
interpretação linear do artigo 35 do Decreto Lei 3365/41 “os bens expropriados, uma vez
incorporados à fazenda pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em
nulidade do processo de desapropriação.”

Qualquer ação, julgada improcedente, resolver-se-á em perdas e danos. Então se perguntava

na questão: diante da interpretação linear, que é uma interpretação com antolhos, olhando-se apenas
para frente, em linha reta. Diante da interpretação linear é possível a retrocessão ? É, há um
trabalho sobre isso do professor Hebert Chabu, prof. aposentado da UERJ. Ele estuda exatamente
essa questão, concluindo, a meu ver com razão, que aquele direito de prelação do art. 1150 do CC é
em favor da AP, para que ela não incida no desvio de finalidade. A AP não é obrigada a incidir na
ilegalidade se ela constata posteriormente que ela não destinará o bem à finalidade de interesse
público. É um remédio que ela tem contra o primitivo titular do bem. Ele também conclui, com
razão, que esse direito é pessoal. Se o primitivo titular do bem não mais existe, os seus herdeiros ou
sucessores não podem ser compelidos a acatar a retrocessão.

O direito é potestativo, mas é pessoal. Há controvérsia sobre isso, você vai encontrar pontos
de vista diferentes, mas a maioria da doutrina e a jurisprudência quase pacífica é nesse sentido. A
meu ver era a resposta que o examinador queria. Há quem sustente que o legitimado ativo seria o
titular do bem. Ma olha o artigo 35 do Decreto Lei 3365/41, e mais do que isso, antes do art. 35, o
art. 20: “a contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço,
qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta, inclusive os casos de desvio de
finalidade. Como o bem é irreivindicável, art. 35, o particular não pode pretender compelir a
retrocessão.

A retrocessão é um direito potestativo da AP, porque senão nós estaríamos dando direito ao
particular de reivindicar o bem, e o art. 35, linearmente, é muito claro no que diz. O interesse
público, ainda que haja desvio de finalidade, uma vez integrado o bem ao patrimônio público torna
o bem irreivindicável, portanto, o direito de retrocessão é um direito potestativo da AP para não
incidir no desvio de finalidade. Muita gente me pergunta nessa hora, mas professor, se o primitivo
titular não tiver mais o dinheiro que ele recebeu de indenização, como se fica ? Fica-se como está.
Quantas vezes você vence a ação e não leva porque o réu executado não tem patrimônio.
Evidentemente eu andei meditando durante meses a fio sobre isso profundamente e cheguei a uma
outra conclusão: se a ação de retrocessão é da AP contra o particular o que é que o juiz na sentença
dará ? Novamente, sentença constitutiva e condenatória. Constitui o primitivo titular em titular do
bem. Retorna a titularidade a ele constituindo o título e condena o particular a restituir a
indenização. Se ele não tem dinheiro, ele passou a ter pela sentença transitada em julgado a
titularidade do bem.

A AP poderá validamente penhorar o próprio bem, e aí sim, aliena-lo em hasta pública e

satisfazer o seu crédito, em parte ou no todo pelo que o bem valer naquele momento, porque já é
titular do bem o réu, antes expropriado que se tornou novamente titular do bem. É a única solução
que eu encontro para essa importantíssima questão que eu nunca vi, há muitos anos, pelo menos,
ocorrer na prática.

Na ação de indenização por desvio de finalidade, o expropriado busca, além do pagamento

que ele já recebeu a título de justa indenização na desapropriação, ele busca se indenizar pelo
desvio de finalidade, direito esse que independe da indenização que ele já recebeu. Como se
comporia essa indenização ? Suponha que ele morasse no imóvel desapropriado e teve gastos
extras para comprar um outro imóvel. Esse desvio de finalidade criou dano para ele, além do valor
da indenização. Ele será indenizado, isso será apurado. É uma questão de prova do dano
decorrente do desvio de finalidade, como direito autônomo à ação de justa indenização. O prazo é
de cinco anos, porque eu caio aí na regra geral do Decreto 20.910/32.

DESVIO DE FINALIDADE EM DESAPROPRIAÇÃO

É o mesmo que “tredestinação” ou “tresdestinação”. Os dois nomes existem. Alguns autores

muito minoritários fazem distinção, mas a maioria da doutrina não faz distinção. A tredestinação
consiste na não aplicação a qualquer finalidade de interesse público do bem desapropriado. Ou a
alienação da titularidade desse bem, pela AP a terceiros, fora das hipóteses legais.
Ex.: a AP desapropria para construir uma escola pública e não constrói absolutamente nada nesse
imóvel dentro do prazo de cinco anos que é o prazo prescricional, está ocorrendo desvio de
finalidade. Ao não construir absolutamente nada, ela desvia da finalidade, porque o imóvel foi
desapropriado para atender a uma determinada razão de utilidade pública. Aí há desvio de
finalidade.

Agora, se no ato expropriatório (no decreto), tempos antes, a AP declara que desapropria
para construir uma escola pública, promove a ação, adjudica-se o bem a ela e tempos depois, dentro
do prazo de cinco anos, ela constrói um hospital público, não há desvio de finalidade. A AP não
está vinculada ao motivo específico mencionado no ato expropriatório. Considera-se que ela pode
discricionariamente fazer novo juízo de conveniência e oportunidade, uma vez desapropriado o bem
e aplicar a outra finalidade de interesse público, mas aplicar e dizer: olha, dois anos depois, nessa
localidade já tem escolas municipais, eu não vou construir uma escola pública, mas precisa de um
hospital público estadual.

Se a AP construir o hospital, não há que se falar em desvio de finalidade, desde que se

aplique a uma determinada finalidade de interesse público. Segundo, haverá desvio de finalidade
quando ela desapropria para construir uma escola pública e doa, uma vez desapropriado o imóvel, a
uma instituição particular benemerente, para que essa instituição construa uma escola sua, com o
encargo de receber gratuitamente alunos que o Município lhe remeter. Ainda aí há o desvio de
finalidade, porque o bem continua a integrar o patrimônio público. Ele não pode, por mais
benemerente que seja a instituição, por mais encargos que ela assuma, alienar o bem a particular, se
fizer incorre em desvio de finalidade. Considera-se também, a maioria da doutrina e da
jurisprudência que a AP não pode construir para utilidade ou necessidade pública e dar destinação
de interesse social. A AP desapropria para construir um grande CIEP e constrói um conjunto
habitacional e aliena casas a particulares. Se é necessidade ou utilidade pública o bem tem que
permanecer no patrimônio público. Ele não pode, a esse pretexto, atender ao interesse social e vice-
versa. Ela não pode desapropriar para fim de reforma agrária e não alienar, não assentar colonos na
forma do art. 189 da CF/88. Haverá desvio de finalidade se a AP misturar uma forma com outra de
desapropriação. Mas torno a dizer que qualquer hipótese de desvio de finalidade se resolve em
perdas e danos. O bem já integrou o patrimônio público, o bem se torna irreivindicável.

PERGUNTA: os cinco anos para a propositura da ação de indenização por desvio de finalidade são
contados a partir de que momento, do momento em que ocorre o desvio de finalidade ? Não, no
entender do Hélio Fishberg são contados a partir do momento em que se perde a titularidade,
porque antes não se tem ação, a menos que, veja só, é possível ao particular, durante a ação de
desapropriação, através de ação própria pretender demonstrar o desvio de finalidade no próprio ato
expropriatório. O desvio de finalidade não pode se manifestar depois quando pode no próprio ato
expropriatório.

Suponha, o prefeito, agora tem eleição em outubro, está pedindo apoio financeiro dos
comerciantes da sua cidade. Um diz: olha, desculpe, mas eu apoio o outro candidato, não contribuo.
Aí o cara se elege e faz uma carta para o seu secretário: prepara aí um decreto, que eu vou
desapropriar exatamente o imóvel em que ele tem o comércio dele, por vingança. Esse bilhete cai na
mão do titular do bem, enquanto a ação de desapropriação está sendo promovida. Ele pode, por
ação direta, independente, autônoma em relação à ação de desapropriação, comprovando o desvio
de finalidade, obter a anulação do ato expropriatório. Aí é outra coisa, depende de quando se
caracteriza o desvio de finalidade. Se a prova é de que o ato expropriatório (o próprio decreto)
caracteriza o desvio de finalidade, é diferente do desvio de finalidade decorrente da própria
desapropriação.

DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA

Desapropriação por zona está prevista no art. 4º do Decreto Lei 3365/41, lei geral de
desapropriações. Alteração no Decreto Lei 3365/41 criou a desapropriação por zona dizendo o
seguinte: toda vez que a AP pretende construir obra pública em bem expropriado, obra que seja de
grande monta que vai gerar valorização em toda um região, em toda uma zona, ela pode promover a
desapropriação por zona, de maneira que você imagine que passe por aqui por essa região uma linha
de metro e a AP vai precisar desapropriar os imóveis A, B e C, para construir a própria obra
pública, e vai gerar, por sua própria natureza, uma linha de metro uma valorização enorme de toda
uma região.

Ela pode além de desapropriar os próprios imóveis a serem empregados na obra pública, ela
pode desapropriar os imóveis E, F, G, H, I e J, indicando, no ato expropriatório, olha: esses imóveis
eu não aplicarei na obra pública, mas eles sofrerão valorização. Eu então estou desapropriando
todos esses imóveis. Se ela disser no ato expropriatório que a desapropriação é por zona e indicar
os imóveis que sofrerão valorização em decorrência da obra, mas que não serão diretamente
empregados na obra, a AP desapropriará legitimamente, empregará esses imóveis A, B e C na obra
e poderá posteriormente, sem incidir em desvio de finalidade, (aí é que está a grande importância da
desapropriação por zona) alienar os demais imóveis que ela desapropriou, pelos quais ela pagou a
justa indenização antes da obra.

Como a supervalorização foi gerada por recursos da AP, ela evidentemente se indenizará do
todo ou de uma parte do custo da obra com a valorização que ela gerou sobre esses imóveis
remanescentes. Indenizou como eles existiam, enquanto beneficiados pelos proprietários, mas já
que a obra vai gerar uma supervalorização e isso não sai do bolso do proprietário, ela indeniza
antes, constrói a obra, valoriza os remanescentes e vai poder alienar esses imóveis a terceiros, sem
incidir em desvio de finalidade, desde que, repito, ela indique no ato expropriatório que esses
imóveis não serão empregados e se destinam a desapropriação por zona. Se você andar em cima da
linha do metro hoje, você verifica que muitos dos imóveis remanescentes foram transformados em
praças de esportes, mas tem vários ainda murados. São exatamente remanescentes da
desapropriação por zona, que a qualquer momento a Companhia do Metro vai poder alienar porque
resulta em desapropriação por zona. Isso é a desapropriação por zona. Também é um instrumento
para fugir ao desvio de finalidade, mas a AP tem que ser clara nisso.
Não há nenhuma disposição legal conferindo prioridade ao antigo proprietário (expropriado)
na compra do imóvel. Ele vai poder, se for o caso, disputar a aquisição (em condições de
igualdade), por que a AP vai ter que realizar licitação para a venda, mas ela não está obrigada a dar
preferência a ele.

A desapropriação por zona tem que vir expressa no ato expropriatório, sob pena de se
converter em desvio de finalidade. Na desapropriação por zona, a alienação pode ocorrer após
cinco anos.

PLUSVALIA EM DESAPROPRIAÇÃO

Houve uma pergunta há dois concursos atrás no MP, se era legítima a plusvalia em
desapropriação. Se eu não tivesse ido lá na doutrina e conhecesse a expressão. É legítima a
plusvalia em desapropriação? É o tipo de pergunta que fica no ar. A plusvalia ou maisvalia em
desapropriação decorre de uma expressão na parte final do artigo 27, caput do Decreto Lei 3365/41.
O juiz indicará na sentença os fatos que motivaram o seu convencimento e deverá atender
especialmente a estimação dos bens para efeitos fiscais ao preço de aquisição, ao interesse que deles
aufere o proprietário, a sua situação, estado de conservação e segurança, ao valor venal dos da
mesma espécie nos últimos cinco anos, a valorização ou depreciação da área remanescente
pertencente ao réu.

A plusvalia ou mais valia, em desapropriação, se refere a essa valorização de área

remanescente pertencente ao réu. O que é que isso? Você toma um imóvel de dez por cem e admita
que na construção daquela linha de metro a AP desapropriou dez por dez, daquele imóvel, de
maneira que o proprietário permaneceu proprietário de dez por noventa. Melhor ainda, a AP
construiu uma estação de metro, num trecho desse terreno desapropriado, de maneira que no final
da obra, os dez por noventa valem muito mais, plusvalia, do que valiam antes. Houve uma
valorização do remanescente em decorrência da obra pública realizada no imóvel cuja
desapropriação foi parcial. Isso também aparece..., podemos ficar com o fundamento do art. 27. O
que é que sucede aqui? Houve uma valorização, suponha que a indenização aqui fosse de cem mil,
o que a lei autoriza ao juiz, os novecentos que valiam, vamos dizer, o remanescente valeriam
novecentos mil, eles passaram a valer novecentos e cinqüenta mil diante do resultado da obra
(decorrente da valorização).

A lei autoriza o juiz a abater da indenização, os cem mil, esses cinqüenta mil que
valorizaram o restante do terreno, em decorrência da obra realizada pela AP. Pergunta-se que
sempre se faz em concurso público e caiu mais uma vez no MP, é legítima a plusvalia? Significa é
possível ao juiz realmente abater esse valor da indenização e condenar a AP a pagar apenas
cinqüenta e não os cem ? O que a doutrina tem dito maciçamente é de que não. Essa norma feriria
a garantia constitucional da justa indenização. Por quê ? Essa valorização abatida significa
contribuição de melhoria. Realizou-se obra e o tributo, contribuição de melhoria, é cobrado sob a
forma de abatimento da indenização, por sentença.

A doutrina tem dito que sentença não pode instituir contribuição de melhoria que é tributo.
Ela que seja instituída na forma do CTN e cobrada de todos aqueles a quem aproveita a valorização
decorrente da obra pública. Não pode ser abatida da própria indenização, por que ao ser abatida da
indenização está diminuindo a justa indenização pelo que valia esse trecho que foi desapropriado.
Então a resposta é sempre: é inconstitucional essa parte final do artigo 27, não é legítima a cobrança
da plusvalia que fere a garantia da justa indenização, eqüivale a contribuição de melhoria e só pode
ser cobrada atendidas os requisitos à instituição de tributo pelo CTN (na verdade o mestre esqueceu
de dizer que é a própria CF/88 que determina que tributo só pode ser criado por “lei”, e mais, por lei
específica). Contribuição de Melhoria é tributo. O juiz não pode instituir contribuição de melhoria
e abater o tributo da indenização.
O tributo, contribuição de melhoria tem que ser instituído na forma do CTN, com
autorização legislativa (lei específica diz a CF) e cobrança em relação a todos os imóveis
beneficiados diretamente, mas não por abatimento da indenização. Plusvalia está ligada à
valorização do remanescente.

Na hipótese de construção advinda de licença concedida após a edição do decreto

expropriatório, diz a súmula 23 que em relação a essa benfeitoria o proprietário não será
indenizado. A doutrina de direito administrativo combate isso, por quê? Porque a justa indenização
é apurada lá no final, atualizada. Se a AP não teve dinheiro para um acordo amigável ou não
promoveu rapidamente a desapropriação, o ônus é dela, e ela terá, segundo a doutrina, que também
indenizar a benfeitoria que se construiu assim. Há julgados contrariando a súmula 23 do STF. Mas
não é só em relação ao direito de construir, o proprietário pode vender alugar, hipotecar, praticar
qualquer ato inerente ao direito de propriedade.

Qual é o único direito que ele perde com o decreto é o de posse, quando a AP afirma
urgência na imissão provisória, mas nem isso retira dele a possibilidade de vender mesmo que ele
não tenha posse, porque continua sendo proprietário e só perde lá no final. Sobre a desapropriação
por zona, do artigo 4º, fala em “valorização extraordinária”, seria uma espécie de plusvalia, uma
valorização a mais ? É, só que na verdade aqui, é o contrário da plusvalia, é que prevenindo essa
situação a AP indica todos os imóveis que sofrerão essa valorização e aí não há plusvalia, por que
ela, antes que houvesse a valorização, desapropriou, como eles existem assim como seus
proprietários se beneficiaram de benfeitorias naquele momento em que ela não iniciou sequer a obra
pública que não houve a valorização. Ela evita a cobrança de possíveis plusvalia ou contribuição de
melhoria desapropriando, já que é o recurso público é que valorizará e isso recorre ao cofre público.

DIREITO DE EXTENSÃO EM DESAPROPRIAÇÃO

Direito de extensão em desapropriação, materialmente é o inverso da plusvalia. Eu tenho o

mesmo terreno do exemplo anterior de dez por cem. Você toma por exemplo um prefeito que
resolve fazer de pirraça e desapropria dez por noventa e nove. Deixa um pedaço de dez por um. O
remanescente no caso de desapropriação parcial e aí a expressão do artigo 27 indicará levará em
conta e aí no final do 27 a valorização ou depreciação de área remanescente pertencente ao réu.
Aqui nós estamos diante de depreciação e não de valorização de área remanescente. O que é que
resta ao réu ? Dez metros quadrados. Segundo a própria legislação insuscetível de aproveitamento
econômico, porque falta profundidade, falta área mínima uma área urbana que se destina ao
recebimento de benfeitoria. Se ele não pode utilizar economicamente o imóvel, o remanescente
perdeu o valor, no todo ou em parte, no caso, no todo.

Quando isso acontece, diante do art. 27, aí sim se inclui, é correto incluir na justa
indenização, decorre do ato expropriatório, o direito de extensão é o direito que o titular do imóvel
desapropriado tem de obter a indenização por inteiro do valor do bem quando uma recente perda do
valor econômico, porque isso decorre diretamente do ato expropriatório. Sim, eu não posso discutir
necessidade dos noventa e nove, mas os meus dez metros quadrados remanescente perderam o
valor. Se perderam o valor, a AP tem que indenizar e completar a desapropriação. Discutiu-se
durante muito tempo se estava em vigor o Decreto 4853/1912, único texto legal que falava do
direito de extensão. Entretanto, recentemente, veio a Lei complementar 76/93 instituiu o rito
sumário para desapropriações por interesse social para fins de reforma agrária. Agora está sendo
modificada diante da questão dos sem terra.

Mas o que importa é que a Lei Complementar 76/93 previu o direito de extensão nas ações
de desapropriações dos imóveis rurais. Toda vez que o remanescente do imóvel rural desapropriado
tiver extensão inferior ao lote mínimo, segundo a legislação que rege o instituto Nacional de
Reforma Agrária, o INCRA, inferior ao lote mínimo e não puder ser reconhecido como imóvel
rural, o proprietário do imóvel tem direito de compelir a AP a completar a desapropriação, porque o
que remanesce não tem destinação econômica útil e decorre do ato expropriatório. O proprietário se
esta questão cair em prova evidentemente não há diferença entre o imóvel urbano e o imóvel rural
aplicando o artigo 27, parte final, você sustenta que o direito de extensão evidentemente que tem
que ser reconhecido em favor do proprietário e é legítimo que a justa indenização se inclua em
relação a isso a desvalorização.

Para alguns doutrinadores o Decreto 4853/1912 não está mais em vigor, porque, uma vez
que o Decreto Lei 3365/41 disciplinou a matéria de forma geral, e não falou especificamente em
direito de extensão e, por isso, estariam revogadas as disposições em contrário. Mas o professor
entende que ainda está em vigor porque se trata de Lei especial e o Decreto Lei 3365/41 é norma
geral.

Sobre isso também, e isso se conjuga com desapropriação indireta se admite a

desapropriação indireta e o direito de extensão quando a AP por exemplo que tal imóvel fique
compreendido na área de proteção ambiental, estabeleça uma limitação administrativa vedando o
direito de construir. Você permanece proprietário do imóvel, mas fica proibida qualquer construção
da mesma maneira uma limitação administrativa que atinge toda uma região, ao negar que aquele
proprietário daquele imóvel construir e o imóvel urbano se destina a construção isso se considera
também desapropriação indireta. Não se toma a posse do imóvel do particular, mas se veda
inteiramente a ele a fruição do bem, em relação a benfeitoria. Quando isso acontece, há acórdão
falando desapropriação indireta por vedação absoluta ao direito de construir. Isso no Rio de Janeiro
não é raro não.

Nós temos áreas na Barra da Tijuca que paulatinamente são declaradas áreas de proteção
ambiental. São limitações administrativas para toda uma região, mas quando incidem
especificamente sobre um imóvel perde inteiramente o valor econômico. Você não pode utilizar
para nada, nenhuma construção, você tirou o valor econômico do bem, ainda que ele fique situado a
beira mar na frente da Avenida Sernambetiba, mas ali é área de proteção ambiental, evidentemente
eu retirei o valor econômico. Já se fala em desapropriação indireta, mesmo sem o esbulho
possessório. Como ato de limitação administrativa, se cair em prova não estranhe que é legítimo
falar nisso. Não há desapropriação, mas há retirada absoluta do valor econômico do bem, a AP tem
que indenizar por causa disto.

Com a desapropriação por zona a AP atende ao princípio da impessoalidade. Se ela não

desapropriar por zona ela estará atendendo ao interesse de particulares; se não desapropriar por
zona, o que é que ela está fazendo? Supervalorizando os imóveis de particulares, além de interesse
público maior; o que é que ela faz? Atende a garantia constitucional pagando a justa indenização,
mas como a supervalorização decorre de dinheiro público, não de dinheiros de particulares, ela
indeniza antes, e aquela supervalorização volta para os cofres públicos, por que é gerada por
dinheiro público. O art. 4º não foi modificado à toa. Em 1945 ainda não se pensava nisto. Hoje, com
o crescimento das cidade formando Megalópolis, tornou-se necessária a previsão da desapropriação
por zona.
 Finalmente, desapropriação é um procedimento administrativo, como tal revogável pela AP,
por conveniência ou oportunidade, em qualquer momento do procedimento, até o ato fim. A AP não
está obrigada a efetivar a desapropriação, apenas porque emitiu o decreto expropriatório, o ato
expropriatório. A AP pode fazer um novo juízo de conveniência e oportunidade e desistir do
procedimento. Ninguém tem direito subjetivo a compelir a AP, no caso desapropriação legal, eu
não estou falando de desapropriação indireta, porque aí ela já efetivou o esbulho e afetou o bem.
Mas na desapropriação normal ela pode desistir a qualquer tempo.
Mais ainda (já caiu em concurso da magistratura isso) não chegou a acordo com o particular,
emitiu o ato expropriatório e propôs ação contra o particular. Citado o réu, a AP diz, olha, eu acho
inconveniente e verifico que, mudou a situação de fato não há mais interesse público, eu quero
desistir da ação. O réu diz, olha eu fui citado, você só pode desistir com a minha concordância
(CPC art. 264). A jurisprudência construiu aquela norma do CPC cede diante do interesse público.
A AP pode desistir unilateralmente da ação, respondendo pelos ônus da sucumbência.

A AP não está obrigada sequer, a ir ao termo final da desapropriação, ela pode desistir
unilateralmente, ou seja revogar a qualquer tempo. Até, a meu ver, ao trânsito em julgado da
sentença de desapropriação, coisa julgada, a AP não pode superar a garantia da coisa julgada.

De qualquer maneira, para efeito de imóveis, a aquisição da propriedade do bem

expropriado se dá com o registro da sentença, por que a lei diz isso no registro de imóveis, como é
que se dá a execução numa ação de desapropriação em matéria de desapropriação:

Art. 29: Efetuando o pagamento ou a consignação, expedir-se-á em favor do expropriante

mandado de imissão de posse, valendo a sentença como título hábil para a transcrição no registro de
imóveis.

Significa que o juiz, emitindo sentença mandado também de transcrição da sentença no

registro de imóveis e esse registro é que faz a AP adquirir a titularidade do imóvel registro da
sentença no registro de imóveis. É aí que se adquire a propriedade pela AP, em matéria de imóvel
de móvel, pela tradição, pela posse.

Eu estava esquecendo de dizer sobre a caducidade do ato expropriatório. Esse decreto, o ato
expropriatório no curso do procedimento, ele tem um prazo de exeqüibilidade. Que prazo é esse ?
Nas desapropriações por utilidade ou necessidade pública a AP tem o prazo de cinco anos para
aforar a ação de desapropriação, caso não chegue a haver acordo com o titular do bem. Esse prazo
de cinco anos é contado da publicação do decreto expropriatório. Se ela não chegar a acordo, ela
tem cinco anos para distribuir a petição inicial da ação de desapropriação. Se ela não o fizer,
caduca, quer dizer, perde exeqüibilidade o ato expropriatório.

A AP não pode mais fazê-lo se não o fizer em cinco anos. Então isso é um prazo de
prescrição? Na verdade é, porque é condição para o processo. Qual é a sanção que a AP recebe em
decorrência dessa omissão? A AP só poderá renovar o ato expropriatório dentro em um ano contado
da ocorrência da caducidade. Então, transcorreu cinco anos, ela não propôs a ação, ela só pode
renovar, tornar a editar o decreto com as mesmas características, passado um ano desse prazo.
Então, contando-se da publicação do decreto expropriatório, só dentro de seis anos em diante é que
ela pode tornar a repetir o decreto. Aquele ato e ela não pode mais promover a ação com base
naquele ato.

Ela toma o castigo de ter que ficar parada um ano e tornar a editar o ato, para promover só
então a ação de desapropriação. Isso por necessidade o utilidade pública. Está dito no Decreto Lei
3365/41. Quando for caso da Lei 4132/62, de desapropriação por interesse social, o prazo de
caducidade é de dois anos. interesse social o prazo é mais curto a ação dentro de dois anos e não
em cinco exeqüibilidade do título, isso o juiz examinará se houve ou não caducidade. Pode ser que
a AP, malandramente tenha proposto, mesmo depois do prazo na defesa se alegará ou juiz de ofício
conhecerá, por que é condição para o processo nos levará a extinção por falta de condição para o
processo.

Então, resumindo: prazo de caducidade, prazo para propor a ação de desapropriação, a partir
da edição do edital expropriatório: utilidade ou necessidade pública: cinco anos. Interesse social:
dois anos. Prazo de castigo será sempre de um ano.

PERGUNTA: com relação ao transito em julgado da sentença que julga a ação de

desapropriação? Diante do artigo 29, a aquisição do imóvel desapropriado pela AP se dá com a
transcrição da sentença no registro imobiliário. O que eu estou dizendo é que o trânsito em julgado
é num determinado momento e a transcrição é noutro. Mas a AP só adquire a propriedade, regra
geral, com a transcrição do seu título no registro de imóvel. Então, ainda que tenha transitado em
julgado, é necessário a transcrição da sentença no registro imobiliário, para a aquisição da
propriedade. Até o trânsito em julgado da sentença, na ação de desapropriação a AP pode desistir
da desapropriação, porque ela só não pode desfazer a coisa julgada por vontade própria, porque aí,
eu tenho a garantia constitucional de que a lei e a AP não prejudicará a Coisa Julgada.

PERGUNTA: mas esse registro, ele pode se dar antes do trânsito em julgado? Não, é o que
eu li no artigo 29, efetuando o pagamento ou a consignação, espedir-se-á mandado em favor do
expropriante, mas isso só se dá pagamento depois do trânsito em julgado falando antes, mas o
pressuposto é que transitou em julgado, quando você expede precatória só o com o pagamento
completo da indenização é que se transfere no Registro de Imóveis é caso de execução, o
pressuposto é o transito em julgado.

PERGUNTA: o que significa Precatório ? Precatório é ordem de pagamento pelo Poder

Judiciário expede ao Estado, à AP para o cumprimento ordem judicial de condenação, pagamento
em dinheiro claro, porque veja só: O Estado do Rio de Janeiro desapropria um bem. O pagamento
indenização tal, transitou em julgado o autor não pode pedir mandado de execução sob pena de
penhora, por causa do art. 100 da CF/88, a execução contra a Fazenda Pública se faz por precatório.
Dentro daquele prazo previsto no artigo 100 da CF o Poder Judiciário expede precatório ao Estado,
para que ele, no exercício seguinte, prevendo na lei orçamentária recursos, pague o condenação, e
aí, incidindo correção monetária e juros, ele atualizará. A indenização é ampla e atual, mas ao prazo
que se paga na ordem de chegada, cronológica de chegada dos precatórios.

PERGUNTA: Até o ato fim a AP pode desistir, revogando a desapropriação. E se a AP

chegou a se imitir provisoriamente na posse e, no final ela desiste ? Assiste indenização ao
proprietário, pelo prazo que se viu despojado de sua posse.

PERGUNTA: Se a AP pode desistir até o ato fim, e depois disso não pode mais desistir,
isso não vai impedir de alguma forma a retrocessão ? Sim, é uma forma até da AP prevenir o
desvio de finalidade. Se ela se convence no curso da desapropriação que não destinará o bem ela
desiste da desapropriação. Já no caso de retrocessão tem-se por pressuposto que já se efetivou a
desapropriação. Depois do ato fim, só pela retrocessão.

PERGUNTA : Então professor, o transito em julgado se dá através do ato fim ? Não, o ato
fim ou é a escritura de compra e venda ou é a sentença. O transito em julgado é da sentença com
transito em julgado.

A retrocessão, como direito subjetivo da AP, decorre da prevalência do interesse público

sobre o interesse particular. É claro que, na prática, através da retrocessão, a AP vai estar
desfazendo a coisa julgada, mas por uma nova ação. A retrocessão é uma ação. Uma ação para
exercitar um direito potestativo. Não aceitou não se compele goela abaixo a aceitar de volta.

LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS

As limitações administrativas constituem outro meio interventivo na propriedade privada,

mas tem características diferentes da desapropriação. Basicamente a desapropriação é individual,
indenizável, porque atinge um determinado direito individual de propriedade e como tal, a AP vai
ter que indenizar aquele atingido pela desapropriação. A limitação administrativa não, ela tem
caráter inteiramente diferente, ela é genérica e por isso não indenizável, é a regra geral. Como na
desapropriação um só suporta, ele é indenizável, como na limitação administrativa muitos
suportam, ninguém é indenizado.

Um exemplo de limitação: limitação de gabarito. Nessa região da Tijuca, só se pode

construir até tantos andares. Todos os proprietários dessa região suportam isso. Como todos
suportam, ninguém é indenizado. Então, se você quer comprar um terreno aqui para construir, você
tem que pesquisar o que é que pode construir, porque você não pode reclamar do primitivo
proprietário ou da AP, olha eu pensava em construir trinta andares, mas você só oito, você tem que
indenizar porque eu não lucro com os vinte e dois. Nada disso, porque a AP não tem que indenizar,
porque todos a suportam. É claro que eu já dei o exemplo extremo.

Quando a limitação retira inteiramente o valor econômico do bem, se considera também

uma forma de desapropriação indireta, mas não será o caso quando eu disser que só poder construir
edifício não comercial, até oito andares, eu estou permitindo a fruição da propriedade em toda uma
região, então ninguém se indeniza. Limitação administrativa é sempre expressão de que Poder
Administrativo? Do poder de polícia. Toda limitação a direito ou garantia individual, toda atividade
que limita direito ou garantia individual que a AP realiza, ela o faz através do poder de polícia.
Então as limitações administrativas são expressão do poder de polícia. O seu direito de propriedade
ou o seu direito de exercício profissional fica limitado por isso.

Então, tanto é limitação administrativa a exigência do registro do diploma de bacharel em

direito na ordem dos advogados para efeito do exercício da advocacia, todos os bacharéis se
submetem, uma limitação administrativa de fazer, quanto é limitação administrativa de não fazer.
Você não pode construir acima de tantos andares, atinge coletividade de pessoas, em relação a elas
mesmas ou a seus bens, limitação administrativa. Eu não posso comprar um automóvel e sair por aí
dirigindo sem emplacá-lo no DETRAN. O automóvel é meu. Mas a utilização do bem na ruas, só
se pode dar com o licenciamento do automóvel. Autorizações, permissões e licença são sempre
manifestações de obediências de limitações administrativas. Autorização para porte de arma de
fogo. Eu não posso botar uma arma de fogo na cintura e sair por aí. Eu tenho que ter autorização
para porte de arma de fogo em via pública. Licença para construir benfeitoria. Só posso construir
benfeitoria no que é meu atendendo a limitações administrativas, por causa do direito de vizinhança,
por causa integridade do meio ambiente, por causa da destinação do imóvel.

Então tenho limitações administrativas, por isso é que é muito importante entendê-las em
todas as áreas praticamente da atividade econômica, a AP estará lá exercendo Poder de Polícia,
porque a atividade econômica, qualquer relação aos indivíduos, seus bens podem sempre atingir por
excesso, o interesse público, e, por isso, a AP estará lá limitando. Então a autorização, permissão e
licença, os atos negociais são sempre manifestações de obediência às limitações administrativas.
Alvará de licença para localização de determinada indústria. O que é que a AP vai verificar ? Se
ela é poluente ou não, se há equipamento de segurança para incêndio ou não, se naquela se naquela
região pode instalar indústria ou não, é sempre limitação administrativa. Permissão, por exemplo
táxi. Táxi é um serviço particular, transporte individual, não é transporte coletivo, mas tantos têm
interesse, que pode atingir o interesse público, quem é o motorista de táxi, se o táxi tem condições
de funcionamento regular, são permissionários da AP de serviços particulares, limitação
administrativa.
A regra é que se aplica a todos naquelas condições, como todos suportam ninguém se
indeniza, esse é o segredo em relação às limitações administrativas. Os atos que manifestam
obediência às limitações administrativas, porque a AP zela pela limitação são atos negociais. O ato
negocial é uma conseqüência da limitação (e não a limitação é uma conseqüência do ato negocial).
Eu posso construir até oito andares, diz a legislação, mas eu só posso construir se obtiver licença,
então eu me submeto à limitação indo requerer licença para construir. Posso construir até oito
andares. Eu não posso construir sem licença. Para obedecer a limitação eu preciso da licença,
porque a licença vai limitar o meu direito individual. Quando a limitação administrativa é de tal
grau que retira o valor econômico do bem, por exemplo, eu dizer que nessa quadra não se pode
construir nada, eu estou coletivamente, mas aí também individualmente tirando absolutamente o
valor econômico e aí se reconhece a desapropriação indireta e se indeniza a limitação limita, mas
ela não retira inteiramente o valor econômico. Toda vez que se retirar o valor econômico, na
totalidade, eu estou diante de desapropriação indireta. As limitações administrativas são instituídas
por lei, e por lei podem ser revogadas. O tombamento não é de uma determinada área um imóvel
mas sempre incide sobre imóveis. O tombamento

Ficou devendo uma aula sobre controle jurisdicional da Administração Pública.