COMPORTAMENTO ORGANIZACIONAL E GESTO, 2006, VOL. 12, N.

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A Administrao Pblica do sculo XXI: Aprendizagem organizacional, mudana comportamental e reforma administrativa
Csar Madureira Instituto Nacional de Administrao (INA) Miguel Rodrigues Instituto Nacional de Administrao (INA)

Resumo. Este artigo pretende salientar a importncia da Aprendizagem Organizacional, e consequentemente da mudana comportamental, no contexto da reforma da Administrao Pblica no sculo XXI. Para tal comeamos por fazer uma breve resenha sobre a evoluo dos mais proeminentes paradigmas da Cincia Administrativa da segunda metade do sculo XX. De seguida apresentamos o conceito de Aprendizagem Organizacional na perspectiva mais tradicionalista, mas sobretudo enquanto elemento dependente versus potenciador de novos tipos de relacionamento e de comportamento organizacional. Por fim, explora-se a questo da importncia da mudana dos comportamentos no contexto da reforma administrativa. Para tal desenvolvemos os conceitos de: 1) mudana dos comportamentos; 2) resistncia mudana na Administrao Pblica; 3) associao inovao/rotina como fora motriz das organizaes pblicas; 4) recurso cincia da complexidade como tnico para a mudana comportamental na Administrao Pblica Palavras-chave: Reforma administrativa, aprendizagem organizacional, mudana comportamental, inovao/rotina, complexidade.

1. Introduo Nas ltimas dcadas do sculo XX, com a introduo massiva das tecnologias de informao e de comunicao (TIC) nas organizaes, recorreu-se expresso sociedade do conhecimento para

Endereo: Departamento de Investigao e Desenvolvimento, Instituto Nacional de Administrao (INA), Palcio dos Marqueses do Pombal, 2784-540 Oeiras, E-mail: cesar.madureira@ina.pt

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designar o novo estdio de desenvolvimento das sociedades. Hoje, face s crescentes e incessantes transformaes socio-organizacionais devemo-nos interrogar se a expresso sociedade do comportamento no ser mais rigorosa e actualizada para definir as exigncias impostas pelos contornos das novas dinmicas organizacionais. Com efeito, a velocidade exponencial da mudana, e a adaptao (ou implicao) dos actores sociais e organizacionais, leva a que os mesmos no possam evoluir apenas nas suas competncias e conhecimentos tcnicos mas essencialmente nos comportamentais. As idiossincrasias organizacionais de uma macro estrutura como a Administrao Pblica devem ser especialmente sensveis a esta questo, uma vez que para que se possam alterar e modernizar os seus procedimentos, tradicionalmente ancorados em aspectos de carcter normativo e burocrtico, importa no s o recurso implementao das novas tecnologias (sem dvida potenciais facilitadoras de uma nova forma de organizao) mas sobretudo de novos comportamentos (decorrentes da percepo de organizaes, grupos e indivduos de que importa alterar modelos atitudinais/comportamentais face a uma nova ordem organizacional). S assim a realidade administrativa poder acompanhar os novos contextos polticos, sociais, econmicos e organizacionais que a enquadram. Desta forma, este artigo pretende salientar a importncia da componente comportamental nos processos de Aprendizagem Organizacional nos organismos pblicos em Portugal, assim como a preponderncia da mudana comportamental no quadro da reforma da Administrao Pblica.

2. Desenvolvimento

2.1. A Administrao Pblica no sculo XXI: Evoluo terico-prtica A Reforma Administrativa como consequncia da falncia do Welfare State Tendo em vista a resoluo dos grandes problemas econmicos, sobretudo gerados pela segunda Grande Guerra, durante algumas dcadas o Estado Providncia (Welfare State), enquanto actor social e organizador da sociedade, apoiou-se em modelos mistos de economia, tentando gerar estabilidade e crescimento econmico, sobretudo com o propsito de proteger os cidados ante a ameaa da excluso social e das demais contingncias econmicas e sociais. Sob a influncia das doutrinas econmicas de Keynes, que propunham a interveno do estado na economia, com o propsito de se atingir o pleno emprego, o Welfare State manifestou-se numa interveno crescente estatal na vida econmica e social e consequentemente num aumento da despesa pblica. No obstante, e apesar destes desgnios, fenmenos como o do desemprego ou da referida excluso social, mantiveram-se tendo mesmo vindo a agudizar-se em alguns casos, fruto de uma nova ordem mundial mais diversa e complexa, com novos protagonismos e novas tenses sociais. Segundo Self (1993) o Estado Providncia entrou em crise no incio da dcada de 70 associado, entre outras variveis, crise petrolfera. Poucos anos mais tarde, Buchanan (1977) chamava a ateno para o facto de se estar a tornar insustentvel um modelo no qual o aumento das despesas dos servios pblicos era tendencialmente maior num perodo de estagnao econmica. 154

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Com a falncia eminente do Welfare State (decorrente da insustentabilidade oramental e gestionria do mesmo) criaram-se novos modelos e paradigmas de administrao (Rocha, 2001), estando estes na gnese daquilo a que se veio a chamar reforma administrativa. A Escola Managerial Este conceito de reforma administrativa pressupe aquilo que Lane (1995) definiu como a substituio de um Estado Administrativo por um Estado Managerial. Segundo o autor, o managerialismo afirma-se essencialmente como opo gestionria inpcia e s ineficincias tradicionalmente conotadas com as organizaes burocrticas. Substituindo a gesto pblica tradicional por processos e tcnicas de gesto privada, a escola managerial foi levando, mesmo que de forma indirecta, ao reequacionar de aspectos da Administrao Pblica to fundamentais como os modelos de organizao do trabalho (com a crescente descentralizao administrativa) e como a gesto de recursos humanos. Foi dentro desta perspectiva que se passou a encarar o conceito de reforma administrativa, influenciado desde a dcada de 80 pelo trabalho de Peters e Waterman (1982) que lanavam a ideia de que se poderia adoptar um novo modelo de gesto nas organizaes de trabalho em geral, independentemente de estas serem pblicas ou privadas. Esta nova concepo de gesto apostou na descentralizao, flexibilizao, na autonomia e no achatamento das hierarquias (Wright, 1997). A crtica da burocracia como soluo organizacional teve aqui mais do que nunca por base a presuno de que existiria objectivamente uma superioridade dos sistemas de gesto privada relativamente aos de gesto pblica. Foi assim que a influncia gradual da Escola Managerial na Administrao Pblica se materializou num conjunto de princpios fundamentais nas diversas tentativas de reforma que se foram sucedendo a partir dos anos 80. Falamos da: - descentralizao que foi apontada como elemento de particular relevo enquanto motor da capacidade criativa e de inovao organizacional, e indiciou como imperativa a reduo dos nveis hierrquicos (achatamento obrigatrio dos tradicionais designs piramidais); - da desregulao que veio contribuir para que os gestores pudessem intervir directamente na gesto dos recursos financeiros, humanos e materiais, na tentativa de alcanarem os objectivos organizacionais; - e da delegao das competncias como forma de o poder poltico se permitir afastar das preocupaes da gesto corrente e da implementao das polticas. Sintetizando, o managerialismo mais no fez do que reiterar a ideia segundo a qual as organizaes do sector pblico e do sector privado devem ser geridas por princpios similares na sua essncia, apesar de, ao contrrio das privadas, as organizaes pblicas poderem procurar satisfazer interesses socialmente globais e serem (em maior ou menor grau, mas incontornavelmente) controladas pelo poder poltico. O New Public Management Existem algumas explicaes plausveis para o facto das dcadas de 80 e de 90 se terem revelado 155

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como os anos de ouro para as reformas administrativas managerialistas nos pases ocidentais. Antes de mais, foi determinante para o incio deste processo a j enunciada recesso econmica provocada pela crise do petrleo nos anos 70 e que resultou em dfices considerveis para os oramentos pblicos. Foi desta forma que surgiu o supra referido paradigma managerial de gesto pblica orientado para uma cultura baseada no desempenho e num sector pblico menos centralizado (OCDE, 1995). Este novo paradigma poderia ser caracterizado por um redimensionamento da importncia atribuda ao desempenho, ao controlo e responsabilizao, um desenvolvimento da competio, uma optimizao do aproveitamento das tecnologias de informao, assim como uma aposta na qualidade e uma desagregao das tradicionais unidades de trabalho. O mesmo seria falar do New Public Management (NPM). Apesar de poder ser teoricamente includo na escola managerial, o New Public Management demarcou-se do managerialismo pblico tpico uma vez que apresentava uma maior nitidez nas suas caractersticas. Algumas das mais importantes consubstanciavam-se na profissionalizao da gesto, na criao objectiva de medidas de desempenho, no privilegiar da importncia dos resultados e da reduo dos custos e na segmentao das unidades administrativas consideradas exageradamente grandes (Hood, 1991). Entretanto, e embora o NPM tenha inicialmente aparecido em meados da dcada de 80, no exactamente como corpo terico de ideias sistematizadas, mas antes como resultado de uma vontade de substituir a gesto pblica por uma gesto empresarial, nos anos 90, este movimento comea a integrar novos conceitos e instrumentos de gesto. disto exemplo, a introduo na gesto pblica de conceitos como o Total Quality Management (TQM), transformado por Frederickson (1994) no Total Quality Politics (TQP) que introduz caractersticas como a prtica da administrao baseada nas necessidades dos cidados. Outros autores associados ao NPM apontaram para a necessidade da promoo de uma responsabilizao dos gestores pblicos, da competio entre os servios pblicos e da avaliao dos resultados enquanto indicador fundamental dos desempenhos (Osborne & Gaebler, 1992). Contudo, de um ponto de vista genrico o NPM levantava uma srie de incoerncias e mesmo algumas contradies. Antes de mais, partia de pressupostos tericos, no demonstrados, de que a gesto empresarial seria intrinsecamente mais adequada a todos os contextos e situaes, independentemente da variedade dos contornos, designs e propsitos organizacionais de cada estrutura. Proclamava a descentralizao e o achatamento das estruturas, enfatizando no entanto o controlo financeiro e a coordenao oramental gerando assim potenciais desequilbrios nos processos de tomada de deciso formalmente descentralizados mas na prtica conservados no topo. Por outro lado, os defensores do NPM raramente se referiram s modificaes comportamentais e organizacionais indispensveis para fazer face, no s s mudanas impostas pelo exterior, mas sobretudo requeridas por uma nova configurao e uma nova filosofia organizacional. De referir tambm uma certa insensibilidade deste paradigma, quando considerava os cidados apenas como consumidores ou quando vaticinava que todo e qualquer servio pblico, independentemente da sua misso ou dos pressupostos da sua existncia, deveria ser gerido de uma mesma forma. Idiossincrasias organizacionais e produtivas como as dos servios de sade e/ou de educao so suficientemente elucidativas para desmistificar esta generalizao. 156

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A Governance como abordagem actualizada da Reforma Hoje, mais do que no passado, mergulhada em pleno sculo XXI, a Administrao Pblica foi forada a tornar-se sensvel a variveis no equacionadas at ao presente. Com efeito, administrar o sector pblico passa por fazer uma gesto de redes complexas, compostas por actores diversos (com aprendizagens, expectativas e comportamentos diferenciados), por grupos de presso, grupos polticos, instituies sociais e empresas privadas. Existindo conflitos de interesses entre estes actores, a gesto pblica deve ser capaz de os gerir, no devendo impor unilateralmente a sua vontade. No incio do presente sculo, acadmicos da rea da Administrao Pblica comearam a pr em causa de forma mais sistemtica a rigidez dos modelos at aqui existentes, fossem estes mais afectos tradio burocrtica, teoria da liderana poltica ou corrente managerialista (Madureira, 2004). Muitos comearam a alertar para o facto de no se poder ver a gesto pblica como um mero centro produtor de eficcia e de eficincia, no podendo a mesma, apesar da sua evoluo e dos novos contornos que lhe so conferidos, deixar de levar em linha de conta aspectos como a legalidade e a legitimidade. Neste sentido, podemos encarar o conceito de Governance como o reconhecimento de que numa sociedade global no existem imposies unilaterais de quaisquer tipos de liderana, pelo que Estado e Administrao Pblica passam a ter que funcionar como sistema de rgos orientadores dos distintos actores sociais e econmicos de uma sociedade determinada (Pagaza, 2000:48). Com efeito, num contexto em que a realidade pblica determinada pela aco de redes onde intervm actores nacionais e internacionais, sindicatos, partidos polticos, grupos de presso e de interesses e empresas privadas, a tarefa dos governos e das administraes centra-se em mediar o dilogo entre os diversos actores intervenientes no processo pblico/poltico. Hood e Lodge sugerem que desta forma s o desenvolvimento efectivo das competncias1 dos funcionrios pblicos poder fazer avanar a reforma da gesto pblica (Hood & Lodge, 2004). A esta sugesto, pensamos poder-se acrescentar outra. A de que, num contexto em que a equao principal a de mudana/adaptao ou ainda de antecipao/capacidade de influncia na mudana a efectuar, as competncias a valorizar prioritariamente so as de carcter comportamental, uma vez que so transversais, fundamentais para todas as reas de trabalho independentemente da posio hierrquica ocupada ou da componente tcnica especfica dos postos de trabalho. Com efeito, na presente realidade, a Administrao Pblica moderna passou a apresentar-se como mediador de variveis de diversidade, procurando a soluo dos conflitos e a promoo da colaborao inter-actores. Neste sentido a reforma administrativa poder ser encarada como um projecto integrado, complexo e diversificado onde realmente necessria uma gesto atenta e conciliadora dos diversos actores, dos seus comportamentos e das suas expectativas, de forma a que se possam servir todos sem arbtrios. Nesta abordagem as competncias comportamentais de quem trabalha na Administrao e consequentemente contribui para o seu desenvolvimento e desempenho so fundamentais.

1 Sobre a confuso terminolgica acerca da expresso competncia consultar Madureira (2004), A formao contnua dos Quadros Superiores na rea comportamental no contexto da reforma da Administrao Pblica portuguesa, Tese de Doutoramento (PhD), Lisboa, Universidade Lusada. No presente caso pode-se entender competncia enquanto capacidade demonstrada (aplicada) em situao de trabalho.

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Com a falncia do Estado Providncia, criaram-se as condies ideais para a mercantilizao do funcionamento da Administrao. No obstante, a escola managerial no s no resolveu os problemas pblicos da forma taxativa, como incorreu em incoerncias diversas, proclamando no raras vezes a descentralizao, a delegao de competncias e a desregulao como medidas fundamentais para a mudana de paradigma na reforma administrativa, mas mantendo o poder hierrquico altamente centralizado na prtica. Este foi o terreno propcio para que, independentemente de todas as discusses conceptuais acerca do mesmo, o conceito de governance, tivesse ganho peso. De facto, num mundo que se pretende globalizado, em que o saber, o saber fazer e o saber ser adquirem um estatuto de cada vez maior relevncia, em que os actores sociais e os actores organizacionais (no caso da Administrao Pblica, os funcionrios) mais instrudos, e por isso potencialmente mais intervenientes, anseiam por participar activamente na construo de um novo sector pblico, mas em que as causas pblicas se continuam a prender com questes como a proteco social, a igualdade de oportunidades, a legitimidade, o servio ao cidado e o servio comunidade, ento importa encontrar um modelo que possa abarcar todos os elementos e que tente sistematiz-los sem que com isso desvirtue cada um deles. Esta nova via de Administrao que olha para si mesmo, como parte de uma sociedade global que evolui, mas que no perde de vista os propsitos basilares da coisa pblica pode ser o fio condutor para a criao de uma nova mentalidade que presida s reformas administrativas do sculo XXI. A Administrao do presente deve pois constituir-se como uma organizao aprendente, responsvel pela sistematizao de uma diversidade institucional e comportamental no contexto da prestao do servio pblico. 2.2. As emoes, os comportamentos e as relaes enquanto determinantes da Aprendizagem Organizacional (AO) a) A viso tradicionalista da Aprendizagem Organizacional Apesar de todas as preocupaes com os fenmenos organizacionais de natureza comportamental, tanto no fim do sculo XX, como no incio do sculo XXI, a literatura continuou mais vocacionada para uma abordagem da Aprendizagem Organizacional tradicional, insistindo num conceito de aprendizagem muito ligado ao factor conhecimento, no valorizando suficientemente a varivel emoo neste processo. Com efeito, nos ltimos anos, autores como Star (1992) ou Graa (2000) insistem em centrar-se na cognio como verdadeira e (quase) exclusiva essncia da aprendizagem. Se verdade que as ltimas dcadas se tm revelado prolixas na quantidade de definies da AO, igualmente perceptvel que a maioria de entre elas tem deixado de lado a relevncia da componente emocional/afectiva no processos de aprendizagem. Em 1991, Huber j admitia que uma organizao s poderia aprender se, atravs do seu processamento de informao, o mbito dos seus comportamentos potenciais fosse alterado. Ainda que sem haver uma referncia explcita componente emocional no processo de aprendizagem, esta definio deixava em aberto uma questo: para que houvesse aprendizagem no bastaria incorporar conhecimento mas sobretudo potenciar uma alterao comportamental. Numa perspectiva essencialmente utilitria e pragmtica, Dodgson (1993) define a AO como sinnimo dos modos pelos quais as empresas criam, acrescentam e organizam conhecimento e rotinas 158

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em torno das suas actividades e no mbito da sua cultura, adaptam e desenvolvem eficincia organizacional atravs da melhoria de utilizao das percias genricas das suas foras de trabalho. Contudo mais uma vez esta definio peca pela ausncia da componente emoo na sua concepo. Numa abordagem mais atenta aos aspectos relacionais, Koenig (1994) advoga que a aprendizagem em contexto organizacional um fenmeno colectivo de aquisio e de elaborao de competncias que modifica, mais ou menos profundamente, com maior ou menor durabilidade, a gesto das situaes e as prprias situaes. J muito perto da viragem do sculo, Divry, Debuisson e Torre conferem um carcter dinmico e evolutivo definio de AO, postulando que aprender organizacionalmente assimilar a informao, mas tambm faz-la evoluir, isto , modific-la, aument-la e corrigir o stock de conhecimentos e de savoir faire (Divry, Debuisson & Torre, 1998). Simes (1999) vai mesmo mais longe, defendendo que, independentemente da componente cognitiva associada aprendizagem, no se aprende apenas pelo pensamento, pela formao de quadros conceptuais partilhados pela organizao mas tambm pela aco. Das definies apresentadas, conclui-se que as mais actuais tendem a encarar a aprendizagem organizacional como um fenmeno colectivo e potencialmente actuante. Trabalhos mais actuais chegam mesmo a sugerir que para alm da sua vertente colectiva existe tambm uma natureza interorganizacional na aprendizagem (Wang & Pervaiz, 2003; Johnson, Sohi & Grewal, 2004; Mendes, 2005). No obstante, poucas continuam a ser as referncias dimenso afectiva que pretendemos ser transversal e preponderante no supracitado fenmeno. Por outro lado, independentemente da concordncia ou discordncia sobre pormenores na definio da AO, o entendimento de que ela resulta inequivocamente da interaco da diversidade das aprendizagens individuais tornou-se consensual. Contudo, o mesmo no significa dizer que a Aprendizagem Organizacional possa apenas resultar do somatrio da aprendizagem dos indivduos. Ao invs disso, ela transversal e especfica. Hoje alguns autores tentam mesmo estudar a AO enquanto modelo integrado (Santana, 2005). Num processo deste tipo, no podemos ignorar a criao e a interpretao simblica subjectiva, que resultam das relaes entre indivduos no mbito de uma dada cultura organizacional (Nahapiet & Ghoshal, 1998). b) Uma abordagem integrada da Aprendizagem Organizacional: o peso das emoes, dos comportamentos e das relaes Na actualidade, diversas so as perspectivas a proporem outras abordagens para o conceito de Aprendizagem Organizacional. Autores como Cook e Yanow (1996) tentam desmistificar a ideia da AO enquanto dependente da aprendizagem dos indivduos, que sendo formados no exterior, se tornam um modelo de aco para a organizao. Com efeito, esta concepo est assente no conceito de actividade cognitiva da aprendizagem individual, segundo os autores errada, ou no mnimo incompleta, uma vez que ignora a importncia primordial da cultura organizacional. Se admitirmos que esta definida, pelo menos em parte, atravs dos significados inter-subjectivos expressos por todos aqueles que partilham um mesmo espao organizacional, que nele se relacionam e que tm uma prtica comum de linguagem, de aces, de crenas, de objectos, de smbolos e de cdigos, ento ela torna-se determinante 159

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no enquadramento da aprendizagem, e porventura poder ser a grande responsvel pela maior ou menor exequibilidade do seu sucesso. Num contexto deste tipo, deve tornar-se possvel que a AO possa resultar como utilizao relacional, colectiva, transversal e enriquecida, da aprendizagem feita a partir das experincias e das capacidades individuais dos sujeitos, que depois de serem relacionadas podem criar um valor organizacional acrescentado, diferente de cada uma das partes. Para tal criam-se organizacionalmente, manifesta ou tacitamente, estruturas de significados colectivos essenciais em processos de intercmbio. Kim (1993) parte de uma definio de AO orientada para a aco, sugerindo que o elemento chave para o sucesso da mesma passa pela integrao dos modelos mentais individuais, susceptveis de incorporarem influncias diversas do interior e do exterior do meio organizacional, dando lugar constituio de modelos mentais partilhados, passveis de poderem vir a influenciar a aco organizacional posterior. Esta definio poder porventura servir para uma desmistificao da ideia de que a AO deve ser entendida exclusivamente como um fenmeno intra-empresarial. Na realidade, tanto as organizaes pblicas como as privadas, independentemente do seu grau de burocratizao ou de modernizao, so sempre sistemas abertos, dependentes do contacto com o exterior e dos ensinamentos e influncias da provenientes, pelo que nunca devero desconsiderar a dimenso relacional da aprendizagem organizacional (Mendes, 2005). Como observa Simes (1999), este um fenmeno multifacetado, para o estudo do qual devem ser consideradas diferentes disciplinas. Desta forma, a formao profissional, nomeadamente aquela que se prende com as questes comportamentais, poder aparecer na linha da frente enquanto factor de influncia na definio da simbologia dos quadros de partilha comportamental dos formandos que, regressados s suas organizaes, podero fomentar processos transversais de AO ou, ao contrrio, boicotarem-nos. A confirm-lo esto os resultados de uma pesquisa levada a cabo por Ingham e Mothe (2000) em que se conclui que a AO poder estar subordinada a determinantes estruturais e a determinantes comportamentais, dividindo-se estes ltimos em agressividade, neutralidade e tolerncia, sendo a ltima a nica esperana para a realizao de um processo de aprendizagem conseguido, fundamentado em noes como a confiana, a motivao e a implicao dos indivduos. Embora no nos devamos esquecer que a aprendizagem leva, em grande nmero de situaes, aco, a modos de actuao (Kulki, 1996), igualmente verdadeira a proposio de Huber (1991), segundo a qual a aprendizagem pode no determinar qualquer modificao comportamental que possa de facto ser observada. Com efeito, uma certa aprendizagem poder levar a que se opere um alargamento cognitivo, e at comportamental, sem que as novas potencialidades se transformem obrigatoriamente em aces dignas de registo e em resultados prticos. Outros autores, como Silberman (1990), defenderam durante os anos 90 a existncia de trs tipos de aprendizagem: a afectiva, a comportamental e a cognitiva (conceptual). Este autor admite mesmo que a aprendizagem afectiva a maior responsvel pela formao de atitudes e de preferncias individuais relativamente aos diferentes tipos de cultura organizacional, a novos procedimentos e a relaes profissionais interpessoais. portanto, segundo ele, a mais profunda. Com efeito, o conhecimento, e consequentemente a aprendizagem, variam entre os indivduos, no s em funo dos estmulos que os mesmos recebem do exterior, mas tambm de acordo com 160

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processos subjectivos e individuais de transformao e de interpretao de smbolos, de filtros criados pelo prprio indivduo, da coerncia interna e de uma construo pessoal da realidade que implica o recurso s cognies mas tambm s emoes e aos valores morais que podem ajudar a potenciar ou ao contrrio a reprimir um certo padro comportamental. Por outro lado, como postula Antnio Damsio em O Erro de Descartes, os sentimentos exercem uma forte influncia sobre a razo, os sistemas cerebrais que so necessrios aos primeiros encontram-se enredados nos sistemas necessrios segunda e estes sistemas especficos esto interligados com os que regulam o corpo (Damsio, 1994). Podemos hoje pensar que a actividade comportamental est dependente da actividade cerebral, mas tambm da mente e da conscincia. Tornou-se evidente, tambm numa perspectiva neurobiolgica, o peso da componente emocional/sentimental (e no s da racional), na determinao da cognio e na definio dos processos comportamentais dos indivduos, e consequentemente na sua aprendizagem (Damsio, 1994, 2000). Do Quociente de Inteligncia (Q.I.) passa-se para o Quociente de Emoo (Q.E.), distinto do primeiro, mas igualmente importante na determinao dos comportamentos e consequentemente da aprendizagem e dos desempenhos. J no decurso do novo milnio, outros estudos, como o de Brown (2000), tm-se debruado na questo da importncia da componente emocional nos processos de aprendizagem. Como outros, este autor defende que a aprendizagem consiste numa experincia intelectual mas tambm emocional, sem que possamos facilmente quantificar o peso de cada uma destas componentes. Atravs de um estudo que incidiu sobre um grupo de alunos, estudantes do MBA numa universidade inglesa, Brown afirma poder confirmar empiricamente que, formal ou informal, tcita ou manifesta, intencional ou no, a aprendizagem contm invariavelmente uma componente emocional que pode interferir, como obstculo ou como incentivo, consoante os casos ou os momentos atravessados pelas pessoas. Reforando esta ideia de Brown, e ainda que sem perder a noo da relevncia da aprendizagem enquanto processo cognitivo, Hopfl e Linstead (1997) sugerem que tanto as crenas como os valores, embora possam ser racionalmente construdos, no deixam de ser resultado (para alm das cognies) dos afectos. Mendes (2005) postula que nos dias de hoje a aprendizagem tem concedido mais competncias relacionais. De facto, so estas as mais necessrias no contexto da sociedade do conhecimento onde as decises se tomam num contexto de diversidade, onde se gere mais a excepo do que a generalidade, e onde cada situao tem cada vez contornos mais particulares e especficos. Numa era em que a principal mais valia humana a capacidade/velocidade de adaptao mudana ou de superao da mesma (designadamente no captulo atitudinal e comportamental) ento torna-se fundamental que os conceitos de ensino e de aprendizagem se centrem prioritariamente nas competncias relacionais e comportamentais. 2.3. A importncia da mudana dos comportamentos no contexto da reforma da Administrao Pblica A mudana dos comportamentos A questo da mudana comportamental est hoje na ordem do dia. Ainda assim, no raras vezes 161

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referida de forma imprecisa, no havendo explicitao daquilo que se pretende mudar (crenas, valores, expectativas, competncias, contribuies objectivas para a alterao da organizao do trabalho, etc.). No obstante, e independentemente das confuses que a este respeito se possam gerar, e que importam clarificar, quando se fala de mudana determinante que se entenda com rigor a terminologia que se est a utilizar. No devemos nesta matria esquecer que j no incio da investigao sobre a teoria dos processos de mudana, Lewin (1965) admitia a existncia de trs fases ao longo de um processo de mudana: descongelamento, mudana e recongelamento. Mais recentemente, Schein (1987), tentando desenvolver o contedo de cada uma das fases propostas por Lewin, postulou que o descongelamento deveria funcionar como um mecanismo de remoo ou de destruio de crenas, valores, atitudes e comportamentos partilhados e praticados pelos indivduos at esse momento, atravs da apresentao de novos padres e de novos estmulos comportamentais susceptveis de desafiarem a solidez dos anteriores. Efectivamente, para que no se corra o forte risco de provocar nos indivduos comportamentos de resistncia mudana, nomeadamente em contexto organizacional, a fase de descongelamento dever motivar para a mudana, tendo muitas vezes que inverter situaes de falta de segurana psicolgica dos indivduos relativamente ao momento vivido na organizao. A fase de descongelamento actua como forma de preparar os funcionrios para a mudana lata, por um lado, e de os preparar comportamentalmente para as novidades decorrentes das alteraes tcnicas e organizacionais. A segunda fase do processo de mudana a mudana em si. Caetano define-a como um processo socio-cognitivo, afectivo e comportamental, que no se pode realizar se no existir real motivao por parte dos indivduos para adquirir nova informao, filtrando-a segundo novos valores, afim de poder interpretar uma tambm nova realidade (Caetano, 2001). Por fim, o recongelamento representa a fase da consolidao da mudana alcanada. Nesta fase importa reforar estmulos, valores e comportamentos, como forma de evitar um retrocesso situao de pr-mudana. O recongelamento deve-se poder dar ao nvel pessoal, mas tambm ao nvel relacional. Confirmam-se no s os novos valores mas tambm a partilha dos mesmos. A resistncia mudana na Administrao Pblica Por desempenhar um papel determinante nos resultados alcanados pelos processos de mudana, a resistncia mudana constitui-se como um objecto de investigao incontornvel, quando se aborda a supra citada temtica. Tambm nesta matria o contributo de Lewin foi considervel2. Num contexto de mudana comportamental/organizacional, a questo interpretativa crucial. Na Administrao Pblica, como noutros contextos laborais, os motivos indicados pelos dirigentes aos funcionrios, como justificaes para a mudana, mas sobretudo a forma como estes so percepcionados e interpretados, so determinantes na definio de uma conduta de associao, ou

2 Interessa contudo no desconsiderar um estudo levado a cabo em 1948 por Coch e French, e que se revelou pioneiro no estudo da resistncia mudana dos operrios, quando da mudana dos mtodos de trabalho, em contexto industrial.

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ao contrrio, de distanciamento relativamente s modificaes introduzidas. A credibilidade pois um elemento central na aceitao e na implicao dos indivduos num processo de mudana. Kanter, Stein e Jick (1992) identificam os principais factores passveis de gerarem reaces adversas mudana por parte dos colaboradores de uma organizao. De entre eles merecem especial destaque a perda de privilgios ou de controlo (que pode acontecer, por exemplo, devido a uma reorganizao da estrutura orgnica e das funes), a incerteza quanto ao futuro e a perda da hegemonia das competncias (decorrente, por exemplo, da introduo de um sistema tecnolgico que os funcionrios no dominam). Tomando como reais alguns dos factores sugeridos por Kanter e colegas, e se tivermos em ateno que os processos de mudana na Administrao Pblica tendem a aparecer de forma planeada3, algumas vezes na sua vertente incremental, e outras de forma mais abrangente e radical, importa considerar a possibilidade de uma aposta em novas competncias comportamentais para os funcionrios, desde que articulada com as mudanas em curso, poder ser importante para a restituio da confiana e da auto-estima dos mesmos, que no devem sentir-se excludos num quadro organizacional que apresenta novos contornos, ainda que parcialmente indefinidos. Se existir uma excluso generalizada dos funcionrios num processo de mudana, este pode-se tornar contra producente e mesmo perigoso para a sobrevivncia das organizaes pblicas. No que concerne participao e implicao dos indivduos nos processos de mudana, Lawler (1986) identificou trs ordens factores condicionadores dos mesmos; factores motivacionais, factores comunicacionais e factores decorrentes da prpria natureza da mudana. Destes interessam-nos muito em particular os dois primeiros. Com efeito, para que possa ser efectiva a participao de todos os actores organizacionais pblicos, ter que estar alicerada numa partilha de novos smbolos, novos cdigos de linguagem e fundamentalmente de novas atitudes e comportamentos. Num processo deste tipo, motivao e comunicao so elementos nucleares. A associao inovao/rotina como fora motriz das organizaes pblicas Num contexto em que o Estado e as organizaes pblicas acabam por no desempenhar um papel apenas regulador, mas tambm prestador em diferentes segmentos da sociedade e da economia, a Administrao Pblica tem que ser encarada como uma constelao de organizaes com fins produtivos (seja de bens ou de servios) e, por isso mesmo, to ou mais permevel4 que as organizaes privadas, brutalidade da mudana e volatilidade dos meios em que operam. Assim sendo, o processo de renovao na Administrao Pblica encontra-se, tambm ele, sujeito aos ciclos de aprendizagem e aos ciclos de desaprendizagem propostos por Cunha (1999).

Numa estrutura secular altamente pesada, normalizada e burocratizada, mais dificilmente a mudana acontece de forma espontnea, ou seja, de forma no planeada. 4 Dizemos to ou mais permevel porque, dada a sua pesada estrutura e uma falta de predisposio para a mudana, a Administrao Pblica pode sofrer mais do que as organizaes privadas, no raras vezes mais geis nos processos de (re)adaptao volatilidade dos contextos.
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Segundo o autor, o primeiro dos dois ciclos, compreende dois sub-ciclos: o da aquisio da informao e o da utilizao do conhecimento. O sub-ciclo da aquisio divide-se ele prprio ainda nas etapas de aquisio de informao e de utilizao da mesma. Por seu turno, o sub-ciclo de utilizao do conhecimento compreende duas fases, aparentemente antagnicas, mas certamente complementares: a inovao e a rotinizao. Com efeito, se a inovao e a criatividade so ingredientes indispensveis na mudana e na modernizao das organizaes, a rotina no deixa de ser essencial a um certo equilbrio, assim como na criao de um certo sentimento de segurana em todos aqueles que nela participam. O problema surge quando, depois de (re)atingida a rotinizao, as organizaes tendem a voltar a fechar-se ao exterior, entendendo os processos de mudana como pontuais e passageiros, e a questo da modernizao necessria como j resolvida. O caso da Administrao Pblica ser paradigmtico visto que a existncia quase secular de procedimentos, regulamentos, desenvolvimento de carreiras e respostas s expectativas dos funcionrios, levam a que a ideia da necessidade de uma mudana organizacional permanente seja muitas vezes liminarmente rejeitada por quem dirige e por quem executa. Mesmo assim, Cunha defende a ideia de que, pese embora, a rotina desempenhe um papel identificador, estabilizador e por isso importante nas organizaes, ela no deve em ocasio alguma ser hegemnica, pelo que nunca se deve deixar de procurar uma cada vez melhor adequao da organizao ao meio envolvente (Cunha, 1999). Esta procura contnua pe em causa permanentemente as inovaes que entretanto se transformaram em rotinas, provocando uma ruptura com o ciclo de aprendizagem anterior. Por estas razes, esta mais recente procura pode denominar-se ciclo de desaprendizagem. No entanto, e apesar da aparente incompatibilidade entre estes dois ciclos, poderamos at dizer que os mesmos se complementam uma vez que, como defende Fonseca, o sucesso e a sobrevivncia das organizaes so atingidos se estes se adaptarem ao seu meio envolvente e se forem capazes de manter um equilbrio estvel naquele enquadramento (Fonseca, 1997:14). Para tal, como as empresas privadas, tambm as organizaes pblicas precisam de rotina e de inovao afim de poderem assegurar a sua sobrevivncia. O entendimento desta questo torna-se fundamental para que, num processo de mudana comportamental que seja coincidente com o sentido de uma reforma administrativa, dirigentes e funcionrios pblicos no entrem numa deriva anti-normativista banindo desta forma elementos de rotina que, desde que utilizados de forma equilibrada, so preponderantes para o funcionamento de toda e qualquer organizao. Se tomarmos por correcto o argumento de Fonseca que admite que a inovao no pode ser gerida, estando antes dependente dos processos de comunicao interactiva que tenham potencial de transformao (Fonseca, 2002), ento a Administrao Pblica deve mesmo manter uma slida base de rotina e de normas como forma de reproduzir valores, referncias e alguns comportamentos fundamentais para a sua existncia. S assim a associao inovao-rotina poder funcionar adequadamente, potenciando modificaes organizacionais e comportamentais que estejam enquadradas por um ambiente de relativa estabilidade, possibilitando mudanas incrementais mas evitando o caos organizacional. O recurso cincia da complexidade enquanto tnico para a mudana comportamental no contexto da reforma administrativa Mltiplas receitas tm vindo a ser apresentadas, ao longo das ltimas dcadas, como garante 164

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de sucesso organizacional. So disto exemplo chaves como a Total Quality Management, a Mudana da Cultura Organizacional, a Reengenharia, a Gesto pelas Competncias, o Benchmarking. O tempo tem-nos contudo demonstrado que a pretensa infalibilidade destas solues encontra um sem nmero de barreiras, nomeadamente pelo facto de, na maioria das vezes, serem muito semelhantes quelas que as precederam, e apesar de prometerem a introduo de elementos estratgicos distintivos, acabarem por levar a resultados de gesto em nada diferentes dos anteriores. Segundo Stacey (1996), o recurso s j referidas (pretensas) solues organizacionais, mais no do que uma tentativa daqueles que so responsveis pela gesto de mascarar as suas incapacidades, e a ansiedade da decorrente, de lidarem com uma realidade organizacional e comportamental onde predomina a indefinio dos contornos, a diversidade dos fluxos de informao, a incerteza no que concerne ao desempenho dos papis e das tarefas profissionais (cada vez mais distantes dos tradicionalmente aprendidos), a diminuio dos consensos e a diminuio entre o perodo de tempo que medeia entre as previses dos resultados e os resultados propriamente ditos. Independentemente dos modelos que adoptam, os gestores pblicos (mas tambm os privados) habituaram-se a considerar a gesto um sistema em que, apesar de existirem riscos, os resultados futuros poderiam em boa parte ser controlados pelas aces efectuadas no presente. Este um pensamento mgico, reforado por dcadas de uma filosofia organizacional neo-taylorista, da qual dificilmente quem gere se consegue desligar. Esta situao particularmente considervel na Administrao Pblica, onde, apoiados no peso da burocracia, regras e regulamentos ditam em absoluto o sentido, a velocidade e, supostamente, os resultados da engrenagem administrativa. Se o gestor comum tem tendncia a agarrar-se a estruturas e a procedimentos como forma de garantir um certo equilbrio organizacional, mas sobretudo emocional, o que no dizer do gestor pblico que cresceu, podendo deliberadamente ignorar a volatilidade do mercado e da incerteza dos contextos. A negao da incerteza e da polmica funcionam como mecanismo de defesa para quem no se sente preparado a lidar com as novas regras do jogo organizacional. Esta negao poder no entanto dar origem ao incio da falncia dos sistemas organizacionais, pblicos ou privados, que no busquem formas de adaptao presente realidade da economia e das organizaes. A crescente dissonncia existente entre os quadros valorativos de referncia que continuam a presidir gesto das organizaes e a necessidade de mudana de mentalidades que a prtica vai exigindo pode levar a crculos viciosos. assim que Stacey, ao considerar a complexidade como um dado adquirido nas sociedades modernas, sugere que alguns dos argumentos sugeridos por uma cincia da complexidade podero ajudar a que se possa fazer face aos supra referidos crculos viciosos. Desta forma, considera que a cincia da complexidade estuda as propriedades fundamentais das redes de retro-alimentao no linear, ou seja, dos sistemas adaptativos complexos (Stacey, 1996:11). Estes, podem ser entendidos como sistemas compreendendo uma diversidade de actores interrelacionados de forma no linear, em que a aco de um actor organizacional pode provocar distintas respostas em distintos actores. Pressupem uma interaco constante com outros sistemas adaptativos complexos, constituindo com eles, um meio ambiente comum, retirando deles informao (designadamente acerca das consequncias das relaes mantidas com os mesmos), ou seja, recorrendo a mecanismos de retroalimentao. 165

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Desta recolha de informao, os sistemas adaptativos complexos podero fazer uma triagem que resulte na identificao de regularidades na informao obtida, o que lhes poder facilitar a construo de um modelo que lhes permita o relacionamento com os outros sistemas presentes no seu meio ambiente. Por fim, os sistemas adaptativos complexos devem observar como respondem os seus parceiros (os outros sistemas) aos estmulos (aco) por eles lanados, assim como estudar as consequncias das respostas, afim de elaborar uma reviso do modelo interactivo inicialmente concebido. Em todo este processo, enquanto uma parte do sistema se empenha em manter um certo equilbrio na organizao, contribuindo deste modo para a sobrevivncia da mesma, a outra parte deve progredir na desordem, descobrindo a novidade medida que avana, sem certezas pr-determinadas, com o nico fito de fazer andar um processo sem fim (inerente prpria existncia da organizao) em que todos os actores desempenham um papel, sem que tenham certezas quanto forma que este poder assumir num futuro prximo. Este um esquema que podemos taxar de complexo no que concerne aprendizagem dos actores organizacionais individuais e da organizao no seu todo. Na realidade um sistema deste tipo carece de ajustamentos e de reajustamentos quase permanentes dos comportamentos. Para tal necessria uma predisposio comportamental e organizacional para a constante adaptao e para a mudana. Estando esta necessidade, como atrs vimos, em desacordo com a filosofia reinante na maioria das organizaes, impem-se alteraes de fundo, se realmente se aspirar a uma mudana organizacional condicente com as necessidades organizacionais do incio do sculo XXI. Esta abordagem importante na arquitectura de um modelo organizacional absolutamente dependente da agilidade comportamental, por ora emperrada pelos tradicionais modelos de gesto e de administrao, em particular em contextos como o da Administrao Pblica. No obstante, e ainda que nos possa impressionar pelas exigncias que apresenta, talvez seja esta a nica possibilidade de considerarmos com seriedade uma reforma administrativa profunda e transversal, chamando responsabilidade estruturas, dirigentes e funcionrios, alertando-os para a necessidade de encarar a convivncia com a mudana como elemento principal de uma nova rotina. Contudo, no devemos esquecer que, como afirma Roberts, uma transformao pessoal, em ambiente de trabalho, no uma tarefa de produo linearmente exequvel. No caso da Administrao Pblica, trata-se de uma mudana tanto mais complexa, quanto mais possa afectar o sistema de crenas, valores, normas e referncias do funcionrio em questo. Esta transformao pode exigir registos de reflexo com os quais o indivduo no esteja familiarizado, interferindo nomeadamente com domnios da sua vida extra profissional. Como factor de enquadramento de uma transformao deste gnero absolutamente necessria uma mudana cultural mais lata ao nvel da Administrao como um todo. Por outro lado, no se dever sugerir aos funcionrios transformaes comportamentais, relacionais e consequentemente intrapessoais, se a organizao e os seus lderes no estiverem preparados, tambm eles, para um novo modelo de filosofia e de reflexo organizacional. Num quadro deste tipo, a desmotivao e a desconfiana (Edmonson & Moingeon, 2000) dos funcionrios podero mesmo ser contraproducentes para a reforma administrativa e at geradoras de um efeito entrpico.

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Que pesquisas para um futuro prximo? Depois de passados em revista e analisados conceitos como os da aprendizagem organizacional, mudana organizacional e comportamental, rotina e inovao e gesto da complexidade das redes, importa perceber como que num futuro prximo cada uma destas questes se vai integrar no desenvolvimento da Administrao Pblica. O presente artigo tentou predominantemente chamar a ateno para a necessidade de se compreender a Administrao Pblica como parte do todo social, ou seja, como um segmento fazendo parte (independentemente da sua vontade ou aspiraes) de um sistema de redes organizacionais cada vez mais transversais e complexas. Desta forma, pareceu-nos oportuno integrar os supracitados conceitos numa perspectiva de reforma administrativa que sem eles no poder progredir. Com efeito, por muito que se desenvolvam os aspectos do conhecimento tcnico, s depois de ultrapassado o imobilismo atitudinal e comportamental se podero esperar verdadeiras transformaes no tecido administrativo. O desafio da mudana comportamental dos funcionrios e dos dirigentes ser porventura o ponto-chave da reforma e da modernizao administrativa. Como vimos reiteradamente, hoje o recurso ao desenvolvimento das competncias relacionais e comportamentais determinante para que se possa enfrentar a ambiguidade da mudana e da diferena. Isto tanto mais verdadeiro dentro de organizaes cujo peso secular de estruturas e procedimentos tende a emperrar os processos de aprendizagem e de consequente mudana. Prope-se pois que este texto se constitua como ponto de partida para outras pesquisas (de preferncia com recurso a trabalho de campo) que se possam vir a debruar sobre aspectos especficos da aprendizagem e da mudana organizacional/comportamental em aspectos ou organismos especficos da Administrao Pblica portuguesa. Uma das questes que nos parece fundamental desvendar quais podero vir a ser os determinantes de uma aprendizagem organizacional eficiente e eficaz no contexto administrativo? certo que aspectos como a formao (nomeadamente a da rea comportamental), a transformao de estruturas e da cultura organizacional vigente, os critrios de seleco e de avaliao de funcionrios e de dirigentes figuraro entre os aspectos a levar em linha de conta. Interessa-nos no entanto perceber em que quantidade e de que maneira cada um deles poder intervir no processo da modernizao administrativa no sculo XXI. A estas questes s os estudos vindouros podero dar resposta.

3. Concluso No incio do sculo XXI, depois de ultrapassada a decepo provocada pela falncia do Welfare State, viveram-se tempos de uma empresarializao desmedida das organizaes pblicas. No obstante, tambm o paradigma managerial (essencialmente baseado no New Public Management) apresentou incoerncias e contradies. Com efeito, tambm o sector pblico passou a ter que ser equacionado como fazendo parte de redes organizacionais complexas, compostas por actores diversos (com aprendizagens, expectativas e comportamentos diferenciados), por grupos de presso, grupos polticos, instituies 167

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sociais e empresas privadas, e como tal o conceito de governance ganhou peso num contexto de tentativa de reforma da Administrao Pblica. Desta forma, tambm nos organismos pblicos a aquisio de novas competncias se torna essencial, no se compadecendo a mesma com qualquer tipo de rigidez comportamental. Interessa s organizaes pblicas, dotar os indivduos de comportamentos elsticos, flexveis, que no se deixem imobilizar pelas mais que tradicionais e diversificadas formas de resistncia mudana. So de uma diversidade imensa as variveis que podem afectar o comportamento organizacional, sendo que a imprevisibilidade dos contornos organizacionais, e por isso funcionais, age nos nossos dias como um dos principais determinantes na formao desse comportamento. Hoje importa gesto saber motivar na incerteza. Esta tarefa tanto mais difcil no contexto da Administrao Pblica onde os recursos so escassos, o recrutamento e a seleco so balizados por critrios muito rgidos, mas a necessidade de adaptao nova ordem mundial igualmente preciosa. Num contexto deste tipo a Aprendizagem Organizacional aparece como fundamental, na tentativa de reabilitar os recursos humanos para as novas necessidades comportamentais. Para que este objectivo possa ser atingido importa sobretudo compreender a fundo os processos de mudana organizacional, nica forma de os podermos influenciar ou condicionar. O entendimento da desaprendizagem/desordem como fora motriz da organizao, e o recurso cincia da complexidade enquanto tnico para a mudana comportamental num contexto de reforma administrativa so trunfos que no devemos desprezar se quisermos poder intervir na formao dos novos comportamentos em cenrios de turbulncia e de incerteza.

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Abstract. This paper intends to highlight the importance of Organizational Learning and, consequently, of behavioural change in the context of Public Administration reform in the 21st Century. It starts with a brief outline of the evolution of the most important paradigms in Administrative Science of the second half of the 20th Century. Then, the concept of Organizational Learning will be presented, in its most traditionalist perspective, and also as a dependent element versus powering element of new types of relationship and organizational behaviour.

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At last, the importance of behavioural change in the context of administrative reform will be discussed and explored. For that purpose, the following concepts will be developed: 1) behavioural change; 2) resistance to change in public administration; 3) innovation/routine association as a driving force of public organizations; 4) the use of complexity science as a tonic for behavioural change in public administration. Key words: Administrative reform, organizational learning, behavioural change, innovation/routine, complexity.

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