SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(3): 57-66, 2004

TERCEIRO SETOR: A ORGANIZAO DAS POLTICAS SOCIAIS ...

TERCEIRO SETOR a organizao das polticas sociais e a nova esfera pblica

JOS ROGRIO LOPES

Resumo: A forma como vem se configurando o Terceiro Setor, no Brasil, indica a presena de agentes polticos, culturais, econmicos e sociais, com aes nem sempre convergentes para a criao de modelos dinmicos de organizao. No campo das polticas sociais, visualiza-se hiato entre o conjunto de carncias e a emergncia de novo papel da sociedade civil, com base em pesquisas do autor no Vale do Paraba. Palavras-chave: terceiro setor; administrao pblica; organizao social. Abstract: The Third Sector in Brazil brings together political, cultural, economical and social agents through actions not always focused to create dynamic patterns of organization. In the field of social politics there is a gap between the people needs and the new society role, according to the authors research in Vale do Paraba. Key words: third sector; public administration; social organization.

Nos anos 90, importa menos a presena de movimentos sociais como estruturas especficas, e importam mais as novas instituies, os novos quadros de pessoal, a nova mentalidade sobre a coisa pblica; em suma, importa mais a nova cultura poltica gerada.

Maria da Glria Gohn (2000, p. 51)

epgrafe refere-se concluso a que a autora chega, na anlise do cenrio brasileiro de lutas sociais na era da globalizao. Os termos colocados em evidncia nessa citao serviro como ponto de partida para decodificarmos o significado das relaes propostas no ttulo deste texto. Vale ressaltar desde j que esta reflexo atenta aos princpios que transcendem as prticas sociais das ONGs, que vm sendo amplamente analisadas, buscando situar sua importncia em um conjunto mais amplo de referncias, sugerindo que elas compem somente um dos termos pre-

sentes na configurao de novas esferas pblicas da sociedade brasileira. Desta feita, desdobrar-se-o alguns questionamentos sobre as imbricaes entre tais esferas pblicas, considerando-se que a concepo de ONG aqui em discusso segue a tipologia definida por Gohn (2000). Analisam-se, principalmente, as relaes entre o poder pblico municipal e as ONGs, com as quais este desenvolve suas aes, na efetivao de polticas pblicas. DECODIFICANDO OS TERMOS A relao entre o Estado e as ONGs, no plano da administrao pblica, remete necessariamente ao princpio, ao planejamento e execuo da gesto das polticas sociais pblicas refere-se, aqui, ao campo especfico das aes das ONGs cidads, no das ONGs assistencialis-

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tas ou desenvolvimentistas, como as denomina Gohn (2000, p. 53-64). Entretanto, expor reflexes sobre a gesto das polticas sociais no to simples quanto se pensa, mesmo para aqueles que se dedicam ao exerccio da investigao sobre a questo social ou ao exerccio das aes de governo. As demandas sociais da populao e as aes de governo em resposta geralmente so mediadas por procedimentos que possuem significados desconhecidos ou inconscientes para muitas pessoas, a comear pelo que se entende como pblico, gesto e poltica social. Primeiramente, ento, buscam-se as definies: o que a coisa pblica? O que gesto? O que poltica social? Segundo os significados grafados no Dicionrio brasileiro de lngua portuguesa, do Jornal da Tarde:
Pblico, adj. Relativo ou pertencente ao povo; que pertence ou se refere massa geral dos habitantes de uma localidade; popular; comum; que serve para uso de todos; [...] fonte pblica; relativo governao de um pas; conhecido de todos; notrio; vulgar; a que todos podem assistir; [...] (Do lat. publicu).

Aurlio Buarque de Holanda Ferreira, que explica: Gesto [Do lat. gestione] s.f. Ato de gerir; gerncia, administrao. Gesto de negcios. Jur. Administrao oficiosa de negcio alheio, sem mandato ou representao legal. Em contrapartida, segundo Pereira (1998, p. 60-61, grifos meus),
quando falamos de poltica social, estamos nos referindo quelas funes modernas do Estado capitalista imbricado sociedade de produzir, instituir e distribuir bens e servios sociais categorizados como direitos de cidadania. Trata-se, portanto, de poltica associada a um padro de organizao social e poltica que, desde os fins do sculo XIX e, mais precisamente, depois da Segunda Guerra Mundial, foi distanciando-se dos parmetros do laissezfaire e do legado das velhas leis contra a pobreza [...] para transformar-se num esquema de proteo social que incumbe ao Estado decisiva responsabilidade pelo bemestar dos cidados. [...] [Ela] envolve o processo de proviso social [...][e] uma expressiva atividade regulamentadora [que visa] a garantia de acesso do cidado comum a benefcios e servios de natureza pblica.

Noo regularmente encontrada em outros dicionrios acessveis populao, o termo pblico significa a esfera de fatos, relaes e recursos que pertencem ou se referem aos habitantes de uma localidade, no sentido de que lhes interessam e servem efetivao da organizao do seu princpio de governo. Nesse sentido, coisa pblica todo fato, recurso e relao que tem sua origem na fonte pblica e se direciona para configurar a governao de um municpio, estado ou pas. Gesto, s.f. Ato de gerir; gerncia; administrao; direo. Do latim gestione. Quando se buscam outros significados, encontra-se: Gerir, v. tr. dir. Administrar; dirigir; governar. (Conjuga-se como o verbo aderir.) (Do latim gerere) (DICIONRIO BRASILEIRO DA LNGUA PORTUGUESA, DO JORNAL DA TARDE). V-se, aqui, que os significados das palavras desdobram-se nos termos informativos que os descrevem. Em princpio, no h eqidade de um termo para outro, seno quando mecanicamente articulados. O significado da palavra ideolgico, tanto quanto a ao que corresponde sua idia. Para tornar essa concepo mais problemtica, diz o Moderno dicionrio da lngua portuguesa Michaelis: Gesto, s.f. (lat. gestione) 1. Ato de gerir. 2. Administrao, direo. G. de negcio: administrao oficiosa de negcio alheio, feita sem preocupao. Por que sem preocupao? o Novo dicionrio da lngua portuguesa, de

Agora, averigua-se que articulaes podem ser feitas entre os termos do enunciado: O princpio de gesto e a construo da esfera pblica. AFINANDO A IDIA OU REARTICULANDO OS TERMOS A gesto das polticas sociais pode ser pensada segundo dois princpios orientadores elaborados aqui como tipos ideais , conforme estejam articulados em torno dos sentidos que originam o substantivo gesto e o verbo gerir. Isso no significa, necessariamente, uma diviso entre teoria e prtica, mas sobretudo uma distino entre mtodos de gesto, ou seja, substantivamente, a gesto administrao e direo da coisa pblica; no sentido verbal, governar e aderir coisa pblica. Tais princpios so complementares e procura-se mostrar que alguns governos optam somente pelo tipo substantivo de gesto. Para tanto, pode-se comear perguntando: administrar e dirigir o qu? Governar para qu? Aderir a qu? Na medida em que a poltica social, no sentido aqui definido, implica uma poltica associada a um padro de organizao social e poltica, deve-se entender que essa associao se configura como o efeito contraditrio de uma interveno poltico-econmica sobre a sociedade, para implantao de um modelo de desenvolvimento que or-

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dene a organizao social e poltica. A poltica social , assim, a contraface do prprio modelo de desenvolvimento, agindo sobre os efeitos negativos gerados em sua implantao e manuteno. Se h uma contradio de fundo na prpria necessidade de gerir uma poltica social associada a um modelo de desenvolvimento, porque se constata que a interveno poltico-econmica que o sustenta no extensivamente dirigida a todos, ao menos positivamente. Polticas sociais s existem, dessa forma, em sociedades que reconhecem as desigualdades geradas pelo seu modelo de desenvolvimento e s so implantadas por governos comprometidos (ou pressionados pela populao) com a diminuio ou com a superao dessas desigualdades. Poltica social, assim identificada, integra um complexo poltico-institucional denominado seguridade social (PEREIRA, 1998, p. 61) e configura o que conhecemos como Estado de bem-estar social. Nas palavras de Sposati (1999, p. 10),
as polticas sociais revelam o empenho de uma sociedade em afirmar um patamar de civilidade. Por que civilidade? Porque demonstra o que esta sociedade vem assegurando para todos os seus cidados. Ns conhecemos o padro de civilidade de uma sociedade pelo que ela faz, o que ela prope para as suas crianas e seus velhos. Em outras palavras, como esta sociedade no presente se relaciona com a histria, o passado e o futuro. Ento, quando discutimos poltica social, temos que sair dessa viso corriqueira de s olhar qual o programa, o que est sendo feito imediatamente, mas entender que por trs daquela ao est em questo um padro de civilidade que esta sociedade est construindo. Por que civilidade? Por conta de um respeito dignidade humana, por conta de assegurar um dado padro de dignidade humana ao coletivo de cidados de uma sociedade.

dos de tramarem contra o modelo de desenvolvimento. Outra forma de eximir-se dessas contradies privatizar o patrimnio pblico, sob a alegao de dar nova orientao ao Estado, tornando-o eficiente no que sua obrigao. Opo coerente com o primeiro princpio de gesto anteriormente descrito, essa argumentao esconde um fato de peso relevante: o Estado compe, com a sociedade civil, a esfera pblica. Diminuir a presena do Estado diminuir seu peso na definio das necessidades sociais. Embora essa estratgia d a impresso de maior autonomia da sociedade civil na determinao de suas necessidades sociais, o que ocorre efetivamente que o Estado busca estabelecer, cada vez mais, sua funo regulamentadora, o exerccio de administrar e dirigir, mas se exime progressivamente da proviso social, de garantir o acesso do cidado comum a benefcios e servios de natureza pblica, que governar e aderir. Conforme j mostraram Lessa et al. (1997, p. 83-84),
em alguns campos da poltica social, a questo no sequer a de falta de recursos. No caso dos programas de habitao e saneamento, por exemplo, a necessidade de redefinir modelos institucionais e estratgias de financiamento justificou a retrao do gasto federal do governo FHC, nesses programas literalmente paralisados no governo Collor. Pode-se dizer que, at aqui, foram os governos locais os responsveis pelos investimentos neles realizados, com o aporte de financiamentos externos de instituies multilaterais, como BID e Bird.

No toa que o governo FHC, dessa forma, convergia suas aes para procedimentos poltico-econmicos e no para uma poltica social: a ausncia desta encobre o reconhecimento efetivo dos efeitos desiguais e contraditrios de sua interveno poltico-econmica. No mesmo sentido, quando governos estaduais e municipais de base democrtica e popular, comprometidos com as demandas de suas populaes, investem em poltica social e mostram quantitativa e qualitativamente os procedimentos de excluso social gerados por aquela interveno, so taxados de ineficazes. Quando se endividam para cumprir seus compromissos, so taxados de caloteiros. Ou seja, quando os governos agem segundo a opo de governar aderindo satisfao das necessidades pblicas, so acusa-

Temos, ento, no Brasil, um governo federal que opta pelo primeiro tipo de gesto e que procura impor por ele no uma poltica social, mas um modelo de desenvolvimento dirigido preferencialmente por intervenes polticoeconmicas. Em compensao e a deve-se proceder a um inventrio mais rigoroso , h vrios governos estaduais e municipais que rompem com essa direo, apontando para outro modelo de desenvolvimento, aderindo s necessidades pblicas e governando segundo interesses democrticos e populares. Logo, constata-se no haver uma gesto de poltica social no pas, mas gestes de polticas sociais. Da mesma forma, no existe uma esfera pblica instituda, mas subesferas localizadas e instituintes. A GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS EM ESFERAS PBLICAS INSTITUINTES: AS ONGS Este o cerne da questo: gerir polticas sociais mais que governar e satisfazer as necessidades pblicas, pois

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tambm aderir ao projeto de instituio de uma esfera pblica. Esse objetivo central, sob pena de confundir at mesmo o que so as necessidades pblicas, ou de relativiz-las sob perspectivas ideolgicas distintas.1
A constituio da esfera pblica parte integrante do processo de democratizao da vida social, pela via do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, de forma a inscrever os interesses das maiorias nos processos de deciso poltica. um movimento que pretende conferir nveis crescentes de publicizao no mbito da sociedade poltica e da sociedade civil, no sentido da criao de uma nova ordem democrtica valorizadora da universalizao dos direitos de cidadania. [...] Os caminhos de formao dessa esfera comum so construdos pelo discurso e pela ao dos sujeitos sociais que, estabelecendo uma interlocuo pblica, possam deliberar em conjunto as questes que dizem respeito a um destino coletivo (RAICHELIS, 1998, p. 78, grifos meus).

Dentro desse conceito, uma esfera pblica se estabelece nos fruns coletivos, cujas deliberaes definiro gradualmente sua instituio. Tais decises resultam da interlocuo entre segmentos da populao local preocupados com as problemticas sociais que dizem respeito s necessidades pblicas. E essa interlocuo deve se consolidar num movimento de continuidade e de expanso. Por qu? Porque a trajetria das polticas sociais no Brasil diferenciada: a sade, a previdncia e a assistncia social, por exemplo, possuem trajetrias histricas diferentes e, embora elas componham o trip da Seguridade Social, segundo a Constituio de 1988, ainda no esto suficientemente agregadas. Torna-se necessrio, dessa forma, articular tais polticas em torno de esferas pblicas ampliadas para alm de encontros, fruns e conferncias setorizados. Essa articulao deve promover um modelo de organizao de segmentos participativos da sociedade que implique uma nova configurao das polticas sociais, capaz de produzir estratgias amplas de enfrentamento da excluso social, de forma a inscrever os interesses das maiorias nos processos de deciso poltica. Ocorre que, no movimento contemporneo de ampliao da esfera pblica, proliferam presenas diversificadas de agentes polticos, culturais, econmicos e sociais, com aes ou discursos nem sempre convergentes na criao de modelos dinmicos de organizao. Assim, o estabelecimento da interlocuo pblica nem sempre se direciona para possibilidades de deliberao em conjunto das questes que dizem respeito a um destino coletivo.

Na medida em que tais presenas tm adquirido uma visibilidade diferenciada na sociedade, pela ao de diversos fatores, torna-se necessria uma pequena reviso de suas projees, de forma a compreender alguns aspectos da formao dessa nova esfera pblica. Inicialmente, h um duplo registro histrico a enfatizar: de um lado, o deslocamento progressivo da luta de classes da esfera das relaes capital versus trabalho para a esfera do fundo pblico (OLIVEIRA, 1998), provocado pela crescente metamorfose da sociedade do salariado (CASTEL, 1997); de outro, a passagem das manifestaes coletivas de carter amplo, organizadas nos movimentos sociais reivindicatrios (como entre a dcada de 60 e meados da de 80), para as manifestaes estruturadas em aes coletivas combinadas em organizaes sociais institudas, de carter restrito, que se expandiram de meados da dcada de 80 at a de 90 (GOHN, 2000). Esse registro histrico permite supor que um critrio para estabelecer as projees das presenas de sujeitos, categorias e segmentos sociais em interlocuo pode ser o pluralismo das manifestaes e reivindicaes expressas pelos mesmos na contemporaneidade. Vejamos alguns exemplos. Um elemento caracterstico das esferas pblicas instituintes tem sido identificado nas ONGs. Ocorre que esta esfera no to pblica como parece, primeira vista, visto que as ONGs se articulam em torno de interesses pblicos, mas regularmente se constituem em uma esfera privada, visando gerir necessidades pblicas especficas ou atuar sobre elas utilizando recursos advindos geralmente da fonte pblica. o que ocorre em So Jos dos Campos e Taubat, municpios situados na regio do Vale do Paraba (SP), onde as receitas das ONGs advm prioritariamente do fundo pblico. Trata-se de uma administrao oficiosa de negcios pblicos, sem mandato ou representao legal definidos na esfera pblica.
diferena dos sindicatos, das associaes de moradores ou mesmo dos movimentos sociais, as ONGs no podem falar ou agir em nome de terceiros. Fazem-no somente em nome prprio (FERNANDES, 1996).

A essa forma de administrar o negcio pblico, Vieira (1999, p. 24) tem denominado terceiro setor organizacional, ele apenas terceiro setor do ponto de vista organizativo, ele no uma propriedade. Por que no uma propriedade? Porque os recursos pblicos so recursos vindos de taxas e

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impostos, so recursos que vm daquilo que chamamos de subsdios e, portanto, eles saem do tesouro e do oramento da nao. Ento no um terceiro setor no estatal, ele um terceiro setor pblico organizacional, no uma propriedade nova que foi criada, j que os subsdios so pblicos, o setor incentivado. A posio de Vieira polemiza com outras posies otimistas, que vem na emergncia do Terceiro Setor uma abertura dos canais de deciso participao da sociedade civil. Sem enfatizar a origem do suporte financeiro de manuteno das ONGs, o discurso dos apologistas do Terceiro Setor tem geralmente recado numa argumentao que desqualifica o Estado como esfera de efetivao das polticas sociais e pblicas. Tal argumentao, visando sobretudo realar o papel e a importncia das ONGs, muitas vezes obscurece o fato de que muitas delas no definiram sua posio no confronto entre os projetos sociais hoje em pauta, no campo das polticas sociais. Dessa maneira, no se trata efetivamente de um campo institudo, ou de uma esfera pblica instituinte, mas de formaes culturais constitudas por uma associao de sujeitos, como definido por Wiliams (1992), que se identificam por seu foco de misso.2 Essa idia sugere que h uma teleologia operativa estruturada em tais formaes culturais, que ganha visibilidade sobretudo nas propostas de atividades sociais que as ONGs assistencialistas e desenvolvimentistas geralmente desenvolvem. Tais atividades sociais podem ser definidas como atividades que estimulam, reforam, influenciam ou direcionam prticas de sociabilidade, caracterizadas por um fundo ideolgico-poltico diversificado. Nas pesquisas realizadas na regio do Vale do Paraba, 3 por exemplo, constatou-se que: as ONGs assistencialistas e desenvolvimentistas realizam uma variedade de aes profissionalizantes tradicionais e artesanais ou manuais, mas poucas delas proporcionam gerao de recursos financeiros aos usurios; regularmente, estes no participam da gesto das ONGs ou, quando o fazem, esto limitados a um dos procedimentos, como planejamento, execuo, acompanhamento ou avaliao de atividades; os trabalhos geralmente reproduzem estruturas diferenciadoras das relaes sociais de gnero; a divulgao das aes das ONGs realizada de forma restrita, direcionada a seus prprios usurios e participantes; a maioria das ONGs avalia seus trabalhos com reunies; nenhuma organizao pretende manter a sociedade do jeito que

est, propondo idealizaes de melhoria, porm justificadas pelas restries que as prprias enfrentam na efetivao de suas atividades. Na maioria dos casos pesquisados, as ONGs realizam atividades mnimas de manuteno, recorrentes a um modelo de atuao com a pobreza reproduzido desde os programas estatais. Assim, mais de 50% dos usurios atendidos nas ONGs esto na faixa de renda familiar de menos de 1 salrio mnimo, enquanto os demais recebem de 1 a 6 salrios mnimos. Aqui, surge uma hiptese interessante: a proximidade das faixas de renda dos usurios atendidos, abaixo e acima de 1 salrio mnimo, pode significar que as organizaes direcionam suas atividades predominantemente para os sujeitos que esto abaixo da linha da pobreza, mas tambm para aqueles que vivenciam o processo de empobrecimento ou precarizao das condies de via. Os critrios para separar tais usurios por classes distintas esto sendo definidos pelos servios ou atendimentos prestados aos mesmos pelas ONGs. Se a hiptese for verdadeira, os tipos de servios ou atendimentos devem ser semelhantes, conforme as classes de renda se aproximem, frente a essa linha de corte (os extremos das faixas de renda atendidas). Caso se confirme tal hiptese, podese supor que as organizaes esto se tornando a porta de entrada dos sujeitos que empobrecem aos servios e bens pblicos de manuteno de suas necessidades bsicas, o que abre oportunidade para uma srie de questionamentos derivados. J as atividades das ONGs cidads tambm se direcionam para a estruturao de prticas de sociabilidade, mas com uma dimenso ideolgica, tica e poltica distinta. Aqui, so expostos sucintamente trs casos acompanhados, visando analisar como se opera a interlocuo entre as organizaes, o poder pblico e a sociedade civil para a ampliao da esfera pblica. O primeiro caso o de uma ONG de ambientalistas de Taubat, municpio da regio do Vale do Paraba que vem recebendo muitos investimentos privados na ltima dcada, com a instalao de indstrias. O crescimento da atividade produtiva gerou desdobramentos diversos que obrigaram a prefeitura local a realizar reformas urbansticas em vrias regies da cidade. Essa necessidade relacionase com a ONG estudada, que tem sede e estrutura de funcionamento garantidas pela Prefeitura local h vrios anos. Suas aes resumiam-se, at 1994, a campanhas de informao sobre problemas ambientais da regio e de mobilizao para a recuperao de reas degradadas. Aps essa

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data, a ONG passou a denunciar problemas ambientais causados por toda ordem de situaes, desde a instalao de indstrias at a ao de portos de areia na regio. Recentemente, um agente dessa ONG fez uma denncia ao Ibama contra a Prefeitura de Taubat, pela canalizao do crrego Convento Velho, cujo curso corta o municpio e pelo lanamento de esgoto domiciliar nele. A obra foi embargada e a ONG foi ameaada pelo governo local de ter sua sede desativada e de cortes nos recursos repassados pelo municpio. Aps discutirem sobre o acontecido, os agentes da ONG assumiram posturas diferenciadas sobre o objeto da denncia. O agente denunciante (um agrnomo) defendia que o curso do crrego, na cidade, deveria ter suas matas ciliares preservadas, pois se trata de uma questo ambiental; outro agente (agrnomo e professor universitrio) defende que o crrego j est poludo demais e que, portanto, pode ser canalizado. Este ltimo argumenta que a canalizao do crrego no deve ser tratada como questo ambiental justificando que o problema passa a ser o da vazo da gua do crrego (em caso de enchentes urbanas) e da poluio, requerendo aes mitigadoras e compensatrias mas paisagstica e que as obras de esgoto so de responsabilidade da Sabesp, no da prefeitura. O debate que sucedeu o evento da denncia tornou-se tcnico e restrito ao mbito da ONG, gerando poucos esclarecimentos pblicos, enquanto a obra permanece embargada pelo Ibama. Os outros dois casos vm de Campos do Jordo, municpio situado na Serra da Mantiqueira, entre o Vale do Paraba e o sul de Minas Gerais. Conhecida como a Sua Brasileira, o municpio apresenta problemas ambientais e urbansticos srios devido a sua localizao, como, por exemplo, a captao de gua para abastecimento da populao, o destino do lixo, a ocupao irregular de reas de proteo ambiental e a expanso de periferias e favelas, causada pelo aumento da migrao. Nesse contexto, duas ONGs vm se destacando recentemente. A primeira uma ONG de ambientalistas, formada por vrios agentes de classe mdia da cidade, como empresrios, professores, profissionais liberais, entre outros, e que tem como principal meta, atualmente, a preservao do Ribeiro Capivari, principal recurso de captao de gua para a cidade. Sua estratgia foi primeiramente realizar uma campanha ampla de comunicao, de carter informativo e educativo, que inclui cartazes, cartilhas e vinhetas em uma rede de emissoras de rdio da regio. Tal campa-

nha iniciou-se em janeiro de 2001, com depoimentos de agentes locais e esclarecimentos sobre a importncia do Ribeiro para o municpio e foi, progressivamente, incorporando depoimentos de agentes regionais, estaduais e nacionais, de agncias e rgos dedicados questo ambiental, em instncias governamentais ou fora delas, e esclarecimentos sobre a problemtica contempornea dos recursos hdricos, que chegou a incluir o problema do racionamento de energia eltrica no pas.4 Em outro momento, com a ampliao e diversificao da campanha, a ONG passou a buscar recursos financeiros para a elaborao de projetos de recuperao e preservao do Ribeiro Capivari, solicitando apoio institucional aos agentes mais destacados que participaram da campanha, sobretudo nas instncias de governo estadual e federal e aos empresrios que possuem residncias no municpio. A inteno da ONG, entretanto, no a de realizar os projetos, mas entreg-los prefeitura local para que ela os realize, ficando em uma condio de parceira no planejamento e no controle, mas no na execuo dos servios necessrios. A segunda ONG em destaque uma associao civil formada basicamente por pessoas que possuem propriedades no municpio, mas residem na capital paulista. So empresrios ou profissionais liberais de sucesso, que se deslocam para Campos do Jordo para frias de inverno ou viagens ocasionais de lazer. Essa ONG foi criada com a finalidade de propor e elaborar projetos de melhorias para o municpio, tendo em vista seus problemas. Nesse sentido, seus agentes apresentaram uma proposta de elaborao gratuita do Plano Diretor do municpio, o que vem sendo muito discutido nas instncias de governo e entre segmentos da sociedade local, mas que j foi aceita pelo prefeito atual, que tambm empresrio. Antes mesmo de a proposta ser implantada, surgiu uma questo de fundo: como conjugar nesse Plano Diretor os interesses dos proprietrios/investidores com as diretrizes de desenvolvimento social necessrias ao municpio? A resposta veio com um problema prtico que se instalou no desenvolvimento dos debates em torno da proposta. Em uma matria sobre problemas de infra-estrutura na regio, publicada no jornal Folha de S.Paulo (29/04/2001, p. C3), o assessor tcnico do gabinete da prefeitura foi questionado sobre a reivindicao da populao pobre residente em algumas reas perifricas do municpio, que solicitava do prefeito o asfaltamento do acesso a seus bairros, ao

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que respondeu: H turistas que no querem nem asfalto nem iluminao. Dizem que isso acabaria com a beleza natural de Campos. Ora, para um municpio com um contingente de pobreza alto, que tem somente 30% de suas ruas asfaltadas ou caladas e 20% delas iluminadas (FOLHA DE S.PAULO, 29/04/2001, p. C3), a noo de preservao da beleza natural da cidade, expressa por esses turistas, no mnimo segregadora. V-se ento, em tais casos descritos, que alguns aspectos apresentam referncias comuns: - os agenciamentos das ONGs explicitam dimenses diversificadas da questo social contempornea, exteriorizando problemas muitas vezes velados nas relaes entre o Estado e a sociedade civil, o que caracterstica do seu exerccio emergente de mediao nessas relaes de organizao social; - seus agenciamentos tambm sugerem um distanciamento entre o saber necessrio (que as organizaes possuiriam) para a resoluo dos problemas dos municpios e a capacidade para tanto explicitada pelos governos locais; - aos governos locais reconhecida, entretanto, a capacidade de execuo dos projetos elaborados e agenciados pelas ONGs; - as instncias de governo so caracterizadas, tambm, como fontes de financiamento (na forma dos fundos pblicos) ou de intermediao para manuteno das ONGs e de seus projetos; - a informao da populao, visando a manifestao da opinio pblica, vista ora como recurso estratgico para captao de investimentos ou para sustentao poltica, pois agrega valor s aes das ONGs, ora como depositria de discusses tcnicas ou econmicas restritas, com pouca repercusso na formao de uma esfera pblica efetiva. No conjunto de tais referncias, duas possibilidades se configuram: de um lado, os problemas
propostos pela experincia [das ONGs] contribuem para tornar retrtil a ao e cada vez mais manifesta a inteno: assim o ator social se convence at mesmo do ainda-noverdadeiro ou do quase-falso que constituem os ordenamentos conjeturais do conhecimento (CAMPA, 1985, p. 15);

sa pode ser justificada se no se esboam foras capazes de contrast-la. De fato, entende-se o todo como aquele momento magmtico e indiferencial a que so congnitas a adeso, a filiao virtual de todos, sem que a conscincia da totalidade ou da maioria dos componentes comunitrios se explicite ou se manifeste (CAMPA, 1985, p. 14).

De qualquer forma, a presena marcante das ONGs refora a concepo de Garca-Pelayo (1977, p. 25), de que
Estado e sociedade no so mais sistemas autnomos, autoregulados, unidos por um nmero limitado de relaes, e que recebem ou enviam impulsos e produtos definidos, mas antes dois sistemas fortemente inter-relacionados entre si atravs de relaes complexas, com fatores de regulao que se encontram fora dos respectivos sistemas e com um conjunto de subsistemas interseccionados, de que do prova o cumprimento de funes estatais atravs de empresas de constituio jurdica privada, a realizao de importantes funes pblicas por meio de contratos, a presena de representantes do setor privado nas comisses estatais e nos centros de deciso.

de outro, as aes das ONGs reproduzem modelos em que

as variveis independentes da ao so computadas estatisticamente nos resultados da prpria ao: qualquer coi-

Se a presena difusa de diversos agentes coloca em cena necessidades e expectativas concretas definidas nos termos de exerccio de liberdade, como as configuradas nas ONGs, em contrapartida provoca-se uma crise de regulao das garantias formais que [...] constituem as prcondies lgicas para a mudana efetiva das relaes intersubjetivas (GARCA-PELAYO, 1977, p. 19). Dessa forma, reconhecendo o escopo restrito e focalizado dessa anlise, necessrio inventariar os tipos de ONGs que emergem e suas articulaes em torno de um projeto social, para configurar o carter instituinte de esfera pblica que se enforma entre as organizaes e em suas relaes com a sociedade civil e o Estado. Um bom critrio para comear consiste na identificao do alinhamento das finalidades das ONGs com o Plano de Reforma do Estado proposto pelo governo federal, como tambm na investigao e anlise das diversas aes e dos projetos em desenvolvimento das ONGs, nas trs instncias de governo. Deve-se avaliar se tais aes realmente aderem s necessidades pblicas ou se reproduzem demandas de grupos e segmentos restritos, organizados em torno da captao dos recursos pblicos e da defesa de seus interesses. Essa avaliao torna-se necessria porque, pela mediao das ONGs,

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enquanto a sociedade civil perde a capacidade de autoregulao, o Estado no adquire nesse mesmo contexto a legitimao de sua interveno. De fato, a desautorizao do Estado depende da crise do saber, da extrema relatividade do conhecimento que, em nveis complementares e portanto potencialmente conflituais, determina processos produtivos de grande monta [...]. Uma confluncia de interesses, gerada por uma co-participao criativa catica, determina a complexidade das decises investidas de poder (CAMPA, 1985, p. 18).

E aqui, sem desconsiderar a importncia que as aes de vrias ONGs vm mostrando no cenrio contemporneo, devemos reconhecer que o aumento gradativo do nmero de organizaes, sobretudo em mbito local, no tem correspondido s expectativas sociais de produo de uma esfera pblica ampliada e efetiva. OUTRAS MODELAES DA ESFERA PBLICA Um exemplo mais efetivo de esfera pblica instituinte o oramento participativo, uma vez que
permite que a cidadania conhea [e exercite] a estrutura de receita pblica, de onde ela se origina, quem paga e quem no paga. A populao, a partir de critrios deliberados coletivamente, decide onde esses recursos so gastos, quais as prioridades e quais as obras a serem feitas com eles. [...] o oramento participativo supera a alienao, aprofunda a democracia e forma uma cidadania viva, crtica e participativa, capaz de decidir conscientemente sobre as questes que lhe dizem respeito (DUTRA, 1999).

Ultrapassando a participao e deliberao, o oramento participativo tambm permite aos segmentos da populao reconhecer os interesses de classe que se expressam na luta pela apropriao dos recursos pblicos; interesses que, fora de tais esferas pblicas, mantm-se geralmente ocultos. Todavia, a populao precisa superar alguns aspectos restritivos deliberao popular sobre o oramento pblico, porque geralmente as plenrias deliberam somente sobre a rubrica do oramento destinado aos investimentos, que em mdia correspondem a 10% do oramento municipal, por exemplo. necessrio ampliar o limite de participao popular, de forma a tornar tal esfera mais pblica do que j , aumentando no s a autonomia da sociedade civil nesse processo, mas tambm sua responsabilidade. O oramento participativo pode ser igualmente um canal de ampliao da esfera pblica quando, possibilitan-

do populao o reconhecimento e a discusso dos problemas locais e garantindo-lhe o direito de decidir conscientemente sobre as questes que lhe dizem respeito, possibilita a visualizao, o acompanhamento e o controle das aes e dos projetos sociais pblicos. Somente em uma esfera pblica ampliada com esse mecanismo de controle h a possibilidade de criar um programa integrado de incluso social. No toa que as propostas de oramento participativo, tanto quanto as experincias de programas integrados de incluso, so coordenadas diretamente pelos gabinetes dos prefeitos municipais, mas so geridas segundo modelos descentralizados e participativos.5 Atualiza-se a opo poltica de gesto dos governantes, fazendo os problemas chegarem diretamente ao governo, tanto quanto se facilita a tomada de direo no sentido de aderir satisfao das necessidades pblicas. Um outro exemplo de esfera pblica instituinte so os conselhos de gesto, sobretudo os municipais, cada vez mais caracterizados como modelos de gesto das polticas sociais. Sua importncia est no fato de constiturem formas de descentralizao das deliberaes sobre as aes do governo e de coordenao das aes da sociedade civil em torno da efetivao das polticas sociais necessrias para o enfrentamento da excluso social. Nesse sentido, os conselhos so grandes canais de interlocuo entre a esfera estatal e a sociedade civil. Desde a promulgao da Constituio de 1988 a sociedade brasileira vem reestruturando as esferas de participao popular, buscando o reordenamento das instncias decisrias acerca das polticas sociais pblicas. Em 16 anos de mudanas, porm, poucas delas j esto institucionalizadas como canais efetivos de expresso das demandas da populao, o que pode ser explicado por diversos fatores e condies hoje presentes na experincia dos sujeitos envolvidos com a questo social. Entre as esferas de participao popular e de expresso de suas demandas pela cidadania, os conselhos de gesto formam um locus privilegiado de anlise, uma vez que nessa esfera explicitam-se conflitos decorrentes da convivncia de concepes e formas tradicionais, hegemnicas e emergentes de controle social. Os conselhos apresentam concepes tradicionais e hegemnicas, que ficam claras na sua forma de composio e nas suas atribuies em suas relaes com o governo. Tais caractersticas so identificadas tanto na relutncia de vrios governantes em admitir as decises e resolues dos conselhos quanto no padro tutelado que muitos governos reproduzem na manuteno dos conselhos.

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TERCEIRO SETOR: A ORGANIZAO DAS POLTICAS SOCIAIS ...

Na busca de referenciais para a ao dos conselheiros, com vistas a dinamizar procedimentos da administrao pblica e atender s demandas dos segmentos representados, em muitos casos confundem-se as atribuies dos conselhos com as do Estado. Tal confuso desdobra-se na fuso das estruturas de funcionamento de ambos, o que inibe o desenvolvimento de relaes fiscalizadoras e reivindicatrias coerentes e eficazes. O desconhecimento acerca do funcionamento da burocracia estatal e de suas inconsistncias nas relaes entre instncias diferentes de governo tem impedido o desenvolvimento de composies pluralistas nos conselhos, uma vez que as concepes de descentralizao ficam mal resolvidas. Nessa condio, os conselheiros acabam tornando-se elementos mandatrios que se envolvem alternadamente nas decises governamentais, sem exercer um poder de controle social mais efetivo na estrutura organizacional da administrao pblica, num sentido amplo. Efetivados como burocracia, mas relegados condio de apndice nas decises governamentais, os conselhos prestam-se a procedimentos errneos, mesmo que suas aes busquem o bem comum. As experincias dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente j implantados em muitos municpios, porm, tm mostrado que eles so capazes de superar esses entraves, alcanando o status do que alguns analistas tm chamado de o quarto poder. Embora essa denominao envolva concepes complexas acerca do exerccio das aes de governo, mesmo que restrita esfera municipal, deve-se considerar ao menos que as aes desses conselhos tm contribudo decisivamente para a reorganizao de algumas estruturas da administrao pblica, pela ampliao de canais de vocalizao dos segmentos populares que deles participam. Em alguns casos, essa ampliao coloca demandas que, quando atendidas ou negociadas, detonam um processo de cidadania em construo, que permite pensar a emergncia de um Welfare State Municipal, como indica Manzini-Covre (1996, p. 57-85). FECHANDO CIRCUITOS DE ANLISE Seguindo as reflexes anteriores, necessrio afirmar que a identificao das esferas pblicas instituintes carece de uma distino a ser feita entre os modos de objetivao e subjetivao da realidade que se operam acerca das necessidades pblicas. O discurso comum daqueles que consideram as aes de Estado como propostas homogeneizadoras, que anulam as subjetividades produzidas nas

relaes entre os segmentos sociais, geralmente recai na proposta de uma sociedade de risco (BECK, 1995), onde o que est em risco no so mais as prprias necessidades pblicas, mas os interesses privados. Vivemos hoje em uma sociedade de riscos diferenciados, sem dvida, mas sua resoluo no prescinde de uma esfera pblica, pois nela que as subjetividades encontram-se como elementos diferenciadores, mas ainda como cdigos comuns de convivncia entre sujeitos que querem exercer a cidadania.

NOTAS
Para Aldaza Sposati. Este artigo uma verso revisada e ampliada da comunicao homnima apresentada no GT Terceiro Setor: teoria e prtica, no Congresso Estadual de Socilogos do Estado de So Paulo ASESP, realizado em outubro de 2001 na PUC (SP). 1. Nesse sentido, conferir os artigos sobre mnimos sociais publicados na revista Servio Social & Sociedade, nmeros 55 e 58. 2. Termo utilizado por uma agente de ONG em So Leopoldo (RS), durante o Colquio de Pesquisa Municpio e pobreza: aes do Estado e da sociedade civil, realizado na Unisinos, em 17/05/2001: ela no substitui as obrigaes do poder pblico. A ONG atende seu foco de misso. 3. Os dados aqui descritos referem-se s pesquisas realizadas pelo NIPPC, para Caracterizao da rede de proteo social/assistencial dos municpios de So Jos dos Campos (1996), Taubat (1998), e Areias (2000). 4. As estratgias de ampliao e diversificao dos temas dessa campanha ambiental esto sendo comparadas, no momento, com uma semelhante realizada em Poos de Caldas (MG), promovida por outra ONG de ambientalistas. Este municpio apresenta caractersticas geofsicas e problemas ambientais e urbansticos semelhantes aos de Campos do Jordo, mas as estratgias ideolgicas e polticas das campanhas so diferenciadas e adequadas s relaes sociais locais, buscando mais eficcia simblica. 5. Um caso exemplar dessa estratgia de governo o Programa Integrado de Incluso Social implantado pela Prefeitura Municipal de Santo Andr (SP), na gesto do prefeito Celso Daniel.

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(3) 2004

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JOS ROGRIO LOPES: Pedagogo, Doutor em Cincias Sociais (PUC-SP), Professor da Universidade de Taubat (SP).

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