A Relao (In)existente entre Responsabilidade Fiscal e Responsabilidade Social nos Municpios Paulistas Resumo: Em de 2000, ano em que a lei

de responsabilidade fiscal foi sancionada pela presidncia da Repblica, uma polmica balizou o debate sobre o assunto. De um lado, muitos defendiam que responsabilidade fiscal tambm responsabilidade social e de outro, havia a tese de que responsabilidade fiscal no responsabilidade social. Diante dessa motivao inicial, este artigo buscou trazer novos elementos para o debate desse importante tema da administrao pblica. Assim, essa pesquisa consistiu em coletar dados dos municpios paulistas, obter os indicadores fiscais e sociais, visando a identificao de associao entre eles. Trata-se, portanto, de uma pesquisa exploratria com o objetivo de levantar dados e informaes para estudos posteriores e mais aprofundados. Alm da associao entre os indicadores fiscais e indicadores sociais, buscou-se classificar os municpios paulistas em conglomerados de acordo com o seu comportamento fiscal. Com os resultados obtidos, este estudo procurou fornecer mais elementos para a discusso do pacto federativo brasileiro, dos conceitos de responsabilidade fiscal e responsabilidade social municipais e da produtividade da administrao pblica, que tem nas prefeituras o seu ponto de contato com o cidado.

O federalismo brasileiro O Federalismo uma forma de cooperao poltica entre Unio, Estados e Municpios. De forma frgil e dinmica, cada uma das esferas de governo tem nos seus prprios rgos governamentais o exerccio de sua parcela de poder e de responsabilidade. Um ponto importante para o equilbrio entre os nveis de governo o grau de centralizao ou descentralizao do poder. Como esto mais perto dos cidados, os Estados e Municpios facilitam a fiscalizao popular e permitem a colaborao da sociedade na realizao dos objetivos pblicos. O federalismo impossibilita que toda ao pblica seja exclusiva de um distante governo central. O sistema federal trata-se de um sistema complexo de governo. Analisando a constituio federal, no possvel estabelecer, por escrito, limites claros e precisos de governo. Sempre restam reas sombrias, nas quais tanto uma esfera como outra podem considerar que tm direito de interferir e legislar (MENDES; GALL, 2000). Para se ter melhor idia sobre a superposio de competncias, de acordo com o artigo 23 da Constituio Federal, competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico; II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; V proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer das suas formas;

VII preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; IX promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; X combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos; XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; XII estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana no trnsito. Para que o sistema federal funcione deve-se haver um pacto entre as partes da federao. Esse pacto denominado de pacto federativo tem dois componentes bsicos: um acordo sobre regras mnimas de convivncia (diviso da competncia tributria, formas de representao poltica, hierarquia das leis expedidas por diferentes esferas, diviso das responsabilidades de oferta de servios pblicos, diviso da propriedade dos recursos naturais, diviso da competncia para legislar, formas de auxlio das regies mais desenvolvidas s mais atrasadas) que devem constar na Constituio Federal e uma instncia de resoluo de conflitos, que tenha o poder de interpretar a constituio, emitir sentenas a partir dessas interpretaes e zelar pelo seu cumprimento. No caso brasileiro, isso cabe ao Supremo Tribunal Federal. Atualmente, a federao brasileira mantm-se unida devido ao sistema de transferncias fiscais do governo central para estados e municpios. A Constituio de 1988 criou um sistema fiscal que favoreceu as instncias locais de poder fortemente subsidiadas pelo poder central. Finalmente, adquirindo foras e prerrogativas com a Constituio Federal, os Estados e Municpios passaram a competir entre si de forma desordenada e predatria. Exemplo disso so os municpios que deixam de cobrar impostos de seus cidados, sustentando-se apenas com as remessas federais (MENDES; GALL, 2000). A constituio de 1988 e o pacto federativo Como principal inovao, a Carta Magna de 1988 estabeleceu em seu Artigo 1 a incluso dos Municpios brasileiros como membros da Federao ao lado dos Estados e Distrito Federal, caso nico entre todas as federaes do mundo (MELLO, 2001). Com a Constituio de 1988, o Municpio e suas relaes alcanaram novo patamar de autonomia e responsabilidade, mais condizente com as necessidades atuais de seus cidados e com efeitos que se estendem para alm de suas fronteiras. O Poder Municipal perdeu sua caracterstica de unidade administrativa, para ganhar a de unidade gestora e co-responsvel pelo reflexo de suas estruturas sociais na Nao (MATIAS; CAMPELLO, 2000). Atualmente, tanto poltica quanto administrativamente, o Municpio brasileiro um dos mais autnomos do mundo, tendo poderes para eleger seu governo, decretar, arrecadar e aplicar seus tributos e demais receitas, organizar e administrar seus prprios servios, gerir os temas de seu interesse, alm de legislar sobre assuntos de sua competncia estabelecidos pela Constituio (IBAM, 2000). Quanto s receitas municipais, a Constituio de 1988 aumentou as transferncias das outras esferas de governo ao municpio bem como passou para quatro os impostos municipais:

imposto predial e territorial urbano, imposto sobre transmisso intervivos, sobre vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos, exceto leo diesel (imposto extinto em 1996) e sobre servios de qualquer natureza (MELLO, 2001). A lei de responsabilidade fiscal A partir do Plano Real, a economia brasileira iniciou uma fase de estabilidade monetria e maior transparncia dos resultados fiscais. At ento, o efeito da inflao sobre as receitas tributrias o efeito-Tanzi - no assumia propores to significativas devido sofisticao do sistema de indexao de tributos. Quanto aos gastos pblicos, estes eram postergados para provocar uma perda real do valor liberado efeito-Tanzi da despesa ou efeito-Bacha. Com a reduo da inflao para patamares mais racionais, as chamadas "sobras inflacionrias" desapareceram (GIAMBIAGI; ALM, 1999). Sem os efeitos inflacionrios, com o impacto que essa perda causou aos tesouros e a subseqente maior transparncia dos resultados fiscais, cresceu o debate sobre a necessidade de ajuste nas contas pblicas. Em 4 de maio de 2000, foi publicada a lei complementar n. 101 que, mais conhecida como lei de responsabilidade fiscal, veio estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Alm dela, a Lei n. 10.028, de 19.10.2000; d outras providncias atravs de outros atos normativos, impondo sanes e penalidades. A lei de responsabilidade fiscal impe limites atuao do administrador pblico. As principais metas da lei constam no seu artigo 4, destacando-se: a) preveno de dficits imoderados e reiterados; b) limitao da dvida pblica a nveis prudentes; c) preservao do patrimnio pblico lquido; d) limitao do gasto pblico continuado (despesas de pessoal, principalmente previdenciria e decorrente da manuteno de investimentos); e) administrao prudente dos riscos fiscais (inclusive reconhecimento de obrigaes imprevistas; f)amplo acesso da sociedade s informaes sobre as contas pblicas. Para os casos de ajuste, a Lei probe a concesso de aumentos salariais e criao de cargos, obriga o administrador pblico a reduzir cargos em comisso e exonerar servidores no estveis (art. 43, 1.); determina o corte linear de despesas, caso os resultados fiscais se distanciem das metas fixadas na Lei de Diretrizes Oramentrias (art. 51) e probe a contrao de novas operaes de crdito quando o endividamento exceder os limites (art. 36). J como punies, a Lei prev o cancelamento ou amortizao antecipada de operao de crdito irregularmente contratada (art. 34), centralizao das contas do infrator no Banco Central, ficando o uso dos recursos restritos e despesas essenciais e os pagamentos de dbitos (art. 36), o no recebimento de repasses e transferncias voluntrias da Unio (no caso de Estados e Municpios) e dos Estados (no caso dos municpios) enquanto a dvida estiver acima do limite mximo. (art. 37, I e II(b)), proibio de contratao de novas operaes de crdito (art. 37, II(b)), reduo do limite mximo de endividamento ou dilao do prazo mnimo para contratar novas operaes de crdito (art. 34, 3., I e art. 49). Responsabilidade fiscal e responsabilidade social As funes da administrao financeira municipal, em linhas gerais, so duas: acompanhamento e interferncia na arrecadao e autorizao e realizao do pagamento das despesas.

A administrao dessas duas funes financeiras parece ser simples da forma como foi colocada, todavia, se mal executada, ela traz muitas complicaes, a saber: caixa insuficiente para os pagamentos; necessidade de realizao de despesas futuras sem previso de recursos suficientes; previso de receitas e despesas sujeitas a variaes e incertezas; dificuldade de captao de recursos junto a instituies financeiras; equacionamento das alquotas de impostos; organizao e operacionalizao de fiscalizaes; e limitaes legais para gastos (pessoal, vinculao com a educao). Alm dessas diversas faces da administrao financeira municipal, tem-se vrias outras atribuies para essa secretaria dos governos locais. Elas so: determinao e implementao de uma estrutura de capital adequada; deciso entre as alternativas de investimento de curto e de longo prazo; equacionamento da capacidade de investimento da administrao, alm claro da prestao de contas sobre como esto sendo gastos os recursos do Errio municipal (MATIAS; CAMPELLO, 2000). Com as anlises estatsticas realizadas, este trabalho visa tambm diagnosticar o comportamento das administraes financeiras municipais do Estado de So Paulo em relao aos itens citados. No tocante aos aspectos sociais, a ateno deste artigo primeiramente estar voltada a medir o desempenho social dos municpios paulistas. Para isso, foram adotadas dimenses sociais que sero mais bem explicadas no tpico referente metodologia desta pesquisa. Atravs destas dimenses, ento, poder-se- ter uma avaliao do resultado das polticas sociais de gerao de emprego e renda, atendimento mdico-hospitalar, programas preventivos de sade (DSTs/AIDS, acidentes de trnsito), polticas sociais e de segurana voltadas reduo do nmero de homicdios, polticas educacionais, ofertas de vagas no ensino mdio e fundamental, programas de alfabetizao de adultos, polticas de combate ao trabalho infantil etc. Metodologia Os indicadores utilizados Segue abaixo a relao dos indicadores adotados nesta pesquisa e sugeridos pelo professor Alberto Borges Matias e Ernesto Fernando Rodrigues Vicente em projeto por eles desenvolvido para a FIA Fundao Instituto de Administrao entidade de apoio Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (USP). Indicadores de Endividamento Participao dos encargos da dvida fundada nas receitas correntes (PEDFRC): indica a parcela das receitas correntes comprometidas com a amortizao da dvida fundada. Participao do passivo financeiro a descoberto nas receitas correntes (PPFDRC): verifica o nmero de perodos em que o endividamento total seria quitado frente s disponibilidades correntes. Participao do passivo financeiro a descoberto na margem de poupana (PPFDMP): fornece o nmero de perodos que seriam necessrios para que o valor do passivo financeiro a descoberto fosse pago pela margem de poupana. Indicadores de Estrutura de Capital Acmulo histrico de capital prprio: indica a parcela do passivo total que proveniente de recursos prprios.

Utilizao de capital de terceiros: indica a parcela do passivo total que proveniente de capital de terceiros. Indicadores de Ativos Comprometimento de ativos (CA): fornece a parcela dos ativos que esto comprometidos com o endividamento. Ativos imobilizados: fornece a parcela dos ativos que esto imobilizados. Ativos disponveis (AD): fornece a parcela dos ativos que esto disponveis. Indicadores de liquidez Comprometimento patrimonial (CP): fornece a relao entre os ativo financeiro e o passivo financeiro. Necessidade de recursos (NR): fornece a relao entre o passivo a descoberto e as receitas oramentrias correntes. Liquidez oramentria (LO): representa a relao entre os valores de desembolso realizado ou potencial sobre o passivo financeiro. Indicadores de estrutura de receitas Participao da receita tributria (PRTRIB): indica a relao entre as receitas prprias municipais e o total das receitas. Participao das receitas de transferncia (PRTRANSF): indica a relao entre as receitas de transferncia e o total das receitas. Participao de receitas de capital (PRCAPRC): indica a relao entre as receitas de capital e o total das receitas. Participao do FPM (PFPM): indica a relao entre as receitas de transferncia federal e o total das receitas. Participao do ICMS (PICMS): indica a relao entre as receitas de transferncia estadual e o total das receitas Participao das Receitas Prprias e ICMS (PR): indica a relao entre as receitas que possuem dependncia com a gesto municipal e a receita total do municpio. Receitas per capita: indica a relao entre as receitas que possuem dependncia com a gesto municipal e a populao do municpio. Captao extra-oramentria: fornece a relao entre as receitas extra-oramentrias e as receitas totais Indicadores de estrutura de despesas Participao de despesas de custeio (PDCUST): fornece a relao entre as despesas de custeio e as receitas correntes (comprometimento das receitas com as despesas de custeio). Financiamento das dvidas de custeio (FDC): fornece a relao entre as receitas tributrias e as despesas de custeio. Despesa com pessoal (DP): fornece a relao entre as despesas com pessoal ativo e inativo e as receitas correntes. Despesa com pessoal total: fornece a relao entre as despesas totais com pessoal ativo e inativo e as receitas correntes. Dispndio com a dvida fundada (DDF): fornece a relao entre as despesas com a dvida fundada e a receita corrente. Investimento (I): fornece a relao entre as despesas de capital lquida e as receitas totais. Indicadores de resultados

Utilizao de ativos lquida (UAL): fornece a relao entre o resultado oramentrio e os ativos. Utilizao de ativos total: fornece a relao entre o resultado total e os ativos. Utilizao nominal das receitas correntes (UNRC): fornece a relao entre as receitas correntes no comprometidas e as receitas correntes. Utilizao efetiva das receitas correntes: fornece a relao entre as receitas correntes no desembolsadas e as receitas correntes. Utilizao nominal das receitas de capital: fornece a relao entre as receitas de capital no comprometidas e as receitas de capital. Utilizao efetiva das receitas de capital: fornece a relao entre as receitas de capital no desembolsadas e as receitas de capital. Financiamento de capital (FC): fornece a relao entre o dficit de capital e as receitas correntes. Participao das receitas de capital (PRCAPRS): fornece a relao entre o dficit de capital e as receitas de capital. Resultado nominal extra-oramentrio: fornece a relao entre o saldo extraoramentrio e as receitas extra-oramentrias. Resultado efetivo extra-oramentrio: fornece a relao entre o saldo efetivo extraoramentrio e as receitas extra-oramentrias. Capacidade de gerao prpria de poupana (CGPP): fornece a relao entre as receitas correntes prprias no comprometidas e as receitas correntes prprias. Capacidade de gerao total de poupana (CGTP): fornece a relao entre as receitas correntes totais comprometidas e as receitas correntes totais. Cobertura corrente prpria (CCP): fornece a relao entre as receitas correntes prprias e as despesas correntes. Cobertura corrente total (CCT): fornece a relao entre as receitas correntes totais e as despesas correntes. Em relao responsabilidade social, como indicadores foram adotadas as trs dimenses do ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), a saber, riqueza, longevidade e escolaridade. Sobre o IPRS, vale dizer que ele foi construdo com base no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Utilizado para medir a eficincia dos municpios paulistas no oferecimento dos servios sociais bsicos, o IPRS trata-se de um ndice desenvolvido pela Fundao SEADE que permitiu aos autores deste artigo a obteno de dados sobre todos os 645 municpios do estado de So Paulo nas suas trs dimenses sociais (todos os dados padronizados de 0 a 100), sendo excludos posteriormente os municpios que no constavam da relao utilizada na anlise de responsabilidade fiscal. Pela ampla disponibilidade de dados e pela adequao ao universo da pesquisa que as dimenses do IPRS foram escolhidas para a anlise da responsabilidade social dos municpios paulistas. Alm disso, vale mencionar que as anlises fatorial e de conglomerados utilizadas neste artigo para os indicadores fiscais foram, respectivamente, as tcnicas estatsticas usadas na construo do IPRS e na classificao dos municpios de acordo com o seu desempenho social. Utilizao de modelos multivariados para o estudo dos indicadores fiscais de 1998 e indicadores sociais de 1997 dos municpios paulistas Esta pesquisa adotou a anlise multivariada por ela ser um instrumental estatstico elaborado para situaes de um grande nmero de variveis. As tcnicas deste tipo de anlise

utilizadas neste trabalho foram a anlise fatorial, a anlise de conglomerados e a correlao cannica. O software utilizado foi o SPSS Statistical Package Social Science verso 8.0. 1. Anlise Fatorial Entre essas tcnicas, a anlise fatorial destina-se essencialmente reduo e sumarizao dos dados. Consiste de uma tcnica de interdependncia, ou seja, trata-se de uma tcnica estatstica multivariada em que examinado todo o conjunto de relaes interdependentes. Seu objetivo final agrupar um conjunto de variveis em um fator, uma dimenso subjacente cuja interpretao ocorre de acordo com a importncia das variveis que a compem. Os passos de uma anlise fatorial consistem em formular o problema, construir a matriz de correlao, determinar o mtodo de anlise fatorial, determinar o nmero de fatores, rotar os fatores, interpretar os fatores. Posteriormente, h duas opes antes do ajuste final do modelo: calcular os escores fatoriais ou selecionar variveis substitutas (MALHOTRA, 1999). Como ser constatada a seguir, a opo deste trabalho foi pela obteno dos escores fatoriais. Neste tipo de anlise, h uma matriz de m variveis e n observaes e os fatores so obtidos por combinao linear das variveis originais padronizadas. Cada fator uma dimenso latente, no sentido de que expressa um conjunto de informaes no observvel diretamente, cuja base o peso (carga fatorial) com que cada varivel original contribui para a formao do fator. Freqentemente, admite-se que cinco ou seis fatores so adequados para explicar a varincia total do modelo. A cada fator associado um autovalor que, ao ser dividido pelo nmero de variveis originais, fornece a percentagem da varincia explicada por ele. Obtidos os fatores, calculam-se os escores fatoriais, combinaes lineares de cada fator, com distribuio normal variando de 0 a 1 e calculados por regresso mltipla. 2. Anlise de Conglomerados A anlise de conglomerados uma tcnica utilizada para classificar casos em grupos relativamente homogneos chamados de conglomerados (MALHOTRA, 1999). Nesta pesquisa, essa anlise foi utilizada para agrupar municpios semelhantes atravs da varincia mnima entre eles e para separar municpios pela maximizao da varincia entre os grupos. O conceito de distncia i importante para a compreenso da Anlise de Conglomerados. Medidas de distncia so pequenas para casos semelhantes. Para combinar as observaes em conglomerados h uma seqncia de passos. A anlise comea com o nmero de grupos sendo igual ao nmero de casos. A seguir, dois casos so agrupados. Posteriormente, ou um novo caso adicionado ao grupo j existente ou dois novos casos formaro um novo grupo. A partir da, cada caso ser agrupado em um conglomerado ou os conglomerados j existentes sero agrupados em outros. 3. Correlao Cannica A correlao cannica um tipo de anlise estatstica multivariada que analisa a relao entre dois conjuntos de variveis.

Assim, dados esses dois grupos de variveis, a anlise de correlao cannica produz uma combinao linear de cada grupo de variveis, gerando duas variveis cannicas, tal que a correlao entre as duas variveis seja mxima. O procedimento continua a produzir outros pares de variveis cannicas at que o nmero de pares de variveis cannicas seja igual ao nmero de variveis originais do grupo menor. Cada varivel cannica no correlacionada com as demais, exceto com aquela gerada pelo grupo oposto de variveis originais. Procedimentos e resultados obtidos Anlise Fatorial Dos trinta e nove indicadores iniciais de Matias e Vicente, dez no foram calculados pela incompatibilidade entre suas frmulas e os dados disponveis. Esses indicadores foram: Acmulo Histrico de Capital Prprio, Utilizao de Capital de Terceiros, Receitas per Capita, Captao Extra-oramentria, Despesa com Pessoal Total, Utilizao de Ativos Total, Utilizao Efetiva das Receitas Correntes, Utilizao Efetiva das Receitas de Capital, Resultado Nominal Extra-oramentrio, Resultado Efetivo Extra-oramentrio. Na seqncia, foram excludos mais dois indicadores por apresentarem dependncia em relao a outros indicadores. Assim, o indicador Ativos Imobilizados foi excludo, uma vez que a informao transmitida por ele pode ser facilmente obtida pela anlise do indicador Ativos Disponveis. De forma similar, o indicador Utilizao Nominal de Receitas de Capital tambm foi excludo por apresentar, em mdulo, valor idntico ao indicador Participao das Receitas de Capital. Assim, a anlise multivariada foi realizada com os vinte e sete indicadores fiscais remanescentes. Nas ocasies em que o valor de um dado indicador fiscal para um municpio no era disponvel, foi calculado o valor mdio deste indicador para os demais municpios com informao disponvel. O valor obtido foi, ento, utilizado para substituir o valor no disponvel. A entrada de dados para a anlise fatorial desta pesquisa foi uma matriz de seiscentas e trinta e quatro linhas relativas aos municpios paulistas com dados disponveis no site da Secretaria do Tesouro Nacional por vinte e sete colunas representadas pelos indicadores fiscais de Matias e Vicente. Os dados so de 1998 e a escolha feita deve-se disponibilidade dos dados fiscais consolidados num ano subseqente a 1997, ano dos dados sociais relativos riqueza, longevidade e escolaridade dos municpios paulistas. A matriz de dados originais foi transformada numa matriz de valores normalizados dos indicadores fiscais. Essa padronizao das variveis desejada do ponto de vista terico, pois elimina o problema da unidade utilizada para cada indicador. A matriz transformada, ento, permitiu o clculo das cargas fatoriais, que correspondem correlao de cada indicador com o fator. Baseando-se nos indicadores de alta correlao com um fator especfico, o fator foi nomeado de acordo com seus indicadores mais relevantes. Nesta pesquisa, foram considerados relevantes para cada fator, aqueles indicadores com carga fatorial acima de 60%. Uma vez que os indicadores podem apresentar correlaes no desprezveis com vrios fatores, o mtodo de rotao ortogonal Varimax foi utilizado para tornar mais clara a

compreenso dos fatores. Isto porque cada fator ser composto por um grande nmero de variveis os indicadores fiscais com correlaes desprezveis com o fator e apenas um pequeno nmero de indicadores com correlao elevada, o que permite a caracterizao do fator atravs daquelas variveis que so relevantes em termos de correlao. Resultados da Anlise Fatorial Os resultados da anlise fatorial so apresentados na Tabela a seguir. De acordo com a tabela, os sete fatores conseguem explicar 80,96% da varincia total. Os quatro primeiros fatores explicam conjuntamente 63,76% da varincia total, sendo, portanto, os mais representativos.
Tabela Varincia Total Explicada Anlise dos Componentes Principais ii Autovalores iii Iniciais % da Varincia 25,904 18,660 10,420 8,778 6,846 6,204 4,152

Componente 1 2 3 4 5 6 7

Total 6,994 5,038 2,814 2,370 1,848 1,675 1,121

% da Varincia Acumulada 25,904 44,564 54,985 63,762 70,608 76,813 80,965

As cargas fatoriais iv de cada indicador fiscal podem ser vistas na tabela a seguir, o que ser til para a denominao dos fatores extrados.
FATOR 1 Tabela Matriz dos Componentes Principais* FATOR 2 FATOR 3 FATOR 4 FATOR 5 0,938 FATOR 6 FATOR 7

PEDFRC PPFDRC PPFDMP CA 0,902 AD CP -0,906 NR 0,935 LO 0,739 PRTRIB 0,948 PRTRANSF -0,877 PRCAPRC -0,929 PFPM -0,811 PICMS PR 0,707 PDCUST FDC 0,949 DP DDF I UAL 0,850 UNRC 0,874 FC PRCAPRS 0,906 CGPP 0,600 0,724 CGTP 0,851 CCP 0,953 CCT 0,601 0,723 * Os quadros em branco representam uma carga fatorial inferior a 0,60.

0,746 0,731 0,896

0,862

No caso do fator 1, as variveis que mais se destacaram foram: Participao da Receita Tributria (PRTRIB), Participao das Receitas Prprias e ICMS (PR), Financiamento das Dvidas de Custeio (FDC), Capacidade de Gerao Prpria de Poupana (CGPP), Cobertura Corrente Prpria (CCP), Cobertura Corrente Total (CCT) com cargas fatoriais positivas. Com cargas fatoriais negativas tem-se o destaque da Participao das Receitas de Transferncias (PTRANSF) e Participao do Fundo de Participao dos Municpios (PFPM). Conforme foi observado, esses indicadores dizem respeito ao grau de autonomia financeira do municpio, sendo denominado, portanto, de FATOR AUTONOMIA. Basicamente, esse fator representar a independncia do municpio em relao s receitas das outras esferas de governo baseada em seu nvel de arrecadao local e a qualidade da gesto de suas despesas. No caso do fator 2, as variveis que se destacaram foram: Participao do Passivo Financeiro a Descoberto nas Receitas Correntes (PPFDRC), o Comprometimento dos Ativos (CA), a Necessidade dos Recursos (NR), a Liquidez Oramentria (LO), todas com cargas fatoriais positivas. Com carga fatorial negativa, destaca-se o Comprometimento Patrimonial (CP). Como o indicador com maior carga fatorial foi o PPFDRC, esse fator foi chamado de FATOR ENDIVIDAMENTO. Vale notar tambm que todos os indicadores de carga fatorial positiva deste fator revelam o comprometimento dos ativos e receitas municipais com as dvidas de curto prazo da administrao local. No fator 3, destacaram-se as seguintes variveis, todas com carga fatorial positiva: Utilizao Nominal das Receitas Correntes (UNRC), Utilizao de Ativos Lquida (UAL) e Capacidade de Gerao Total de Poupana (CGTP). Como todos esses indicadores constituem na diferena entre receitas e despesas, esse fator foi chamado de FATOR POUPANA. No fator 4, destacaram-se outras trs variveis: Participao do ICMS (PICMS), Capacidade de Gerao Prpria de Poupana (CGPP) e Cobertura Corrente Total (CCT), todos com carga fatorial positiva. Como todos esses indicadores incorporam a receita do ICMS em suas frmulas, o fator 4 foi chamado de FATOR AUTONOMIA AMPLIADA, uma vez que a Constituio Federal estabelece que 80% da cota-parte do municpio relativa ao ICMS (imposto estadual) devido ao Valor Adicionado gerado no prprio municpio. Assim, pode-se dizer que a receita do ICMS pode ser considerada como uma receita prpria municipal. O fator 5 apresenta a varivel Participao das Receitas de Capital na Cobertura de Despesas de Capital (PRCAPRS) com carga fatorial positiva e a varivel Participao da Receitas de Capital sobre Receita Total (PRCAPRC) com carga fatorial negativa. Esse fator foi chamado de FATOR DEPENDNCIA DAS RECEITAS DE CAPITAL. O fator 6 apresenta duas variveis de cargas fatoriais positivas: Investimento (I) e Financiamento de Capital (FC). Esse fator foi chamado de FATOR INVESTIMENTO DE CAPITAL. Por fim, o fator 7 tambm apresentou duas variveis de cargas fatoriais positivas: Participao das Despesas de Custeio (PDCUST) e Despesas com Pessoal (DP). Esse fator foi chamado de FATOR GASTO FIXO.

Anlise de Conglomerados Na anlise, solicitou-se ao SPSS 8.0 a formao de oito grupos. Este nmero foi definido aps algumas tentativas para formar grupos distintos entre si v . A entrada de dados foi uma matriz 633 x 4 (seiscentos e trinta e trs municpios por quatro fatores). O municpio de So Paulo foi considerado um conglomerado parte dada a representatividade que o municpio tem sozinho em relao aos indicadores financeiros do estado de So Paulo. Como esse trabalho apresenta um elevado nmero de variveis, a anlise de conglomerados foi realizada atravs dos escores dos quatro primeiros fatores que explicam 63,762% do total da varincia. Dessa forma, o uso desses escores fatoriais permite uma reduo considervel do nmero de variveis, que servem de base para a classificao dos municpios. Isto significa que os 633 municpios (todos menos So Paulo) sero classificados pelos escores calculados para cada observao segundo os quatro fatores. Os conglomerados so definidos pela distncia e nesse trabalho ser usado o mtodo da distncia euclidiana ao quadrado, que a soma do quadrado das diferenas entre as variveis. O mtodo para a formao dos conglomerados foi o Between-groups linkage, que o default do SPSS 8.0. O mtodo define a distncia entre dois conglomerados como a mdia da distncia entre todos os pares de casos em cada grupo. No procedimento de formao dos conglomerados sero atribudos os mesmos pesos aos fatores utilizados na anlise. Dado o grande nmero de observaes desta pesquisa, foi necessria a utilizao do procedimento single solution do SPSS 8.0. Atravs deste mtodo, o nmero de conglomerados a ser formado previamente determinado. Resultados da Anlise de Conglomerados A tabela seguinte mostra a distribuio da freqncia gerada pela Anlise de Conglomerados, indicado que a grande maioria dos municpios paulistas encontram-se nos trs primeiros grupos, cuja freqncia acumulada desses trs grupos de 95,4%, indicando que os municpios paulistas so bastante homogneos. Tabela Conglomerados dos Municpios Paulistas Nmero de casos por conglomerado
Conglomerado 1 2 3 4 5 6 7 8 Municpio de So Paulo Total Casos 442 78 85 10 12 1 4 1 1 634

Grupo 1: municpios superavitrios, com grau de autonomia ampliada (participao das Receitas Tributrias e do ICMS em relao Receita Total) razovel e nvel de endividamento baixo ou inexistente. Grupo 2: municpios superavitrios, com graus de autonomia ampliada e endividamento maiores que os do grupo 1.

Grupo 3: municpios deficitrios, com grau de autonomia ampliada razovel e nveis de endividamento similares aos do grupo 2. Grupo 4: com exceo de Pratnia, so municpios superavitrios, de elevada autonomia ampliada que, no entanto, apresentam Capacidade de Gerao Prpria de Poupana negativa. No caso deste grupo de municpios, essa elevada autonomia deve-se preponderantemente aos recursos provenientes do ICMS. Grupo 5: municpios superavitrios, de baixa autonomia ampliada e Capacidade de Gerao Prpria de Poupana negativa. No caso destes municpios, seus supervits so garantidos preponderantemente atravs dos recursos provenientes do FPM. Grupo 6: municpio de Santa Lcia caracterizado por apresentar baixa autonomia ampliada e o pior indicador de Capacidade de Gerao Prpria de Poupana. No caso deste municpio, seu supervit no garantido nem pelo ICMS nem pelo FPM, mas por outras receitas de transferncias. Grupo 7: formado pelos municpios de Cosmpolis, Itpolis, Quadra e Ribeiro Pires, esses municpios se caracterizam pela elevada autonomia. Note-se que no se est se referindo a autonomia ampliada, mas s autonomia (receitas tributrias). Quadra, Itpolis e Ribeiro Pires apresentam nessa ordem os melhores indicadores de Participao das Receitas Tributrias em relao Receita Total. Em relao a Cosmpolis, esse municpio apresenta razovel grau de autonomia e o melhor indicador de Participao das Receitas de Capital em relao Receita Total. Grupo 8: municpio de Altinpolis. Geralmente, municpios de elevada autonomia ampliada apresentam baixa Participao do FPM em relao receita total. No o caso de Altinpolis, uma exceo que possui um indicador de 47% de participao de suas receitas tributrias e ICMS sobre a receita total e 35% de participao de sua quota-parte do FPM sobre a receita total. 3. Anlise de Correlao Cannica: Responsabilidade Fiscal x Responsabilidade Social No caso do presente trabalho, tm-se dois grupos de variveis. Um grupo maior, dos quatro primeiros fatores fiscais e que representam o comportamento dos municpios paulistas no tocante ao desempenho fiscal. O outro grupo, das dimenses de riqueza, longevidade e escolaridade extradas do ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS) e que representam o comportamento dos municpios paulistas no tocante ao desempenho social. A correlao cannica foi realizada utilizando-se o mdulo Sintax do SPSS 8.0. Num primeiro momento, a anlise mostrou que a correlao entre os fatores de responsabilidade fiscal nula, o que j era esperado pela prpria tcnica de rotao Varimax. Entre os dois grupos de variveis foram gerados dois pares de variveis cannicas significativas: V1 = 0,087*R + 0,019*L 0,006*E W1 = 0,920*F1 + 0,096*F2 + 0,035*F3 0,393*F4 Este primeiro par de variveis cannicas mostra que o fator AUTONOMIA e a dimenso riqueza so as variveis mais importantes, respectivamente, para as variveis de responsabilidade fiscal e de responsabilidade social. O segundo par de variveis cannicas calculado foi: V1 = 0,029*R 0,116*L + 0,047*E W1 = + 0,401*F1 + 0,357*F2 + 0,158*F3 0,828*F4

Nesse segundo grupo de variveis cannicas, a Longevidade passa a ser a varivel mais importante para a responsabilidade social e o fator autonomia ampliada para a responsabilidade fiscal. O resultado da correlao cannico significativo somente para os dois primeiros pares de variveis cannicas e bastante elevado para o primeiro par.
Variveis Cannicas V1 e W1 V2 e W2 V3 e W3 Tabela Resultados da Correlao Cannica Correlao Cannica 0,778 0,260 0,061 Significncia 0,000 0,000 0,315

A anlise de redundncia cannica permite dizer o quanto da varincia de um grupo de variveis explicada pela varivel cannica do outro grupo de variveis. Assim, para a primeira correlao, no caso da varincia do conjunto dos fatores fiscais ser explicada pela varivel cannica de responsabilidade social, a proporo na varincia explicada de 0,151, o que era esperado, pois a perspectiva desta pesquisa no era encontrar uma explicao da responsabilidade fiscal atravs da responsabilidade social.
Tabela Anlise de Redundncia Cannica Responsabilidade Social explicada pela: Responsabilidade Fiscal explicada por: Sua prpria varivel Varivel cannica Sua prpria varivel Varivel cannica cannica oposta cannica oposta 0,351 0,213 0,249 0,151

Correlao 1

A anlise no sentido inverso mostra que a varincia das dimenses sociais apresenta uma explicao de 0,213 pela varivel cannica de responsabilidade fiscal. Mais forte do que a varincia explicada anterior, esse resultado revela o esperado, isto , o fato de que a responsabilidade fiscal explica a responsabilidade social e no o inverso. Todavia, a correlao apresentada entre as dimenses sociais de riqueza, longevidade e escolaridade e os fatores de autonomia, endividamento, poupana e autonomia ampliada relativamente baixa. Em resumo, pode-se concluir, por essa anlise, que h uma forte associao entre responsabilidade fiscal e responsabilidade social. No entanto, a capacidade de se prever atravs de indicadores fiscais municipais se um municpio apresenta ou no responsabilidade social relativamente baixa.

Concluses
Em se tratando de uma pesquisa exploratria, esse trabalho procurou levantar elementos para a reflexo da polmica a associao (in)existente entre responsabilidade fiscal e responsabilidade social. Dentro desta perspectiva, vale a ressalva de que essa pesquisa foi restrita aos anos de 1998 (indicadores fiscais) e 1997 (indicadores sociais). Outras anlises estatsticas devero ser realizadas posteriormente com o uso de sries histricas, dado que alguns investimentos pblicos demandam anos para o aparecimento de seus primeiros resultados sociais. De antemo, pode-se esclarecer que os dados referentes ao ano de 2000 j esto disponveis e que so objeto de uma outra pesquisa dos autores, que esto buscando avaliar a evoluo do comportamento fiscal e da produtividade dos municpios (resultados sociais alcanados/recursos financeiros alocados) neste intervalo de tempo.

Outra importante contribuio deste artigo a de sugerir uma definio para responsabilidade fiscal, mais especificamente responsabilidade fiscal municipal. Depois de realizadas as anlises estatsticas, pode-se sugerir que responsabilidade fiscal municipal o comportamento atribudo a um municpio superavitrio primeiramente, com um nvel de endividamento condizente com sua capacidade de pagamento e com autonomia (baixa dependncia) em relao s receitas provenientes de outras esferas de governo. Como foi possvel constatar, os municpios paulistas apresentam uma caracterstica bastante homognea em relao ao aspecto fiscal. De acordo com a definio aqui estabelecida, a grande maioria apresenta responsabilidade fiscal. No entanto, a questo da definio de responsabilidade social municipal fica em aberto para outras pesquisas. Depois de todas as anlises feitas com os municpios paulistas, possvel dizer que a responsabilidade fiscal pode ser estritamente classificada como municipal, o que j no possvel em relao responsabilidade social. Ao se quantificar as dimenses fiscais de endividamento, autonomia, poupana e autonomia ampliada nota-se que o desempenho do municpio em relao a esses fatores est diretamente ligado qualidade de sua gesto financeira (otimizao da arrecadao e bom controle das despesas). Essa associao, porm, no to clara do ponto de vista social. Analisando melhor as dimenses sociais de riqueza, longevidade e escolaridade, a questo federativa fica evidente. A ttulo de exemplificar melhor isso, na questo da riqueza, h o impacto que a poltica econmica do governo federal exerce sobre a gerao de renda no municpio. Na longevidade, o efeito dos homicdios que deve ser tratado pela Secretaria de Segurana Pblica do governo estadual. Na escolaridade, a prioridade do municpio deve ser a educao infantil, restando para grande parte dos municpios a dependncia do governo estadual em relao aos outros nveis de ensino. Logo, pode-se falar de responsabilidade fiscal municipal, mas no em responsabilidade social municipal. Esta ltima, em se tratando das trs dimenses abordadas neste trabalho tarefa conjunta da Unio, do estado e do municpio. Por fim, esta pesquisa permite afirmar que responsabilidade fiscal e responsabilidade social so caractersticas relacionadas no mbito municipal. Inicialmente, porm, uma certa estranheza pode ser causada pelo baixo nvel de explicao da varivel cannica de responsabilidade social pela varivel cannica de responsabilidade fiscal. Analisando mais profundamente a questo, algumas consideraes levam concluso de que 21,3% de explicao um nvel bastante satisfatrio. Analisando sob o raciocnio que a responsabilidade social no municpio responsabilidade dos governos federal, estadual e municipal, enfatiza-se que bastante satisfatria a explicao pelos fatores fiscais municipais, do desempenho social auferido no municpio. Ao se buscar a medida da associao entre responsabilidade fiscal e responsabilidade social nos municpios paulistas, o que se quis na verdade foi ter uma idia da produtividade de suas respectivas administraes pblicas. Assim, esse trabalho procurou tambm chamar a ateno para a importncia da eficincia nos resultados obtidos com a alocao dos insumos pblicos (funcionrios, materiais, mquinas e equipamentos etc.). Em suma, pode-se afirmar que um municpio produtivo aquele que consegue obter o mximo de resultados sociais (responsabilidade social) com o mnimo de dispndio de seus insumos (responsabilidade fiscal).

Bibliografia BARRETO, M. I. As organizaes sociais na reforma do Estado brasileiro em O pblico no-estatal na reforma do Estado/Orgs. Luiz Carlos Bresser Pereira, Nuria Cunill Grau. Rio de Janeiro, Ed. Fundao Getlio Vargas, 1999. BOVO, J. M. Gastos sociais dos municpios e desequilbrio financeiro. Revista de Administrao Pblica - FGV, Vol. 35(1), Rio de Janeiro RJ, p. 93-117, 2001. CASTELLS, M.; BORJA, J. As cidades como atores polticos. Novos Estudos CEBRAP, N.. 45, julho 1996, pp. 152-166. FERNANDES, A. S. A. O Conceito de Capital Social e sua Aplicao na Anlise Institucional e de Polticas Pblicas, 25. ENANPAD, 2001. GARSON, S. Criando Instrumentos para o Equilbrio Fiscal dos Municpios. Rio de Janeiro, BNDES (Mimeo). GIAMBIAGI, F.; ALM, A. C. D. Finanas Pblicas: teoria e prtica. Rio de Janeiro, Ed. Campus, 1999. INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL. O Municpio para Candidatos. Rio de Janeiro, 2000. Lei Complementar N.. 101, de 04.05.2000. JANNUZZI, P. M. Repensando a prtica do uso de indicadores sociais na formulao de polticas pblicas municipais, 25. ENANPAD, 2001. KRELL, A. J. Autonomia Municipal no Brasil e na Alemanha: uma viso comparativa. Acesso em 15 Mar 2002. LUBAMBO, C. W. Reforma do Estado e Capacidade de Gesto Pblica nos Municpios Nordestinos, 25. ENANPAD, 2001. MALHOTRA, Naresh.1999. Pesquisa de Marketing: uma orientao aplicada. Editora Bookman, Porto Alegre. MATIAS, A. B.; CAMPELLO, C. A. G. B. Administrao Financeira Municipal. So Paulo, Ed. Atlas, 2000. MELLO, D. L. Governo e administrao municipal: a experincia brasileira. Revista de Administrao Pblica - FGV, Vol. 35(2), Rio de Janeiro RJ, p. 79-96, 2001. MENDES, M. J. Lei de Responsabilidade Fiscal: anlise e alternativas. http://www.braudel.org.br/pesquisas/leirespfiscal.pdf. Acesso em 16 abr. 2002. MENDES, M. J.; GALL, N. O que federalismo? http://www.braudel.org.br/paper242p.htm. Acesso em 16 abr. 2002. OSBORNE, D. Reinventando o governo; como o esprito empreendedor est transformando o setor pblico. 2 ed., Braslia, MH Comunicao, 1994. RICCI, R. Estado e novas formas de gesto pblica, 25. ENANPAD 2001. RODRIGUES, M. C. P. Potencial de desenvolvimento dos Municpios Fluminenses: uma metodologia alternativa ao IQM, com base na Anlise Fatorial Exploratria e na Anlise de Clusters. Caderno de Pesquisas em Administrao FEA/USP, Vol. 09(1), So Paulo SP, p. 75-89, 2002. SILVA, V. M. Os Municpios Paulistas e o Federalismo Fiscal Brasileiro. So Paulo: IMESP, CEPAM, 1995. SMITH, B. C. Burocracy and Political Power. New York, Wheastsheaf books, 1988. VICENTE, E. F. R. A Estimativa do Risco na Constituio da PDD. So Paulo, 2001, 163 p. Dissertao de Mestrado apresentada Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade/USP Departamento de Contabilidade e Aturia.

Sites Consultados: www.al.sp.gov.br/forum/Encerra/forumXXI.htm: Site da Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo ndice Paulista de Responsabilidade Social. Acesso em 15 out. 2003. www.seade.gov.br: Site da Fundao Seade. Acesso em 15 out. 2003. www.stn.gov.br: Site da Secretaria do Tesouro Nacional. Acesso em 15 out. 2003.

Notas
Indica o grau de separao dos pares individuais de conglomerados. Os conglomerados que se apresentarem amplamente separados so distintos e, por conseguinte, desejveis (MALHOTRA, 1999). ii Na anlise de componentes principais leva-se em conta a varincia total nos dados. A diagonal da matriz de correlao consiste de unidades, e a varincia plena introduzida na matriz de fatores. Recomenda-se a anlise de componentes principais quando a preocupao maior determinar o nmero mnimo de fatores que respondem pela mxima varincia nos dados para utilizao em anlises multivariadas subseqentes. Os fatores so chamados de componentes principais. iii Representa a varincia total explicada por cada fator (MALHOTRA, 1999). iv Correlaes simples entre todas as variveis e os fatores (MALHOTRA, 1999). v Um nmero de grupos abaixo de oito no permitia uma distino clara das diferenas entre eles. Por outro lado, ao se aumentar o nmero de grupos, ocorria a formao de grupos com pequeno nmero de elementos, que eram destacados dos grupos maiores e mais homogneos. Isso ocorreu porque h um grande nmero de municpios homogneos no estado de So Paulo.
i