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ENAP

Progressos recentes no financiamento da previdncia social na Amrica Latina

Manfred Nitsch & Helmut Schwarzer

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Progressos recentes no financiamento da previdncia social na Amrica Latina

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Progressos recentes no financiamento da previdncia social na Amrica Latina

Manfred Nitsch & Helmut Schwarzer

Este estudo foi encomendado pela Organizao Internacional do Trabalho, com sede em Genebra, e foi originalmente publicado em Berlim, em 1995. Manfred Nitsch professor de Economia Poltica da Amrica Latina do Instituto de Estudos Latino-americanos da Universidade Livre de Berlim. Helmut Schwarzer economista e doutorando do Instituto de Estudos Latino-americanos da Universidade Livre de Berlim. Os autores agradecem o apoio recebido do Prof. Dr. I. Collier, da Sra.Kristin Kleinjans e do Sr. Markus Schultze-Kraft.

Cadernos ENAP uma publicao da Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Editora Vera Lcia Petrucci

Coordenadora Editorial Norma Guimares Azeredo

Traduo do original em ingls Istvan Vajda

Editorao eletrnica Jos Antonio de Arajo ENAP, 1996

NITSCH, Manfred, SCHWARZER, Helmut. N732 Progressos recentes no financiamento da Previdncia Social na Amrica Latina. /Traduo de Istvan Vajda. Berlim: Universidade Livre de Berlim, 1995. 73 p. (Cadernos ENAP; n. 9) ISSN 0104-7078 1. Previdncia Social - Reformas - Amrica Latina I. Ttulo

Tiragem: 1.000 exemplares Braslia, 1996 Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP Diretoria de Pesquisa e Difuso SAIS - rea 2-A 70610-900 - Braslia - DF Telefone: (061) 245 5086 Fax: (061) 245 2894 4

Sumrio

I. II. III.

Introduo Previdncia Social na Amrica Latina Estudos de Casos de Reformas A. Chile: um sistema de aposentadoria e penso capitalizado e a promessa de assistncia mnima universal 1. Situao antes da reforma 2. A mudana para um sistema de aposentadoria em regime de capitalizao. Reforma e comentrios A reforma no Peru: seguindo o modelo chileno 1. Situao antes da reforma 2. A reforma do plano de aposentadoria e penso 3. Comentrios Reforma na Colmbia: pontos fortes e fracos de um modelo paralelo 1. A situao antes da reforma 2. A reforma de 1993: do modelo chileno a um sistema paralelo 3. Resultados e Comentrios Um briefing sobre a experincia da Costa Rica Brasil: tornando real o sonho do Estado de bem-estar social? 1. Origens e estrutura atual da Previdncia 2. Proposta de reforma em maro de 1995

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15 15 16 21 21 22 25

B.

C.

26 26 27 30 32 34 34 40 45 49 53 57

D. E.

IV. Concluses Notas Bibliografia Apndice Estatstico

I. Introduo

A previdncia social desenvolveu-se no mundo durante o sculo passado, medida em que a industrializao geral, a urbanizao e a formalizao das relaes econmicas pelos mercados caracterizaram padres atuais de desenvolvimento. Nossa compreenso da previdncia social tambm mudou durante esse perodo. A previdncia social surgiu como uma poltica social para os trabalhadores, como um seguro coletivo contra o risco de perda, pelo indivduo, de sua fonte de renda (no modelo bismarckiano). A previdncia social evoluiu para a meta beveridgiana de ausncia de necessidade, ou, como expresso na declarao que todo o indivduo, como membro da sociedade, tem direito previdncia social ... indispensvel para a sua dignidade e para o livre desenvolvimento de sua personalidade (Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, art. 22). Dentro do conceito bismarckiano, a previdncia social foi institucionalizada para os trabalhadores assalariados, com base nas contribuies do empregado e do empregador. As pessoas de recursos valiam-se da previdncia privada. Os servidores pblicos eram atendidos atravs de aposentadorias e penses estatais, um relacionamento cujo objetivo era o de assegurar a sua lealdade especial para com o Estado. Os pobres (dentre eles, os rfos, as vivas, os invlidos) e os desamparados dependiam da reciprocidade da famlia e de uma assistncia social tipo lei dos pobres, muitas vezes com a obrigao de aceitar trabalho. O desenvolvimento do Modelo de Estado de Bem-Estar Social foi uma poltica que surgiu como consequncia de interpretaes sucessivas mais amplas do conceito de previdncia social, que acompanharam a evoluo dos ideais social-democratas em um sentido amplo e que baseava-se em uma estrutura corporativa e estatizante. Entretanto, os custos das estruturas cada vez maiores de previdncia social aumentaram significativamente em uma poca de crescente desemprego causado por mudanas nos padres tecnolgicos e de uma maior sensibilidade aos choques econmicos internacionais atravs da integrao econmica global das sociedades. Foram observadas tendncias de aumento da pobreza e da privao tanto em pases desenvolvidos como no Terceiro Mundo. Foram feitas reivindicaes na direo de um modelo de Estado regulatrio-subsidirio, no qual o Estado transferiria, na medida do
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possvel, a funo previdenciria para as mos do setor privado. Argumentase que isto garantiria maior eficincia e custos menores. Esses sistemas privados seriam complementados por uma poltica pblica dirigida aos pobres. O Modelo de Estado-Regulatrio, baseado na ideologia liberal e dirigida aos ricos est, portanto, em acordo com o princpio da subsidiariedadeda doutrina social catlica, complementada por um componente reduzido de Estado de Bem-Estar Social, dirigido aos pobres. O modelo latino-americano anterior tem suas razes no Estado corporativo organizado, desde os seus primrdios no sculo XX. Ocorreu uma expanso evolucionista em crculos concntricos, resultando no Estado de Bem-Estar Social truncado e sui-generis atual.1 Uma cobertura com clusulas generosas foi concedida primeiro aos assalariados de alta renda. Mais tarde, essa cobertura foi estendida para incluir os grupos mais fracos, geralmente com o objetivo de legitimizar governos e estratgias de desenvolvimento nacionais. A base financeira que tornou possvel essa generosa expanso foi a estrutura demogrfica jovem, juntamente com a possibilidade de se aumentar progressivamente os crculos de cobertura para incluir novos grupos de contribuintes. medida em que os planos de previdncia comearam a amadurecer e alcanaram os limites da expanso da cobertura (setores informais crescentes, possibilidades decrescentes de expandir os padres de ocupao assalariada), juntamente com mundanas demogrficas na estrutura etria, a dinmica fundamental da estrutura ruiu e a previdncia social na Amrica Latina entrou em crise. Isto aconteceu primeiro no Uruguai, o pioneiro desse tipo de previdncia social na Amrica Latina. A necessidade de se reformar a previdncia social na Amrica Latina real, e tambm ocorreu um debate controvertido sobre a forma que dever ter. At agora, vrios pases, compelidos pelos problemas mencionados acima, j tomaram medidas para reestruturar os seus sistemas de previdncia social. Entretanto, as alternativas escolhidas foram diferentes de um pas para outro. O objetivo deste documento oferecer uma viso geral das principais caractersticas das reformas ou das tentativas de reforma no passado recente. Na prxima seo sero feitos alguns comentrios gerais com respeito histria e s caractersticas dos sistemas de previdncia social da Amrica Latina. Essa seo seguida por um relatrio de algumas experincias e a situao atual das reformas. Finalmente, sero apresentadas algumas concluses baseadas nesses exames de casos.

II. Previdncia Social na Amrica Latina

Se a previdncia social for entendida como a cobertura daqueles riscos listados na Conveno de Previdncia Social (Padres Mnimos) de 1952, no 102/ OIT2, juntamente com a assistncia social (Recomendao de Segurana de Renda n 67, 1944), as origens da previdncia social moderna na Amrica Latina remontam s primeiras dcadas deste sculo. A expanso da cobertura foi uma resposta aos grupos de presso ao longo de linhas profissionais; geralmente os primeiros a receber cobertura foram os militares, os servidores pblicos e os assalariados urbanos, seguidos (mas no em todos os casos) por outros grupos no setor de servios (trabalhadores domsticos) e finalmente (em alguns casos), pelo setor rural e pelos camponeses. Outra seqncia freqentemente observada foi a criao, em primeiro lugar, do seguro de acidente de trabalho, seguido de programas de seguro de sade-maternidade, aposentadoria por velhice, por invalidez, penso por morte do cnjuge e, finalmente, seguro-desemprego3. Apesar de suas atuais dificuldades e fraquezas, a previdncia social na Amrica Latina tem realizaes verdadeiras que merecem reconhecimento. Um dos exemplos que pode ser citado que em vrios pases da regio a cobertura universal da previdncia e da assistncia social (veja Tabela 4) auxiliou na preveno de um aprofundamento ainda maior das enormes chagas sociais causadas pela crise econmica dos anos 80. Isto aconteceu principalmente atravs de investimentos em estruturas de sade pblica e de prestao de servios de sade4. Uma das principais fraquezas que precisa ser enfatizada resultou do padro de expanso concntrica da cobertura mencionado acima. Dependendo da influncia poltica do segurado5, foram asseguradas a uma minoria iniqidades como benefcios extremamente generosos com respeito s contribuies histricas e a possibilidade de acmulo de benefcios previdencirios. Por isso, na maioria dos casos, os programas de previdncia social foram impedidos de atingir a solidez financeira e atuarial aps a concluso das fases de expanso horizontal e vertical da cobertura. Quando os direitos maturaram, especialmente dos planos de aposentadoria e penso, suas reservas estavam exauridas e os procedimentos financeiros foram alterados para um regime de repartio simples. Os acontecimentos da dcada de 80 contriburam para aumentar o impacto de erros estruturais passados e trouxeram as tendncias gerais a seguir, que apontavam para uma crise em potencial: crescimento
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do desemprego, aumento da economia informal como percentual do mercado de trabalho e um aumento de demanda por servios sociais, alm de uma queda real nos salrios, declnio nas receitas gerais do governo, dificuldades para aumentar os gastos sociais e, em muitos casos, desvalorizao monetria das reservas das entidades de previdncia social6. A rpida anlise a seguir de algumas das importantes questes da previdncia social tem como objetivo dar uma idia das implicaes e dos efeitos mutuamente condicionantes que as estruturas da previdncia social possuem, bem como estabelecer uma viso geral preliminar dos vrios aspectos dos quais as propostas de reforma precisam tratar.

1. O papel do Estado na proviso de previdncia social Historicamente, o Estado tem sido a principal fora por trs da criao e expanso da previdncia social na Amrica Latina. Uma vez que as atuais estruturas de previdncia social esto sujeitas a grandes presses, o papel do Estado tem sido questionado pela abordagem de Estado-Regulador ao sistema de previdncia social. Ser que a suspenso da ao pblica no provimento de previdncia social ir na verdade diminuir o papel do Estado? Um novo arranjo de funes que o Estado e as instituies privadas executam no mbito da previdncia social mudaria mais do que apenas a propriedade, uma vez que os padres de cobertura e de acesso, bem como os incentivos e as restries ao ingresso podero adquirir novos significados. Estruturas de deciso tradicionalmente acordadas, como instituies tripartite, tambm podem sofrer mudanas. A institucionalizao da previdncia social sob um regime de Estado de Bem-Estar Social ou de um Estado-Regulador trar em seu bojo um debate sobre a nova alocao de funes e ilustra a dimenso da previdncia social que pode ser chamada de sua caracterstica paraestatal.

2. Efeitos fiscais Os desequilbrios financeiros so as principais razes que hoje pressionam a reforma urgente dos sistemas de previdncia social na Amrica Latina. Entretanto, as reformas sociais no so, tipicamente, isentas de custos para o Estado. Um dos componentes a dvida invisvel acumulada pelos segurados e a dvida social por aqueles que, eles mesmos, nunca contriburam com a previdncia social, mas que sofreram com o ajuste e a
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austeridade fiscal que se seguiu dcada perdida de 80. Um segundo componente de custo est associado desativao do sistema velho e criao de um novo. Um terceiro custo aquele relativo proviso de servios sociais e de substituio de receita queles que no tm condies de se tornarem segurados e no esto qualificados a receber benefcios sob os novos sistemas. Portanto, uma questo que se coloca , se o Estado est se livrando dos compromissos financeiros ao implementar a reforma, ento quais so os efeitos fiscais lquidos da transio para um novo arranjo entre o Estado e o setor privado? H formas alternativas de financiar os gastos com a previdncia social, especialmente aqueles dirigidos aos grupos sociais mais vulnerveis, que no sejam contribuies sobre a folha de salrios?

3. Direcionamento social O conceito de direcionamento de despesas e de contribuies sociais foi concebido como uma forma de realocar recursos para a promoo e a reintegrao dos grupos mais vulnerveis de pobres, bem como de outros grupos de pobres, dentro de um ambiente social em mutao. Uma questo inicial onde estabelecer o limite entre seguro social (com base contributiva) e assistncia social (sem base contributiva)? O que seria um melhor direcionamento para ambos os tipos de gastos previdencirios na Amrica Latina e de onde viriam tais contribuies? Quais foram os privilgios que alguns grupos acumularam no passado e qual seria a funo da previdncia social com respeito diminuio da probreza no futuro? Qual o papel da previdncia social no provimento de servios e de renda: qual deve ser o principal objetivo, manter os atuais padres de vida ou prover um nvel bsico de renda/ servios bsicos, a ser complementado pelo segurado, se desejar, atravs de seguro privado? Do lado da contribuio, qual dever ser o peso alocado renda oriunda do trabalho no financiamento da previdncia social, em contraposio ao uso de tributos gerais ou especficos (p. ex., tributos sobre energia eltrica)? Finalmente, mas no menos importante, quais foram os efeitos das estruturas de contribuio previdncia social sobre o custo da mo-de-obra e sobre o nvel de emprego?

4. A mulher e a previdncia social As instituies formais de previdncia social geralmente no so os primeiros provedores em momentos de necessidade. Na maioria dos casos, os recursos pessoais, a comunidade, as associaes locais, a famlia, e, dentro dela, especialmente as mulheres, arcam com boa parte do nus de assistir os
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idosos, criar as crianas e cuidar dos doentes. A ECLAC (1993b) informa que, de maneira geral, as mulheres na Amrica Latina trabalham 12-13 horas por semana a mais que os homens, devido ao seu duplo conjunto de responsabilidades. Alm disso, quando as mulheres tm acesso ao mercado de trabalho (1990: as mulheres representavam 22% da populao economicamente ativa na Amrica Latina), a discriminao de salrios e a alocao das mulheres a atividades menos produtivas permanecem com questes muito preocupantes. Alm disso, em algumas das situaes de vida mais vulnerveis na Amrica Latina, as mulheres esto fortemente representadas: como parte da populao de idosos e de situaes especiais de viuvez (as mulheres vivem mais que os homens; veja a Tabela 1), como migrantes, como chefes de famlia (entre 20% e 40% das economias domsticas na Amrica Latina), ou como mes adolescentes. Uma conseqncia dessas condies o acmulo de brechas no histrico de contribuio social das mulheres e, na medida em que as condies de qualificao tendem a ser mais rigorosas no futuro, cabe perguntar se as mulheres no merecem tratamento especial para evitar uma excluso no-intencional da previdencia social e a exposio ao perigo da pobreza, dessa forma tendo reconhecida a sua contribuio direta atravs dos cuidados com os doentes, as crianas e os idosos.7

5. Sistemas de capitalizao versus sistemas de repartio simples Um argumento importante contra os regimes de repartio simples que supostamente desperdiam os recursos da sociedade e que os mtodos de capitalizao poderiam contribuir para uma taxa mais alta de poupana agregada, e, conseqentemente, para nveis mais altos de investimento. O volume considervel de recursos que j foi redirecionado para planos de capitalizao levanta algumas dvidas: ser a previdncia social em regime de capitalizao uma forma adequada de aumentar a poupana agregada em uma sociedade? A previdncia social alcanou de fato tal objetivo na Amrica Latina, onde este argumento foi apresentado pelos seus reformadores? Um ponto inicial a ser reconhecido que os gastos sociais s podem ser custeados pela renda nacional atual. Assim, permanece sempre o problema de dividir a renda nacional entre os economicamente ativos e os inativos (no caso das aposentadorias e penses); nenhuma renda pode realmente ser deslocada do passado para o presente, nem para o futuro.

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Uma segunda questo que permanece ambgua se realmente ocorrem os efeitos sobre a poupana que, diz-se, os esquemas de capitalizao tm. Cabe perguntar neste momento se a poupana previdenciria compulsria elimina outras poupanas pessoais. Cabe perguntar tambm se o mito do fundo de poupana como pr-requisito para o investimento, desfeito totalmente por Keynes, est por ser resgatado. Quais foram os resultados iniciais alcanados (ou no) com as reformas na Amrica Latina? Em terceiro lugar, deve-se considerar o fato de que esquemas maduros de fundos de capitalizao adquirem as mesmas caractersticas do sistema de repartio simples, tornando-se o seu equivalente econmico. As diferenas que permanecem so questes de convenincia e de administrao. Finalmente, os fundos adquirem um poder considervel com um grande volume de recursos acumulados, especialmente dentro de estruturas historicamente controladas por grupos financieros nacionais e conglomerados estrangeiros, com tem sido o caso na Amrica Latina. Quais so ento, as regras que garantem uma administrao socialmente responsvel desses fundos?

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III. Estudos de casos de reformas

A. Chile: um sistema de aposentadoria e penso capitalizado e a promessa de assistncia mnima universal

1. Situao antes da reforma O Chile foi um dos pioneiros da previdncia social na Amrica Latina; a implantao de seu sistema moderno ocorreu na dcada de 20, quando foi criado o primeiro programa para os ferrovirios. A evoluo lenta mas constante resultou em um conjunto institucionalmente fragmentado, cobrindo, para quase todos os riscos, cerca de 75% da populao economicamente ativa (1970). Algumas iniqidades extraordinrias caracterizaram o sistema: o valor mdio das aposentadorias e penses dos funcionrios pblicos era o dobro do valor pago pelo setor privado e quase sete vezes acima da mdia geral. Havia esquemas de aposentadoria antecipada que permitiam aposentadoria aps apenas trinta anos de contribuio. Alm disso, aposentadorias e penses com indexao extremamente favorvel (as aposentadorias perseguidoras) eram acessveis a um grupo restrito, que inclua os militares8. A tendncia adversa nas taxas de dependncia (1960 = 10,8 contribuintes para 1 aposentado; 1970 = 4,4:1) e os 15% a 20% (1965-1975) de recursos suplementares de que a previdncia social chilena necessitou do oramento pblico foram outros aspectos negativos9. Em 1971, os gastos totais com previdncia social alcanaram um pico mximo de 17,5 por cento do PIB10. Apesar de vrias tentativas, as intenes de reforma, incluindo uma sob o governo do Presidente Eduardo Frei na dcada de 60, no tiveram sucesso no passado. Aps o golpe militar, as principais injustias (aposentadoria antecipada, aposentadorias perseguidoras) foram abolidas, exceto para as foras armadas e a polcia. A idade para a aposentadoria foi elevada e unificada em carter nacional em 65 anos para os homens e 60 anos para as mulheres, e ini-ciou-se o processo de unificao dos vrios institutos de aposentadoria e penso sob o
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Escritrio de Normalizao de Aposentadorias e Penses; alm disso, no sentido de reduzir o custo da mo-de-obra, foram tambm reduzidas as alquotas de contribuio mediante a extino da contribuio do empregador11. Witte (1995) argumenta que foi o governo militar que exacerbou a crise da previdncia social dos anos 70 atravs desta ltima medida.

2. A mudana para um sistema de aposentadoria em regime de capitalizao. Reforma e comentrios Em 1980, o Decreto-Lei 3.500 criou um novo sistema de aposentadoria e penso, em regime de capitalizao, baseado na iniciativa privada, que deveria substituir, a longo prazo, os sistemas pblicos de repartio simples. Esses ltimos no foram imediatamente desativados, mas descontinuados gradualmente, medida que os seus beneficirios morriam e os seus segurados atuais transferiam-se para o sistema de capitalizao, enquanto que os novos integrantes do mercado de trabalho filiavam-se obrigatoriamente ao sistema privado. O papel do Estado foi redefinido com as palavras-chave subsidiariedade e funo de regulao. O Estado deveria deixar a economia para os atores do setor privado e assumir um papel meramente subsidirio na regulao e superviso de bancos, companhias de seguro etc., e no direcionamento de seus gastos sociais para os absolutamente pobres. Por outro lado, o coeficiente de distribuio de renda de Gini aumentou de 0,50 para 0,55 entre 1970 e 198412 e era um indicador impressionante do empobrecimento macio que ocorreu no Chile. Em 1990, o novo governo democrtico decidiu dar maior nfase ao aspecto de direcionamento aos pobres das reformas sociais iniciadas pelo regime militar. O elemento central no novo sistema so os AFPs - empresas privadas, das quais cada uma administra um fundo de aposentadoria e penso e prov aposentadoria e penso aos seus segurados13. O sistema tem uma entidade controladora de superviso (SAFP), subordinada ao Ministrio do Trabalho. Outras obrigaes do Estado so: a desativao ordeira do sistema antigo, incluindo a obrigao de assumir os seus encargos financeiros; o provimento de regras e garantias, mediante o estabelecimento de normas, que emprestem credibilidade ao novo sistema aos olhos dos segurados, bem como a promessa de aposentadorias assistenciais, financiadas pelas receitas gerais, para aqueles que no tenham adquirido o direito a um nvel mnimo de aposentadoria, sujeito prova da necessidade.
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O sistema de aposentadorias e penses privadas compulsrio para todos os trabalhadores assalariados. Os autnomos podem optar pela participao no sistema. Os assalariados pagam uma contribuio de 10% de seu salrio bruto a uma AFP, e mais cerca de 3% a uma empresa de seguro de vida escolhida pela AFP, com isso sendo tambm cobertos contra morte e invalidez. Tambm so possveis contribuies adicionais voluntrias at um teto mximo, gozando de tributao preferencial. Devem ser pagos mais 7% para o seguro-sade. A soma das contribuies a pagar sob o novo sistema era significativamente menor (em cerca de 7%) que a do sistema antigo14. Os empregadores esto isentos de contribuies obrigatrias ao novo sistema, mas com a criao das AFPs eles foram obrigados a aumentar os salrios em valor equivalente contribuio que teriam que fazer caso os seus empregados ainda estivessem sob o sistema antigo. O aumento lquido de salrios resultante foi um incentivo para o segurado transferir-se para uma AFP. Outros incentivos para a transferncia foram que as condies de elegibilidade no sistema antigo tornaram-se mais rigorosas,e que o governo emitiria ttulos de reconhecimento, que representavam os direitos acumulados do segurado enquanto este estava sob o regime antigo. Os ttulos de reconhecimento pagam um juro real de 4% ao ano e so resgatveis por ocasio da aposentadoria do seu titular15. No primeiro ano (1981), 39% da populao economicamente ativa transferiu-se do sistema previdencirio pblico para o privado; este nmero cresceu constantemente, at atingir 90% da cobertura da populao economicamente ativa em maio de 199316. Menos de 10% dessa populao ainda contribua para o sistema antigo. Entretanto, naquela poca, apenas 2,77 milhes (isto , 61%) dos atuais 4,54 milhes de filiados estavam contribuindo regularmente. Mesa-Lago (1993) relata nveis muito baixos de cobertura, especialmente entre os autnomos. Assim, a taxa real de cobertura agora menor do que era no sistema antigo. No est bem claro por que o nvel de contribuio to baixo. Diamond e Valds-Prieto referem-se alta rotatividade do mercado de trabalho. Witte (1995) menciona a possibilidade de os empregadores retardarem ou reterem o repasse das contribuies descontadas de seus empregados e tambm que para uma boa parte dos autnomos (principalmente no setor informal e entre os de menos recursos), a necessidade de arcar com toda a contribuio de seu prprio bolso sem um reajuste de salrio pode ter tornado a transferncia onerosa demais. Alm disso, a concorrncia entre as AFPs torna pouco provvel qualquer sano contra os segurados inadimplentes. A aposentadoria ocorre aos 65 anos de idade para homens e aos 60 anos para mulheres com direito a aposentadoria, tendo sido completados 20 anos de contribuio, mas pode ocorrer antes, se os recursos acumulados satisfizerem certos padres legais.
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Os filiados do sistema privado podem transferir as suas contas de poupana de uma AFP para outra, at quatro vezes por ano, e, na verdade, at 1993, 25% dos poupadores exerceram esse direito pelo menos uma vez por ano17. Um item importante atravs do qual as AFPs devem concorrer so as taxas de servio que cobram de seus filiados pelos servios de recebimento das contribuies, administrao e prestao de informaes sobre a situao do segurado, bem como sobre o montante do benefcio por ocasio da aposentadoria. Essas taxas so atualmente de dois tipos: um valor fixo para a manuteno da conta e outra proporcional contribuio depositada. A partir de 1983, o total das taxas diminuiu de 3,6% (1983) para 3,1% (1991)18. Uma questo delicada tem sido o efeito retroativo que uma taxa fixa tem sobre os segurados de menor renda: em 1991, para os filiados com um salrio de contribuio de US$ 250, o retorno no perodo 1981-1991 foi quase 25% menor que para uma renda tributvel de US$ 1.50019. As AFPs tambm diferem entre si com respeito ao seu retorno sobre o investimento; entretanto, foi criada uma regulamentao rigorosa para limitar as carteiras de risco, distribuir o efeito de desenvolvimento esperado entre os vrios instrumentos de investimento e para evitar as perdas para os segurados. Por outro lado, esses limites tm sido ampliados, medida em que o sistema bancrio e o mercado financeiro chilenos evoluram. Atualmente, as carteiras das AFPs no podem ter mais de 45% de ttulos do governo e nem mais de 30% de aes de empresas nacionais. Em 1995, a participao de papis estrangeiros foi aumentada para 10%.20 As taxas de retorno das AFPs tm sido muito altas, atingindo uma mdia de 13,6% no perodo 1981-199321. Entretanto, especialistas chilenos e estrangeiros reconhecem que estes nveis de retorno no se mantero a longo prazo, sendo mais provvel que prevaleam taxas de retorno tipicamente internacionais. Projees recentes apontam para um mximo razovel de 4% ao ano (Ruiz-Tagle, 1994), ou um mais otimista 5,5% a 6,5% (Diamond e Valds-Prieto, 1994). Ruiz-Tagle (1994) de opinio que as carteiras de investimento podero se tornar de maior risco, uma vez que estima-se que os recursos acumulados alcanaro 80% do PIB em 1999 (situao em dezembro de 1993: cerca de 40% do PIB) e a oferta de instrumentos de investimento seguros e de alto retorno tendero a se esgotar. Os benefcios de aposentadoria podem ser pagos de trs maneiras diferentes. Em primeiro lugar, na idade adequada, o segurado recebe uma quantia nica equivalente ao montante de sua poupana na AFP, que deve ser usado para comprar uma anuidade (aposentadoria mensal) junto a uma companhia de seguro de vida (comisso do agente de seguros: 3,5% a 4% do valor total segurado22); a penso mensal garantida at a morte. A segunda maneira uma retirada peridica, com a AFP mantendo a conta do filiado e pagando um valor mensal at o exaurimento do fundo. Esta verso apresenta riscos para o segurado, caso ele
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sobreviva por mais tempo que o saldo positivo de sua conta. Uma terceira possibilidade a combinao de ambas.23 O Estado garante o segurado contra falncia da companhia de seguros ou da AFP. Este sistema basicamente privado complementado pelo Estado com um componente de assistncia social direcionado, as assim chamadas aposentadorias de assistncia, correspondendo, em 1990, a cerca de 10,5% dos salrios mdios nacionais. Alm da capitalizao em fundos privados de apo-sentadoria e penso, tais aposentadorias de assistncia social para idosos necessitados, s quais, pelo menos em princpio, todos tm direito, constituem-se na principal inovao social do modelo chileno. Entretanto, a primeira experincia tambm mostra como permanecem ainda frgeis as bases de um Estado de Bem-Estar Social direcionado do tipo chileno. Em primeiro lugar, por razes fiscais, no final dos anos 80, o nmero total de pessoas a serem cobertas foi limitado, de forma bastante arbitrria, em 300.000, com uma grande demanda no-satisfeita de pessoas legalmente qualificadas24. Em segundo lugar, o valor real daquelas aposentadorias e penses caiu vertiginosamente entre 1987 e 1989, uma vez que no eram regularmente indexadas. Entretanto, em junho de 1990, sob o governo Aylwin, houve um acrscimo nominal de 82% nos valores25, prova de que tais transferncias so sensveis a mudanas no cenrio poltico. O segundo item de direcionamento a garantia de aposentadoria mnima: se uma pessoa segurada por uma AFP contribuiu por 20 anos e no tem direito ao valor mnimo legal de uma aposentadoria, a diferena lhe paga das receitas gerais (assim como so pagas as aposentadorias de assistncia). Isto torna os compromissos financeiros do Estado ilimitados e imprevisveis26. Um dos mais importantes argumentos a favor dessa reforma foi o de que as aposentadorias e penses sob as AFPs seriam maiores que as do passado. De fato, as novas aposentadorias e penses pagas esto cerca de 43% acima das antigas. Entretanto, vrios fatores tm estado em jogo e uma comparao direta problemtica. Ora, a razo fiscal para a introduo do sistema novo foi que os direitos de aposentadoria e penso acumulados pelos segurados eram altos demais para serem honrados pelo Estado. Por isso, o Estado chileno faliu parcialmente, reduzindo o valor contbil das demandas invisveis de seus aposentados e pensionistas enquanto continuava a honrar, a detentores de ttulos e outros, o servio de sua dvida visvel interna e externa - exatamente o oposto do que ocorreu nas reformas monetrias efetuadas aps a Primeira e Segunda Guerras Mundiais na Europa, especialmente na Alemanha, onde os sistemas monetrios foram reconstrudos mediante a reduo das dvidas visveis e deixando intactas as demandas invisveis de aposentados, veteranos e vtimas de guerra. Uma vez que o novo sistema de capitalizao est apenas comeando e muito longe ainda da maturidade27, a estrutura de incentivo da garantia de aposentadoria e penso mnima ainda no entrou completamente em cena. A alta taxa de inadimplncia atual na contribuio
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leva a se esperar que, no futuro, a garantia de aposentadoria e penso mnima ser fortemente demandada. Ruiz-Tagle (1994) relata que em dezembro de 1992 somente 27,9% daqueles com mais de 40 anos de idade que eram filiados a APF (supostamente com 10 anos ou mais de filiao) tinham acumulado poupana superior a US$ 5.000, um valor que dificilmente permitiria alcanar a aposentadoria ou penso mnima sem o adicional pago pelo Estado. Por isso, todas as projees no passam de meras conjeturas. Tambm no esto claros os efeitos fiscais. O objetivo da reforma era de liberar o Estado de continuar a acumular dficits sob o sistema antigo. Por outro lado, a progressiva desativao do sistema antigo implicou no apenas em uma reduo drstica nos direitos, sob este sistema, dos aposentados e pensionistas presentes e futuros, mas implicou tambm em arcar com um enorme dbito acumulado. Arrau (1992; veja a Tabela 7) prev que o dficit fiscal total associado com a reforma e a emisso de ttulos de reconhecimento se manter em um nvel muito alto (mais de 4% do PIB at o ano 2000, caindo para 1,5% no ano 2015); a forma escolhida para financiar este dficit foi a de emitir ttulos de dvida - a serem adquiridos principalmente pelas AFPs, fechando assim, o crculo entre os jovens e os idosos. Esta projeo ainda no inclui a probabilidade de despesas pblicas mais altas causadas por uma demanda acima da prevista da garantia de aposentadoria mnima, e muito menos uma nova expanso das aposentadorias de assistncia. Pode-se concluir que as economias fiscais do estado chileno no so to claras como esperado pelos reformadores. As mulheres esto entre os principais perdedores da reforma da aposentadoria chilena28. Em maio de 1993, a taxa de inadimplncia nas contribuies individuais de filiados do sexo feminino a uma AFP foi de 55,5% (comparado a uma inadimplncia geral mdia de 39% para todos os filiados29). Isto pode ser explicado pelo argumento, de que, durante a deteriorao do ambiente social na dcada de 80, as mulheres foram as primeiras a ser atingidas pelos problemas do mercado de trabalho (resultando em mais lacunas de contribuio) e pelo aumento das tarefas dentro da famlia. Um outro aspecto que suas receitas monetrias tributveis so cerca de 25% menores que as dos homens. Alm disso, a sua expectativa mdia de vida por ocasio da aposentadoria mais alta que a dos homens (19,4 anos contra 13,2 anos para os homens, no incio da dcada de 80) (Mesa-Lago, 1991a), resultando em aposentadorias menores. Finalmente, esperava-se que a reforma aumentaria a poupana nacional, desenvolveria os mercados de capital e, dessa forma, estimularia o investimento. Parece que, de fato, sua principal influncia de sucesso foi na direo do aprofundamento, institucionalizao e especializao dos mercados de capitais30. Diamond e Valds-Prieto (1994) argumentam que a maior parte dos recentes avanos no mercado de capitais provavelmente
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tambm teriam ocorrido sem a contribuio dos fundos de aposentadoria e penso, devido abertura geral da economia chilena a partir dos anos 80. Os autores tambm pem em dvida a importncia do papel que esses fundos supostamente teriam tido na tendncia dos preos no mercado de capitais nos anos 80. De um lado, era comum que as mudanas na legislao referente composio e carteira das AFPs provocassem imediatamente aumentos especulativos nos preos e suspeita-se que o volume investido dos fundos (35,4% dos ativos financeiros agregados em junho de 1992) poderia ter contribudo com as exploses artificiais de preos nas bolsas de valores do Chile. De outro lado, os aumentos de preos eram muitas vezes to altos, que muitas AFPs ultrapassaram os limites estabelecidos pelo Corpo Supervisor com respeito participao de instrumentos individuais em suas carteiras. Os preos desses ativos financeiros, nos quais as AFPs estavam proibidas de investir ou j tinham alcanado sua participao mxima, continuaram a aumentar no mesmo ritmo (de modo que algumas AFPs foram mesmo obrigadas a vender aes para manter sua carteira dentro da composio permitida)31. Uma dvida final diz respeito ao efeito sobre o investimento e poupana agregada nacional. Arrau (1992) sistematiza os dados sobre a poupan-a chilena agregada para o perodo 1980-1991 mostrando que, enquanto as poupanas dos fundos de penso aumentaram lentamente de 0,0 (1981) para 3,3% do PIB (1991), a poupana do governo caiu vertiginosamente durante o incio e meados da dcada de 80 e retornou ao final da dcada a um nvel mais baixo do que antes . A poupana nacional total tambm sofreu queda durante os anos 80 e retornou em 1989-1991 a um nvel um pouco menor do que no incio da reforma da previdncia social. Pode-se concluir que at o momento no h provas do efeito positivo da reforma da previdncia sobre a poupana nacional agregada do Chile. Pelo contrrio, parece que reafirma-se o argumento keynesiano padro de que o investimento e o consumo so variveis autnomas deixando a poupana agregada (S) como um resduo.

B. A reforma no Peru: seguindo o modelo chileno

1. Situao antes da reforma As origens do sistema previdencirio formal do Peru remontam ao perodo 1936-1960, quando a legislao bsica foi aprovada. Mesa-Lago (1991) classifica-o entre os pases intermedirios, com um sistema relativamente unificado. A sua i eguridade Social (IPSS), que englobou todos os
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sistemas existentes (exceto o das foras armadas), a partir de 1980. Os dados relativos cobertura em 1985 mostram que os segurados so principalmente assalariados urbanos e funcionrios pblicos, totalizando 39,1% da populao economicamente ativa, ou cerca de um quinto da populao total. Em 1985, as condies para qualificao aos benefcios eram as seguintes: era possvel aposentar-se aos 60/55 anos de idade (homens/ mulheres), com um mnimo de 15/13 anos de contribuio. A aposentadoria resultante variava de 50% a 80% do salrio mdio de 3 a 5 melhores anos no perodo dos ltimos 5 anos. O auxlio-doena e o auxlio-maternidade tambm estavam entre os mais liberais dentro de uma comparao latinoamericana32. A estrutura da receita do sistema previdencirio peruano dependia, principalmente, de um imposto de 22% sobre a folha de salrios, dividido entre empregados (16%) e empregadores (6%, 3% dos quais, para o plano de aposentadoria e penso). O mtodo de custeio adotado por lei foi o do sistema de prmio escalonado (repartio simples com acumulao de reservas para um perodo intermedirio, seguido por uma reavaliao atuarial do prmio de contribuio para o perodo seguinte). Durante a crise econmica dos anos 80, muitos indicadores sofreram queda vertiginosa: houve queda nos salrios, o desemprego cresceu, a evaso da contribuio previdenciria entre empregadores do setor privado foi estimada em 33%, a inflao alta, acoplada manipulao dos juros e da taxa de cmbio, exau-riu as reservas do IPSS (a dvida do governo nas mo das instituies de previdncia social desvalorizou-se), os dficits da previdncia social cresceram nos perodos 1982-1984 e 1987-1988. Mesa-Lago (1994) inclui os seguintes problemas adicionais: baixo valor real das aposentadorias e penses, falta de uma avaliao atuarial contnua de todos os programas, burocratizao e altos custos administrativos. Em resumo, ao final da dcada de 80, o IPSS atravessou a pior crise da sua histria, e havia certamente necessidade de reforma.

2. A reforma do plano de aposentadoria e penso Embora as aposentadorias e penses fossem, historicamente, apenas uma pequena parte do sistema previdencirio peruano (em 1983, os gastos com aposentadorias e penses totalizaram somente 34,1% dos gastos com benefcios no Peru, enquanto 58,7% foram gastos com auxlio-doena e auxlio-maternidade, este ltimo subsidiado pela receita gerada pelo plano de
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aposentadoria e penso), em 1991, o Peru decidiu implantar um sistema de previdncia privada. Mesa-Lago (1994), bem como o jornal limenho Anlisis Laboral (1994), observam que o debate pblico, na medida em que existiu, concentrou-se no tipo de sistema desejado (pblico versus privado versus misto) e no nas providncias urgentes necessrias para reformar e consolidar os benefcios para os segurados do IPSS e para todo o sistema de previdncia social. Em dezembro de 1992, sob um regime de suspenso dos direitos constitucionais, o governo peruano promulgou o Decreto no 25.897/1992, que definiu junho de 1993 como a data de lanamento do sistema de previdncia privada (SPP), inspirado no modelo chileno. H, entretanto, algumas diferenas importantes: 1) Legalmente, o sistema antigo continua existindo, mas o perodo de carncia foi aumentado para 20 anos de contribuio (tanto para homens como para mulheres); os segurados da previdncia social podem optar pelo IPSS ou pelas AFPs; 2) a transferncia de uma AFP para o IPSS foi permitida somente at dezembro de 1994, inclusive; aps esta data, a nica forma de entrar no IPSS , exatamente, no incio da vida economicamente ativa de uma pessoa; 3) os ttulos de reconhecimento seriam emitidos sob condies mais severas do que no Chile33: u o segurado deveria estar filiado ao IPSS em 6 de dezembro de 1992; u o segurado precisa ter contribudo durante os seis meses imediatamente anteriores solicitao da emisso do ttulo; u e, o mais importante, o segurado deve ter contribudo ao IPSS por, pelo menos, 4 anos entre dezembro de 1982 e dezembro de 1992. Isto significa que aqueles que haviam contribudo antes de 1982 mas no tinham quatro anos de contribuio aps 1982, ou aqueles que comearam a contribuir em janeiro de 1990, ou mais tarde, no tinham direito ao ttulo de reconhecimento. Cabe lembrar que os anos 80 foram uma dcada de crise (entre 1985 e 1991, a pobreza e a pobreza extrema chegaram a nveis nunca anteriormente atingidos34) e a tendncia geral no Peru foi na direo do crescimento do emprego informal, ou mesmo da produo de subsistncia; 5) o ttulo de reconhecimento tem um teto de 60.000 soles (cerca de 40.000 dlares); tem correo monetria mas no paga juros reais; 6) as contribuies sobre o salrio do empregado: alm de uma contribuio de 10% para o fundo de aposentadoria e penso dos idosos e uma contribuio no especificada para o seguro de invalidez-morte, h uma contribuio de solidariedade de 1% para financiar aposentadorias e penses assistenciais para os idosos no qualificados e para os invlidos com mais de
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18 anos de idade; 7) no h garantia de penso mnima; 8) as normas que regem a composio das carteiras de ttulos das AFPs permitem um mximo de 60% em ttulos do governo (Chile, 45%), e 5% em papis estrangeiros (Chile: 3% a partir de 1992; 10% a partir de 1995)35. Meio ano aps sua implantao, havia oito AFPs funcionando com cerca de 650.000 filiados (Tabela 9). Em fevereiro de 1995 este nmero tinha aumentado para cerca de 965.00036. Trs quartos dos segurados pelas AFPs tinham entre 20 e 40 anos de idade. Mesmo considerando que a estrutura etria da populao peruana ainda muito jovem, aparentemente as faixas de mais idade da populao segurada esto sub-representadas entre os filiados das AFPs. As principais razes para a filiao dos jovens so escapar da crise financeira do IPSS, a perspectiva de melhores aposentadorias e penses e, possivelmente, presses por parte dos empregadores, que no pagam contribuio ao sistema previdencirio privado (entretanto, com a transferncia de um empregado a uma AFP, os empregadores devem aumentar o salrio em 13,5%, o valor da contribuio para a aposentadoria por velhice, e o seguro de invalidez e penso do empregado; em contrapartida, eles ficam isentos de qualquer outra contribuio obrigatria ao sistema previdencirio). As razes para os trabalhadores mais idosos permanecerem no IPSS so as condies desfavorveis dos ttulos de reconhecimento, as condies menos rigorosas de qualificao (idade de aposentadoria de 60/55 anos para homens/mulheres, em lugar de 65/60 no SPP) e uma menor contribuio por parte do empregado. O sistema reformado enfrentou srios problemas durante o seu primeiro ano, principalmente em razo das dificuldades financeiras por parte do governo, mas tambm por causa de dificuldades administrativas. Por exemplo, o oramento governamental no tinha proviso para o aumento de salrio devido aos funcionrios pblicos que desejavam transferir-se para o SPP, o que resultou na proibio temporria de filiao de funcionrios pblicos nas AFPs. De acordo com a Anlisis Laboral (1994), outro problema era que, at janeiro de 1994, no foi emitido nenhum ttulo de reconhecimento, em razo dos registros incompletos das contribuies feitas ao IPSS e a virtual impossibilidade por parte dos trabalhadores peruanos de documentar completamente sua prprias vidas economicamente ativas. O perodo de filiao mais longo e as condies novas, mais rigorosas, exigidas com respeito prova documental de perodos formais de trabalho assalariado atingiram as mulheres de forma relativamente severa. A emisso de um ttulo de reconhecimento automtico sob condies adversas37 e a possibilidade de postergar o reconhecimento dos dbitos do Estado em relao a futuros aposentados e pensionistas no aumentou a
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confiana nem no sistema novo, nem no sistema estatal antigo. Alm disso, o Escritrio de Normalizao de Aposentadorias e Penses, previsto por lei e com poderes para assumir a administrao das aposentadorias do IPSS, ficou sem ao por falta de um oramento para 1994, e deve iniciar suas atividades apenas em 199638; tambm no se sabia de onde viriam os 35 milhes de dlares necessrios para pagar as 300.000 aposentadorias e penses sob as normas do IPSS39. Por outro lado, diz-se que o IPSS j tem um dficit de 50% no seu oramento total40. A sada desta crise financeira, a de emitir ttulos pblicos para as AFPs para o pagamento das aposentadorias e penses do IPSS, o que preencheria novamente o contrato de gerao [N.T.: sic], encontra um srio problema: no incio de 1995, foi noticiado que 50% dos filiados das AFPs no contribuam regularmente41. Portanto, as receitas decrescentes oriundas das contribuies esto colocando em perigo o nvel j baixo e reduzido das aposentadorias e penses do IPSS.

3. Comentrios Aparentemente, os reformadores peruanos foram motivados, principalmente, pelo desejo de aliviar a crise das finanas pblicas (as condies associadas aos ttulos de reconhecimento e a ausncia de garantias de aposentadoria mnima certamente tornaro essa reforma bem menos onerosa para o Estado do que a reforma chilena) e, ao mesmo tempo, desenvolver o mercado de capitais peruano. S o futuro dir se este segundo objetivo ser alcanado; a consecuo de tal objetivo demanda um esforo grande e contnuo para modernizar e ampliar o mercado financeiro acanhado que existe at agora. Em 1993, a composio das carteiras das AFPs (Tabela 10) mostra que os investimentos foram concentrados em ttulos do governo e em depsitos de prazo fixo. A privatizao de empresas pblicas parece no estar sendo usada para melhorar os mercados de capitais, e nem foi a implantao da previdncia privada acoplada ao processo de privatizao das empresas estatais (como o foi no caso do Chile). Alm disso, se for dado crdito previso feita pelos representantes das APFs de um patrimnio acumulado de 25 bilhes de dlares at o ano 2.00542, a questo que surge onde esses montantes poderiam e deveriam ser investidos sem exp-los a altos riscos, nem envolvlos em especulao imobiliria ou de mercado de capitais. A estratgia global de desenvolvimento do Estado peruano foi a de simplesmente abrir mercados, sem reunir agentes econmicos atravs de alguma forma de polticas setoriais. Atacar as fraquezas histricas de cobertura do IPSS no foi um dos objetivos da reforma, e no muito provvel que a cobertura aumente. Um grande contingente da fora de trabalho que no foi coberta pelo sistema de
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previdncia social pblica representado pelos trabalhadores rurais, cuja renda per capita extremamente baixa torna a sua relao de custo/benefcio pouco atrativa para as AFPs, mesmo a longo prazo. Se continuar a tendncia de 50% de inadimplncia de contribuio, a promessa de aposentadorias e penses decentes fica duvidosa, mesmo para a populao urbana em empregos com cobertura. O 1% de contribuio de solidariedade, cuja eliminao tem sido exigida pelas AFPs porque aumenta os custos de filiao43, e que, por outro lado, j foi sugerido que seja usado para tapar o buraco das aposentadorias e penses do IPSS44, certamente um cobertor excessivamente pequeno para cobrir todos os idosos e invlidos passando necessidade.

C. Reforma na Colmbia: pontos fortes e fracos de um modelo paralelo

1. A situao antes da reforma A previdncia social moderna e institucionalizada foi criada na Colmbia nas primeiras dcadas deste sculo, mas a primeira instituio de carter nacional para funcionrios pblicos foi criada apenas na dcada de 40. Desde ento, a previdncia social desenvolveu-se ao longo de uma trajetria j descrita para outros pases, colocando a Colmbia no grupo intermedirio. Em 1967 foi iniciado um programa ampliado de aposentadoria e penso pblica para os trabalhadores do setor privado, sob o ICSS, rebatizado de ISS (Instituto de Seguridade Social), em 1977. Durante o incio da dcada de 90, o sistema foi fragmentado e estratificado, com a existncia de mais de 1.000 instituies e programas para funcionrios pblicos oferecendo diversas vantagens em relao ao ISS, que concentrou os filiados do setor privado. A previdncia social colombiana baseou-se em um mtodo de capitalizao parcial - acumulando ttulos do tesouro ou do banco nacional de desenvolvimento industrial e da holding pblica IFI (Instituto de Fomento Industrial) - e no princpio bismarckiano de seguro, concentrando-se quase que exclusivamente nos empregados assalariados (os filiados autnomos tm participao mnima). Os problemas do sistema antigo incluam, do lado da receita, a baixa alquota de contribuio45, bem como a baixa cobertura (1993: 28,6% da populao economicamente ativa46), baixos retornos sobre o investimento e
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muitas lacunas nas contribuies dos filiados. As lacunas de contribuio eram causadas por vrios fatores: empregadores que no recolhiam as contribuies ou que as recolhiam fora de prazo, o no-pagamento pelo Estado de sua parte da contribuio e as caractersticas do mercado de trabalho na Colmbia - o ciclo de vida produtivo do trabalhador colombiano mdio tende informalidade na metade da vida47. No lado da despesa, a idade para aposentadoria era de 60/55 anos (homens/mulheres), no ISS, e de 55/50 anos no Cajanal (o maior instituto de previdncia para funcionrios pblicos). As aposentadorias eram calculadas com respeito aos ltimos 2 ou 3 anos de um perodo mnimo de contri-buio de 10 anos (levantando problemas de risco moral). O valor mdio das aposentadoria no ISS era de cerca de 1,3 salrios mnimos, enquanto que nos sistemas de aposentadoria dos funcionrios pblicos a mdia ficava entre 2 e at 5 salrios mnimos48. Outros fatores que contriburam com a crise foram a evoluo demogrfica adversa (a taxa de dependncia caiu e a expectativa de vida aumentou), a corrupo e a administrao ineficiente49.

2. A reforma de 1993: do modelo chileno a um sistema paralelo A nova Constituio Nacional de 1991 reforou o papel social outorgado pela Constituio ao Estado e inclua um artigo explcito proclamando que a previdncia social era direito de todo cidado. Alm disso, o Estado foi incumbido da tarefa de prover mecanismos institucionais e regulamentar os fornecedores privados de servios de seguridade social. Os princpios que deveriam nortear as polticas pblicas eram: solidariedade, universalidade e eficincia 50. Ao final de 1991, o governo props ao Congresso um projeto baseado no modelo chileno, que teve apoio da comunidade financeira e sofreu oposio, principalmente, no ISS, bem como nos sindicatos e na Controladora General de la Repblica, que advogavam a reforma do sistema existente. Quando a diretoria do ISS pediu demisso de forma espetacular em 1992, a discusso j havia alcanado o Congresso e, finalmente, em 1993, foi obtido um modelo de compromisso. Nos termos da Lei 100 (1993), em abril de 1994 teria incio um modelo paralelo (reformando os sistema pblicos e implementando os sistemas privados de capitalizao). De acordo com a lei da reforma, a previdncia social continua obrigatria para todos os assalariados. Os autnomos podem participar voluntariamente. O sistema pblico, que adotaria um regime de financiamento de repartio simples, tinha as seguintes caractersticas51: 1) Para homens e mulheres com idades acima de 40/35 anos na data da
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reforma, nada mudaria nos sistemas pblicos, exceto mudanas nas alquotas de contribuio; 2) as alquotas de contribuio foram aumentadas para 12,5% (1995) e 13,5% (1996) da folha de salrios, incluindo seguro para velhice, invalidez e morte. Empregadores e empregados pagam 3/4 e 1/4 da contribuio, respectivamente. H um teto de 20 salrios mnimos para a base de contribuio; 3) todos os filiados com renda acima de quatro salrios mnimos pagam um adicional de 1% para um fundo de solidariedade; este fundo tambm recebe contribuies do Estado e tem como objetivo ampliar a cobertura; 4) a idade mnima para aposentadoria ser aumentada em dois anos, tanto para homens como para mulheres, no ano 2013, caso as dados referentes a expectativa de vida indicarem a necessidade; 5) condies de qualificao: o perodo de carncia foi aumentado para 20 anos (anteriormente: 10 anos). A aposentadoria por velhice calculada em 65% da base de contribuio dos ltimos 10 anos, mais percentuais adicionais pelo tempo trabalhado aps adquirido o direito, at um valor mximo de reposio de 85%; 6) outros institutos de aposentadoria e penso de funcionrios pblicos devem adaptar-se s regras do ISS e sero absorvidos a partir de 1995 pela Administrao Nacional de Fundos Pblicos de Aposentadoria e Penso. So feitas excees para professores, militares, empregados da indstria petrolfera e para os sistemas de aposentadoria e penso do Congresso;52 7) garantia de aposentadoria mnima: havendo 20 anos de contribuio para o ISS, o Estado garante uma aposentadoria mnima de um salrio mnimo; 8) o sistema pblico coordenado atravs de um Conselho Nacional, cuja diretoria tripartite, incluindo tambm representantes dos aposentados; 9) fora do sistema de previdncia social, mas dentro das atribuies conferidas pela Constituio, o Estado paga uma aposentadoria de assistncia pblica de meio salrio mnimo para os idosos muito pobres e os idosos da populao indgena. 10) o Estado arca com os custos das aposentadorias sob o sistema pblico antigo que existiam por ocasio da reforma e em montantes que excedam as reservas dos atuais rgos pblicos.

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Tambm foi implementada uma alternativa de setor privado, quase idntica chilena. Suas caractersticas so: 1) As SAFPs (sociedades de administrao de fundos de aposentadoria e penso) funcionam em regime de capitalizao e qualquer pessoa que desejar poder optar por transferir-se do ISS para uma SAFP. possvel transferir-se de uma SAFP para outra e o retorno ao ISS permitido aps trs anos; 2) contribuio: a mesma do ISS. possvel a contribuio voluntria adicional; 3) contribuio de solidariedade: a mesma do ISS; 4) idade de aposentadoria: no foi definida idade; possvel aposentar-se quando os recursos acumulados permitem um benefcio igual a 110% do salrio mnimo. 5) o valor das aposentadorias e penses ir depender dos recursos acumulados e das taxas de juros no futuro. Essa taxas foram de cerca de 4% entre 1987 e 199253; 6) As SAFPs so reguladas e fiscalizadas pela Autoridade de Superviso Bancria. As SAFPs devem garantir uma taxa mnima de retorno positivo, definido com base no ndice de mercado de capitais, calculado a posteriori pela autoridade de superviso54; se uma SAFP no alcanar o retorno mnimo, deve cobrir a diferena com recursos prprios; 7) se na idade de 62/60 anos (homens/mulheres), e aps 23 anos de contribuio no for alcanada a aposentadoria de um salrio mnimo, o Estado a complementar at este valor; 8) os segurados tm dois representantes no-votantes no conselho consultivo de cada SAFP; 9) foi fixado um teto mximo para o patrimnio da SAFP (10 vezes o capital mnimo previsto), o que, espera-se limitar a concentrao de mercado (como ocorre atualmente no Chile e no Peru); 10) Os ttulos de aposentadoria reconhecem a dvida pblica em relao aos antigos filiados, pagando uma taxa de juro mdia. Uma vez que, antes da reforma, tambm existiam fundos privados de aposentadoria complementar, esses tambm emitem ttulos de aposentadoria, se o segurado desejar sair e investir os seus direitos acumulados de aposentadoria em uma SAFP; 11) no caso de retornar ao ISS, os recursos acumulados so recalculados em semanas de contribuio para o histrico de contribuio do filiado.

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3. Resultados e comentrios muito cedo para fazer um julgamento definitivo sobre o sucesso ou fracasso dessa reforma. Entretanto, a partir de uma avaliao preliminar, j possvel identificar algumas tendncias. Witte (1995) relata que a atratividade dos fundos privados parece ser razoavelmente baixa, uma vez que somente 25% dos colombianos ganham mais de dois salrios mnimos, e no se projeta taxas de juros to altas como no Chile. Isto significa que no ser fcil obter nos fundos privados as condies de substituio do ISS (de 65% a 85% da base de contribuio). S ser interessante para aqueles indivduos de alta renda que podero atingir o direito a aposentadoria em um perodo relativamente curto, ou para aqueles que esperam ter um perodo bastante longo de atividade formal (40 anos ou mais), porque no ISS a taxa de substituio no aumenta aps 28 anos de contribuio. A maioria dos colombianos no se encaixa nesses critrios. Entretanto, a partir de 31 de dezembro de 1994, havia cerca de um milho de filiados a SAFPs (85% deles com menos de 35 anos de idade e 80% deles com renda inferior a dois salrios mnimos). Enquanto isso, os dados de filiao ao ISS mantiveram-se em pouco mais de 3,5 milhes de pessoas.55 A situao financeira dos sistemas pblicos ir melhorar, uma vez que, espera-se (mas apenas a longo prazo), o aumento nas alquotas de contribuio, a unificao (com a esperana de maior eficincia administrativa) e um perodo de aquisio mais longo. Kleinjans (1995) enfatiza que essas mudanas so tcnicas, no relacionadas com a questo da privatizao. Os novos sistemas, que continuam a se basear em um padro bismarckiano, provavelmente no contribuiro para aumentar, de forma significativa, a cobertura populacional. Alm disso, o ciclo da vida econmica na Colmbia, j mencionado, resulta em um perodo de contribuio mdio em emprego com cobertura de apenas cerca de 50% do total da vida economicamente ativa. Uma vez que espera-se que este ciclo de vida econmica continue e que a informalidade permanea alta ou at aumente 56, os nveis de inadimplncia do sistema pblico no devem diminuir, salvo se as contribuies voluntrias ficarem mais atraentes (o que pouco provvel para qualquer sistema compulsrio). No sistema privado, possvel se ter um nvel de inadimplncia um pouco menor, mas como no h dados disponveis, essa afirmao deve permanecer como uma conjetura. At agora, os fundos privados conseguiram firmar-se apenas nos maiores centros urbanos da Colmbia, o que pode indicar uma cobertura bastante restrita tambm no futuro.

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Witte (1995) prev que a garantia de aposentadoria mnima ser a regra, e no a exceo. De um lado, isto oneraria ainda mais o Estado; de outro lado, vrios clculos a respeito de valores de aposentadoria no sistema privado57 mostram que uma taxa adequada de substituio e mesmo, uma aposentadoria mnima para o trabalhador colombiano mdio s poder ser conseguida se forem includas suposies irreais com respeito a taxas de juros, nveis de inadimplncia e/ou alquotas de contribuio. Assim, poder surgir um problema de incentivo: se voc recebe uma aposentadoria mnima atravs da garantia do Estado, sua contribuio poder ser mnima, uma vez que mesmo um esforo relativamente grande no resultaria em uma aposentadoria significativamente maior. A soluo de compromisso da reforma colombiana, com a sua garantia de aposentadoria mnima e sua aposentadoria de assistncia pblica complementando o sistema de previdncia social, tem elementos fortes direcionados para a reduo da pobreza, mas o nus fiscal ser provavelmente to elevado que o Estado Social de Derecho da Constituio de 1991 permanecer como uma esperana de longo prazo e no uma realidade prxima. Os custos fiscais que o Estado ter so muito difceis de prever. Diversos estudos para o antigo projeto de modelo chileno chegaram a resultados diferentes, desde suicdio fiscal at conseqncias benficas58. No modelo atual, esses custos dependero do nmero de ttulos de aposentadoria que sero emitidos, das taxas de juros futuras, do nmero de garantias de penso mnima que sero realizados, do atual dficit do ISS e das contribuies feitas pelo Estado como empregador (que tambm aumentaram aps a reforma), bem como da deciso dos assalariados de preferirem as instituies privadas s pblicas, e vice-versa. Aqui tambm as mulheres parecem estar entre aqueles que perdem com a reforma. Elas se aposentam mais cedo, tm maior expectativa de vida 59 e mais lacunas na contribuio, resultando em uma probabilidade ainda menor de atender s exigncias da elegibilidade. Os outros perdedores so aqueles que no tm cobertura, uma vez que as obrigaes do Estado em relao aos segurados so muito grandes e sero financiadas, em parte, a partir das receitas gerais (a estrutura de receitas do governo depende em muito dos impostos indiretos). Alm disso, as geraes futuras sero hipotecadas atravs de uma dvida pblica maior. A manuteno dos regimes especiais tambm no contribui para aumentar a progressividade. Por outro lado, o fundo de solidariedade e as aposentadorias de assistncia social so realmente elementos redistributivos, mesmo se h dvidas justificadas sobre se o seu montante suficiente. Como observao final, parece que uma reforma previdenciria que inclua privatizao (mesmo que parcial), um alto compromisso financeiro por parte do Estado e uma baixa cobertura, tende a ser regressiva. Com uma estrutura paralela, os custos administrativos totais
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tendem a aumentar, especialmente quando comparados com um sistema pblico nico reformado. O setor financeiro na Colmbia oligopolizado e dominado pelos grupos financieros. As AFPs chilenas e as instituies financeiras internacionais esto celebrando joint ventures com grupos nacionais para a administrao das SAFPs60, deixando a reduo da pobreza estrutural e muito mais a habilitao dos pobres, longe de suas preocupaes - mas ainda assim administrando as poupanas compulsrias dos trabalhadores assalariados. Em uma avaliao preliminar final, no parece que um sistema misto, no qual instituies pblicas e privadas operam sistemas paralelos, seja uma soluo prefervel para pases latino-americanos que so caracterizados por alta concentrao de renda, pobreza, desequilbrios regionais e uma grande dvida social acumulada como resultado do modelo de desenvolvimento das ltimas dcadas. O aspecto principal que este modelo paralelo permite uma seleo adversa - os pobres (aqueles que custam) permanecendo dentro do sistema pblico e os de maior renda optando pelo setor privado, mas ainda assim tendo as garantias do Estado. De forma diferente do caso do Chile no-democrtico de 1981, o desenho da reforma colombiana foi uma soluo de compromisso, resultado de presses por parte dos atores envolvidos - de um lado, o ISS e as burocracias dos institutos pblicos e a frente social defendendo um sistema pblico; de outro lado, as instituies financeiras e aqueles que argumentavam que a privatizao traria maior eficincia e tornaria mais seguras as aposentadorias e penses, contribuindo para um maior volume de poupana e investimento agregados. Witte (1995) escreve que a Colmbia est atravessando um processo de aprendizado, e que permanece em aberto qual dos sistemas paralelos se manter na dinmica desenvolvimentista, ou se ambos acabaro convergindo no futuro.

D. Um briefing sobre a experincia da Costa Rica

A Costa Rica implantou o seu sistema de previdncia social na dcada de 40, pertencendo aos pases intermedirios, mas alcanando uma cobertura quase total61 no presente momento, o que na dcada de 70 foi estabelecida em lei como sendo o principal objetivo. Comeando com 38,4% da populao total (1970), a cobertura alcanou 84,4% em 1979 e manteve este nvel at 1989 (85,4%)62. Diz-se que a populao sem cobertura , em parte, a de maior renda, que tem recursos suficientes para proteger-se com seu prprio bolso. Isto permite que se fale em cobertura virtualmente universal.
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A universalizao baseia-se, principalmente em, estender e direcionar os mecanismos de sade pblica e de aposentadoria e penso aos indigentes e populao rural (a maioria dos costarriquenhos). Na verdade, em 1988, a cobertura do sistema de aposentadoria e penso alcanou apenas 47,3% da populao economicamente ativa e foi basicamente financiada por impostos descontados na folha de salrios63. Alm das aposentadorias e penses do seguro social, h uma cobertura adicional pelo plano de aposentadorias e penses de assistncia social (sujeito prova de renda, financiado a partir de um imposto de 5% sobre a folha de salrios, pago pelos empregadores e, em parte, pelo imposto sobre vendas). Fora do plano de aposentadoria e penso do CCSS (Instituto de Previdncia da Costa Rica), havia 19 planos de aposentadoria e penso diferentes, a maioria pagando benefcios a servidores pblicos (42% do custo total das aposentadorias e penses para 20% dos aposentados e pensionistas, que fazem parte desses planos especiais)64. Durante a dcada de 80 e o incio da dcada de 90, este sistema de aposentadoria e penso da Costa Rica for gradualmente reformado65: 1) as idades mnimas de aposentadoria foram elevadas em 5,5 anos para 62,5/60,5 anos (homens/mulheres); 2) a alquota de contribuio sobre os salrios (atualmente de 7%, tanto para empregado como para empregador) foi mantida flexvel para permitir ajustes futuros, se atuarialmente necessrio; 3) a aposentadoria antecipada foi desestimulada mediante a diferenciao desfavorvel das contribuies exigidas (quanto mais cedo for desejada a aposentadoria, maior a contribuio necessria); 4) em 1992, os planos de aposentadoria especiais fora do CCSS foram fechados a novos participantes. Todos os novos funcionrios pblicos tinham que ingressar no CCSS sob condies gerais; 5) a evaso foi reprimida com mais vigor e as dvidas (contribuies em haver) ao CCSS foram reescalonadas e cobradas. O programa de sade pblica da Costa Rica, embora merea uma grande parte do mrito nos resultados alcanados na cobertura previdenciria, est concentrado, principalmente, nos pobres das reas urbanas, no setor rural e na assistncia de sade criana e gestante. A partir de 1980, ocorrem a integrao e a complementao mtua entre os programas de sade e as instalaes do Ministrio da Sade e da CCSS. Alm disso, a cobertura foi ampliada atravs de acordos com cooperativas e outras organizaes rurais. O custeio dos programas de sade para os que no percebem salrio e para os indigentes baseia-se em transferncias de solidariedade da alquota de contribuio sobre a folha de salrios, nas loterias e em receitas pblicas gerais66.
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A estrutura financeira que suporta este arcabouo bastante precria. Em primeiro lugar, o sistema depende em muito das receitas do Estado e, como conseqncia, do desempenho da economia nacional e das alocaes oramentrias anuais. O valor real mdio dos benefcios pecunirios de assistncia pblica caiu vertiginosamente durante a dcada de 80 (em 60%); dentro dos planos de aposentadoria e penso, no perodo 1987-1989, o CCSS teve que lanar mo de parte de suas reservas acumuladas. A reao a esta situao veio, de um lado, atravs de reformas no plano de aposentadoria e penso, e, de outro lado, mediante a cada vez maior terceirizao e descentralizao dos programas de sade, juntamente com diversas outras medidas para reduzir custos e melhorar a eficincia67. As concluses preliminares que podem ser tiradas da experincia da Costa Rica so as seguintes: 1) Deve haver um compromisso poltico forte com respeito previdncia social e sade pblica para que se possa alcanar altos padres de cobertura com recursos relativamente escassos; 2) Deve-se buscar vrias fontes de recursos, no se baseando apenas nas contribuies sobre a folha de salrios para a obteno da cobertura universal; 3) o direcionamento dos programas de sade e de assistncia parece ter contribudo para os altos padres sociais e de sade da Costa Rica (entre os melhores da Amrica Latina).

E. Brasil: tornando real o sonho do Estado de bem-estar social?

1. Origens e estrutura atual da Previdncia O Brasil possui o maior sistema de previdncia social da Amrica Latina e classificado por Mesa-Lago (1991) entre os pases pioneiros. geralmente aceito que as origens da previdncia social formal moderna no Brasil remontam dcada de 20, quando os ferrovirios foram os primeiros a ter cobertura previdenciria, seguidos de um processo de ampliaes concntricas para incluir outras categorias profissionais. A ltima ampliao da cobertura, e a mais significativa em nmeors absolutos, ocorreu na dcada de 70, com a incluso dos trabalhadores rurais (atravs de um regime ento e ainda separado, chamado PRORURAL/FUNRURAL), e dos trabalhadores
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domsticos. O indicador estatstico de cobertura da populao economicamente ativa saltou de 27%, em 1970, para 87% em 1980; a cobertura total da populao foi declarada como atingindo 96,3% em 1980, de longe a mais alta cobertura na Amrica Latina68 , se no no mundo. Durante a dcada de 80, a cobertura aparentemente diminuiu, pelo menos para o setor urbano. Um estudo recente realizado pelo Instituto Nacional de Estatstica69 mostra uma diminuio na cobertura da populao economicamente ativa no setor urbano formal de 67,4% (1980) para 62,6% (1990) e no setor industrial formal, de 82,3% (1980) para 78% (1990). Praticamente todo o sistema previdencirio nacional foi unificado em 1967, quando todos os planos de previdncia estatais para trabalhadores do setor privado foram amalgamados como INPS - Instituto Nacional de Previdncia Social que, atualmente, opera no regime de repartio simples. Em 1977, os planos de aposentadoria e penso, sade e assistncia social foram integrados no sistema SINPAS. O instituto responsvel pelos benefcios pecunirios continuou sendo o INPS. Continuam existindo muitos institutos de previdncia regional e municipal para os funcionrios pblicos, que gozam de uma certa liberdade com respeito fixao de contribuies e benefcios. Alm disso, h planos separados para os militares e para os servidores pblicos federais, financiados pelo oramento ou por provises especiais do ministrio ou instituio onde o segurado trabalha. Os planos de aposentadoria e penso do Congresso tambm permitem benefcios independentes de outras regulamentaes. Aps o fim do regime militar, a nova Constituio civil de 1988 manteve na sua maior parte a estrutura anterior de previdncia social. A Assemblia Constituinte decidiu incorporar Constituio uma longa lista de direitos civis e de metas com respeito seguridade social, desde os princpios gerais at declaraes bastante especficas de direitos. Foi estabelecido que a seguridade social um direito social de cada cidado e que a organizao da seguridade social dever do poder pblico, definindo as seguintes metas: universalidade da cobertura, distributividade, eqidade financeira, administrao democrtica e descentralizada (referindo-se explicitamente administrao tripartite - em uma lei de 1991 os aposentados tambm foram includos no Conselho Nacional de Previdncia Social), bem como uniformidade e equivalncia dos benefcios s populaes urbanas e rurais. Dessa forma, tanto a ampliao da previdncia social populao em geral como a manuteno de uma alta cobertura de riscos sob o princpio da distributividade so determinaes constitucionais. O texto permite explicitamente que as instituies privadas participem de forma complementar nos seguros de sade pblica e no oferece proibies a respeito do provimento privado de seguro de velhice, invalidez e morte.
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Realmente, desde 1991, a previdncia social pblica obrigatria para todos os empregados, trabalhadores domsticos, empresrios, autnomos e trabalhadores rurais; antes de 1991, os trabalhadores rurais estavam cobertos pelo regime rural, cujas estruturas de contribuio e benefcio eram diferentes daquelas dos trabalhadores urbanos. No setor urbano, os benefcios eram relacionados contribuio e a sua base financeira tinha como respaldo principal os descontos para esse fim sobre a folha de salrios, enquanto o sistema rural oferecia benefcios por velhice, invalidez e morte de valor nico, a partir de receitas provenientes de impostos sobre a folha de salrios de empresas urbanas, impostos sobre a venda de produtos agrcolas s cidades e impostos sobre terras no cultivadas; na dcada de 80, parte de um tributo sobre a receita bruta das empresas (chamado de FINSOCIAL) tornou-se uma fonte adicional de financiamento70. A Constituio de 1988 dobrou o valor das aposentadorias e penses rurais de meio para um salrio mnimo e introduziu um artigo garantindo que qualquer benefcio de reposio de renda deveria atender a esse mnimo. Em 1991, de acordo com a obrigao constitucional de maior igualdade entre os setores urbano e rural, as leis 8.212 e 8.213 extinguiram o programa rural e, em seu lugar, transferiram os filiados rurais para o plano geral vinculado contribuio, definindo sua contribuio como 2% do produto comercializado e estendendo todas as outras condies de carncia, bem como a possibilidade de adquirir o direito aposentadoria antecipada, como no sistema urbano anterior. Atualmente, a receita do INPS inclui (i) descontos sobre a folha de salrios (21% a 23% do salrio nominal pago pelo empregador, incluindo o seguro para invalidez e 8% a 10% pagos pelo empregado, de acordo com a renda (o maior salrio-base de 10 salrios mnimos); (ii) tributao da receita bruta (2%) e do lucro bruto (10%) de todas as empresas, e (iii) uma contribuio do Estado a partir das receitas gerais que, a partir de 1995, tem um teto legal de 10% do oramento da seguridade social. A contribuio do Estado destina-se a cobrir os custos administrativos e eventuais dficits. Historicamente, dentro da receita do INPS, as contribuies com destinao especfica representam de 80% a 90% das receitas da previdncia, o resto originando-se do Tesouro e de outras fontes de receita (isto , receitas de investimentos, juros sobre contribuies atrasadas etc.; os dados so para as dcadas de 70 e 80 de Portocarrero de Castro etc. al., 1993). Estima-se que a sonegao seja bastante alta. Na verdade, os dados oficiais indicam que somente 50% da populao empregada contribuiu para a previdncia social em 199071. Alm disso, de acordo com informaes da imprensa, estima-se que cerca de 2 milhes de empregadores sonegavam contribuies previdencirias e somente um milho pagava contribuies
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regularmente72. At 1993, os esforos do governo para conter a evaso registraram 260.000 empresas como devedoras da previdncia social, com contribuies atrasadas renegociadas em cerca de 100.000 casos. O montante da evaso anual foi estimado em 6 bilhes de dlares, mais de 1% do PIB. Parece razovel aceitar para o Brazil nos anos 80 os dados de Mesa-Lago (1991) de cerca de 60% de sonegao, alm da inadimplncia, um dos valores mais altos em toda a Amrica Latina. A Constituio de 1988 e as leis de 1991 mantiveram em grande parte e melhoraram os benefcios de aposentadoria e penso, mas o perodo de carncia ser gradualmente aumentado de 60 para 180 contribuies mensais at o ano de 2012. A melhoria nos benefcios inclui: 1) Aposentadoria por velhice: aos 65/60 anos de idade (homens/ mulheres em atividades urbanas), ou 60/55 anos de idade (homens/mulheres em ocupaes rurais); benefcio correspondente a 70% da base de contribuio dos ltimos 3 anos, mais 1% para cada ano trabalhado; no excedendo a taxa mxima de reposio de 100%. 2) Aposentadoria por tempo de servio: aps 30/25 anos de atividade (homens/mulheres); benefcio de 70% da base de contribuio dos ltimos 3 anos, mais 5% por cada ano trabalhado aps a aquisio do direito, no excedendo a taxa mxima de reposio de 100%. 3) Aposentadorias especiais: a) Aposentadoria antecipada para professores, professores universitrios, jornalistas, aviadores, funcionrios do Judicirio, aps 30/25 anos de trabalho (homens/mulheres); benefcio igual a 100% da base de contribuio dos ltimos 3 anos. b) Aposentadoria por atividade de longa durao para trabalhos perigosos e insalubres aps 15, 20 ou 25 anos; benefcio de 85% da base de contribuio dos ltimos 3 anos, mais 1% para cada ano adicional trabalhado aps a aquisio do direito, no excedendo a taxa mxima de reposio de 100%. 4) Penso por morte: devida aos dependentes do falecido; benefcio equivalente a 80% da aposentadoria do segurado ou da aposentadoria que o segurado receberia se estivesse aposentado na data de seu falecimento, mais 10% por cada dependente, no excedendo a taxa mxima de reposio de 100%. No caso de morte relacionada com o trabalho, taxa de reposio de 100%. 5) Benefcios de assistncia social por velhice e invalidez: ao invlido de qualquer idade (sujeito a exame por mdico da Previdncia a cada 3 anos) e queles que satisfizerem os requisitos de idade para benefcios por velhice, independentemente do perodo de carncia, mas que no tm direito aposentadoria normal; benefcio de um salrio mnimo.
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Os dados referentes a benefcios pecunirios para 1989 mostram que mais de 90% dos gastos foram com aposentadorias e com benefcios de assistncia social em substituio a aposentadorias (Veja Tabela 14). Os regimes urbano e rural ainda funcionavam separadamente naquela poca. Esse dado mostra por que a reforma da previdncia social no Brasil sinnimo de reforma da aposentadoria - entretanto, no deve ser esquecido que o setor de sade tambm tem problemas enormes. Observa-se que as aposentadorias antecipadas no setor urbano (incluindo as aposentadorias especiais), acessveis, na maioria dos casos, somente s pores mdia e alta da classe mdia, evidentemente recebem uma fatia desproporcional dos benefcios se comparadas com os modos normais de aposentadoria. Na dcada de 80, 28% dos gastos com aposentadorias e penses urbanas foram efetuados com 9% dos beneficirios73. Tambm fica claro que se faz necessria uma maior alocao de recursos para a assistncia social urbana e que, embora trabalhando sob regras diferentes, o setor rural (onde a pobreza maior) recebe proporcionalmente menos recursos, comparado com a sua participao no nmero de beneficirios (veja a Tabela 14). Se considerarmos o valor mdio real dos benefcios (Tabela 15) e o valor mdio dos benefcios pecunirios em 1989 com relao ao salrio mnimo (Tabela 14), excetuados os planos de aposentadoria antecipada, fica claro que atualmente o INPS - Previdncia est pagando um benefcio de renda bsica (salrio mnimo) maior parte dos aposentados. De fato, segundo notcias da imprensa74, os aposentados-padro no Brasil so praticamente obrigados a continuar, se possvel, trabalhando (muitas vezes no setor informal), para garantir os nveis de renda que esperavam ter a partir de suas contribuies, ou mesmo para garantir um nvel mnimo de consumo. Outras desigualdades relatadas so as existentes entre o plano pblico do INPS e as aposentadorias dos funcionrios pblicos federais e, em alguns casos, dos estaduais, onde cerca de 800.000 aposentados receberam um benefcio mdio quatro vezes maior do que o benefcio do INPS. De acordo com a mesma fonte, das 13,8 milhes de aposentadorias pagas regularmente, cerca de 11,5 milhes representavam um salrio mnimo (cujo valor flutuou entre 40 dlares e 70 dlares ao final dos anos 80 e incio da dcada de 90, de acordo com ciclos inflacionrios e mudanas freqentes nas frmulas de indexao). A aposentadoria mdia paga sob o regime do INPS no incio de 1993 era de 113 dlares. Por outro lado, o fato de a estrutura financeira do INPS ainda no ter rudo, deve-se principalmente reduo drstica nos benefcios reais durante os anos 80, quase na mesma proporo da reduo do valor real do salrio mnimo. Outros fatores que permitiram melhorias temporrias na contas foi uma rgida poltica de reduo de pessoal e de gastos sociais durante o
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governo Collor (1990-1992), bem como a reduo gradual e a suspenso a partir de 1993 das transferncias legais do INPS para o Sistema Unificado de Sade - SUS, (ao mesmo tempo em que era extinto o INAMPS, Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social; veja a Tabela 12). As necesssidades financeiras do SUS, uma fuso dos sistemas de sade e dos hospitais do INAPMS, do Ministrio da Sade e das instituies estaduais de sade, criado pela Constituio de 1988, foram relegadas para outros oramentos, principalmente para o do Ministrio da Sade e aos oramentos estaduais75. Apesar disso, informa-se que o dficit projetado do INPS para 1995 de cerca de 3,8 bilhes de dlares76. Antes de examinar as recentes tentativas de reforma, uma rpida olhada no papel das instituies privadas que fornecem benefcios monetrios em bases voluntrias como um complemento aos planos de aposentadoria pblicos pode esclarecer um pouco esta questo entre pblico e privado. Os planos privados, sob a forma dos assim chamados montepios sem fins lucrativos, bem como outras formas, tm uma longa tradio na Amrica Latina espanhola77, bem como no Brasil. Em 1977, a lei no 6.435 autorizou explicitamente os fundos de penso privados com fins lucrativos, seja sob a forma de um fundo de penso ocupacional, vinculado a uma ou mais empresas (chamados fundos fechados), ou sob a forma de fundos abertos, acessveis a qualquer indivduo que deseje filiar-se. Na dcada de 80, devido instabilidade macroeconmica com inflao alta, falta de controles rgidos, falncias ou clusulas leoninas, os fundos abertos de penso privados no angariaram a confiana dos segurados em potencial. Por outro lado, os fundos fechados eram mais importantes e cresceram gradualmente, chegando, ao final de 1989, a 235 instituies credenciadas, cobrindo 1,8 milhes de filiados com um patrimnio total de 14,8 bilhes de dlares (Tabela 13)78. Esses fundos fechados detinham em 1987 cerca de 7% do total dos ativos financeiros no Brasil, cobrindo 4,7% da populao econmicamente ativa. No incio da dcada de 90, os fundos de penso privados cresceram mais rapidamente do que antes: os 42 fundos abertos existentes (principalmente dentro de estruturas holding de bancos) aumentaram para 800.000 o nmero de seus membros (taxa de crescimento de cerca de 20% por ano em 1992)79. Dentre os 299 planos ocupacionais atualmente em funcionamento, os maiores eram e continuam sendo aqueles vinculados a empresas pblicas (110 fundos, 80% dos ativos acumulados dos fundos fechados). Isto no surpresa, porque estas so tambm as maiores empresas do pas. O maior fundo fechado o PREVI, patrocinado pelo Banco do Brasil, controlado pelo governo federal, com 114.000 filiados e pagando 26.000 aposentadorias e penses. Outro grande fundo ocupacional o PETROS, cobrindo 60.000 empregados (23.000 aposentados), da Petrobrs. Planos ocupacionais foram patrocinados por 1.110 empresas privadas e
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300 empresas pblicas, supostamente atingindo 2,8 milhes de filiados com cerca de 210.000 beneficirios. Diz-se que os fundos fechados controlam ativos acumulados de 35 bilhes de dlares. Os benefcios pagos pelos fundos fechados correspondem, em mdia, a 70% da base de contribuio, mas h percentuais mais altos: a PETROS paga 90%, com um valor mdio de aposentadoria de 860 dlares80. De acordo com notcias veiculadas pela imprensa, um lado problemtico dos fundos ocupacionais o dficit em potencial estimado de 30 bilhes de dlares nos planos vinculados a empresas estatais, o que ocorre em razo da falta de auditoria, falta de administrao profissional e procedimentos contbeis pouco transparentes 81. Tambm foi noticiado que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) descobriu uma transferncia ilegal de 1,3 bilhes de dlares a fundos patrocinados por empresas pblicas. Essa pequena reviso mostrou que, independentemente da forma que tomar a reestruturao da previdncia social no Brasil, os fundos patrocinados por empresas estatais devem ser regulados de forma mais rigorosa e colocados em uma estrutura slida do ponto de vista atuarial. Concluindo, deve ser lembrado que os fundos de aposentadoria ocupacionais privados no Brasil, com seu crescimento, desenvolvimento, efeitos no mercado de capitais etc., bem como com suas falhas e escndalos nos anos 80 e incio dos anos 90, so, na sua maior parte, um fenmeno do setor pblico, - atravs de suas empresas estatais bastante autnomas (que so chamadas - com razo - de autarquias).

2. Proposta de reforma em maro de 1995 Dentro do processo de reforma constitucional que atualmente est em andamento no Brasil, o governo enviou ao Congresso, em maro de 1995, um projeto de emenda constitucional para iniciar a reforma da Previdncia. Suas principais caractersticas so: 1) Elimina imediatamente as aposentadorias antecipadas e todas as aposentadorias especiais, inclusive aquelas vinculadas atividade parlamentar, salvo as aposentadorias de trabalhadores expostos a condies perigosas e insalubres para a sade. 2) Garante a manuteno da aposentadoria especial para as foras armadas. 3) Mantm planos administrativamente separados para os servidores pblicos federais, estaduais e municipais, mas seguindo as normas gerais de contribuio e de aquisio de direito do INPS.
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4) Probe o acmulo de aposentadorias (o que possvel dentro da legislao em vigor), bem como o acmulo de uma aposentadoria com atividade remunerada no servio pblico. 5) Prev plano de aposentadoria e penso complementar para suplementar os direitos bsicos de aposentadoria e penso providos pelo sistema pblico. 6) Probe que o Estado ou qualquer oramento pblico subsidie os fundos de penso complementar, e se o Estado contribuir para tal fundo como empregador, a contribuio pblica no pode exceder a contribuio do empregado. 7) Elimina as idades-limite contidas na Constituio de 1988 e deixa esse item para ser regulamentado em legislao complementar (com o objetivo de unificar as normas relativas idade entre os benefcios remanescentes). 8) Assegura a manuteno das aposentadorias e penses de assistncia social, incluindo os invlidos, sujeita prova de renda. A definio do valor do benefcio ser feita em lei complementar, dessa forma desvinculando essas aposentadorias e penses da legislao do salrio mnimo. 9) Aqueles que j so aposentados ou pensionistas, ou aqueles que j estejam qualificados para qualquer benefcio anterior existente por ocasio da aprovao da emenda, tero os seus direitos preservados. As contribuies feitas at aquela data sero reconhecidas, e o mecanismo de reconhecimento ser definido por lei complementar. 10) Mantm o piso anterior de um salrio mnimo para a concesso, no futuro, de qualquer substituio de renda. Esta proposta de reforma parece ter sido articulada desde o final da dcada de 80. Dentro do processo de reviso constitucional, postergado de 1993 para 1995 e o novo impulso na legitimao do governo federal com a eleio do Presidente Cardoso, imaginava-se que o momento poltico seria favorvel reforma da Previdncia, para tornar viveis, no futuro, as estruturas definidas nas leis de 1991. Quando tiverem incio os debates parlamentares, uma das caractersticas do projeto que provavelmente despertar o interesse dos observadores internacionais e ir fomentar debates acalorados no Brasil a dos deveres funcionais e das oportunidades alocadas s entidades pblicas e privadas no provimento de seguro previdencirio. O Brasil ser uma exceo mpar na Amrica Latina se a poderosa comunidade financeira no exercer, com sucesso, presses para um maior peso das entidades privadas no provimento de aposentadorias e penses. preciso lembrar que a aposentadoria complementar j fazia parte da legislao brasileira em passado recente, atravs das leis 7stitucional for aprovada pelo Congresso, aquilo que reza a lei ordinria
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estar, a partir daquele momento, inscrito na Constituio, permitindo qualquer combinao possvel de fundos complementares pblicos/ privados. No sabemos que caractersticas ter o regime de previdncia complementar ou se os fundos privados podero participar do sistema compulsrio, como no modelo de AFP chileno. Alguns analistas arriscaram previses sobre o volume potencial que os fundos acumulados podero atingir (no mencionado se dentro do sistema compulsrio, do sistema complementar, ou de ambos): Penteado Mendona82, do setor de seguros em So Paulo, de opinio que a prazo muito curto podem ser acumulados e investidos 30 bilhes de dlares; o ex-Ministro da Fazenda, Malson da Nbrega83, fala de 250 bilhes de dlares a serem investidos no mercado de capitais em 5 a 10 anos. A base para essas previses no mencionada, mas provavelmente so baseadas em uma extrapolao dos indicadores de acumulao chilenos. A comunidade financeira certamente tentar obter fundos compulsrios de aposentadoria e penso, bem como incentivos fiscais para os planos de poupana complementar, mas deve ser lembrado que boa parte do sistema financeiro brasileiro (ainda) est nas mos de entidades pblicas. Voltando para outros aspectos do projeto de emenda, uma reforma com o perfil proposto parece contribuir para uma menor retroatividade na estrutura dos benefcios, como exigido pela Constituio de 1988, porque caminha diretamente na direo de uma padronizao dos vrios planos de previdncia, eliminando a maior parte das possibilidades de diferenciao e de acmulo privilegiadas e no-justificadas de benefcios. Nesta acepo, a eliminao do esquema de aposentadoria antecipada e a unificao das normas relativas aos planos dos servidores pblicos parecem estar entre as mais importantes medidas propostas, embora tentativas anteriores de extinguir as aposentadorias antecipadas, no incio dos anos 80, tenham sido derrotadas. A manuteno da aposentadoria especial para as foras armadas no contribui realmente para uma maior eqidade, mas o texto do projeto continua ambguo a respeito da amplitude dos privilgios em futuros planos de aposentadoria e penso dos militares84. As conjeturas feitas pela imprensa sobre os prximos passos tm o seguinte teor85: o governo deseja propor que, no plano bsico, homens e mulheres se aposentem aos 65 anos de idade, o que pode ser considerado alto para a Amrica Latina, mas que se encontra dentro das tendncias gerais das reformas atuais. Essa idade eliminaria umas das poucas vantagens que as mulheres possuem. A idade mais precoce para a aposentadoria seria a de 58 anos, se for respeitado um perodo de carncia de 38 a 40 anos (atualmente a condio mais rigorosa na Amrica Latina, com o objetivo de restringir o nmero de pessoas com direito a aposentadoria e penso). Com a limitao
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do acesso ao benefcio, espera-se que a idade m-dia de aposentadoria aumente dos atuais 54 anos para 64 anos. De qualquer forma, a inteno estabelecer um cronograma gradual para a introduo dessas mudanas. Seria fixado um teto para aposentadoria por velhice em algum ponto entre 3 e 10 salrios mnimos (atualmente o maior valor pago pelo INPS). Aqueles que assim desejarem, podero filiar-se a um programa de aposentadoria complementar que, provavelmente, ser oferecido pela Previdncia, em concorrncia com os fundos privados. Caso o projeto seja aceito, tambm parece possvel que ocorra uma simplificao administrativa e um aumento na eficincia do INPS, ambos mais do que necessrios. As conseqncias financeiras parecem ser de longo alcance, mesmo se neste momento quaisquer clculos sejam sem sentido, porque muitas das variveis importantes (se no todas), ainda esto sendo negociadas e deixadas para serem definidas em leis complementares86. A transferncia das normas do INPS aos planos de aposentadoria e penso dos servidores pblicos federais, estaduais e municipais certamente restringir, no futuro, os gastos com benefcios em vrios oramentos pblicos, alguns dos quais esto pesadamente onerados pelos compromissos com servidores aposentados. A eliminao da aposentadoria antecipada e dos planos especiais tambm teria importante impacto nos custos do INPS, embora no se possa esperar nenhum efeito importante a curto prazo, porque muitos daqueles que j adquiriram direito aposentadoria bsica proporcional taxa de 70% e, especialmente, aqueles que podiam adicionar mais cinco anos (cada um dos quais resulta em um aumento de 5% na reposio da renda), imediatamente entraram com o pedido de aposentadoria este ano, logo aps o governo ter enviado o projeto de emenda constitucional ao Congresso. Embora uma pesquisa de opinio realizada entre os congressistas e publicada em fevereiro de 199587 indique que so favorveis s principais propostas do projeto, isto no significa que os reformistas tero uma tarefa fcil. Pelo contrrio: a situao atual (maio de 1995) que, em lugar de uma votao em bloco, o projeto foi desmembrado no Congresso em itens separados, dessa forma abrindo o caminho para a negociao. Alm disso, os lderes dos partidos polticos decidiram postergar as votaes referentes a esse projeto para uma data ainda no definida em 1995 (ou mesmo 1996), aps a negociao e votao de uma srie de emendas constitucionais a respeito de outras matrias. O partido do Presidente Cardoso (PSDB) tem minoria na Cmara dos Deputados e, naturalmente, depende de negociao e de solues de compromisso. Alm dos protestos pblicos organizados e da resistncia por parte dos grupos sociais afetados, isto , os sindicatos dos servidores pblicos e as confederaes nacionais dos sindicatos, a reforma tambm encontra oposio por parte da opinio pblica, incluindo a Ordem dos Advogados do
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Brasil (OAB) e a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB)88, devido, principalmente, ao sentimento de que seriam perdidos direitos legitimamente adquiridos. Como tendncia geral, deve-se esperar que o projeto de emenda sofra mudanas substanciais em favor dos atualmente melhor situados, e em prejuzo do contribuinte em geral e dos potenciais beneficirios oriundos das camadas mais pobres. A recente tentativa de reforma no Brasil uma reverso da tendncia que surgiu no incio da dcada de 80, quando a democratizao aprofundou a ampliao do benefcios do Estado de Bem-Estar Social toda a populao, culminando com a listagem detalhada dos direitos sociais na Constituio. O dilema do Brasil consiste na difcil escolha que governo e Congresso precisam fazer entre honrar aquelas obrigaes que, no passado, foram mantidas em boa parte no papel e aumentar consideravel-mente os impostos e as contribuies, ao mesmo tempo em que so reduzidos alguns direitos (e recursos humanos) existentes, e entre honrar as obrigaes existentes do sistema antigo e postergar para uma etapa futura o Estado de Bem-Estar Social constitucional com suas transferncias macias aos pobres e idosos. A escolha de uma terceira alternativa, qual seja, a liberalizao e a privatizao drsticas da assistncia pblica (como no Chile), ou sem grandes transferncias sociais (como no Peru), parece, neste momento, estar fora de questo no Brasil. O hiato de implementao do sonho de Estado de Bem-Estar Social brasileiro grande, mas esse sonho nunca se transformou em um pesadelo (como no Uruguai e, at certo ponto, na Argentina), nem tampouco o Estado brasileiro como tal tornou-se um inimigo (como no Chile e no Peru), para parcelas importantes da populao. Por isso, so de se esperar esforos na difcil caminhada em direo a um Estado de Bem-Estar Social de estilo sueco, com resistncias surgindo muito mais dos privilegiados das corporaes paraestatais do que das foras e ideologias sociais neoliberais.

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IV. Concluses

As recentes reformas na Amrica Latina mostraram vrios tipos de arranjos com respeito aos respectivos papis do Estado e do setor privado. A reforma chilena, que parecia ser o padro a ser seguido no incio da dcada de 90, quando foi legitimizada por um governo democrtico, no mais a nica alternativa. De qualquer maneira, o Estado continua a ter papis cruciais na responsabilidade pela dvida previdenciria pr-existente, na regulao dos fundos de aposentadoria obrigatrios e dos fundos voluntrios, bem como na oferta de garantias e, eventualmente, de uma rede de segurana para aqueles que no se qualificam para os planos normais. As funes do Estado vo alm da mera funo reguladora. A oferta de garantias ilimitadas a longo prazo colocou um nus consideravel sobre o Estado, cuja magnitude difcil de estimar. Mesmo no caso da reforma chilena, para a qual existe disponvel o maior volume de informaes, no temos um quadro claro dos seus custos fiscais. O nus fiscal por parte do Estado ao assumir a dvida invisvel daqueles que esto segurados pelo sistema antigo ser certamente de vulto, e as promessas de apoio ao novo sistema so ainda mais difceis de avaliar. Por outro lado, naqueles pases que colocaram um nus mais pesado, muitas vezes definido na constituio, sobre o Estado (isto , Brasil e Colmbia), o nus tende a ultrapassar a capacidade fiscal. Esses pases enfrentam agora o desafio de decidir a) se honram as reivindicaes legais colocadas no papel e fecham o hiato de implementao atravs do aumento considervel dos gastos sociais, e, ao mesmo tempo, cortam os benefcios excessivamente generosos e aumentam a contribuio social e os impostos, ou b) revem as aspiraes de um Estado de Bem-Estar Social e as postergam para algum momento no futuro. Ambas as alternativas enfrentaro forte oposio poltica por parte dos grupos afetados, especialmente aqueles com benefcios acumulados. Estas so questes difceis de polticas pblicas. sintomtico que somente duas redues radicais dos antigos Estados sociais na Amrica Latina, a saber, Chile e Peru, ocorreram durante a suspenso dos direitos constitucionais. caracterstica das reformas de privatizao definitiva (Chile e Peru) que o controle tripartite tradicionalmente acordado das instituies de previdncia
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social foi abandonado; por outro lado, o desenho dos fundos privados colombianos mostra que os representantes dos segurados podem ser includos nos conselhos de superviso de uma AFP. No Chile, foram feitas propostas para dar aos sindicatos mais poder no controle dos fundos privados, permitindo que a filiao ocorra em bases coletivas em lugar de limitar a escolha da AFP a decises estritamente individuais89. Ainda permanece pouco clara a maior parte do suposto impacto positivo sobre o investimento macroeconmico esperado a partir da implantao de planos privados em regime de capitalizao. Em primeiro lugar, todas as reformas latino-americanas que incluem componentes privados deixaram o Estado com uma responsabilidade futura de ressarcir o Dbito Social e a responsabilidade de fechar os hiatos, enquanto os planos privados (mesmo auferindo lucro), no so capazes de garantir nveis mnimos de aposentadoria e/ou segurana de renda. Em segundo lugar, esses planos privados comeam sem qualquer obrigao de ressarcimento da dvida invisvel acumulada sob os planos de previdncia anteriores. Todo esse nus financeiro dos compromisssos previdencirios existentes fica com o Estado. Resumindo, permanece um importante nus fiscal no futuro, de tamanho imprevisvel, com uma tendncia clara na direo do consumo por parte do governo, em detrimento do investimento pblico. As metas iniciais, associadas s reformas na Amrica Latina, argumentavam que seriam obtidos maiores nveis de investimento e de poupana, com maior desenvolvimento do mercado de capitais. O nico resultado que parece ter sido obtido da experincia chilena foi um estmulo na direo de uma maior institucionalizao do mercado de capitais. Entretanto, a meta de maior poupana e investimento agregados no foi alcanada no caso chileno. Outro ponto sem soluo a segurana dos nveis de aposentadoria e penso nos planos em regime de capitalizao, que dependem, em muito, do nvel de participao e das taxas de retorno obtidas. Dentro de um ambiente financeiro internacional voltil, e ocorrendo a suposta tendncia de alinhamento das taxas de juro nacionais com as internacionais (mais baixas), no fica nem um pouco claro se os planos em regime de capitalizao so capazes de oferecer aposentadorias e penses mais altas e mais seguras que os velhos planos de repartio simples. Uma outra questo em aberto a questo do direcionamento: diversos mecanismos foram usados na Amrica Latina. Na maioria dos pases, havia e ainda h a expectativa de que a previdncia social formal substitua quase completamente a renda. Dessa forma, os padres de vida alcanados pelas pores mdia e alta da classe mdia durante seus anos
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ativos como assalariados podem ser mantidos sem poupana privada adicional digna de nota. Este padro tem levado ao acmulo de benefcios generosos para os setores privilegiados, s custas de outros grandes segmentos populacionais (de baixa cobertura) e, a partir do incio das crises financeiras dos pases da Amrica Latina, a uma base financeira insuficiente para atender funo de substituio de renda (e muito menos para atender s aspiraes de universalidade). Ao mesmo tempo, foi alimentado o sonho de um Estado de Bem-Estar Social universal, no qual todos teriam direito aos privilgios de poucos. O direcionamento explcito para os pobres atravs de uma combinao de mecanismos de seguro social com assistncia social, vai de encontro a essa viso da previdncia social como mantenedora da renda. As mulheres sofreram perdas na maioria das reformas realizadas na Amrica Latina, porque os perodos de carncia foram aumentados sem uma previso adequada para os perodos de maternidade e de criao dos filhos. Alm disso, a presso sobre as mulheres para exercerem funes complementares na proviso de previdncia social informal e na manuteno das famlias aumentou durante os anos 80. Ainda no surgiu nas reformas da previdncia social na Amrica Latina uma perspectiva de gnero que permitisse s mulheres conciliar a vida produtiva e as especificidades reprodutivas com uma integrao no desenvolvimento. Observando as reformas do ponto de vista da eqidade social, fica claro que um deslocamento na direo de um componente de capitalizao no desenho da previdncia social no exclui a distribuio desigual, caracterstica dos planos anteriores na Amrica Latina. Esse deslocamento no vem necessariamente acompanhado de servios e transferncias bsicas de assistncia social, como as observadas no Chile. O oposto pode ser observado na adaptao peruana do modelo chileno, que deixou completamente abandonados aqueles no qualificados para participao nos fundos privados. O desmantelamento das estruturas tripartite de previdncia social, ou daquelas administradas pelo governo, em favor de fundos privados, tem, evidentemente, efeitos sobre as macroestruturas e o equilbrio de poder em uma sociedade. Tais efeitos de longo prazo ainda no podem ser avaliados, mas a experincia inicial sugere que os grupos financieros, os conglomerados nacionais e os grupos financeiros internacionais tm logrado obter papis mais importantes em mercados financeiros oligopolizados. Por isso, seria importante estabelecer a superviso de suas atividades e talvez chegar a imporlhes condies, para imprimir-lhes um papel positivo no progresso scioeconmico e evitar que se omitam das responsabilidades sociais. O mesmo tambm vlido para os fundos pblicos e tripartites, que, da mesma forma, tambm necessitam de estruturas de boa governana para evitar que se degenerem em estados dentro do Estado.
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Finalmente, levando em conta a necessidade freqentemente declarada de honrar o dbito social, e no sentido de reduzir a pobreza na Amrica Latina, estimulante observar que a tarefa de prover uma certa transferncia bsica mnima de renda dentro da reforma dos programas de aposentadoria e penso tem sido desencadeada em vrios pases. Nesses pases, o financiamento no se baseia em um padro rigorosamente bismarckiano, o que tende a dificultar a expanso da cobertura para alm das classes assalariadas. Isto significa que, alm de redirecionar a previdncia social para as classes mais necessitadas, algumas jovens democracias latino-americanas comearam a acessar fontes alternativas de financiamento, alm das contribuies sobre a folha de salrios e os tributos, dando mais um passo na direo de um modelo beveridgiano na tradio do Estado de Bem-Estar Social. O panorama bastante amplo, indo desde a abordagem ultraliberal do Peru com fundos privados e praticamente nenhuma transferncia social, ao misto chileno de privatizao com os pesados nus sociais transferidos para o Estado que, pelo menos em princpio, oferece cobertura bsica, ao sistema paralelo da Colmbia e mistura brasileira de um sonho de Estado de BemEstar Social universal que coexista com uma realidade de gritantes desigualdades entre os privilegiados e os pobres. Resta saber qual ser o resultado desses diversos esforos de reforma. De qualquer maneira, a vida de milhes de pessoas depende de decises cruciais tomadas pelos reformadores. Os debates pblicos, acadmicos e polticos que acompanham esses processos devem ter em mente as mltiplas facetas da previdncia social: de seus aspectos fiscais e de custo sobre os salrios reduo da pobreza e s questes referentes a polticas de gnero e de famlia, bem como o desenvolvimento do mercado de capitais. Finalmente, est em jogo a tripartio como pilar da democracia, muitas vezes sem um debate srio sobre seus defeitos e seus mritos.

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Notas

Para informao histrica, veja MESA-LAGO (1978). Um interessante estudo de caso encontra-se em MALLOY (1979) que esboa a evoluo do sistema de previdncia social brasileiro durante este sculo. Incluindo proviso para os riscos tradicionais: assistncia mdica, doena, desemprego, velhice, acidente de trabalho, manuteno de menores, maternidade, invalidez e morte daquele que sustenta a famlia. MESA-LAGO, 1978. MESA-LAGO (1991a) tambm distingue entre pases pioneiros, pases intermedirios e pases tardios, com referncia poca de criao e s caractersticas gerais do sistema de previdncia social de cada pas da Amrica Latina. ECLAC, 1991. MESA-LAGO, 1978. Veja, por exemplo, MESA-LAGO (1991). Uma parfrase de Ibn-Badis, um reformista muulmano (1889-1940; Eduque um menino e estar educando uma pessoa, eduque uma menina, e estar educando uma nao) poderia ser: Se a previdncia social for estendida mulher, ela estar sendo estendida sociedade. EICHLER, 1992; Diamond & VALDES-PRIETO, 1994; SCHULTZE-KRAFT, 1995; MESA-LAGO, 1978; 1993; WITTE, 1995. WITTE, 1995; KLEINJANS, 1995. MESA-LAGO, 1993. MESA-LAGO, 1993; WITTE, 1995. Dados de DRAIBE (1993). No sistema chileno de AFPs, todos os detentores de conta so chamados de filiados, mas somente aqueles que atendem aos critrios de qualificao so designados como segurados. WITTE (1994) cita um estudo que argumenta que as alquotas de contribuio previdenciria poderiam ter sido reduzidas, dentro do sistema antigo, para um tero das vigentes, como resultado da unificao e do aumento da idade mnima de aposentadoria. SCHULTZE-KRAFT, 1995; MESA-LAGO, 1993; WITTE, 1995.
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ARRAU, 1992; RUIZ-TAGLE, 1994. RUIZ-TAGLE, 1994. MESA-LAGO, 1993. ARRAU, 1992. DIAMOND e VALDES-PRIETO, 1994; RUIZ-TAGLE, 1994. RUIZ-TAGLE, 1994. DIAMOND e VALDES-PRIETO, 1994. SCHULTZE-KRAFT, 1995; KLEINJANZ, 1995. SCHULTZE-KRAFT, 1995. DIAMOND e VALDES-PRIETO, 1994. GILLION e BONILLA, 1992. RUIZ-TAGLE, 1994.

RUIZ-TAGLE, 1994; DIAMOND e VALDES-PRIETO, 1994. RUIZ-TAGLE, 1994. 30 DIAMOND e VALDES-PRIETO, 1994. 31 DIAMOND e VALDES-PRIETO, 1994. 32 MESA-LAGO, 1991. 33 Anlisis Laboral, 1994. 34 DIRMOSER, 1994. 35 MESA-LAGO, 1994. 36 Actualidad Econmica, 1995. 37 Anlisis Laboral, 1994. 38 Anlisis Laboral, 1994; CEDAL/APRODEH, 1995. 39 MESA-LAGO, 1994. 40 Actualidad Econmica, 1995. 41 CEDAL/APRODEH, 1995. 42 Actualidad Econmica, 1994. 43 CEDAL/APRODEH, 1995. 44 Actualidad Econmica, 1994. 45 De acordo com WITTE (1995), originalmente tencionava-se aumentar a alquota de contribuio de 6% da folha de salrios at atingir 20% nos dias de hoje. O nus dessa contribuio deveria ser dividido da seguinte maneira: um quarto para o empregado, metade para o empregador e um quarto para o Estado. Entretanto, o Estado nunca contribuiu com a sua parte e s ocorreu um pequeno aumento das contribuies de empregado/ empregador nos anos 80. 46 A cobertura estava tambm muito concentrada entre atividade, isto , 99% no setor pblico, 6% no setor rural.
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Veja LPEZ CASTAO, 1992, e KLEINJANZ, 1995. O trabalhador colombiano tpico fica apenas cerca de metade de sua vida economicamente ativa no setor formal. KLEINJANZ, 1995. WITTE, 1995; KLEINJANZ, 1995. CAON RTEGON (1992), citado em KLEINJANZ (1995). Maiores detalhes em KLEINJANZ (1995). WITTE, 1995. WITTE, 1995; 4% tambm foi a mdia histrica de longo-prazo (KLEINJANZ, 1995). Isto significa que a taxa mnima de retorno pode ser muito baixa, se o ndice geral do mercado de capitais no tiver evoludo de forma satisfatria. WITTE, 1995. Os dados sobre o desenvolvimento do setor informal na Colmbia mostram um aumento contnuo entre 1990 (43% de todos os trabalhadores) e 1993 (60%); fonte: dados das pesquisas domiciliares da DANE e de FEDESARROLLO em IEPRI (1994). KLEINJANZ (1995) retoma as previses de Lora/Zuleta/Helmsdorff (do Instituto Fedesarrollo), Carlos Alberto Naranjo (Associao Atuarial Colombiana) e Emmanuel Nieto. KLEINJANZ (1995) cita estudos do Fedesarrollo (LORA/ZULETA/HELMSDORF), Viabilidad macroeconmica y financiera de un sistema de pensiones privado; Santa F de Bogot, 1992; OCAMPO. La propuesta gubernamental de reforma al rgimen pensional: anlisis y alternativas, em: Debates de Coyuntura Econmica, no 26, 1992; e La reforma a la seguridad social en Colombia. ?Una aventura econmica?, Controladora General de la Repblica, Santa F de Bogot, 1992. De acordo com MESA-LAGO (1991a), a expectativa de vida da mulher na Colmbia, por ocasio da aposentadoria, era quase 6 anos superior do homem na mesma situao (21,4 para 15,6). Em agosto de 1994 havia 8 SAFPs, muitas delas operando assessoradas por AFPs chilenas, e duas delas com participao de capital estrangeiro (Citibank, AFPs chilenas). MESA-LAGO, 1991a. MESA-LAGO, 1994. MESA-LAGO, 1993. MESA-LAGO, 1994. MESA-LAGO, 1993 e 1994.

MESA-LAGO, 1994. 67 MESA-LAGO, 1994.

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MESA-LAGO, 1991. Entretanto, dados recentes para 1990 (FIBGE, 1994) indicam que 92,5% dos trabalhadores rurais no contribui para a previdncia social, e qualquer visita ao campo no Brasil confirma a suspeita de que uma boa parte da populao ou no recebe os servios e as transferncias, ou as condies de acesso fsico e burocrtico so fortes impeditivos. 69 IBGE, citado pela Gazeta Mercantil, 4/04/1995. 70 MESA-LAGO, 1991. 71 FIBGE, 1994. 72 Veja, 31/3/93. 73 MESA-LAGO, 1991. DRAIBE (1993), sem mencionar o ano, informa que as aposentadorias precoces e os regimes especiais correspondem a 22% dos aposentados e a 50% dos gastos com aposentadorias. Cerca de 60% dos que se aposentaram precocemente tinham menos de 55 anos de idade. 74 Veja, 31/03/1993. 75 DRAIBE (1993) escreve que o setor de sade est brutalmente subfinanciado; os gastos per capita com sade j haviam cado vertiginosamente no perodo 1987-1993 de 80 dlares (1987) para 21 dlares (1993). 76 Folha de So Paulo, 6/02/1995 77 Veja MESA-LAGO, 1978. 78 Durante a dcada de 80, os filiados dos fundos abertos representavam, em mdia, menos de 10% dos filiados dos fundos fechados e seu patrimnio comparava-se em proporo semelhante com o patrimnio dos fundos fechados(Carvalho e Faro, 1993). 79 Dados da Veja, 22/02/1995. 80 Todos os dados para dezembro de 1993 da Folha de So Paulo de 19/6/1994.

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