ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

I Introduo. 1. Conceito de Administrao Pblica. 2. Entidades. 2.1 Conceito e classificao. 2.2 Relao entre a vontade da entidade e do agente pblico. 3. rgos. 3.1 Conceito. 3.2 Classificao. 3.2.1 Quanto atuao funcional. 3.2.2 Quanto estrutura. 3.2.3 Quanto hierarquia. 3.2.4 Quanto s funes que exerce. 4. Criao e extino de rgos e entidades. 5. Princpios da Administrao Pblica Federal. 6. Conceito de Administrao Pblica Direita. II Administrao Pblica Indireta. 1. Conceito. 2. Caractersticas comuns s entidades administrativas. 3. Regimes jurdicos. 4. Controle das entidades da Administrao Indireta. 5. Caractersticas comuns s entidades de Direito Pblico. 6. Caractersticas comuns s entidades de Direito Privado. 7. Espcies de entidades administrativas. 7.1 Autarquias. 7.1.1 Conceito. 7.1.2 Classificao. 7.2 Fundaes. 7.3 Empresas estatais. 7.3.1 Introduo. 7.3.2 Empresas pblicas. 7.3.3 Sociedades de economia mista. 7.3.4 Subsidirias. 8. Novas entidades (criadas a partir da Emenda Constitucional 19/98). 8.1 Introduo. 8.2 Agncias executivas. 8.3 Agncias reguladoras. 8.4 Consrcios pblicos. IV Entidades paraestatais (Terceiro Setor). 1. Introduo. 2. Servios sociais autnomos. 3. Organizaes sociais (OS). 4. Organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip). 5. Fundaes de apoio. V Adendo: Administrao Pblica do Distrito Federal.

I Introduo 1. Conceito de Administrao Pblica Administrao Pblica pode ser compreendida em sentido subjetivo e em sentido objetivo. Subjetivamente, inclui as atividades destinadas satisfao do interesse pblico (exceto as legislativas e judiciais): servios pblicos, poder de polcia, fomento e interveno direta na economia. Neste captulo, ser estudada a Administrao Pblica em seu sentido subjetivo, orgnico ou formal, isto , o conjunto de unidades administrativas, dotadas ou no de personalidade jurdica, que tm por finalidade executar as atividades acima referidas. 2. Entidades 2.1 Conceito e classificao Entidades so pessoas jurdicas, dotadas de direitos e de obrigaes e encarregadas de executar determinadas funes, previamente determinadas por lei. A Lei 9.784/99 (art. 1, 2, II) assim define entidade: a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica. As entidades podem ser polticas e administrativas. As primeiras so denominadas entes federativos e detm uma parcela do poder poltico, nos termos da Constituio Federal. Podem, assim, editar leis e instituir tributos. So elas: a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal. As entidades administrativas no tm poder poltico, mas apenas autonomia para gerir seus assuntos internos, nos termos de sua lei instituidora. So elas: as autarquias, as fundaes, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as subsidirias. Tambm foram criadas, nas ltimas dcadas, entidades como agncias executivas, agncias reguladoras e consrcios pblicos.

2.2 Relao entre a vontade da entidade e do agente pblico Algumas teorias procuraram estabelecer a relao entre a vontade das entidades e a dos agentes pblicos neles inseridos. A primeira delas foi a da representao ou do mandato. Considerava-se que o agente pblico seria um representante do Estado que exerceria, em nome deste, um mandato. Essa teoria impedia a responsabilizao civil do Estado, pois, qualquer ato ilcito praticado pelo agente era considerado como exorbitante do mandato e, por isso, no gerava a responsabilidade do Estado. Atualmente, predomina a teoria da imputao, segundo a qual os atos dos agentes pblicos so considerados atos do prprio Estado. Eles no seriam representantes da entidade em que atuam, mas presentantes, ou seja, no exerccio de sua funo, os agentes pblicos no agem em seu nome, mas em nome da entidade. Essa teoria possibilitou a responsabilizao civil do Estado, pois, de acordo com ela, mesmo os ato ilcitos so considerados atos estatais e, portanto, passveis de responsabilizao. 3. rgos 3.1 Introduo Os rgos, tal como as entidades, so institudos por lei para a execuo de determinadas funes1. Diferenciam-se destas pela inexistncia de personalidade jurdica, ou seja, os rgos so apenas divises internas da estrutura das entidades. A Lei 9.784/99 (art. 1, 2, I) assim define rgo: a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta. Um dos atributos da personalidade jurdica poder de celebrar contratos em nome prprio. Assim, por exemplo, um contrato para a aquisio de armas para o Departamento de Polcia Federal (rgo) somente poderia ser feito em nome da Unio (entidade). Porm, a Constituio Federal (art. 37, 8) disps que possvel ao rgo a celebrao de contrato, nos seguintes termos: A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade. O termo contrato (legalmente denominado de contrato de gesto) , juridicamente, de impropriedade flagrante. Primeiramente, porque rgos no podem contratar, em vista da ausncia de personalidade jurdica. Em segundo lugar, contrato, em sentido estrito, um acordo entre duas pessoas com interesses divergentes e inconcebvel a existncia de contrariedade de interesses entre um rgo e a entidade a qual ele compe. Por isso, apesar

O art. 84, VI, da Constituio Federal probe que rgos sejam criados e extintos por meio de decreto.

de receber a forma de contrato, a verdadeira natureza jurdica desse instrumento de acordo administrativo. A jurisprudncia tambm tem admitido que os rgos da cpula dos Poderes, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica tenham personalidade judiciria ativa, ou seja, capacidade de estar em juzo na defesa de suas prerrogativas. Por exemplo: a Cmara Municipal (rgo do Municpio) pode demandar judicialmente contra o Municpio quando no houver o repasse devido das verbas. Nesse sentido, veja-se o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justia: PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO DEFESA JUDICIAL DE RGO SEM PERSONALIDADE JURDICA PERSONALIDADE JUDICIRIA DA CMARA DE VEREADORES. 1. A regra geral a de que s os entes personalizados, com capacidade jurdica, tm capacidade de estar em juzo, na defesa dos seus direitos. 2. Criao doutrinria acolhida pela jurisprudncia no sentido de admitir que rgos sem personalidade jurdica possam em juzo defender interesses e direitos prprios, excepcionalmente, para manuteno, preservao, autonomia e independncia das atividades do rgo em face de outro Poder. (REsp 649824 / RN, julgado em 28/03/2006) Situao peculiar prevista constitucionalmente para o Judicirio (art. 99), o Ministrio Pblico (art. 127) e a Defensoria Pblica (art. 134), rgos que, devido essencialidade das funes exercidas, tm caractersticas especficas de entidades, quais sejam: autonomia funcional (inexistncia de subordinao a outros rgos), administrativa (gesto dos assuntos internos, inclusive admisso e gesto de pessoal) e financeira (iniciativa de proposta oramentria). 3.2 Classificao 3.2.1 Quanto atuao funcional rgos singulares ou unipessoais: so os que atuam e decidem atravs de um nico agente, que seu chefe e representante. Esses rgos podem ter muitos outros agentes auxiliares, como normalmente o tm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade o desempenho de sua funo precpua por um s agente investido como seu titular.2 Ex.: No Poder Judicirio, os juzos so rgos formados titularizados somente pelo juiz. rgos colegiados ou pluripessoais: so todos aqueles que atuam e decidem pela manifestao conjunta e majoritria da vontade de seus membros. Nos rgos colegiados, no prevalece a vontade individual do seu Chefe ou Presidente (...): o que se impe e vale juridicamente a deciso da maioria3. Ex.: Conselho Nacional de Justia, composto de 15 membros. No Poder Judicirio, os rgos de segunda instncia so
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, p. 73. Idem, ibidem.

colegiados, enquanto que, na primeira instncia, so titularizados por mais de um agente apenas as Turmas Recursais e os juzos militares. Os rgos colegiados diferenciam-se tambm dos singulares pela necessidade de observncia de um processo administrativo definido para a edio de seus atos. Em qualquer um dos casos, os atos praticados geralmente so simples, pois, mesmo nos rgos colegiados, as decises tomadas por maioria de votos so consideradas como um ato nico, no tendo nenhum efeito jurdico os votos vencidos. rgos colegiados homogneos so aqueles formados por agentes pblicos que ocupam cargos idnticos, como Ministros de Estado.4 3.2.2 Quanto estrutura rgos simples: so as menores unidades de atuao da administrao pblica, uma vez que no se subdividem em outros rgos. Ex.: Procuradoria-Regional do Banco Central no Distrito Federal; rgos compostos: subdivididos em outros rgos, hierarquicamente inferiores. Ex.: Ministrio da Justia, dentro do qual esto inseridos vrios rgos, como o Departamento de Polcia Rodoviria Federal. 3.2.3 Quanto hierarquia rgos independentes: so criados pela Constituio e devem obedincia apenas a ela e s leis. Formados por agentes polticos, remunerados por meio de subsdio. Formam a cpula de cada um dos poderes dos entes federativos. Nesse sentido, so rgos independentes: a) na Unio: Presidncia da Repblica, Tribunais, Procuradoria-Geral da Repblica, Congresso Nacional e Tribunal de Contas da Unio; b) nos Estados e no Distrito Federal: Governadoria, Tribunal de Justia, Procuradoria-Geral de Justia, Assemblia Legislativa e Tribunal de Contas;
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PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. INCOMPETNCIA DO STJ. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. ATO DO CONSELHO DE GESTO DA PREVIDNCIA COMPLEMENTAR-CGPS. SMULA 177/STJ. EXTINO DO PROCESSO. 1. O Superior Tribunal de Justia no ostenta competncia para processar e julgar mandado de segurana originrio contra ato de rgo colegiado presidido por Ministro de Estado, ratio essendi do teor da Smula 177/STJ. Precedentes do STJ: MS 8963/DF, TERCEIRA SEO, DJ De 07/08/2009; MS 12.338/DF, TERCEIRA SEO, DJ de 11/03/2008; e AgRg no MS 12.124/DF, TERCEIRA SEO, DJ 18/10/2007. 2. Mandado de segurana impetrado contra deciso do Conselho de Gesto da Previdncia ComplementarCGPS, a qual no conheceu do recurso administrativo (Processo Administrativo n 44000.0001/2009-20), em razo do reconhecimento da prescrio quinquenal, determinando o arquivamento do processo sem julgamento do mrito. 3. Ademais, o Conselho de Gesto da Previdncia Complementar- CGPS no rgo colegiado homogneo, composto exclusivamente por Ministros de Estado, consoante se infere do art. 2 do Decreto 4.678/2003, de forma a determinar a competncia desta Corte (art. 105, inciso I, alnea b, da Constituio Federal), afastando, outrossim, a incidncia do teor da Smula 177/STJ. 4. Agravo Regimental desprovido. (STJ, AGRMS 200902019889)

c) nos Municpios: Prefeitura e Cmara Municipal5. rgos autnomos: esto diretamente subordinados aos rgos independentes, mas tm amplo poder normativo, tcnico e decisrio. Nesse sentido, so rgos autnomos: a) na Unio: Ministrios, Advocacia-Geral da Unio, Controladoria-Geral da Unio, etc.; b) nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios: secretarias, etc.; rgos superiores: subordinados aos rgos autnomos, no tm autonomia administrativa nem financeira. Ex.: Secretaria da Receita Federal, rgo subordinado ao Ministrio da Fazenda; rgos subalternos: subordinados a todos os outros rgos, tm reduzido poder decisrio, exercendo basicamente funes rotineiras e de atendimento aos usurios. Ex.: Superintendncia Regional da Polcia Federal no Estado do Par. 3.2.3 Quanto funo que exercem rgos ativos: os que expressam decises estatais para o cumprimento dos fins da pessoa jurdica. 6 Ex.: Conselho Monetrio Nacional, que edita resolues obrigatrias para todo o sistema financeiro nacional. rgos consultivos: os de aconselhamento e elucidao (pareceres) para que sejam tomadas as providncias pertinentes pelos rgos ativos.7 Ex.: Advocacia-Geral da Unio, que expede pareceres para a resoluo de problemas jurdicos. rgos de controle: so os prepostos a fiscalizar e controlar a atividade de outros rgos e agentes.8 Ex.: Tribunal de Contas da Unio, que controla (fiscaliza e revisa) as despesas governamentais. 4. Criao e extino de entidades e de rgos As entidades e os rgos somente podem ser criados por meio de lei, de iniciativa do chefe do Poder Executivo. No caso das entidades, a Constituio (art. 37, XIX) exige a edio de lei especfica para sua criao: somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao. Essa exigncia tambm estendida s subsidirias dessas entidades (art. 37, XX): depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada.

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Somente os Municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo tm tribunais de contas. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 131. 7 Idem, ibidem. 8 Idem, ibidem.

Apesar da ausncia de previso legal, entende-se, por semelhana, que entidades e rgos pblicos somente podem ser extintos por meio de lei. Costumeiramente, adota-se a seguinte nomenclatura para a criao e extino de rgos e entidades: a) descentralizao: criao de entidades. Ex.: a criao da Anatel descentralizou a fiscalizao das empresas de telecomunicao, que antes estava a cargo do Ministrio das Comunicaes, rgo da Unio; b) desconcentrao: criao de rgos. Ex.: a constituio da Representao Regional do Banco Central em Belm do Par, que passou a exercer a fiscalizao das entidades financeiras na Regio Norte, o que, antes, era atribuio da Regional de Fortaleza; c) centralizao: extino de entidades. Ex.: no Distrito Federal, foi extinta a Fundao Hospitalar e suas atribuies passaram a ser exercidas pela Secretria de Sade; e d) concentrao: extino de rgos. Ex.: vrias pequenas agncias da Receita Federal foram fechadas nos ltimos anos. Suas funes passaram a ser exercidas por agncias de maior porte. Porm, essa identificao no exata, pois as expresses citadas referem-se a transferncia de atribuies de uma entidade para outra ou de um rgo para outro. Assim, a criao de empresas estatais que executam atividades econmicas no pode ser considerada como descentralizao, uma vez que essa atribuio nunca foi exercida pela Administrao Direta. Da mesma forma, a extino de empresas estatais que realizam atividade econmica no pode ser considerada como centralizao, pois a atribuio no transferida para a Administrao Direta, mas, simplesmente, deixa de ser executada pelo Estado. 5. Princpios da Administrao Pblica Federal O Decreto-Lei 200/67, que dispe sobre a organizao da Administrao Pblica Federal, enuncia, no art. 6, seus princpios fundamentais. Apesar de estarem previstos em norma da Unio, aplicam-se tambm aos outros entes federativos, uma vez que foram recepcionados pela Constituio de 1988. So eles: Planejamento: a ao governamental obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados (art. 7). Esse princpio est implicitamente previsto no art. 165 da Constituio Federal9. Coordenao: exercida em todos os nveis da administrao, mediante a atuao das chefias individuais, a realizao sistemtica de reunies com a participao das chefias subordinadas e a instituio e funcionamento de comisses de coordenao em cada nvel administrativo (art. 8, 1). Esse princpio est expressamente previsto no art. 87, pargrafo nico, I, da Constituio Federal10.
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Prev que leis de iniciativa do Poder Executivo devem estabelecer: o plano plurianual; as diretrizes oramentrias; e os oramentos anuais. 10 Pargrafo nico. Compete ao Ministro de Estado, alm de outras atribuies estabelecidas nesta Constituio e na lei:

Descentralizao: a distribuio do poder estatal entre diversos rgos e entidades, contribuindo para limitar o exerccio individual do poder e para dotar a Administrao Pblica de maior eficincia. Esse princpio foi reforado pela Emenda Constitucional 19/98, que criou as agncias executivas. A descentralizao classificada em: a) territorial (rgos e entidades que cuidam de regies especficas); b) funcional, horizontal ou institucional (criao de entidades da administrao indireta); c) hierrquica (criao de rgos) nesse caso, a descentralizao tambm chamada de desconcentrao; d) por delegao da execuo de servios pblicos a particulares, normalmente feita por ato ou contrato administrativo; e e) social, feita a entidades do Terceiro Setor. Delegao de competncia: a transferncia, por meio de ato discricionrio e precrio, de atribuies a outros rgos, entidades ou agentes pblicos. A delegao regulamentada pelo Decreto 83.397/1979 e tambm prevista nos arts. 11 a 14 da Lei 9.784/1999. A delegao pode se dar: a) de um Poder a outro (ex.: lei delegada CF, art. 68); b) de um rgo a outro, dentro do mesmo Poder (ex.: delegao de atribuies do Presidente da Repblica aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da Repblica e ao Advogado-Geral da Unio CF, art. 84, VI); c) de um ente federativo a outro (ex.: delegao de competncia legislativa da Unio para os Estados CF, art. 22, pargrafo nico); e d) de entidades pblicas a particulares (ex.: para organizaes sociais Lei 9.637/98). Controle: a atividade de fiscalizao e de correo das atividades da Administrao Pblica. Esse princpio deve ser compatibilizado com o da eficincia, como bem coloca o art. 14 do DL 200/67, ao exigir a supresso de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. previsto expressamente pelos arts. 70 a 75 da Constituio Federal. O controle pode ser: a) interno (exercido dentro de um mesmo Poder) ou externo (exercido por outro Poder); b) hierrquico (exercido dentro da mesma entidade) ou finalstico tambm chamado de superviso ministerial (exercido pela administrao direta sobre as entidades da administrao indireta); etc. 6. Conceito de Administrao Pblica Direta

I - exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades da administrao federal na rea de sua competncia (...);

Administrao Direta ou Centralizada o conjunto dos rgos componentes da estrutura de cada um dos entes federativos. Assim, existem as administraes diretas federal, estaduais, distrital e municipais. Nela, os servios pblicos so executados de forma centralizada (dentro da mesma pessoa jurdica), mas desconcentrada (distribudos em vrios rgos, escalonados hierarquicamente). Administrao Pblica em sentido Conjunto de entidades, rgos e agentes pblicos subjetivo, orgnico ou material encarregados de exercer a funo administrativa. Entidades Conceito Unidades de atuao administrativa com personalidade jurdica. Espcies Polticas e administrativas. Relao entre a entidade e Teoria da imputao. seus agentes Criao Descentralizao Extino Centralizao rgos Conceito Centros de competncia internos s entidades. Classificao Quanto Independentes, hierarquia autnomos, superiores e subalternos. Quanto atuao Singulares e funcional colegiados. Quanto estrutura Simples e compostos. Quanto funo Ativos, de que exercem consultoria e de controle. Criao Desconcentrao Extino Concentrao Criao e extino de rgos e Necessariamente precedidas de lei. entidades Princpios da Administrao Planejamento, coordenao, delegao, Pblica Federal descentralizao e controle. Administrao Direta ou Conjunto dos rgos integrantes da estrutura de um Centralizada ente federativo. III Administrao Indireta 1. Conceito Administrao Indireta ou Descentralizada o conjunto das entidades administrativas vinculadas aos entes federativos. Assim como a Administrao Direta, existe a nvel

federal, estadual, distrital e municipal. Nela, os servios pblicos so executados de forma descentralizada (por meio de delegao legal). No h hierarquia entre a Administrao Direta e a Indireta, mas apenas vinculao, que permite o controle (fiscalizao e reviso dos atos) de uma sobre a outra. 2. Caractersticas comuns s entidades administrativas Apesar das diferenas marcantes entre si, a entidades da Administrao Indireta tm as seguintes caractersticas em comum: a) personalidade jurdica, respondendo pessoalmente por seus direitos e obrigaes; b) autonomia administrativa, tcnica e financeira11. Porm, as entidades polticas respondem subsidiariamente pelos dbitos das entidades administrativas12; c) sujeio ao controle da Administrao Direta, do Congresso Nacional (CF, art. 49, X) e do Tribunal de Contas da Unio (CF, art. 70); d) formadas por agentes pblicos, submetidos Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92)13 e considerados, para efeitos penais, funcionrios pblicos (Cdigo Penal, art. 327)14; e) criao e sua extino dependentes de lei especfica (princpio da reserva legal), de iniciativa do chefe do Poder Executivo15; f) somente podem exercer as funes expressamente enumeradas em lei (princpio da especialidade); g) sua finalidade sempre satisfazer o interesse pblico, mesmo que, eventualmente, tenham lucro;
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No caso concreto, discute-se a possibilidade de compensar dbitos tributrios com precatrios emitidos por autarquia estadual (Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais). Acrescenta-se que a Primeira Turma/STJ, ao apreciar o RMS 24.450/MG (Rel. Min. Jos Delgado, DJe de 24.4.2008), firmou entendimento no sentido de que ilegtima a pretenso de se compensar dbito tributrio (devido administrao direta) com crdito de precatrio adquirido de terceiros (por cesso) e da responsabilidade de entidade da administrao indireta. Na hiptese, o precatrio apresentado em face do Estado de Minas Gerais de responsabilidade do Departamento de Estradas de Rodagem (autarquia estadual), que possui autonomia administrativa, tcnica e financeira, razo pela qual invivel (por mais essa circunstncia) a compensao pretendida. (STJ, ROMS - RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA 27706) 12 O Municpio de Santo Andr responde subsidiariamente pelas dvidas de suas autarquias. Ademais, h evidente vnculo entre o Prefeito e a autarquia municipal, ainda que se reconhea a relativa autonomia administrativa e financeira das entidades da administrao indireta. (STJ, ROMS - RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA 29063) 13 Os sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa no so apenas os servidores pblicos, mas todos aqueles que estejam abarcados no conceito de agente pblico, previsto nos arts. 1, 2 e 3 da Lei 8.429/1992. Precedentes do STJ. (STJ, REsp 1138523 / DF) 14 Equipara-se a funcionrio pblico para efeito penais quem exerce cargo, emprego ou funo em sociedade de economia mista, mesmo antes da vigncia da Lei 9.983/2000 (Precedentes). (STJ, REsp 1111268 / AC) 15 " tambm, inconstitucional o inciso XXXIII do art. 99 da Constituio fluminense, ao atribuir competncia privativa Assembleia Legislativa para autorizar a criao, fuso ou extino de empresas pblicas ou de economia mista bem como o controle acionrio de empresas particulares pelo Estado. No cabe excluir o Governador do Estado do processo para a autorizao legislativa destinada a alienar aes do Estado em sociedade de economia mista. CF, arts. 37, XIX, 48, V, e 84, VI, combinados com os arts. 25 e 66." (ADI 234, Rel. Min. Nri da Silveira, julgamento em 22-6-1995, Plenrio, DJ de 15-9-1995.)

h) so responsveis pelos atos praticados por seus agentes, no exerccio de suas funes; i) admisso de pessoal, geralmente, por meio de concurso pblico (CF, art. 37, II); j) obrigatoriedade de licitao (exceto nas hipteses legais de dispensa e de inexigibilidade); k) proibio de seus agentes acumularem cargos, empregos e funes pblicos, exceto as hipteses previstas na Constituio Federal (art. 37, XVI e XVII); l) possibilidade de anulao de seus atos por meio de ao popular (CF, art. 5, LXXIII); m) incidncia dos princpios gerais da Administrao Pblica (CF, art. 37, caput); n) obedincia Lei Oramentria anual (CF, art. 165, 5); o) necessidade de prvia dotao oramentria para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal (CF, art. 169, 1); p) responsabilidade subsidiria por dbitos trabalhistas oriundos de contratos de terceirizao (TST, Smula 331, IV16). 3. Regimes jurdicos As entidades da Administrao Indireta podem ser regidas pelo Direito Pblico ou pelo Direito Privado. Aquelas regidas pelo Direito Pblico (autarquias e, em alguns casos, as fundaes e os consrcios pblicos) tm praticamente as mesmas prerrogativas (ex.: prazos mais dilatados nos processos judiciais) e restries (ex.: obedincia ao teto remuneratrio previsto na CF) da Administrao Direta. J as entidades regidas pelo Direito Privado empresas estatais (empresas pblicas, sociedades de economia mista e suas subsidirias) e, em alguns casos, as fundaes e os consrcios pblicos submetem-se, na maior parte das vezes, s mesmas regras das empresas privadas. Ex.: pagamento de tributos ao Estado. Porm, a Constituio Federal impe determinadas normas de Direito Pblico a essas entidades. Ex.: obrigatoriedade de concurso pblico para a contratao de pessoal. Essas entidades seguem, portanto, um regime hbrido, com prevalncia das normas de Direito Privado. 4. Controle das entidades da Administrao Indireta A autonomia das entidades administrativas no exclui o seu controle, que pode ser de quatro espcies: a) controle poltico: afastamento discricionrio, pelo chefe do Poder Executivo, dos dirigentes da entidade; b) controle administrativo: possibilidade de reviso dos atos da entidade pela Administrao Direta, por meio do recurso hierrquico imprprio;
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O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relao processual e constem tambm do ttulo executivo judicial (art. 71 da Lei n 8.666, de 21.06.1993).

c) controle financeiro: feito depois de realizado o gasto, mediante prestao de contas ao tribunal de contas respectivo; d) controle em juzo: assistncia jurdica obrigatria realizada pela advocacia-pblica centralizada na administrao direta. Definio de Administrao Indireta ou Conjunto de entidades administrativas Descentralizada vinculadas a um ente federativo. Principais caractersticas comuns s Personalidade jurdica; autonomia entidades administrativas administrativa, tcnica e financeira; sujeio ao controle da Administrao Direta; necessidade de lei especfica para criao e extino; execuo exclusiva das atividades previstas em lei. Regimes jurdicos Direito Pblico e Direito Privado. Controles das entidades administrativas Poltico, administrativo, financeiro e em juzo. 5. Caractersticas comuns s entidades regidas pelo Direito Pblico As entidades de Direito Pblico da Administrao Indireta obedecem, como visto, ao regime jurdico da Administrao Direta, que tem as seguintes peculiaridades: Uma das caractersticas mais marcantes refere-se a seus agentes, que so: a) servidores pblicos, obedecendo a estatuto prprio na Unio e no Distrito Federal, a Lei 8.112/90. O regime jurdico nico (RJU) impede que celetistas trabalhem nessas entidades17; b) sujeitos ao teto remuneratrio previsto na Constituio Federal (art. 37, XI), que o subsdio dos Ministros do STF. c) sujeitos das regras relativas ao exerccio de mandato eletivo (CF, art. 38); d) pagos, geralmente, por meio de remunerao e, excepcionalmente, por meio de subsdio; e) titulares de apenas de alguns direitos trabalhistas previstos no art. 7, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, da CF (art. 39, 3); f) beneficirios de sistema prprio de previdncia Previdncia Social do Servidor Pblico (previsto no art. 40 da CF); e g) estveis depois de trs anos de efetivo exerccio e aprovao no estgio probatrio. Alm disso, as entidades de Direito Pblico tm: a) responsabilidade objetiva em razo de danos causados por atos de seus agentes; b) bens pblicos, ou seja, protegidos contra penhora e usucapio, alm de no poderem ser objetos de direitos reais de garantia;
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O RJU foi previsto no art. 39, caput, da Constituio e revogado pela Emenda Constitucional 19/98. Porm, o STF considerou, em liminar prolatada em 2.8.2007 (ADI 2135 MC/DF), que essa revogao foi invlida devido ausncia de aprovao na Cmara dos Deputados. Portanto, desde essa data, voltou a vigorar o RJU. Os efeitos da deciso foram ex nunc, ou seja, os empregados anteriormente contratados podem ser mantidos, proibindo-se apenas novas contrataes.

c) pagamentos devidos em virtude de sentena judiciria feitos por meio de precatrios ou de requisies de pequeno valor, conforme o art. 100 da CF; d) prerrogativas processuais (prazo em dobro para recorrer, intimao pessoal, desnecessidade de procurao para atuar em juzo18, reexame necessrio de sentenas proferidas contra essas entidades19, etc.); e) criao por lei, ou seja, sua existncia jurdica iniciada com a publicao da lei instituidora; f) inscrio de seus crditos em dvida ativa e cobrana por meio de processo administrativo fiscal (Lei 6.840/80); e g) licitao dispensvel quando o valor for de at 10% do mximo permitido para o convite, ou seja, de at R$15.000,00 para obras e servios de engenharia e de at R$8.000,00 para outros contratos. Existe, porm, diferenciao entre a Administrao Direta e as entidades de Direito Pblico da Administrao Indireta no tocante imunidade tributria. Na primeira situao, essa imunidade total, abrangendo todo o patrimnio, renda e servios. A imunidade das autarquias e fundaes incide apenas no que se refere ao patrimnio, renda e aos servios, vinculados a suas finalidades essenciais ou s delas decorrentes (CF, art. 150, 2) 20. Esse dispositivo no se aplica ao patrimnio, renda e aos servios, relacionados com explorao de atividades econmicas regidas pelas normas aplicveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestao ou pagamento de preos ou tarifas pelo usurio21, nem exonera o promitente comprador da obrigao de pagar imposto relativamente ao bem imvel (CF, art. 150, 3). Portanto, se a entidade pblica realiza atividade econmica e distribui os lucros a seus scios, mesmo que exera a atividade em regime de monoplio, est sujeita tributao normal22.
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A representao processual de autarquia, como o caso dos autos - INSS -, faz-se por procurador integrante de seu quadro funcional, sendo desnecessria a apresentao de procurao. (STF, AI 713828 AgR / RS) 19 O reexame necessrio condio imposta a sentenas proferidas em desfavor da Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, respectivas autarquias, bem como no julgamento de embargos execuo de dvida ativa da Fazenda Pblica, tendo por escopo garantir a eficcia do provimento jurisdicional aps novo exame pelo rgo colegiado, o que, de certa forma, traduz maior segurana jurdica s relaes que envolvam a coisa pblica. (STJ, REsp 1172903 / PR) 20 A imunidade tributria recproca no se aplica ao ente pblico quando este simples adquirente de produto, servio ou operao onerosa realizada com intuito lucrativo (contribuinte de fato). (STF, AI 518325 AgR / RS) 21 Definem o alcance da imunidade tributria recproca sua vocao para servir como salvaguarda do pacto federativo, para evitar presses polticas entre entes federados ou para desonerar atividades desprovidas de presuno de riqueza. 2. aplicvel a imunidade tributria recproca s autarquias e empresas pblicas que prestem inequvoco servio pblico, desde que, entre outros requisitos constitucionais e legais no distribuam lucros ou resultados direta ou indiretamente a particulares, ou tenham por objetivo principal conceder acrscimo patrimonial ao poder pblico (ausncia de capacidade contributiva) e no desempenhem atividade econmica, de modo a conferir vantagem no extensvel s empresas privadas (livre iniciativa e concorrncia). 3. O Servio Autnomo de gua e Esgoto imune tributao por impostos (art. 150, VI, a e 2 e 3 da Constituio). A cobrana de tarifas, isoladamente considerada, no altera a concluso. Agravo regimental conhecido, mas ao qual se nega provimento. (STF, RE 399307 AgR / MG)

6. Caractersticas comuns s entidades regidas pelo Direito Privado Uma das caractersticas mais marcantes refere-se a seus agentes, que so: a) empregados pblicos, subordinados s normas da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e de sua conveno coletiva; b) sujeitos ao teto remuneratrio previsto na Constituio Federal apenas se a entidade receber recursos de qualquer um dos entes federativos (CF, art. 37, 9); c) pagos por meio de salrio; d) integrantes do Regime Geral de Previdncia Social (previsto no art. 201 da CF); e) beneficirios de todos os direitos trabalhistas previstos no art. 7 da CF; f) beneficirios do direito ao seguro-desemprego e ao fundo de garantia por tempo de servio (FGTS), mas no adquirem estabilidade; g) demandantes, contra suas entidades, na Justia do Trabalho;23 Alm disso, entidades de Direito Privado tm as seguintes peculiaridades: a) so subjetivamente responsveis pelos danos causados por seus agentes, exceto quando executarem servios pblicos; b) no tm imunidade tributria. Porm, de acordo com o STF, excetuam-se as empresas, como a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), que tm o monoplio de determinado servio pblico24; c) seus bens so privados, ou seja, podem ser penhorados, onerados e usucapidos. Contudo, o bem ser considerado pblico se estiver vinculado diretamente execuo de servios pblicos25. No caso da ECT, todos os bens so considerados pblicos, mesmo aqueles que no sejam diretamente utilizados para o servio;
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2. irrelevante para definio da aplicabilidade da imunidade tributria recproca a circunstncia de a atividade desempenhada estar ou no sujeita a monoplio estatal. O alcance da salvaguarda constitucional pressupe o exame (i) da caracterizao econmica da atividade (lucrativa ou no), (ii) do risco concorrncia e livre-iniciativa e (iii) de riscos ao pacto federativo pela presso poltica ou econmica. 3. A imunidade tributria recproca no se aplica Petrobrs, pois: 3.1. Trata-se de sociedade de economia mista destinada explorao econmica em benefcio de seus acionistas, pessoas de direito pblico e privado, e a salvaguarda no se presta a proteger aumento patrimonial dissociado de interesse pblico primrio; 3.2. A Petrobrs visa a distribuio de lucros, e, portanto, tem capacidade contributiva para participar do apoio econmico aos entes federados; 3.3. A tributao de atividade econmica lucrativa no implica risco ao pacto federativo. Agravo regimental conhecido, mas ao qual se nega provimento. (STF, RE 285716 AgR / SP) 23 No compete Justia do Trabalho decidir os feitos em que se discutem critrios utilizados pela Administrao para a seleo e admisso de pessoal em seus quadros, uma vez que envolve fase anterior investidura no emprego pblico. Precedentes. (STJ, AgRg no REsp 1100097 / MG) 24 Analisando a referida norma, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 220.906/DF (Rel. Min. Maurcio Corra, DJ de 14.11.2002), consagrou entendimento no sentido de que a Constituio Federal de 1988 recepcionou o disposto no art. 12 do Decreto-Lei 509/69, o qual estendeu Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT - os privilgios conferidos Fazenda Pblica, entre eles os concernentes a foro, prazos e custas processuais. (STJ, REsp 1087745 / SP) 25 Havendo constatao de que o imvel viabiliza a execuo dos servios pblicos prestados, fato que a jurisprudncia do STJ entende ser impeditivo da constrio, aplica-se a Smula n. 83 do STJ. (AgRg no REsp 1075160 / AL)

d) seus agentes somente esto sua criao autorizada por lei, ou seja, sua existncia jurdica iniciada apenas com o registro do estatuto no rgo competente (CF, art. 37, XIX); e) no esto sujeitas falncia (Lei 11.101/2005, art. 1)26; f) as entidades que exploram atividades econmicas devem ser reguladas por estatuto jurdico prprio (CF, art. 173, 1), ainda a ser editado; g) esto dispensadas de licitar quando realizarem suas atividades rotineiras de comercializao atividades-fim (Lei 8.666/93, art. 17)27; h) para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, a licitao dispensvel quando o valor for de at 20% do mximo permitido para o convite, ou seja, de at R$30.000,00 para obras e servios de engenharia e de at R$16.000,00 para outros contratos; i) obedecem aos prazos prescricionais previstos no Cdigo Civil, exceto se realizarem servios pblicos, caso em que se aplica a prescrio quinquenal; j) apenas seus atos regidos pelo Direito Pblico so impugnveis por meio de mandado de segurana28. Nesse sentido, dispe a Lei 12.016/2009, art. 1, 2: No cabe mandado de segurana contra os atos de gesto comercial praticados pelos administradores de empresas pblicas, de sociedade de economia mista e de concessionria de servio pblico;29 k) no tocante ao poder de polcia, podem realizar atos de consentimento e de fiscalizao, mas no de norma ou de sano. Entidades Direito Pblico Criao Agentes Bens de Entidades de Direito Privado Servios pblicos Atividades econmicas Diretamente pela lei. Autorizada pela lei. Autorizada pela lei. Servidores pblicos. Empregados Empregados pblicos. pblicos. Todos so pblicos. So pblicos apenas Todos so privados. os bens diretamente vinculados ao servio. Objetiva. Objetiva. Subjetiva.

Responsabilidade
26 27

Porm, os bancos pblicos, exceto os federais, esto sujeitos liquidao extrajudicial. Em suas licitaes, a Petrobrs no obedece a Lei 8.666/93, mas a decreto especfico. 28 1. O dirigente de sociedade de economia mista, como a Petrobrs, ao praticar atos em certame pblico, para ingresso de empregados pblicos nos quadros da estatal, est a desempenhar ato tpico de direito pblico, vinculando-se ao regime jurdico administrativo. Em razo disso, deve observar os princpios que vinculam toda a Administrao, como a supremacia do interesse pblico, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia e todos os demais. Portanto, tais atos so revestidos de carter pblico, no podendo ser classificados como de mera gesto, configurando, verdadeiramente, atos de autoridade. 2. Portanto, fixada a natureza jurdica do ato em anlise, impugnvel pelo remdio constitucional do mandado de segurana, conforme se depreende do art. 1 da Lei n. 1.533/51 (art. 1, caput e , da Lei n. 12.016/09). Precedentes. (STJ, AgRg no REsp 921429 / RJ) 29 A imposio de multa decorrente de contrato ainda que de cunho administrativo no ato de autoridade, posto inegvel ato de gesto contratual. (STJ, REsp 1078342 / PR)

por atos de seus agentes Imunidade Apenas para aquilo tributria que for vinculado s suas finalidades essenciais. Prerrogativas Tm. processuais Prazo prescricional Quinquenal. Impugnao dos atos por meio de mandado de segurana Pagamentos devidos em virtude de sentena judiciria Foro competente para aes de cunho trabalhista Sempre possvel.

No tm, exceto se o No tm. servio for exercido em regime de monoplio. Tm. No tm. Quinquenal. De acordo com o Cdigo Civil. Somente quando o Somente quando o ato for regido pelo ato for regido pelo Direito Pblico. Direito Pblico. Feitos nos termos do Feitos nos termos do Cdigo de Processo Cdigo de Processo Civil. Civil. Justia do Trabalho. Justia do Trabalho.

Feitos por meio de precatrios ou de requisies de pequeno valor. Justia Estadual (servidores estaduais e municipais) ou Justia Federal (servidores federais e distritais). Limite de valor 10% do mximo para a licitao previsto para o dispensvel convite; 20% para consrcios pblicos e agncias executivas. Submisso de seus agentes ao teto remuneratrio Pagamento de seus agentes Aposentadoria seus agentes Direitos trabalhistas de

20% do mximo previsto para o convite; 10% para fundaes de direito privado e subsidirias. Sempre. Apenas se a entidade receber verba da Administrao Direta. Por meio de Por meio de salrio. remunerao ou de subsdio. Pelo Plano de Pelo Regime Geral Seguridade Social do de Previdncia Servidor (PSSS) Social (RGPS) Apenas os previstos Todos os previstos no art. 7, IV, VII, no art. 7 da CF. VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, da CF.

20% do mximo previsto para o convite; 10% para fundaes de direito privado e subsidirias. Apenas se a entidade receber verba da Administrao Direta. Por meio de salrio. Pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) Todos os previstos no art. 7 da CF.

Estabilidade de seus Depois de trs anos agentes. de efetivo exerccio e aprovao no estgio probatrio. Execuo dos Inscrio em dvida crditos ativa e cobrana por meio de processo administrativo fiscal. 7. Espcies de entidades 7.1 Autarquias 7.1.1 Conceito

No h, mas No h, mas previsto FGTS e previsto FGTS e seguro-desemprego. seguro-desemprego. Nos termos do Nos termos do Cdigo de Processo Cdigo de Processo Civil. Civil.

A autarquia definida pelo Decreto-Lei 200/67 (art. 5, I) nos seguintes termos: o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Assim, destacam-se na autarquia: o regime jurdico de Direito Pblico; a criao por lei; autonomia com relao ao ente federativo que a criou; e a realizao de atividades tpicas da Administrao Pblica (servios pblicos, fomento e poder de polcia, nunca atividades econmicas). Alm disso, as autarquias federais tm seus processos julgados sempre na Justia Federal, conforme o art. 109, I, da CF. 7.1.2 Classificao das autarquias30 De acordo com o critrio do campo de atuao administrativa, as autarquias so classificadas conforme os setores em que atuam: a) autarquia de polcia administrativa: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), etc.; b) autarquia de servios pblicos: Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre (DNIT), agncias reguladoras de servios pblicos, etc.; c) autarquia de ordenamento econmico: Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), etc.; d) autarquia de ordenamento social: Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), etc.; e) autarquia de fomento pblico: Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), etc. De acordo com o critrio das peculiaridades de seu regime, as autarquias podem ser: a) autarquias ordinrias: sujeitam-se ao regime geral quando administrao de seu pessoal, de seus bens e de seus servios;
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Utilizou-se a classificao de MOREIRA NETO, 2006, p. 255-258.

b) autarquias especiais: obedecem a normas diversas do regime geral das autarquias. Essas diferenas podem ser relativas a: I) escolha dos dirigentes por meio de indicao em lista trplice formada aps votao (ex.: universidades federais) ou com a necessidade de aprovao pelo Senado (ex.: Banco Central); II) relativa estabilidade dos dirigentes por meio de mandato fixo, sem a possibilidade de exonerao (ex.: agncias reguladoras); III) maior autonomia administrativa e tcnica impossibilidade de reviso das decises pela administrao direta (ex.: agncias reguladoras); IV) atribuio de competncias reguladoras expedio de normas de efeitos externos, que afetam determinada rea da economia, e competncia para julgar questes nessa rea (ex.: Banco Central do Brasil); V) tomada de decises com maior participao dos usurios por meio de instrumentos como consultas pblicas e audincias pblicas (ex.: as normas da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) somente produziram efeito depois da publicao de uma minuta no Dirio Oficial para a consulta pblica). c) autarquias territoriais: so os territrios federais, responsveis pela execuo dos servios pblicos em determinadas reas geogrficas; d) autarquias fundacionais: so denominadas fundaes apenas por sua semelhana com as fundaes privadas, mas, de fato, so autarquias, uma vez que obedecem ao mesmo regime de Direito Pblico. Ex.: Fundao Nacional de Sade (Funasa); e) autarquias corporativas (ou profissionais): exercem o poder de polcia sobre determinadas profisses.31 Ex.: Conselho Federal de Medicina (CFM). De acordo com o STF, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) no autarquia corporativa, nem, ao menos, pertence Administrao Pblica.32 7.2 Fundaes pblicas Fundao uma pessoa jurdica adotada, h tempos, no Direito Privado. De acordo com o Cdigo Civil (arts. 62 a 69), trata-se de um patrimnio destacado, por meio de escritura pblica ou de testamento, para atender a finalidades religiosas, morais, culturais ou de assistncia. Passou a ser admitida como entidade da Administrao Pblica Indireta pela Lei 7.596/87. Antes disso, a Administrao Pblica era dividida em Direta, Indireta e Fundacional, sendo que essa ltima categoria no estava subordinada s normas regentes das outras, como a obrigatoriedade de lei para sua criao.33
31

A impossibilidade do estabelecimento de controles estatais sobre a profisso jornalstica leva concluso de que no pode o Estado criar uma ordem ou um conselho profissional (autarquia) para a fiscalizao desse tipo de profisso. O exerccio do poder de polcia do Estado vedado nesse campo em que imperam as liberdades de expresso e de informao. (STF, RE 511961 / SP) 32 2. No procede a alegao de que a OAB sujeita-se aos ditames impostos Administrao Pblica Direta e Indireta. 3. A OAB no uma entidade da Administrao Indireta da Unio. A Ordem um servio pblico independente, categoria mpar no elenco das personalidades jurdicas existentes no direito brasileiro. (ADI 3026 / DF)

O art. 5 do Decreto-Lei 200/67, com a nova redao dada pela referida lei, assim definiu as fundaes pblicas: Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes. No mesmo artigo, o decreto-lei dispe que as fundaes pblicas adquirem personalidade jurdica com a inscrio da escritura pblica de sua constituio no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, no sendo aplicveis as demais disposies do Cdigo Civil. V-se, portanto, que h uma imensa lacuna normativa no que diz respeito s fundaes pblicas, at porque ainda no foi editada a lei complementar (prevista na CF, art. 37, XIX) que deve delimitar sua rea de atuao. Assim, a fundao ser regida, quase exclusivamente, por sua lei instituidora. H intensa divergncia doutrinria a respeito do regime jurdico das fundaes, se pblico ou privado, ou, ainda, se haveria possibilidade de escolha do regime em cada caso. A jurisprudncia, porm, admite a instituio de fundaes pblicas de Direito Privado (conforme definido em lei) e tambm de fundaes pblicas de Direito Pblico (possibilidade aberta pelo art. 41, V, do Cdigo Civil que, ao enumerar as entidades de direito pblico interno34, incluiu as demais entidades de carter pblico criadas por lei). Em termos materiais, essas ltimas fundaes no formam uma categoria prpria, pois obedecem s mesmas normas das autarquias. Por isso, so denominadas autarquias funcionais ou fundaes autrquicas. A distino entre os regimes jurdicos essencial para a determinao do foro competente para o julgamento da fundao federal, pois essa entidade no prevista expressamente entre as hipteses de competncia da Justia Federal (CF, art. 109). Assim, a fundao federal regida pelo Direito Pblico, sendo espcie de autarquia, deve ser processada perante a Justia

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"A Fundao Banco do Brasil-FBB foi instituda em 16 de maio de 1986, anteriormente vigncia do disposto nos incisos XIX e XX do art. 37 da Constituio de 1988. Tambm no era vigente a Lei 7.596/1987. No poderia, portanto, sujeitar-se a preceitos normativos inexistentes poca de sua criao. O art. 2 do Decreto-Lei 900/1969 estabelecia os requisitos e condies para a instituio de fundaes pelo poder pblico. A insero dessas fundaes no quadro da administrao indireta operou-se merc do disposto no art. 1 do Decreto-Lei 2.229/1986 e no art. 1 da Lei 7.596/1987, nos termos dos quais a fundao pblica ser instituda para o desenvolvimento de atividades estatais que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico." (MS 24.427, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 30-8-2006, Plenrio, DJ de 24-11-2006.)
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Unio, Estados, Distrito Federal, Territrios e autarquias (inclusive as associaes pblicas).

Federal35. Por outro lado, a fundao regida pelo Direito Privado deve ser sempre processada perante a Justia Estadual. So exemplos de fundaes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e Universidade de Braslia (UnB). Atribuies Regimes jurdicos Dotao patrimonial Espcies Autarquias Atividades tpicas (exclusivas) ou atpicas da Administrao Pblica. Apenas Direito Pblico. Fundaes Apenas atividades atpicas da Administrao Pblica.

Direito Pblico ou Privado, conforme a lei instituidora. Exclusivamente pblica. Exclusivamente pblica ou pblica e privada. Ordinrias, especiais, Fundaes de Direito territoriais, fundacionais e Pblico (autrquicas) e de corporativas. Direito Privado.

7.3 Empresas estatais 7.3.1 Introduo Empresas estatais so entidades pblicas regidas predominantemente por normas de Direito Privado que podem realizar servios pblicos ou atividades econmicas, em sentido estrito.36 A funo realizada pela empresa pblica essencial para distinguir corretamente seu regime jurdico, uma vez que a execuo de servios pblicos implica uma incidncia bem maior de normas de Direito Pblico, como as prerrogativas processuais e a responsabilidade objetiva.37

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A Fundao Nacional do ndio FUNAI constitui pessoa jurdica de direito pblico interno. Trata-se de fundao de direito pblico que se qualifica como entidade governamental dotada de capacidade administrativa, integrante da Administrao Pblica descentralizada da Unio, subsumindo-se, no plano de sua organizao institucional, ao conceito de tpica autarquia fundacional, como tem sido reiteradamente proclamado pela jurisprudncia do STF, inclusive para o efeito de reconhecer, nas causas em que essa instituio intervm ou atua, a caracterizao da competncia jurisdicional da Justia Federal (RTJ 126/103 RTJ 127/426 RTJ 134/88 RTJ 136/92 RTJ 139/131). Tratando-se de entidade autrquica instituda pela Unio Federal, torna-se evidente que, nas causas contra ela instauradas, incide, de maneira plena, a regra constitucional de competncia da Justia Federal inscrita no art. 109, I, da Carta Poltica (RE 183.188, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 10-12-1996, Primeira Turma, DJ de 14-2-1997.) 36 Atividade econmica em sentido amplo toda aquela destinada produo e comercializao de bens e servios. Em sentido estrito, inclui apenas aquelas atividades reguladas por normas de Direito Privado. 37 Distino entre empresas estatais prestadoras de servio pblico e empresas estatais que desenvolvem atividade econmica em sentido estrito. (...). As sociedades de economia mista e as empresas pblicas que explorem atividade econmica em sentido estrito esto sujeitas, nos termos do disposto no 1 do art. 173 da Constituio do Brasil, ao regime jurdico prprio das empresas privadas. (...). O 1 do art. 173 da Constituio do Brasil no se aplica s empresas pblicas, sociedades de economia mista e entidades (estatais) que prestam servio pblico. (ADI 1.642, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 3-4-2008, Plenrio, DJE de 19-9-2008.)

Como qualquer entidade da Administrao Pblica, a empresa estatal requer lei para sua criao.38 Existem, porm, diversas empresas de fato, que, apesar da criao irregular, ou seja, sem a necessria autorizao legislativa, so consideradas empresas estatais (empresas pblicas, sociedades de economia mista e subsidirias) para todos os efeitos, sendo, inclusive, submetidas fiscalizao dos tribunais de contas.39 Uma caracterstica essencial das empresas estatais o fato de serem controladas, total ou parcialmente, por entidades pblicas. Portanto, se a vontade da Administrao Pblica no tiver predominncia na formulao das decises da entidade, no haver empresa estatal, mas simples participao estatal em entidades privadas. De acordo com o art. 37, XX, da Constituio, obrigatria a autorizao legislativa para a participao de entidades pblicas em empresas privadas. As empresas estatais federais podem ser transferidas para a iniciativa privada por meio da desestatizao, definida pela Lei 9.491/97 como a alienao, pela Unio, de direitos que lhe assegurem, diretamente ou atravs de outras controladas, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade (art. 2, 1, a). A desestatizao implica, portanto, extino da entidade enquanto empresa estatal e sua criao como entidade privada. Para isso, no necessria autorizao legislativa especfica.40 7.3.2 Empresas pblicas A empresa pblica definida pelo Decreto-Lei 200/67 (art. 5, II) nos seguintes termos: A entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio41, criado por lei para
38

No apenas criao, mas tambm fuso, ciso e incorporao, conforme j decidiu o STF: "A Lei 9.472, de 16-7-1997, autorizando o Poder Executivo, para a reestruturao da Telebrs (art. 187), a adotar a ciso, satisfaz ao que est exigido no art. 37, XIX, da CF." (ADI 1.840-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 25-9-1998, Plenrio, DJ de 11-9-1998.)
39

"A circunstncia de a sociedade de economia mista no ter sido criada por lei no afasta a competncia do Tribunal de Contas. So sociedades de economia mista, inclusive para os efeitos do art. 37, XIX, da CB/1988, aquelas annimas ou no sob o controle da Unio, dos Estados-membros, do Distrito Federal ou dos Municpios, independentemente da circunstncia de terem sido criadas por lei. Precedente (...)." (MS 26.117, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 20-5-2009, Plenrio, DJE de 6-11-2009.) Vide: RMS 24.249, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 14-9-2004, Primeira Turma, DJ de 3-6-2005.
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"Desestatizao de empresas pblicas e sociedades de economia mista: alegao de exigncia constitucional de autorizao legislativa especfica, que contra o voto do Relator o Supremo Tribunal tem rejeitado; caso concreto, ademais, no qual a transferncia do controle da instituio financeira, do Estadomembro para a Unio, foi autorizada por lei estadual (conforme exigncia do art. 4, I, a, da MP 2.19270/2001 PROES) e a subsequente privatizao pela Unio constitui a finalidade legal especfica de toda a operao; indeferimento da medida cautelar com relao ao art. 3, I, da MP 2.192-70/01, e ao art. 2, I, II e IV, da Lei 9.491/1997." (ADI 3.578-MC, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 14-9-2005, Plenrio, DJ de 24-2-2006.)
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Atualmente, a empresa pblica federal pode ter capital de outros entes federativos, desde que o seu controle (maioria do capital votante) permanea com a Unio art. 5 do Decreto-Lei 900/69.

a explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou de convenincia administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. A empresa pblica tem as seguintes caractersticas: a) caso esteja vinculada Unio, os processos em que estejam presentes seus interesses so julgados pela Justia Federal42, que tambm encarregada de decidir se existe ou no esse interesse.43 J se a empresa for estadual, municipal ou distrital, o julgamento ser feito pela Justia Estadual; b) seu capital exclusivamente pblico, sendo possvel sociedade entre entes federativos; c) pode assumir qualquer formato permitido em lei (sociedade annima, limitada, em comandita, etc.). So exemplos de empresas pblicas: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), Caixa Econmica Federal (CEF), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia (Infraero). 7.3.3 Sociedades de economia mista A empresa pblica definida pelo Decreto-Lei 200/67 (art. 5, III) nos seguintes termos: A entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da Administrao Indireta. A sociedade de economia mista diferencia-se da empresa pblica nos seguintes aspectos: a) seus processos so julgados pela Justia Estadual, mesmo que estejam vinculadas Unio. Porm, o foro competente a Justia Federal se participar do processo a Unio, autarquia ou empresa pblica federal; b) formada por capital pblico e privado. A maioria das aes com direito a voto (aes ordinrias) deve pertencer a algum ente federativo ou mesmo a entidade administrativa. De acordo com a Lei das Sociedades Annimas, as aes ordinrias devem compor, no mnimo, 1/3 do capital da sociedade. O restante formado por aes preferenciais, sem direito a voto, mas com primazia no recebimento de dividendos. A venda de aes da sociedade de economia mista apenas depende de
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HABEAS CORPUS. PENAL. PROCESSUAL PENAL. EMPRESA PBLICA FEDERAL. ROUBO. COMPETNCIA DA JUSTIA FEDERAL. NULIDADE DO DECRETO PRISIONAL EXPEDIDO PELA JUSTIA ESTADUAL. ORDEM CONCEDIDA. I - Compete Justia Federal o processamento e julgamento de crimes praticados contra bens, servios e interesses da Unio, de suas autarquias ou empresas pblicas. II - A incompetncia do juzo gera a nulidade do decreto de priso preventiva. III - Ordem concedida. (STF, HC 97690 / MG) 43 H muito encontra-se sumulado nesta Corte o entendimento de que compete Justia Federal decidir sobre a existncia de interesse jurdico que justifique a presena, no processo, da Unio, suas autarquias ou empresas pblicas. (STJ, REsp 1095357 / SP)

autorizao legislativa se implicar em perda do controle estatal da entidade, pois, nesse caso, haveria a extino de uma entidade da Administrao Pblica44; c) somente podem assumir o formato de sociedade annima. So exemplos de sociedades de economia mista: Banco do Brasil, Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobrs), Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) e Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobrs). 7.3.4 Subsidirias Subsidirias so entidades controladas por outras, que so, neste caso, empresas estatais. preciso autorizao legal para sua criao (CF, art. 37, XX). Porm, o STF j entendeu que essa autorizao no precisa ser especfica para cada subsidiria, bastando que a lei instituidora da entidade matriz permita genericamente a criao de subsidirias45. Alm disso, devem se submeter s mesmas normas das outras entidades de direito privado (CF, art. 173, 1), inclusive quanto incidncia da Lei de Improbidade Administrativa Lei 8.429/92. So exemplos de subsidirias: Petrobrs Internacional S.A. (Braspetro), Cobra Tecnologia (subsidiria do Banco do Brasil), Furnas Centrais Eltricas S.A. (subsidiria da Eletrobrs) e Caixa Consrcios. 8. Novas entidades (criadas a partir da Emenda Constitucional 19/98) 8.1 Introduo Em 1998, realizou-se a Reforma da Administrao Pblica, cujo objetivo principal foi realizar a transio entre a Administrao Pblica Burocrtica, baseada em controles e em procedimentos burocrticos, e a Administrao Pblica Gerencial, que adota modelos de inspirao empresarial para imprimir maior eficincia, autonomia e participao popular nas entidades e rgos pblicos. A reforma concretizou-se por meio da Emenda Constitucional 19/98, que alterou profundamente a disciplina da administrao pblica e previu a criao de agncias executivas e de agncias reguladoras.
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No julgamento da ADI 234/RJ, ao apreciar dispositivos da Constituio do Rio de Janeiro que vedavam a alienao de aes de sociedades de economia mista estaduais, o Supremo Tribunal Federal conferiu interpretao conforme Constituio da Repblica, no sentido de serem admitidas essas alienaes, condicionando-as autorizao legislativa, por lei em sentido formal, to somente quando importarem em perda do controle acionrio por parte do Estado. . (ADI 1.348, Rel. Min. Crmen Lcia, julgamento em 212-2008, Plenrio, DJE de 7-3-2008.) 45"Autorizao Petrobrs para constituir subsidirias. Ofensa aos arts. 2 e 37, XIX e XX, da CF. Inexistncia. Alegao improcedente. A Lei 9.478/1997 no autorizou a instituio de empresa de economia mista, mas sim a criao de subsidirias distintas da sociedade-matriz, em consonncia com o inciso XX, e no com o XIX do art. 37 da CF. dispensvel a autorizao legislativa para a criao de empresas subsidirias, desde que haja previso para esse fim na prpria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora a prpria medida autorizadora." (ADI 1.649, Rel. Min. Maurcio Corra, julgamento em 24-3-2004, Plenrio, DJ de 28-5-2004.)

8.2 Agncias executivas Agncia executiva um ttulo dado, por meio de decreto, autarquia ou fundao que tenha um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional e que celebre um contrato de gesto com o ente federativo ao qual est vinculado. Esse contrato de gesto deve prever o cumprimento de determinadas metas de produtividade. Durante sua vigncia, a agncia executiva ter maior autonomia de gesto, com os benefcios previstos no Decreto 2.488/98, como, por exemplo, a possibilidade de editar normas prprias sobre o valor das dirias pagas a seus servidores quando viajarem a trabalho. Os critrios de qualificao esto previstos na Lei 9.649/9846: Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos: I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento; II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio supervisor. 1o A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do Presidente da Repblica. 2o O Poder Executivo editar medidas de organizao administrativa especficas para as Agncias Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gesto, bem como a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de Gesto. Art. 52. Os planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucional definiro diretrizes, polticas e medidas voltadas para a racionalizao de estruturas e do quadro de servidores, a reviso dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agncia Executiva. 1o Os Contratos de Gesto das Agncias Executivas sero celebrados com periodicidade mnima de um ano e estabelecero os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessrios e os critrios e instrumentos para a avaliao do seu cumprimento. 2o O Poder Executivo definir os critrios e procedimentos para a elaborao e o acompanhamento dos Contratos de Gesto e dos
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Regulamentada pelo Decreto 2.487/98.

programas estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucional das Agncias Executivas. Alm disso, a Lei 8.666/93 permite a dispensa de licitao se o valor do contrato for de at 20% do mximo permitido pelo convite, ou seja, R$30.000,00 para obras e servios de engenharia e R$16.000,00 para outros contratos47. Somente existe uma agncia executiva na administrao federal: o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INMETRO. 8.3 Agncias reguladoras Agncias reguladoras so autarquias de regime especial que tm por funo regular, fiscalizar e disciplinar o fornecimento de bens e servios em determinado ramo da economia. So caractersticas das agncias reguladoras federais em geral: a) estabilidade de seus dirigentes, nomeados para mandato fixo. Durante esse perodo, no podero ser exonerados pelo Chefe do Poder Executivo; b) controle da nomeao dos dirigentes pelo Senado, uma vez que somente podem tomar posse depois de sua aprovao; c) edio de normas com efeitos externos, ou seja, que atingem pessoas no pertencentes entidade; d) amplo poder normativo, com possibilidade de regulamentar as leis48 e mesmo de instituir normas primrias, que criam direitos e obrigaes49. Porm, o STJ no tem admitido a criao de sanes por meio de normas administrativas de agncias reguladoras50. Alm disso, essas normas no podem ser objeto de recurso especial51 nem de recurso extraordinrio; e) previso de mecanismos de participao popular na elaborao de suas normas (ex.: consultas pblicas e audincias pblicas); f) suas decises so imodificveis administrativamente, pois vedado o recurso hierrquico imprprio52; g) suas licitaes so regidas pela Lei 8.666/93 caso refiram-se a obras e servios de engenharia, pela Lei 10.520/02 (prego) caso refiram-se a bens e servios comuns e por normas internas, nos demais casos (modalidade denominada consulta);

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Para as entidades em geral, esse limite estabelecido em 10%. O poder regulamentar conferido, normalmente, ao Chefe do Poder Executivo. 49 Essas normas, exemplificadas nas resolues da Anatel e da ANEEL, tm a mesma fora da lei e so de constitucionalidade questionvel frente ao princpio da legalidade. 50 A jurisprudncia assente no mbito das Turmas que compem a Seo de Direito Pblico do STJ no sentido de que: S a lei em sentido formal ou material meio hbil para impor sano" (REsp 274.423/SP, Relator Ministro Joo Otvio de Noronha, Segunda Turma, DJ de 20 de maro de 2006). (AgRg no REsp 1134417 / MG, julgado em 24/11/2009) 51 O recurso especial no constitui via adequada para a anlise de eventual ofensa a resolues, portarias ou instrues normativas, por no estarem tais atos normativos compreendidos na expresso lei federal, constante da alnea a do inciso III do art. 105 da Constituio Federal. (STJ, REsp 976599 / SC, julgado em 10/11/2009) 52 Dirigido a rgo ou agente que no est em posio hierarquicamente superior do recorrido.

h) servidores regidos pela Lei 10.871/2004, aplicando-se, subsidiariamente a Lei 8.112/90 (lei geral dos servidores pblicos federais). So exemplos de agncias reguladoras: Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Agncia Nacional de guas (ANA) e Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa). 8.3 Consrcios pblicos Consrcios pblicos so entidades interfederativas, ou seja, formadas necessariamente por mais de um ente federativo, com o objetivo de prestar servios pblicos em determinada rea geogrfica. O Decreto 6.017/2007 define da seguinte maneira o consrcio pblico: Pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos. So regidos pela Lei 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto 6.017/2007, e subsidiariamente, pelos dispositivos do Cdigo Civil que regem as associaes civis (art. 53 a 61). Os consrcios podem ser submetidos ao: a) direito pblico: recebe a denominao de associao pblica, espcie de autarquia. Adquire personalidade jurdica mediante a vigncia da lei de ratificao. Integra a administra indireta de todos os entes consorciados; b) direito privado: adquire personalidade jurdica nos termos da lei civil. No integra a administrao indireta. Obedece a normas de direito pblico apenas no que se refere a licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal (art. 6, 2, da lei). Os objetivos dos consrcios so definidos pelos entes federativos que o formam. Devem, porm, estar inseridos nas hipteses constitucionais de competncia comum (art. 23), como assistncia e sade pblica, preservao do patrimnio histrico, proteo ao meio ambiente, etc. Diversamente das outras entidades da administrao indireta, os consrcios pblicos so constitudos por meio de contrato, condicionado subscrio de um protocolo de intenes. Tal acordo determina as condies gerais de funcionamento da entidade, como denominao, a finalidade, o prazo de durao e a sede do consrcio (art. 4, I, da lei). Porm, o contrato somente ser considerado celebrado com a edio de uma lei ratificadora. O instrumento para a entrega de recursos dos consorciados ao consrcio o contrato de rateio, formalizado em cada exerccio financeiro. Outro documento essencial o contrato de programa, que constitui as obrigaes dos entes federativos uns com os outros e com o consrcio.

A Lei 8.666/93 prev as seguintes disposies especficas a respeito de licitaes e de consrcios pblicos: a) o valor mximo para a realizao do convite R$300.000,00 para obras e servios de engenharia e de R$160.000,00 para outros contratos e o limite para a tomada de preos de R$3.000.000,00 para obras e servios de engenharia e de R$1.300.000,00 para outros contratos (o dobro do estipulado para as situaes em geral) caso o consrcio seja formado por at trs entes federativos. Se formado por maior nmero, o limite para o convite chega a R$450.000,00 para obras e servios de engenharia e a R$240.000,00 para outros contratos (o triplo do estipulado para as situaes em geral); b) dispensa de licitao na realizao do contrato de programa; c) a licitao dispensvel quando o valor for de at 20% do mximo permitido para o convite, ou seja, de at R$30.000,00 para obras e servios de engenharia e de at R$16.000,00 para outros contratos; d) os consrcios pblicos podero realizar licitao da qual, nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados por rgos ou entidades dos entes da Federao consorciados (art. 112, 1). So exemplos de consrcios pblicos: Consorcio Publico Intermunicipal de Sade do Setentrio Paranaense (Cisamusep), Consrcio Regional de Saneamento do Sul do Piau (CORESA SUL DO PI) e Consrcio Pblico de Gesto de Resduos Slidos (CPGRS). IV Entidades paraestatais (Terceiro Setor) 1. Introduo So entidades privadas, sem fins lucrativos, que realizam atividades de interesse coletivo. Por isso, recebem incentivos das entidades pblicas. A denominao Terceiro Setor utilizada para distinguir essas entidades do Poder Pblico (Primeiro Setor) e das empresas privadas (Segundo Setor). Chega a ser afirmada a existncia de um Quarto Setor, formado por empresas estatais. H entendimento mais tradicional que considera entidade paraestatal como sinnimo de entidade da administrao indireta. Nesse sentido, deve ser compreendido o Cdigo Penal (art. 327, 1) quando equipara a funcionrio pblico aquele que exerce cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal. As entidades paraestatais, por serem regidas pelo Direito Privado, no tm os privilgios concedidos constitucional e legalmente s entidades de Direito Pblico.53
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AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. ENTIDADE PARAESTATAL. LEI ESTADUAL N. 12.398/98. PARANAPREVIDNCIA. INAPLICABILIDADE DE EXECUO PELO RITO DOS PRECATRIOS [ART. 730, CPC]. O Supremo Tribunal Federal fixou entendimento no sentido de que as entidades paraestatais que possuem personalidade de pessoa jurdica de direito privado no fazem jus aos privilgios processuais concedidos Fazenda Pblica. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, AI 783136 AgR / PR)

Existem vrias espcies de entidades paraestatais, sendo as mais relevantes: os servios sociais autnomos, as organizaes sociais, as organizaes da sociedade civil de interesse pblico e as fundaes de apoio. 2. Servios sociais autnomos Servios sociais autnomos (tambm denominados pessoas de cooperao governamental) so entidades privadas, criadas por lei, com a funo de realizar assistncia social (provendo educao, sade, lazer, etc.) a determinado grupo social ou categoria profissional. Equiparam-se s autarquias apenas para os fins da ao popular (Lei 4.717/65, art. 20).54 So mantidos por contribuies sociais provenientes das empresas do ramo de sua atuao (referidas expressamente no art. 240 da Constituio Federal). De acordo com o Tribunal de Contas da Unio, os servios sociais autnomos (Sistema S), embora no se sujeitem exigncia constitucional de concurso pblico, devem adotar processo seletivo pblico para admisso de pessoal, no sendo admitido processo seletivo interno (AC-2314-32/04-1 MB). Tambm no so obrigados a obedecer aos estritos termos da Lei 8.666/93, mas devem se ater a seus princpios para a realizao de licitao. Por serem destinatrios de recursos pblicos, os servios sociais so fiscalizados pelo Tribunal de Contas da Unio. So exemplos de servios sociais autnomos: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), Associao das Pioneiras Sociais (APS mantenedora do Hospital Sarah Kubstichek em Braslia) e Agncia de Promoo de Exportaes do Brasil (APEX). 3. Organizaes sociais (OS) Organizaes sociais so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei (Lei 9.637/98, art. 1). Trata-se de um ttulo conferido s entidades cujo ato constitutivo prev, entre outras disposies: a participao, no rgo de direo superior, de representantes do Poder Pblico e da sociedade; a publicao de determinados atos no Dirio Oficial da Unio; em caso de dissoluo da entidade, seus bens devem ser integralmente ao patrimnio de outra organizao social ou de entidade pblica. Mesmo satisfeitas todas essas condies, a
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O SEBRAE no corresponde noo constitucional de autarquia, que, para comear, h de ser criada por lei especfica (CF, art. 37, XIX) e no na forma de sociedade civil, com personalidade de direito privado, como o caso do recorrido. Por isso, o disposto no art. 20, f, da Lei 4.717/1965 (LAP), para no se chocar com a Constituio, h de ter o seu alcance reduzido: no transforma em autarquia as entidades de direito privado que recebam e apliquem contribuies parafiscais, mas, simplesmente, as inclui no rol daquelas como todas as enumeradas no art. 1 da LAP proteo de cujo patrimnio se predispe a ao popular. (RE 366.168, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 3-2-2004, Primeira Turma, DJ de 14-5-2004.)

entidade pode no ser qualificada como organizao social, uma vez que tal ato da competncia discricionria da administrao pblica. Preenchidos os requisitos e considerada, por meio de decreto, a qualificao conveniente e oportuna, a entidade deve celebrar contrato de gesto, que discriminar as atribuies, responsabilidades e obrigaes do Poder Pblico e da organizao social (art. 6). Nesse contrato, especificado o programa de trabalho e estipuladas as metas a serem atingidas pela organizao social. Alm disso, so previstos recursos oramentrios, servidores pblicos e os bens pblicos necessrios ao cumprimento dessas metas. A execuo do contrato de gesto fiscalizada pelo rgo ou pela entidade supervisora da rea de atuao da organizao e tambm pelo Tribunal de Contas da Unio. Em caso de descumprimento do contrato, a entidade desqualificada, mas apenas depois de condenada em processo administrativo disciplinar. dispensvel a realizao de licitao para a celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto (Lei 8.666/93, art. 24, XXIV). So exemplos de organizaes sociais: Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamiraua (IDSM), Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto (ACERP), Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE) e Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada (IMPA). 4. Organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip) As organizaes da sociedade civil de interesse pblico, tal como as organizaes sociais, so entidades privas, sem fins lucrativos, que realizam atividades de interesse pblico. So regidas pela Lei 9.790/99, regulamentada pelo Decreto 3.100/99. So peculiaridades dessas organizaes: a) a qualificao como Oscip vinculada, ou seja, a entidade que preencher todos os requisitos tem o direito de ser qualificada; b) as reas de atuao das Oscips, enumeradas no art. 3, so bem mais diversificadas que das OS. Exs.: promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais e promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar; c) o requerimento de qualificao deve ser dirigido apenas ao Ministrio da Justia; d) o instrumento que define os direitos e as obrigaes entre o Poder Pblico e a Oscip o termo de parceria; e) a celebrao do Termo de Parceria ser precedida de consulta aos Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de atuao existentes (art. 10, 1); f) a escolha da Oscip pode ser feita por meio de licitao, na modalidade concurso; g) a qualificao formalizada por meio de despacho do Secretrio Nacional de Justia. So exemplos de organizaes da sociedade civil de interesse pblico, no Distrito Federal: Associao dos Benfeitores dos Parques do Distrito Federal (ABEMPARQUE), Centro de

Cidadania Plena (CCP), Conselho Brasileiro de Manejo Florestal e Globalizao ONG da Incluso Digital, Social e Cidadania (GLOBAL). 5. Fundaes de apoio (instituies de apoio) So fundaes privadas cujo objetivo dar apoio, nas reas de ensino, pesquisa e extenso, s instituies federais de ensino superior e aos institutos federais de pesquisa. So formadas por professores, pesquisadores e alunos dessas instituies federais. Sua disciplina dada pela Lei 8.958/94, regulamentada pelo Decreto 5.205/2004. Da mesma forma que as OS e Oscips, fundaes de apoio so qualificaes dadas a entidades que cumpriram os requisitos legais. Neste caso, o registro e o credenciamento dessas entidades so realizados pelo Ministrio da Educao e tero eficcia por dois anos. De acordo com a Lei 8.666/93 (art. 24, XIII), dispensvel a licitao: na contratao de instituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituio dedicada recuperao social do preso, desde que a contratada detenha inquestionvel reputao ticoprofissional e no tenha fins lucrativos. So exemplos de fundaes de apoio (todas com sede no Distrito Federal): Fundao de Empreendimentos Cientficos e Tecnolgicos Finatec, vinculada Unb; Fundao Universitria de Braslia Fubra, tambm vinculada Unb; e Fundao de Apoio Pesquisa Cientfica e Tecnolgica Funcredi, vinculada Embrapa. V ADENDO: ADMINISTRAO PBLICA DO DISTRITO FEDERAL A organizao administrativa do Distrito Federal repete, nas linhas gerais, aquela estabelecida para a Unio. Conta, porm, com a seguinte peculiaridade: uma categoria intermediria entre a Administrao Direta e Administrao Indireta conhecida como rgos relativamente autnomos, sem personalidade jurdica. A seguir, so enumerados alguns rgos e entidades da Administrao Pblica do Distrito Federal (Decreto 27.591/2007). So rgos da Administrao Direta: Gabinetes (do Governador e do Vice-Governador); Casa Militar; Consultoria-Jurdica; Corregedoria-Geral; Secretarias de Estado (Esporte, Fazenda, Educao, etc.); Agncias (de Comunicao Social, de Tecnologia da Informao, etc.); rgo Central do Sistema Jurdico (Procuradoria-Geral do Distrito Federal); e rgos do Grupo Especializado em Segurana Pblica e Defesa Civil (polcias militar e civil, bombeiros e defesa civil). So entidades da Administrao Indireta:

I) II) III) IV)

Autarquias: Departamento de Estrada de Rodagem (DER); Departamento de Trnsito (DETRAN); e Instituto de Defesa do Consumidor do Distrito Federal (PROCON); Fundaes: Fundao de Amparo ao Trabalhador Preso (FUNAP); Fundao de Apoio Pesquisa (FAP); e Fundao Hemocentro de Braslia (FHB); Empresas pblicas: Companhia de Saneamento do Distrito Federal (CAESB); Companhia do Metropolitano do Distrito Federal (METR) DF; e Companhia Imobiliria de Braslia (TERRACAP); Sociedades de economia mista: Banco de Braslia S/A (BRB); Companhia Energtica de Braslia (CEB).

So rgos relativamente autnomos: Jardim Botnico de Braslia e Arquivo Pblico do Distrito Federal.