ANO 1

2012

IFGF
NDICE FIRJAN DE GESTO FISCAL

ANO BASE 2010

Expediente
Sistema FIRJAN Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro Presidente Eduardo Eugnio Gouva Vieira
Conselho de Poltica Econmica e Industrial do Sistema FIRJAN Presidente Carlos Mariani Bittencourt Diretoria Geral do Sistema FIRJAN Diretor Augusto Franco Alencar Diretoria de Desenvolvimento Econmico e Associativo Diretora Luciana Costa M. de S Gerncia de Estudos Econmicos Gerente Guilherme Mercs Equipe Tcnica: Gabriel Bichara Santini Pinto Marcio Afonso Jonathas Goulart William Figueiredo Rafaella Panajotti (estagiria) Moiss Andrade (estagirio)

Elaborao do Estudo DDE Diretoria de Desenvolvimento Econmico e Associativo GEE Gerncia de Estudos Econmicos A elaborao deste estudo contou com a colaborao do economista Raul Velloso.

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Sumrio
O NDICE FIRJAN DE GESTO FISCAL (IFGF) ....................................................................................... 1 RESUMO DOS RESULTADOS ...................................................................................................................6 CENRIO FISCAL DOS MUNICPIOS EM 2010 .....................................................................................9 RESULTADOS DO IFGF 2010 .................................................................................................................. 11 Panorama Geral ....................................................................................................................................... 11 Maiores e Menores ..................................................................................................................................13 Capitais ......................................................................................................................................................15 Indicadores ...............................................................................................................................................18 IFGF Receita Prpria ............................................................................................................................18 IFGF Gastos com Pessoal.................................................................................................................. 20 IFGF Investimentos ............................................................................................................................. 22 IFGF Custo da Dvida .......................................................................................................................... 23 IFGF Liquidez ....................................................................................................................................... 24

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O NDICE FIRJAN DE GESTO FISCAL (IFGF)

Em federaes, os problemas de poltica fiscal precisam ser analisados no apenas do ponto de vista de adequao entre o montante previsto de gastos e o volume de recursos disponveis, mas tambm quanto repercusso dos diferentes componentes da receita e da despesa sobre a estabilidade econmica, a distribuio da renda e a promoo do crescimento econmico. Rezende (2001)1

Em 2010, o setor pblico brasileiro arrecadou R$ 1,2 trilho em tributos, o equivalente a 33,6% de tudo o que o Pas produziu. Esse percentual similar ao de pases desenvolvidos e quase duas vezes maior que o de economias emergentes como o Chile e o Mxico2, por exemplo. No obstante, h urgncia de gastos, principalmente na rea social, e de investimentos tanto para repor a infraestrutura, desgastada pela falta de conservao, quanto para evitar que a precariedade da proviso de servios pblicos essenciais venha a ser um obstculo ao crescimento da economia brasileira. Nessa dinmica, os municpios tm um papel fundamental e, ano aps ano, vm ganhando relevncia ainda maior. Do total de tributos arrecadados da sociedade, considerando as trs esferas de governo, mais de R$ 300 bilhes (25%) so destinados gesto municipal3. Para se ter uma ideia da importncia do referido volume de recursos, esse montante supera o oramento do setor pblico da Argentina ou a soma do PIB de nada menos do que 40 pases4, segundo dados do FMI referentes ao ano de 2010. Por isso, primordial o acompanhamento da aplicao dos recursos que esto sob a responsabilidade das prefeituras, elo mais prximo do setor pblico com o cidado-contribuinte. S assim o Brasil conseguir usufruir de um dos principais benefcios esperados do processo de descentralizao iniciado pela Constituio de 1988: o aumento da qualidade dos bens e servios pblicos oferecidos populao, fator fundamental ao desenvolvimento socioeconmico do pas. A Constituio de 1988 inaugurou uma nova etapa do federalismo fiscal brasileiro, apoiada no princpio da descentralizao administrativa. Nesse sentido, a concesso de competncias tributrias exclusivas e o aumento das transferncias dos governos federal e estaduais para os municpios deveriam ter como contrapartida a atuao crescente dos governos locais nas aes sociais bsicas, particularmente nas reas de sade e educao, e nos investimentos tipicamente de urbanizao. Nas duas dcadas seguintes, ainda que o crescimento das economias locais tenha permitido o aumento do montante arrecadado pelas prefeituras, a elevada dependncia de transferncias intergovernamentais
1 REZENDE, Fernando Antnio. Finanas Pblicas. 2 Edio. So Paulo: Atlas, 2001. 2 Segundo dados da Receita Federal. 3 Frente a 2006, primeiro ano da srie do IFGF, os recursos sob a administrao municipal cresceram 36% em termos reais, ao passo que a arrecadao total avanou 28%. 4 Segundo dados referentes ao ano de 2010 do World Economic Outlook (FMI, 2012) e da Secretaria do Tesouro Nacional, o oramento dos municpios brasileiros superior soma dos PIBs de 40 pases, so eles: Burkina Faso, Madagascar, Chade, Malta, Bahamas, Zimbabwe, Haiti, Benin, Nicargua, Repblica Democrtica do Laos, Monglia, Moldvia, Tadjiquisto, Ruanda, Kosovo, Nger, Malaui, Guin, Quirguisto, Barbados, Montenegro, Suazilndia, Suriname, Mauritnia, Togo, Fiji, Lesoto, Guiana, Maldivas, Eritria, Repblica Centro Africana, Serra Leoa, Cabo Verde, Burundi, Buto, Belize, Antgua e Barbuda, Santa Lcia, Djibuti e Gmbia.

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consolidou-se para os municpios brasileiros: 94% tm nas transferncias recebidas pelo menos 70% de suas receitas correntes 5. Dessa forma, os municpios ficaram com pouco controle sobre suas receitas, o que contribuiu para o afrouxamento do vnculo de corresponsabilidade entre o cidado-contribuinte e o poder pblico local. Nesse ambiente, a autonomia financeira foi confundida com liberdade para gastar sem a equivalente responsabilidade de tributar. Prova disso que apenas 83 dos mais de cinco mil municpios brasileiros geram receitas suficientes para pagar seus funcionrios6. Nem mesmo a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, 2000), que definiu diversos mecanismos de controle do gasto pblico, logrou conter esse processo. Em 2010, uma dcada aps a promulgao da LRF, quase 400 municpios superaram o teto de 60% da receita corrente lquida (RCL)7 definido para as despesas com o funcionalismo. Na verdade, esse limite parece ter oferecido incentivos contrrios s prefeituras que gastavam menos: de 2000 a 2010, a parcela dos oramentos municipais destinada a gastos com pessoal e encargos sociais saltou de 43,2% para 50,0%. Diante da combinao de despesas correntes em ascenso e nvel de receitas independente da capacidade de arrecadao local, a inscrio de restos a pagar transformou-se na principal varivel de ajuste das contas municipais, em detrimento da contratao de dvida de longo prazo, restrita ao financiamento dos investimentos. Em 2010, enquanto apenas 13% dos municpios brasileiros apresentaram dvida consolidada lquida8, 95% deles inscreveram restos a pagar. Em muitos casos, o uso desta conta tem sido to recorrente que no existem recursos disponveis para fazer frente aos contratos firmados no ano. Nessa matemtica nociva, sobrou pouco espao para os investimentos, que desde 2000 oscilam em torno de 10% dos oramentos dos municpios. Isso significa dizer que os investimentos em educao, sade e infraestrutura urbana ficaram margem do crescimento das receitas municipais. Dessa forma, limitou-se um dos principais benefcios esperados do processo de descentralizao iniciado em 1988: o aumento da qualidade dos bens e servios pblicos oferecidos populao, fator fundamental ao desenvolvimento socioeconmico do Pas. Nesse contexto, o ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF) nasce como resposta do Sistema FIRJAN necessidade de promoo da Gesto Pblica Eficiente, por meio de uma ferramenta de accountability democrtica. Embora a boa gesto fiscal no seja condio suficiente para garantir qualidade na oferta de servios pblicos populao, condio necessria para o atendimento desse fim. Nesse sentido, o IFGF est em consonncia com os seguintes objetivos:
Estimular a cultura da responsabilidade administrativa e da gesto pblica eficiente a partir da possibi-

lidade de avaliao do desempenho fiscal do municpio, esfera de governo mais prxima do cidado;
5 Dados referentes ao ano de 2010. 6 Em mdia, os gastos com pessoal so oito vezes maiores que as receitas prprias. 7 A aplicao das frmulas para os gastos com pessoal definidas pela LRF nas contas apresentadas pelos municpios e consolidadas pela Secretaria do Tesouro Nacional no arquivo Finanas Brasil revelou que 384 municpios superaram o limite superior da LRF. 8 Os balanos dos municpios mostram que 87% dos municpios tm dvidas consolidadas negativas, isto , crdito.

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 Municiar de indicadores os milhares de gestores municipais do Pas, o que lhes permitir construir

cenrios e aperfeioar decises quanto correta alocao dos recursos pblicos;

Fornecer sociedade uma ferramenta eficaz de controle social da gesto fiscal dos municpios.

Alm de ser objetiva e de fcil entendimento, a anlise feita com base em dados oficiais, declarados pelas prprias prefeituras. O IFGF foi construdo com base nos resultados fiscais disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), no dilogo com gestores pblicos, e nas informaes retiradas da literatura acadmica. Na elaborao do ndice buscou-se identificar o desafio da gesto fiscal municipal na alocao dos recursos, tendo em vista as restries oramentrias com as quais se deparam as prefeituras brasileiras. Nesse processo investigativo, trs pontos foram marcantes. Pelo lado da receita, a problemtica consiste na dependncia das transferncias intergovernamentais. Pelo lado do gasto, o desafio a gesto das despesas correntes (principalmente gastos com pessoal e encargos da dvida), uma vez que a rigidez oramentria decorrente da sua expanso exagerada pode comprometer os recursos programados para outros fins, em especial os investimentos. Alm disso, identificou-se que dependendo do total de ativos financeiros disponveis, a postergao de despesas via inscrio em restos a pagar pode prejudicar a execuo das polticas pblicas. De fato, a falta de planejamento oramentrio tem gerado problemas de liquidez para muitas prefeituras brasileiras, tendo em vista a pratica recorrente e disseminada do uso de restos a pagar como alternativa para o endividamento. Com base nessa anlise, foram construdos os cinco indicadores que compem o IFGF, so eles: Receita Prpria, Gastos com Pessoal, Investimentos, Liquidez e Custo da Dvida. Os quatro primeiros tm peso de 22,5% sobre o resultado agregado. O Custo da Dvida, por sua vez, tem peso de 10%, haja vista o baixo grau de endividamento dos municpios brasileiros. Este fato reflete a incapacidade dos municpios em contrair dvida, seja pelas inmeras restries s quais esto sujeitos, seja pela falta de garantias frente ao mercado de crdito. Contudo, acredita-se que no mdio prazo a capacidade de endividamento dos municpios ser recuperada9, tornando indispensvel o acompanhamento desse processo. Por fim, cabe ressaltar que todos os indicadores esto em conformidade com os parmetros definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A seguir, a descrio de cada um: IFGF Receita Prpria: mede o total de receitas geradas pelo municpio, em relao ao total da receita corrente lquida (RCL)10. O ndice permite avaliar o grau de dependncia das prefeituras no tocante s transferncias dos estados e da Unio.

9 A resoluo Senado n 43 de 21/12/2001 veda ofertas de ttulos de dvida pblica estadual e municipal at 2020. A partir desse ano, os municpios retomaro a capacidade de endividamento via emisso de ttulos. 10 Receita Corrente Lquida (RCL) o conceito constitucional utilizado para o clculo dos limites oramentrios. o total das receitas oramentrias municipais deduzidas as contribuies dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira dos diversos regimes de previdncia social.

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IFGF Gastos com Pessoal: representa quanto os municpios gastam com pagamento de pessoal, em relao ao total da receita corrente lquida (RCL). Tendo em vista que esse o gasto com maior participao na despesa total de um municpio, este indicador mede o grau de rigidez do oramento, ou seja, o espao de manobra da prefeitura para execuo das polticas pblicas, em especial dos investimentos. IFGF Investimentos: acompanha o total de investimentos, em relao receita corrente lquida (RCL). Ruas pavimentadas, iluminao pblica de qualidade, transporte eficiente, escolas e hospitais bem equipados so exemplos de investimentos municipais capazes de aumentar a produtividade do trabalhador e promover o bem-estar da populao. IFGF Liquidez: verifica a relao entre o total de restos a pagar acumulados no ano e os ativos financeiros disponveis para cobri-los no exerccio seguinte, ou seja, se as prefeituras esto postergando pagamentos de despesas para o exerccio seguinte sem deixar recursos suficientes para cobri-los. IFGF Custo da Dvida: corresponde s despesas de juros e amortizaes, em relao ao total das receitas lquidas reais11 (RLR). O ndice avalia o comprometimento do oramento com o pagamento de juros e amortizaes de emprstimos contrados em exerccios anteriores. Abaixo, quadro-resumo dos indicadores que compem o clculo do ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF). Quadro-resumo dos Indicadores Componentes do IFGF

11 A Receita Lquida Real (RLR) utilizada para apurar o limite de pagamento da dvida de Estados e Municpios renegociada com o Tesouro Nacional e para o clculo da relao Dvida Financeira / Receita Lquida Real. Para os municpios, o conceito de RLR exclui do total de receitas as receitas provenientes de operaes de crdito, de alienao de bens, de transferncias voluntrias ou de doaes recebidas com o fim especfico de atender despesas de capital.

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A leitura dos resultados, por indicador ou do ndice geral, bastante simples: a pontuao varia entre 0 e 1, sendo que, quanto mais prximo de 1, melhor a gesto fiscal do municpio no ano em observao. Com o objetivo de estabelecer valores de referncia que facilitem a anlise, foram convencionados quatro conceitos para o IFGF: Conceito A (Gesto de Excelncia): resultados superiores a 0,8 pontos. Conceito B (Boa Gesto): resultados compreendidos entre 0,6 e 0,8 pontos. Conceito C (Gesto em Dificuldade): resultados compreendidos entre 0,4 e 0,6 pontos. Conceito D (Gesto Crtica): resultados inferiores a 0,4 pontos. Outra importante caracterstica do IFGF que sua metodologia permite tanto comparao relativa quanto absoluta, isto , o ndice no se restringe a uma fotografia anual, podendo ser comparado ao longo dos anos. Dessa forma, possvel especificar com preciso se uma melhoria relativa de posio em um ranking se deveu a fatores especficos de um determinado municpio ou a piora relativa dos demais.

Base de Dados O IFGF tem como base de dados as estatsticas oficiais disponibilizadas anualmente pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), por meio dos arquivos Finanas do Brasil, conhecido como Finbra. Esse banco de dados constitudo por informaes oramentrias e patrimoniais prestadas pelos prprios municpios, em atendimento ao artigo 51 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que atribui STN o papel de consolidadora das contas do setor pblico. Lamentavelmente, a despeito da determinao da LRF, at o dia 20 de setembro de 2011, os dados de 297 prefeituras brasileiras referentes ao exerccio fiscal de 2010 no estavam disponveis no site da STN, ou no eram consistentes. Por isso, a investigao realizada pelo IFGF 2010 foi possvel em 5.266 municpios, onde vivem 182.835.198 pessoas 96% da populao brasileira. O anexo metodolgico disponvel no site www.firjan.org.br/ifgf lista as 297 prefeituras onde no foi possvel analisar os resultados.

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RESUMO DOS RESULTADOS

O ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF) utiliza-se exclusivamente de estatsticas oficiais12 e composto por cinco indicadores: Receita Prpria, Gastos com Pessoal, Investimentos, Liquidez e Custo da Dvida. A leitura dos resultados, por indicador ou do ndice geral, bastante simples: a pontuao varia entre 0 e 1, sendo que, quanto mais prximo de 1, melhor a gesto fiscal do municpio no ano em observao. Outra importante caracterstica do IFGF que sua metodologia permite tanto comparao relativa quanto absoluta, isto , o ndice no se restringe a uma fotografia anual, podendo ser comparado ao longo dos anos. A seguir, os principais resultados do IFGF 2010:
O ano de 2010 ficou marcado pelo maior crescimento econmico em 24 anos. O reaqueci-

mento da atividade alavancou a arrecadao pblica e os municpios foram beneficiados pelo crescimento da receita.
Mesmo diante desse contexto favorvel, o ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF) mostrou que os

municpios brasileiros esto em uma situao fiscal difcil. Em 2010, o ndice Brasil atingiu 0,5321 pontos. Por um lado, pesou sobre esse resultado o crtico desempenho do indicador de Receita Prpria (0,2414 pontos), alm da difcil situao retratada pelo IFGF Liquidez (0,5719) e pelo IFGF Gastos com Pessoal (0,5773). Por outro lado, o IFGF Investimentos (0,6163 pontos) atingiu seu maior nvel desde 2006, enquanto o IFGF Custo da Dvida manteve a melhor pontuao entre os cinco indicadores avaliados (0,8055 pontos).
Em linha com o ndice geral, a maioria das prefeituras (2/3) registrou pontuao abaixo de 0,6

pontos: a gesto de 2.302 (44%) prefeituras foi avaliada com conceito C e a de 1.045 (20%) com conceito D. Outras 1.824 prefeituras (aproximadamente 1/3) apresentaram boa gesto fiscal (IFGF entre 0,6 e 0,8 pontos, conceito B). Dez anos aps a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), marco fundamental para gesto pblica brasileira, o IFGF mostrou que a excelncia na gesto fiscal est restrita a 95 (2%) municpios brasileiros (IFGF acima de 0,8 pontos, conceito A).
Nos ltimos anos, o Brasil pouco progrediu no que diz respeito gesto das contas pblicas

municipais: na comparao com 2006, o IFGF 2010 avanou apenas 1,9%. Esse fraco desempenho explicado, principalmente, por um maior inchao das prefeituras brasileiras, conforme retratou a reduo de 15,2% do IFGF Gastos com Pessoal no perodo.
Em menor medida, tambm pesou a reduo de 0,3% do IFGF Custo da Dvida, devido ao maior

pagamento de amortizaes das dvidas municipais.

12 Os dados so fornecidos pelos prprios municpios Secretaria de Tesouro Nacional, responsvel por consolidar as estatsticas referentes s contas pblicas municipais.

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 Pelo lado positivo, o crescimento de 16,3% do IFGF Liquidez entre 2006 e 2010 exerceu a maior

influncia, mostrando que, apesar do uso disseminado de restos a pagar, as prefeituras tm tido maior preocupao em deixar recursos suficientes para cobri-los no exerccio seguinte. Outra contribuio positiva foi o avano de 6,9% do IFGF Receita Prpria no perodo que, por sua vez, influenciou o aumento de 9,5% registrado pelo IFGF Investimentos.
A composio dos extremos do ranking do IFGF 2010 mostrou que as desigualdades econmi-

cas e sociais brasileiras se estendem gesto fiscal. As regies Sul e Sudeste dominaram o topo do ranking nacional: concentraram 79,8% dos 500 melhores resultados e 81 das 100 primeiras colocaes. J na parte inferior do ranking, observou-se macia presena de municpios do Norte e, principalmente, do Nordeste: 81,4% dos 500 e 93 dos 100 piores resultados do IFGF pertencem a estas regies.
A Regio Sul foi, sem dvidas, o grande destaque do IFGF, respondendo por quase 47,6% dos

500 melhores resultados em 2010, percentual duas vezes superior sua representatividade em nmero de municpios (22,3%). Em contraste, a regio Nordeste ficou com a menor participao no Top 500 do IFGF 2010 (4,8%), a despeito de ser a regio brasileira com o maior nmero de municpios (1.654, ou 31,4% do total).
Ao contrrio do que se poderia esperar, as capitais no apresentaram supremacia sobre os

resultados brasileiros: apenas sete ficaram entre os 500 melhores resultados do Pas no IFGF 2010. nicas avaliadas com gesto fiscal de excelncia (conceito A), Porto Velho-RO, Vitria-ES e Porto Alegre-RS ficaram com os trs primeiros lugares entre as capitais, enquanto Natal-RN, Macap-AP e Cuiab-MS com os trs ltimos.
O IFGF Receita Prpria descortinou um quadro de elevada dependncia das transferncias inter-

governamentais, que se consolidaram como fonte predominante de receitas para as prefeituras. A maioria absoluta dos municpios (83,0%) foi avaliada com conceito D em 2010 nesta varivel. Isso significa que 4.372 prefeituras geraram menos de 20,0% de sua Receita Corrente Lquida (RCL)13, sendo os demais recursos transferidos por estados e Unio.
Os resultados do IFGF Receita Prpria jogam luz sobre a discusso em torno da criao de no-

vos municpios. Das 54 cidades emancipadas desde 2001, no h uma sequer que no tenha sido avaliada com conceito D no IFGF Receita Prpria. Em uma anlise mais abrangente, com os 1.480 municpios criados desde 1980, de todas as regies e de diferentes portes, percebe-se que, de fato, os municpios novos no atendem ao pressuposto de sustentabilidade, haja vista que apenas 28 receberam conceito A ou B no IFGF Receita Prpria.

13 Municpios que geraram at 20% de sua Receita Corrente Lquida receberam conceito D no IFGF Receita Prpria; entre 20% e 30%, conceito C; entre 30% e 40%; conceito B, e acima de 40%, conceito A.

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 No indicador de gastos de pessoal, metade das prefeituras foi avaliada com conceitos C e D.

A aplicao das frmulas da LRF nos dados fornecidos pelos municpios Secretaria do Tesouro Nacional revelou que, dez anos aps a promulgao daquela lei, 384 municpios (7,3%) gastaram mais de 60% da RCL com a folha de salrios do funcionalismo municipal em 2010, e por isso foram avaliados com conceito D no IFGF Gastos com Pessoal. A anlise regional mostra evidente concentrao dos piores resultados na regio Nordeste: das 384 cidades que superaram o limite imposto pela LRF, 277 (72,1%) so nordestinas. Em contraste, em todo o sul do Brasil, apenas 5 municpios romperam o limite da LRF.
Em ano de crescimento econmico recorde, os investimentos municipais atingiram o maior nvel

desde 2006. Nesse sentido, chamou ateno o fato de quase um tero das cidades brasileiras ter sido avaliada com conceito A no IFGF Investimentos. No obstante, 2.602 municpios (50%) foram avaliados com os conceitos C e D no IFGF Investimentos 2010 por investirem menos de 12% da RCL14.
Apesar da inscrio disseminada de restos a pagar, o IFGF Liquidez mostrou que a maioria das

prefeituras no teve problemas em administr-los em 2010: 2.917 prefeituras (56%) obtiveram conceitos A ou B. No entanto, 1.029 prefeituras (19,5%) pesquisadas encerraram 2010 sem dinheiro em caixa para efetuar os pagamentos postergados para o ano seguinte, ou seja, viraram o ano de 2010 no vermelho.
Em um quadro de baixo nvel de endividamento, 3.079 prefeituras (58%) receberam conceito

A no IFGF Custo da Dvida, onde foi observada maior incidncia dessa conceituao entre os indicadores acompanhados. Destoaram desses resultados 410 cidades avaliadas com conceito C e 121 com conceito D. Nestas prefeituras, o pagamento de juros e amortizaes consumiu parcela importante das receitas em 2010.

14 Municpios que investiram at 8% de sua Receita Corrente Lquida receberam conceito D no IFGF Investimentos; entre 8% e 12%, conceito C; entre 12% e 16%; conceito B, e acima de 16%, conceito A.

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CENRIO FISCAL DOS MUNICPIOS EM 2010

No campo econmico, 2010 ficou marcado por crescimento de 7,5% do produto interno bruto brasileiro, o maior em 24 anos. O Pas cresceu fomentado pelo forte aquecimento da demanda interna, que respondeu aos estmulos governamentais concedidos para impulsionar a sada da economia brasileira da crise econmica mundial iniciada dois anos antes. Expanso do crdito, reduo da taxa bsica de juros e benefcios fiscais foram algumas medidas adotadas em 2009 que surtiram efeito sobre o mercado consumidor brasileiro ao longo de 2010. Naquele ano, tanto as vendas do varejo quanto a produo industrial registraram crescimento superior a 10%. O avano da economia domstica tambm se refletiu no aquecimento do mercado de trabalho, que registrou recorde de gerao de empregos com mais de 2 milhes de novas vagas. Com esses resultados, a taxa de desemprego chegou ao seu piso histrico (5,3%) e a massa salarial cresceu 8,7%, fortalecendo o consumo. O reaquecimento da atividade alavancou a arrecadao pblica, que em 2010 se expandiu de forma mais intensa do que o prprio crescimento econmico. Dessa forma, os municpios foram beneficiados tanto pelo crescimento das receitas prprias como das receitas de transferncias. A arrecadao de impostos municipais subiu 13,2% impulsionada, sobretudo, pelo aumento de 26,2% da receita do Imposto de Transmisso de Bens Imveis (ITBI), reflexo do aquecimento do mercado imobilirio15. J as receitas de transferncias avanaram 6,4% influenciadas pelos significativos incrementos do IPI e do Imposto de Renda, impostos federais repartidos com os municpios16, e do ICMS, imposto estadual que tem 25% de sua arrecadao destinada s prefeituras17. Em ano eleitoral, esse cenrio de crescimento econmico e alto nvel arrecadao teve como contrapartida um aumento dos gastos pblicos municipais, em especial os de natureza corrente. Em 2010, apenas 25% do incremento das receitas foi destinado aos investimentos. Frente a 2009, os municpios gastaram R$ 32 bilhes a mais: R$ 14,6 bilhes em despesas com pessoal, R$ 8,6 bilhes em investimentos e outros R$ 8,8 bilhes em demais despesas de custeio e de capital. Na verdade, os dados mostram que as prefeituras pretendiam aumentar ainda mais os gastos em 2010, mas a desacelerao das receitas ao longo do ano impediu que muitas executassem o oramento programado, o que resultou em um volume de restos a pagar superior ao registrado no ano anterior. Nesse cenrio, o IFGF buscou distinguir as prefeituras que souberam aplicar as receitas crescentes em

15 Para se ter uma ideia, em So Paulo e no Rio de Janeiro o valor de venda dos imveis, fato gerador do ITBI, subiu 24% e 40% em 2010, respectivamente. De fato, o ano 2010 foi de crescimento para a construo civil, que respondeu aos estmulos ao crdito, iseno fiscal sobre materiais de construo, aos investimentos em infraestrutura e ao programa habitacional Minha Casa, Minha Vida. 16 O Fundo de Participao de Municpios distribui recursos para as prefeituras brasileiras com base na diviso de 22,5% da arrecadao do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produo Industrial. 17 25% do total da receita do tributo, inclusive os acrscimos cobrados sobre o imposto, so distribudos aos Municpios com base nos seus coeficientes individuais de participao.

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investimentos daquelas que enrijeceram ainda mais seus oramentos com despesas obrigatrias, bem como diferenciar quais empregaram estes recursos de forma planejada daquelas que postergaram despesas sem acumular os recursos necessrios para cobri-las no ano seguinte. Em resumo, o exerccio identificar quais conduziram a gesto fiscal do municpio de forma eficiente, para que, dessa forma, suas experincias sirvam de exemplo e possibilitem a adoo de melhores prticas na gesto das contas pblicas brasileiras.

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RESULTADOS DO IFGF 2010

Panorama Geral

Municpios brasileiros em dificuldade: excelncia na gesto fiscal restrita a 95 prefeituras.

O ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF) registrou 0,5321 pontos em 2010, indicando que os municpios brasileiros esto em uma situao fiscal difcil. Por um lado, pesou sobre esse resultado o crtico desempenho do indicador de Receita Prpria (0,2414 pontos), alm da difcil situao retratada pelo IFGF Liquidez (0,5719) e pelo IFGF Gastos com Pessoal (0,5773). O indicador de receita prpria reflete a crnica dependncia da grande maioria das prefeituras em relao s transferncias estaduais e federais, enquanto os outros dois, o elevado comprometimento das receitas com o funcionalismo municipal e uso disseminado de restos a pagar sem cobertura oramentria. Grfico 1 IFGF Brasil 2010

Por outro lado, em 2010 o IFGF identificou maior nvel de investimentos e baixo endividamento pelas prefeituras brasileiras. Em uma conjuntura de elevada atividade econmica e incremento das receitas pblicas, o IFGF Investimentos (0,6163 pontos) atingiu seu maior nvel desde 2006. Por sua vez, o IFGF Custo da Dvida manteve a melhor pontuao entre os cinco indicadores avaliados (0,8055 pontos).

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Em linha com o resultado geral, a maioria dos municpios (63,6%) registrou pontuao abaixo de 0,6 pontos, dos quais 2.302 (43,7%) foram avaliados com conceito C e 1.045 (19,8%) com conceito D barras em AMARELO e VERMELHO no grfico, respectivamente. Outras 1.824 prefeituras (aproximadamente 1/3) obtiveram conceito B (VERDE, IFGF entre 0,6 e 0,8 pontos), e apenas 95 (1,8%) municpios foram classificados como de excelente situao fiscal (AZUL, IFGF acima de 0,8 pontos).

Grfico 2 Percentual de municpios conforme resultados do IFGF 2010

A anlise da srie do IFGF mostra que o Brasil pouco progrediu no que diz respeito gesto das contas pblicas municipais. Na comparao com 2006, igualmente segundo ano de mandato nas prefeituras, o IFGF 2010 avanou apenas 1,9%. Esse fraco desempenho explicado, principalmente, por um maior inchao das prefeituras brasileiras, conforme retratou a reduo de 15,2% do IFGF Gastos com Pessoal. Em menor medida, tambm pesou a reduo de 0,3% do IFGF Custo da Dvida, devido ao maior pagamento de amortizaes das dvidas municipais. Tabela 1 IFGF Brasil 2006 x 2010 Pelo lado positivo, o crescimento de 16,3% do IFGF Liquidez exerceu a maior influncia sobre o resultado geral, mostrando que, apesar do uso disseminado de restos a pagar, as prefeituras tm tido maior preocupao em deixar recursos suficientes para cobri-los no prximo exerccio.

Alm do aperfeioamento do planejamento oramentrio, essa melhoria do indicador de liquidez se deveu ao fato de o crescimento econmico ter propiciado um significativo aumento das receitas arrecadadas pelas prefeituras. Entre 2006 e 2010, a arrecadao dos trs principais tributos das prefeituras, IPTU, ISS e ITBI registrou incremento de 13,8%, ante 6,4% das receitas de transferncias. Dessa forma, o IFGF Receita Prpria avanou 6,9% no perodo, influenciando positivamente o IFGF Investimentos, que passou de 0,5627 em 2006 para 0,6163 em 2010, um aumento de 9,5%.

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Maiores e Menores
Investindo mais, municpios do Sul apresentaram a melhor gesto fiscal do Pas.

A anlise dos maiores e menores resultados do IFGF Brasil mostrou que as desigualdades econmicas e sociais brasileiras se estendem gesto fiscal. Seria desejvel que os resultados do IFGF das regies brasileiras fossem proporcionais ou, pelo menos, prximos quantidade de municpios que possuem. No entanto, o Brasil est muito distante dessa realidade. As regies Sul e Sudeste dominaram o topo do ranking nacional: concentraram 79,8% dos 500 melhores resultados e 81 das 100 primeiras colocaes18. Enquanto uma programao financeira eficiente foi primordial para o bom desempenho dos municpios do Sudeste, o diferencial da regio Sul foi o menor enrijecimento das contas pblicas com a folha de salrios, o que abriu espao para elevados nveis de investimentos. Grfico 3 500 Maiores IFGFs em 2010

A Regio Sul foi, sem dvidas, o grande destaque do IFGF, respondendo por quase 47,6% dos 500 melhores resultados em 2010, percentual duas vezes superior sua representatividade em relao ao total de municpios brasileiros (22,3%). Nas regies Sudeste e Centro-Oeste, a participao no Top 500 (32,2% e 10,0%, respectivamente) obedeceu representatividade em nmero de municpios19, enquanto nas regies Nordeste e Norte esta relao foi inversa. A regio Nordeste ficou com a menor participao no Top 500 do IFGF 2010 (4,8%), a despeito de ser a regio do pas com o maior nmero de municpios (1.654, ou 31,4% do total). Na Norte, que agrupa 7,4% das cidades brasileiras, a participao entre os 500 maiores foi de 5,4%. Em relao participao dos estados entre os 500 maiores resultados, h concentrao de municpios do Rio Grande do Sul (138), So Paulo (102), Santa Catarina (69), Minas Gerais (34) e Paran (31)20. Entre as capitais, apenas sete figuraram no Top 500 em 2010: Porto Velho (12 lugar), Vitria (31), Porto Alegre (92), So Paulo (147), Curitiba (192), Campo Grande (215) e Florianpolis (498).

18 Entre os 100 maiores IFGFs do Brasil: 44 so do Sudeste e 37 do Sul do Pas. 19 As regies Sudeste e Centro-Oeste respondem, respectivamente, por 30,6% e 8,3% dos municpios brasileiros avaliados pelo IFGF. 20 Em relao ao nmero de municpios de cada estado, a participao entre os 500 maiores IFGFs fica: 28% dos municpios do Rio Grande do Sul pertencem a esse grupo; Santa Catarina, 24%; Mato Grosso e Rio de Janeiro, 17%; So Paulo, 16% e Mato Grosso do Sul, Esprito Santo e Tocantins, 14%.

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Com maiores gastos com pessoal, municpios do Nordeste apresentaram a pior gesto fiscal.

Na parte inferior do ranking, observou-se macia presena de municpios do Nordeste: 74,6% dos 500 piores resultados do IFGF so nordestinos. Os dados ilustram essa situao: 96% dos 1.654 municpios nordestinos obtiveram D no IFGF Receita Prpria; 509 ultrapassaram o limite prudencial da LRF21 para gastos com pessoal, 65% registraram conceito C ou D no IFGF Investimentos e 556 sequer detinham recursos para fazer frente aos restos a pagar, recebendo zero no IFGF Liquidez. Em nvel estadual, a Paraba apresenta o quadro mais crtico, com 92 municpios entre os 500 piores IFGFs do Brasil. Isso significa dizer que 43,6% dos 211 municpios paraibanos integraram esse grupo em 2010, maior proporo entre todos estados brasileiros. Tambm h grande concentrao de municpios da Bahia (82), de Pernambuco (60) e do Piau (42). No extremo inferior do ranking, entre os 100 piores resultados do Brasil, a Paraba tambm o estado com o maior nmero de municpios (32). Outros 53 municpios da regio Nordeste completam a ampla maioria (85) dos 100 piores. Nestes casos, a elevada dependncia de transferncias intergovernamentais e o alto comprometimento do oramento com gastos de pessoal parecem impedir a execuo dos investimentos planejados, que se transformam em volumosos restos a pagar. Grfico 4 500 Menores IFGFs em 2010

Mesmo uma dcada aps a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal, a anlise dos maiores e menores resultados do IFGF 2010 no deixa dvidas de que a cultura de prudncia e eficincia na gesto das contas pblicas ainda no universal no Brasil, ainda que todos os municpios brasileiros sejam regidos pela mesma legislao fiscal22.

21 Segundo o artigo 22 da LRF (2000), se o ente ultrapassar o limite prudencial de 95% do limite legal (60%), ele tem at 8 meses para se enquadrar no mesmo, permanecendo vedado no perodo de ajuste aumentos e reajustes salariais, criao de cargo ou funo, provimento de cargo pblico, alterao da estrutura de carreiras e contratao de hora extra. 22 Em relao ao porte dos municpios, o IFGF registrou coexistncia de participao expressiva de municpios pequenos e grandes tanto entre os 500 melhores quanto entre os 500 piores resultados de 2010. Isto , o tamanho do municpio no se mostrou um fator condicionante para os resultados do IFGF.

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Capitais

19 das 26 capitais foram bem avaliadas, mas apenas 7 ficaram entre os 500 melhores resultados.

Diferentemente dos pequenos municpios onde em muitos casos sequer h estrutura contbil adequada para a gesto fiscal as capitais tm acesso facilitado s ferramentas necessrias a uma administrao eficiente. Por outro lado, essas prefeituras tm o desafio de prover bens e servios a milhares de pessoas. Nesse cenrio, as capitais no apresentaram supremacia sobre os resultados brasileiros: apenas sete ficaram entre os 500 melhores resultados do Pas no IFGF 2010. Em relao ao IFGF Brasil, se por um lado as capitais geraram em mdia trs vezes mais receitas prprias e inscreveram restos a pagar 20% inferiores, por outro, registraram custo da dvida 31% maior e investimentos 19% menores. No que diz respeito aos gastos com pessoal, as capitais apresentaram resultados semelhantes ao observado em nvel nacional. Tabela 2 Ranking das Capitais Brasileiras Conforme Resultados do IFGF 2010

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Melhor desempenho fiscal entre as capitais brasileiras e 12 lugar no ranking nacional, Porto Velho foi avaliada com conceito A em todos os indicadores, exceto no IFGF Gastos com Pessoal, para o qual foi atribudo conceito B. Na capital do estado de Rondnia, o aumento da arrecadao originado das obras das usinas de Girau e Santo Antnio permitiu que a prefeitura investisse sem precisar postergar despesas nem se endividar para financiar os projetos, o que explica as notas A no IFGF Custo da Dvida, no IFGF Liquidez e no IFGF Investimentos. Assim como Porto Velho, Vitria conquistou o maior grau possvel no indicador de Investimentos23. A capital do Espirito Santo se destacou tambm pela elevada arrecadao prpria e por ter baixa parcela do oramento consumida por juros e amortizaes, o que justificou os conceitos A no IFGF Receita Prpria e no IFGF Custo da Dvida. J no caso de Porto Alegre e Curitiba, que conquistaram a terceira e a quinta posies no ranking das capitais, os destaques ficaram por conta do reduzido comprometimento do oramento com a folha de salrios e da elevada gerao de receitas prprias. So Paulo garantiu o quarto lugar entre as capitais brasileiras graas s notas mximas (1,00) em duas das cinco variveis pesquisadas: Receita Prpria e Gastos com Pessoal. De fato, a gesto fiscal do municpio teve sucesso em transformar seu potencial de arrecadao em recursos para os cofres municipais, bem como em manter reduzido comprometimento do oramento com os gastos de pessoal. Entre os problemas fiscais da capital paulista, a dvida parece ser o maior, haja vista que as despesas com juros e amortizaes consomem mais de 13% da receita lquida real24 e, com isso, absorvem parte importante do oramento. No por acaso, So Paulo apresentou IFGF Investimentos conceito C (investiu apenas 9,3% da RCL), apesar de estratgia exitosa de conteno dos gastos com pessoal. Em sexto e stimo lugares no ranking de capitais do IFGF 2010, Campo Grande e Florianpolis tm em comum o forte potencial de arrecadao prpria25. No primeiro caso, a receita advm fortemente do agronegcio e no segundo, da atividade turstica. No entanto, se distinguem nos demais itens da gesto fiscal. Pelo lado positivo, a capital do Mato Grosso do Sul se destacou pelo resultado no IFGF Investimentos muito prximo26 a nota mxima (1,00), enquanto a capital catarinense apresentou custo da dvida 40% inferior mdia das capitais. Pelo lado negativo, chamou ateno a dificuldade dessas duas capitais com a execuo dos restos a pagar e com os gastos de pessoal, respectivamente. No extrato intermedirio do ranking das capitais, Belo Horizonte e Rio de Janeiro so exemplos de que ter elevado nvel de arrecadao tributria no garantia de bons resultados nos demais indicadores. Na capital mineira registrou-se dificuldade na execuo dos restos a pagar e elevado custo

23 Boa Vista completa o trio de capitais brasileiras que aplicou mais de 20% de sua Receita Corrente Lquida em Investimentos, conquistando assim o maior grau possvel nesse indicador. 24 Segundo o Artigo 6, 2 pargrafo, da resoluo do Senado Federal n 47, de 23 de junho de 2000, o dispndio anual mximo com as amortizaes, juros e demais encargos de todas as operaes de crdito dos municpios, j contratadas e a contratar, no poder exceder a 13% (treze por cento) da Receita Lquida Real. 25 Florianpolis se destacou por apresentar a segunda maior parcela de receitas prprias como proporo da RCL (62,3%) entre as capitais, atrs apenas de So Paulo. 26 Campo Grande obteve 0,9936 pontos no IFGF Investimentos.

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de endividamento. J para a capital fluminense, alm das despesas com juros e encargos da dvida27, pesou o histrico de elevados gastos com a folha de salrios. Em contrapartida, a cidade do Rio de Janeiro registrou uma situao de liquidez confortvel, na qual os ativos financeiros superaram com folga os restos a pagar acumulados em 2010. Na parte inferior do ranking, os resultados negativos predominaram. Em Natal, antepenltimo colocado, foram identificados volumes crticos de investimentos e restos a pagar: como proporo da Receita Corrente Lquida, foi a 2 capital que menos investiu em 2010, ano em que os restos a pagar foram equivalentes a 81% do Ativo Financeiro. Na penltima posio, Macap recebeu conceito D no IFGF Receita Prpria e no IFGF Gastos com Pessoal, descumprindo, inclusive, o limite de gastos com pessoal definido pela LRF28. Esse tambm foi o caso de Boa Vista. Nessas duas capitais, a gesto fiscal anda sobre o fio da navalha, haja vista o baixo poder de arrecadao e o significativo comprometimento do oramento com despesas obrigatrias. Para se ter uma ideia, em 2010, os recursos prprios cobriam apenas trs meses da folha de salrios do funcionalismo municipal. Por fim, no extremo inferior do ranking encontra-se Cuiab, o pior resultado entre as capitais brasileiras e a nica a apresentar conceito D no resultado geral. A anlise das contas pblicas da capital mato-grossense revelou um quadro de elevado custo de endividamento 2,2 vezes a mdia das capitais e de significativo comprometimento com restos a pagar em 2010 foram equivalentes a 1,5 vezes o ativo financeiro29.

27 Em face aos onerosos juros e amortizaes, em 2010 a prefeitura do Rio de Janeiro obteve financiamento do Banco Mundial que possibilitou reduzir o custo da sua dvida. Com essa mudana, os juros anuais pagos pelo municpio ao Governo Federal recuaram de 9% para 6% anuais. 28 A aplicao das frmulas para os gastos com pessoal definidas pela LRF nas contas apresentadas pelos municpios e consolidadas pela Secretaria do Tesouro Nacional no arquivo Finanas Brasil revelou que a capital do Amap superou o limite da LRF. 29 Cuiab e Salvador foram as nicas capitais a registrar zero no IFGF Liquidez.

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Indicadores
A anlise dos indicadores que compem o IFGF est disposta obedecendo a seguinte ordem: origem dos recursos (IFGF Receita Prpria), destino dos recursos (IFGF Gastos com Pessoal, IFGF Investimentos e IFGF Custo da Dvida) e, por fim, administrao dos restos a pagar (IFGF Liquidez).

IFGF Receita Prpria

O indicador mede o total de receitas geradas pelo municpio, em relao ao total da receita corrente lquida. Tem como objetivo avaliar o grau de dependncia das prefeituras no tocante s transferncias intergovernamentais.

A Constituio de 1988 concedeu aos governos subnacionais competncias tributrias exclusivas e autonomia para legislar, coletar e fixar alquotas. A proposta era que a descentralizao da arrecadao aumentasse o vnculo entre o cidado-contribuinte e o poder pblico local, propiciando o aumento da qualidade dos bens e servios pblicos oferecidos populao, uma vez que tambm houve descentralizao de Grfico 5 responsabilidades, especialmente nas reas de sade Distribuio dos municpios conforme e de educao. Posteriormente, a LRF (2000) reiterou resultados do IFGF Receita Prpria 2010 que instituio, previso e arrecadao de tributos de competncia municipal so requisitos essenciais da responsabilidade da gesto fiscal. No obstante, mais de vinte anos aps a promulgao da Constituio e uma dcada da LRF, o IFGF Receita Prpria descortinou um quadro de significativo desequilbrio entre o volume de receitas e a capacidade de arrecadao da grande maioria das prefeituras brasileiras. Ainda que o crescimento das receitas municipais tenha permitido o aumento do montante arrecadado pelos municpios, as transferncias intergovernamentais consolidaram-se como fonte predominante de receitas para as prefeituras. No grfico 5, a concentrao dos resultados esquerda confirma a disseminada dependncia das transferncias de recursos das outras esferas de governo30. A maioria absoluta dos municpios (83,0%)

30 Mendes (MENDES, Marcos Jos. Incentivos eleitorais e desequilbrio fiscal de estados e municpios. So Paulo, 1998) alerta que a elevada dependncia de recursos de transferncias favorece a despreocupao com a minimizao de custos operacionais, estimula a apropriao de recursos pelos governantes, diminui os horizontes de planejamento e aumenta a vulnerabilidade dos municpios conjuntura econmica e poltica.

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foi avaliada com conceito D em 2010. Isso significa que 4.372 prefeituras geraram menos de 20% de sua RCL, sendo os demais recursos transferidos por estados e Unio. Apenas 119 (2,3%) prefeituras obtiveram conceito A e 212 (4,0%) conceito B no IFGF Receita Prpria. A anlise regional no deixa dvidas de que a baixa capacidade de arrecadao problema crnico para os municpios brasileiros. Na Regio Sudeste, onde est localizado 55,3% do PIB nacional31, 60% dos 1.610 municpios foram avaliados com conceito D. Esse percentual atingiu 59% na Centro Oeste, 65% na regio Sul, at chegar a 83% e 92% nas regies Norte e Nordeste do Pas.

Dependncia crnica: 83% dos municpios no geram 20% da RCL (conceito D).

Importante tambm destacar que embora a regra de distribuio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) beneficie os municpios menos populosos, o tamanho do municpio no se mostrou fator determinante para a gerao de receitas prprias. Pelo critrio de distribuio do FPM, municpios com populao inferior a 156.216 recebem proporcionalmente mais. Apesar disso, mais de 60% das 331 cidades avaliadas com conceitos A e B no IFGF Receita Prpria tm menos de 156.216 habitantes32. Todas tm em comum o dinamismo da economia local, com destaque para aquelas onde os servios bancrios, a construo civil e o turismo esto aquecidos. De uma forma geral, os resultados do IFGF Receita Prpria jogam luz sobre a discusso em torno da criao de novos municpios. Nesse sentido, a anlise dos resultados dos municpios recm criados elucidativa. Das 5433 cidades emancipadas desde 2001, no h uma sequer que no tenha sido avaliada com conceito D no IFGF Receita Prpria. Em uma anlise mais abrangente, com os 1.480 municpios criados desde 1980, de todas as regies e de diferentes portes, percebe-se que, de fato, os municpios novos no atendem ao pressuposto de sustentabilidade, haja vista que apenas 28 receberam conceito A ou B no IFGF Receita Prpria.

31 IBGE 2008. 32 De acordo com as regras de distribuio do Fundo de Participao dos Municpios, de uma forma geral, os municpios com mais de 156.216 habitantes recebem montantes de recursos equivalentes. 33 Considerando os municpios novos e com dados publicados, foram 54 desde 2001. Desde 1980, este nmero atingiu 1.573 municpios, sendo 1.480 com dados disponveis no FINBRA.

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IFGF Gastos com Pessoal

Representa quanto os municpios gastam com pagamento de pessoal, em relao ao total da receita corrente lquida. Tendo em vista que esse o gasto com maior participao na despesa total de um municpio, o ndice mede o espao de manobra da prefeitura para execuo das polticas pblicas, em especial dos investimentos.

A despesa com pessoal34 o principal item da despesa do setor pblico para os municpios, representam metade da RCL, em mdia. Velloso (2006)35 lembra ainda que o gasto com pessoal uma despesa rgida, uma vez que no se pode reduzir ou recursar o pagamento de salrios e aposentadorias de servidores, que tm seus valores fixados em lei. Por isso, o comprometimento excessivo das receitas com essa despesa implica na reduo dos recursos destinados para outros fins, afetando as polticas pblicas.

Dez anos aps a LRF, 384 municpios (7,3%) gastaram com pessoal mais de 60% da RCL.

Com o objetivo de evitar a rigidez oramentria e garantir espao para alocao de outras despesas, em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) limitou os gastos com pessoal em at 60% da RCL. Alm disso, o artigo 22 dessa mesma legislao criou um limite prudencial, definido como 95% do teto (ou 57% da RCL), acima do qual ficam vedadas criaes de cargos, empregos ou funes, alm de outras restries. Com base nesses parmetros, o IFGF Gastos com Pessoal identificou um quadro equilibrado, conforme aponta a distribuio do grfico 6. Chamou a ateno, no entanto, o fato de 401 municpios com conceito A no IFGF Gastos com Pessoal conviverem com 384 municpios (7,4%) com conceito D. Estes ltimos superaram o teto de 60% da receita corrente lquida (RCL) definido para as despesas com o funcionalismo e, em mdia, gastaram 68% da RCL com essa despesa, quase o dobro do percentual comprometido pelos 401 municpios com A. A anlise regional mostra concentrao dos piores resultados na regio Nordeste: das 384 cidades com

34 Definidas como despesas de natureza remuneratria decorrente do efetivo exerccio do cargo, emprego ou funo de confiana no setor pblico, do pagamento de proventos de aposentadorias, reformas e penses, das obrigaes trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salrios, contribuio a entidades fechadas de previdncia, bem como soldo, gratificaes, adicionais e outros direitos remuneratrios e, ainda, despesas com a contratao temporria para atender a necessidade excepcional de interesse pblico e despesas com contratos de terceirizao de mo-de-obra que se refiram substituio de servidores e empregados pblicos, em atendimento ao disposto no art. 18 da LRF (Manual Tcnico de Oramento 2009). 35 VELLOSO, Raul. Ajuste do gasto da unio e retomada do crescimento econmico. So Paulo: Etco, 2006.

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D, 277 (72,1%) so nordestinas. O elevado comprometimento oramentrio com gastos de pessoal , de fato, uma caracterstica marcante da regio: 67% dos municpios nordestinos esto em situao difcil (C) ou crtica (D). Em dois estados, a situao alarmante: 36% dos municpios da Paraba possuem gastos com pessoal acima de 60% da RCL, enquanto em Pernambuco esse percentual chega a 39%. Em contraste, em todo Sul do Brasil, apenas 5 municpios romperam o limite da LRF. No Centro-Oeste, foram 20 cidades, no Norte, 37 e no Sudeste, 45 municpios acima do limite. Entre as capitais, os contrastes se repetiram. Se por um lado trs se destacaram pelo conceito A no IFGF Gastos com Pessoal (So Paulo, Curitiba e Porto Alegre), por outro, chamou ateno o fato de duas, Macap e Boa Vista, receberem D no indicador.

Grfico 6 Distribuio dos Municpios conforme resultados do IFGF Gastos com Pessoal 2010

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IFGF Investimentos

O indicador acompanha o total de investimentos, em relao receita corrente lquida.

Ruas pavimentadas, iluminao pblica de qualidade, transporte eficiente, escolas e hospitais bem equipados so exemplos de investimentos municipais capazes de aumentar a produtividade do trabalhador e promover o bem-estar da populao. No entanto, em um ambiente de elevadas despesas correntes, tem sobrado pouco espao para os investimentos desde 2000 representam apenas 10% dos oramentos dos municpios36. Os resultados do IFGF 2010 ratificaram esse diagnstico: metade dos municpios foi avaliada com conceito C e D. Essas prefeituras aplicaram, em mdia, 7% da sua RCL em investimentos, percentual equivalente a 1/3 do investido pelas demais, avaliadas com conceito A e B. Realidade negativa para um Pas em que 44,5% dos domiclios no tm acesso rede de esgoto e 79,8% das rodovias municipais no so pavimentadas, segundo dados do Censo 2010 e do DNIT 2011, respectivamente. Nesse cenrio, cabe destacar que 25% (1.303) das cidades brasileiras registraram IFGF Investimentos acima de 0,9 pontos. Nesse grupo de cidades, destacaram-se as de pequeno e mdio porte (947 dos 999 municpios)37. No diagnstico regional, o Sul se sobressaiu por 63% dos seus municpios terem recebido conceito A ou B no IFGF Investimentos. Em contraste, na regio Nordeste, 65% dos municpios foram avaliados com conceito C ou D. Nesse quadro, vale destacar a Bahia, onde 57% dos municpios receberam D e, principalmente, Alagoas, onde 67% ficaram com essa avaliao. Entre as capitais, trs sobressaram-se por suas notas mximas no IFGF Investimentos: Boa Vista, Vitria e Porto Velho. Em contrapartida, Aracaju, Natal, Cuiab e Curitiba chamaram ateno pela baixa alocao de recursos em investimentos (conceito D). Grfico 7 Distribuio dos Municpios conforme resultados do IFGF Investimentos 2010

36 Em um ambiente em que a Unio contribui com 19% do total aplicado pelo setor pblico em investimentos, a participao dos municpios (35%) torna-se ainda mais fundamental. 37 Segundo o IBGE, cidades com menos de 50 mil habitantes so classificadas como de pequeno e mdio portes. Estas investem, em mdia, 20% a mais do que os municpios grandes (acima de 50.000 habitantes).

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IFGF Custo da Dvida

Corresponde relao entre as despesas de juros e amortizaes e o total de receitas lquidas reais. O ndice avalia o comprometimento do oramento com o pagamento de juros e amortizaes de emprstimos contrados em exerccios anteriores. Grfico 8 Distribuio dos municpios conforme resultados do IFGF Custo da Dvida 2010

Apesar do tamanho da dvida no constituir problema para a gesto fiscal das prefeituras brasileiras38, os encargos resultantes precisam ser monitorados. Assim como as despesas com pessoal, apresentam rgidas obrigaes contratuais, o que os torna um fator de engessamento do oramento. Alm disso, a recorrente contratao de dvidas com prazos curtos39 tem resultado em aumento dos custos de captao de dvida.

O grfico 8 apresenta a distribuio dos resultados do IFGF Custo da Dvida em 2010. Em um quadro de baixo nvel de endividamento, 3.079 (58%) receberam conceito A no IFGF Custo da Dvida maior incidncia dessa conceituao entre os indicadores acompanhados. Destoaram desses resultados 410 cidades avaliadas com conceito C e 121 com conceito D, significando que apenas 10% dos municpios apresentaram alguma dificuldade com o pagamento de juros e amortizaes. Esse quadro explicado pela dificuldade de acesso ao crdito das prefeituras brasileiras, que ficaram submetidas a severas restries aps o processo de renegociao das dvidas na dcada de 1990 e, posteriormente, com a promulgao da LRF, em 200040. Nesse ambiente, o mercado de dvida municipal ficou circunscrito s grandes cidades, que de modo geral possuem mais garantias perante o mercado de crdito.

38 Em 2010, os balanos dos municpios mostram que 87% tem dvidas consolidadas lquidas negativas, isto , crdito. Apenas 5 municpios superaram o limite do endividamento definido pela LRF de 1,2 vez a relao entre a receita corrente lquida e a dvida consolidada lquida conceito em que se desconta o total de recursos financeiros disponveis do estoque da dvida. 39 3.169 municpios tm dvida com prazo menor do que um ano. 40 Aps a renegociao das dvidas de estados e municpios com o Governo Federal, em 1997 e 2001, os governos locais ficaram sujeitos a diversas vedaes no que concerne emisso de ttulos domsticos ou externos. So elas: I) proibidas ofertas de ttulos locais ou externos enquanto houver dvida com Unio; II) vedados novos ttulos pblicos no mercado interno enquanto a dvida financeira bruta superar a Receita Lquida Real anual; III) vedadas ofertas de ttulos de dvida pblica estadual e municipal at 2020; IV) captao de recursos em mercados externos por parte de estados e municpios somente para quitar saldos de outras dvidas em aberto. Posteriormente, a LRF impediu que Unio renegociasse as dvidas dos municpios contradas com instituies privadas.

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IFGF Liquidez

O indicador verifica a relao entre o total de restos a pagar acumulados no ano e os ativos financeiros disponveis para cobri-los no exerccio seguinte, ou seja, se as prefeituras esto postergando pagamentos de despesas para o exerccio seguinte sem a devida cobertura.

Originalmente, a rubrica Restos a Pagar destinava-se a compatibilizar o trmino do exerccio financeiro com a continuidade da administrao pblica, uma vez que nem todos os pagamentos de despesas coincidem com o trmino do exerccio. Contudo, ao longo dos anos, os restos a pagar Grfico 9 foram sendo mal utilizados como instrumento Distribuio dos municpios conforme de postergao de despesas, em grande parte, resultados do IFGF Liquidez 2010 41 devido falta de planejamento . Dessa forma, a inscrio de restos a pagar consolidou-se como prtica comum a quase todas as prefeituras brasileiras: 95% dos municpios pesquisados (5.017) apresentaram saldo positivo em restos a pagar em 2010. Diante desse quadro, importante separar os municpios onde a inscrio de restos a pagar resultado do desequilbrio entre receitas e despesas, daqueles onde este mecanismo oramentrio est sendo usado de forma planejada. Na prtica, significa verificar se os municpios esto deixando recursos em caixa para cobrir as despesas postergadas para o exerccio seguinte.

Em 19,5% dos municpios os restos a pagar eram maiores que o dinheiro deixado em caixa.

Apesar da prtica disseminada de postergao de despesas, o IFGF Liquidez mostrou que nas 2.972 prefeituras (56%) avaliadas com os conceitos A ou B os restos a pagar no superaram 40% dos ativos
41 Visando solucionar o acmulo entre os mandatos, a LRF vedou a inscrio de restos a pagar nos dois ltimos quadrimestres do mandato. O artigo 42 foi elaborado com intuito de evitar que, em ltimo ano de mandato, sejam irresponsavelmente contradas novas despesas que no possam ser pagas no mesmo exerccio. Posteriormente, a Lei de Crimes Fiscais (2000) caracterizou como crime, punindo com recluso de um a quatro anos, ordenar ou autorizar a assuno de obrigao em desacordo com a determinao do artigo 42.

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financeiros em 2010. As demais 2.294 (44%) concluram o ano de 2010 com pelo menos metade dos recursos financeiros disponveis comprometidos com restos a pagar, recebendo, por isso, os conceitos C e D. Chamou a ateno o fato de 19,5% dos municpios pesquisados terem sido avaliados com IFGF Liquidez = 0, por encerrarem o ano com mais restos a pagar do que recursos em caixa. Em outras palavras, 1.029 prefeituras viraram 2010 no vermelho. A metade desses municpios pertence regio Nordeste. Entre as capitais, sete receberam essas avaliaes no IFGF Liquidez: Joo Pessoa, Campo Grande, Belo Horizonte, Natal, So Lus, Salvador e Cuiab.

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