Das concepes clssicas abordagem territorial: para (re)pensar processos de desenvolvimento na agricultura familiar

Anelise Graciele Rambo 1 Eduardo Ernesto Filippi2

Resumo
O presente artigo discorre sobre a temtica do desenvolvimento voltada ao rural, mais especificamente, agricultura familiar. Parte-se da teoria neoclssica passando pela neo-institucionalista, destacando autores que tratam do mito ou da ideologia do progresso at abordagens contemporneas, enfatizando a emergncia do local, a redefinio do papel do Estado e da sociedade civil, no ora denominado, desenvolvimento territorial local/regional. So apresentadas as principais polticas pblicas agrcolas brasileiras desde 1960, aproximando-as com as concepes de desenvolvimento anteriormente apresentadas. Parte-se da hiptese de que os processos de desenvolvimento em regies perifricas, caracterizadas pela agricultura familiar, passam por uma organizao e concertao local em torno do desenvolvimento que estes atores almejam, buscando, no Estado, em atores de outras escalas, apoio a demandas que o local no d conta em responder.

Recebimento: 30/3/2008 Aceite:30/10/2008 1 Licenciada e Mestre em Geografia. Doutoranda em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS). End: Av. Joo Pessoa, 31, Porto Alegre, RS, Brasil. E-mail: ane_rambo@yahoo.com.br 2 Doutor em Economia Poltica e Professor no curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS). End: Av. Joo Pessoa, 31, Porto Alegre, RS, Brasil

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Palavras Chaves: agricultura familiar - Estado sociedade civil polticas pblicas - desenvolvimento territorial local/regional.

From classical conceptions to territorial approach: (re) thinking family farming development processes
Abstract
The present article talks about developments themes oriented to the countryside, more specifically, to family farming. We start from neoclassical theory through neo-institutionalist, highlighting authors who deal about the myth or the ideology of progress until contemporary approaches, emphasizing local emergence, the redefinition of the State role and civil society in this process, in now called, local/regional territorial development. We will be presented the main Brazilian agricultural public policy since 1960, bringing them with the concepts of development above. We start from the assumption that the development processes in outlying regions, characterised by family farming, going through a local organization and concertation on development actors that they desire, seeking, in the State, actors from other scales, support for demands that the local does not give account to respond. Keywords: family farming - State - civil society - policy public local/regional territorial development

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Introduo
O presente artigo se prope a discorrer sobre a temtica do desenvolvimento voltado ao mundo rural. Parte-se de teorias neoclssicas at abordagens contemporneas, destacando a emergncia do local, a redefinio do papel do Estado e a sociedade civil neste processo. Para tal, este artigo composto por trs partes. A primeira refere-se dinmica das concepes de desenvolvimento, tratando da neoclssica, da neo-institucionalista, destacando autores que tratam do mito ou da ideologia do progresso. Por fim, nesta seo, aborda-se ainda a passagem das polticas de desenvolvimento para as polticas de combate a pobreza. Num segundo momento, sero apresentadas as principais polticas pblicas do Estado brasileiro desde a dcada de 1960, tentando-se estabelecer uma aproximao com as concepes de desenvolvimento anteriormente apresentadas. Por fim, ressaltam-se abordagens mais contemporneas do desenvolvimento, tratando do que ora se denomina desenvolvimento territorial local/regional, com nfase para o papel do Estado e da sociedade civil nesta dinmica. A priori, a hiptese que embasa este artigo, a de que, quando se considera processos de desenvolvimento em regies perifricas, caracterizadas pela forte presena da agricultura familiar, a organizao local - e a est inclusa a sociedade civil - adquire extrema relevncia. Isso se d em decorrncia da mudana do papel do Estado brasileiro a partir do neoliberalismo bem como de sua crise e reestruturao desde os anos 1980 o qual parece estar hoje muito mais enquanto ordenador ou coordenador de macro-estratgias e macro-polticas do que como interventor direto nas dinmicas locais. Visualiza-se que a questo do desenvolvimento em regies perifricas, passa em grande parte, por uma concertao local em torno do desenvolvimento que estes atores almejam, buscando, no Estado, bem como em atores de outras escalas, apoio a demandas s quais o local no d conta em responder.

1 - Consideraes acerca de algumas concepes de desenvolvimento

Quando se trata de teorias neoclssicas do desenvolvimento, um expoente Schumpeter. (1934), que define desenvolvimento econmico como as mudanas da vida econmica que no lhe so impostas de fora, mas que surgem de dentro, por sua prpria iniciativa:

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O desenvolvimento (...) um fenmeno distinto, inteiramente estranho ao que pode ser observado no fluxo circular ou na tendncia para o equilbrio. uma mudana espontnea e descontnua nos canais do fluxo, perturbao do equilbrio, que altera e desloca para sempre o estado de equilbrio previamente existente (...) Essas mudanas (...) e estas pertubaes do centro do equilbrio aparecem na esfera da vida industrial e comercial, no na esfera das necessidades dos consumidores de produtos finais (SCHUMPETER, 1998, p.75).

Para Schumpeter, o desenvolvimento ocorre quando h inovaes. Estas consistem no motor do processo de mudana que caracteriza o desenvolvimento capitalista e resultam da iniciativa dos agentes econmicos. As inovaes - novas combinaes produtivas ou mudanas nas funes de produo - subentendem certa ruptura com o anterior:
Produzir outras coisas, ou as mesmas coisas com mtodo diferente, significa combinar diferentemente esses materiais e foras. Na medida em que as novas combinaes podem, com o tempo, originar-se das antigas por ajuste contnuo mediante pequenas etapas, h certamente mudana, possivelmente h crescimento, mas no um fenmeno novo nem um desenvolvimento em nosso sentido. Na medida em que no for este o caso, e em que as novas combinaes aparecerem descontinuamente, ento surge o fenmeno que caracteriza o desenvolvimento (SCHUMPETER, 1998, p.76).

Nesse sentido o autor foca em dois atores essenciais ao desenvolvimento: o empresrio e o capitalista. O primeiro seria aquele indivduo que realiza as novas combinaes, muito mais que um simples administrador. Ao segundo, caberia o fornecimento de crdito tornando possvel a realizao dessas novas combinaes. Enfim, as inovaes levariam a uma ruptura do mundo estacionrio (o fluxo circular, onde predomina um equilbrio geral entre os agentes econmicos) e tambm ao incio de um processo de desenvolvimento que se daria no mbito da produo. De acordo com o raciocnio schumpeteriano, o empresrio que, em geral, inicia a mudana econmica. Os consumidores so educados por ele e se

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necessrio; ensinados a querer coisas novas, diferentes das que tinham o hbito de usar. Sem negar as contribuies do pensamento de Schumpeter para a dinmica capitalista, para o progresso econmico e o incremento das inovaes tecnolgicas hoje conhecidas, mas pelo contrrio, levando em conta suas consideraes, pergunta-se: onde ficaria a agricultura e a figura do agricultor familiar nesta concepo? Estaria este agricultor restrito a ser educado pelo empresrio schumpeteriano a tomar as novas tecnologias por ele produzidas? E aqueles agricultores que no tem acesso ao crdito? Como se apropriar das inovaes? Estas certamente so perguntas que ainda esto por serem respondidas. Outro autor de destaque Walt Whitman Rostow, com sua teoria sobre as etapas do desenvolvimento econmico. O conceito de desenvolvimento que embasa seu pensamento est muito prximo idia de modernizao e de progresso econmico. O desenvolvimento, na tica de Rostow, refere-se a um processo de transio com cinco estgios: (1) sociedade tradicional: na qual a estrutura se expande dentro de funes de produo limitadas, havendo necessidade de dedicar propores elevadas de recursos agricultura. O poder poltico se concentrava com os que detinham o controle da terra. (2) Pr-condies para o arranco: surge no momento em que a cincia moderna passa a se converter em novas funes de produo na agricultura e na indstria. Difunde-se a idia de progresso econmico como indispensvel e benfico. A formao de estados nacionais centralizados em oposio ao tradicional poder agrrio seria outro fator mobilizador de recursos para o arranco. (3) Arranco: nesta fase so superadas as resistncias ao progresso econmico expandindose a tecnologia. Difundem-se novas tcnicas agrcolas e industriais. O aumento na produtividade agrcola fundamental para o xito do arranco. Este gera investimentos na indstria, o que se reverte na expanso das reas urbanas. (4) Marcha para a maturidade: a produo ultrapassa o crescimento demogrfico. H um progresso econmico contnuo cujas novas tecnologias permitem sociedade, no produzir tudo, mas qualquer coisa que se pretenda produzir. (5) Era do consumo em massa: auge do desenvolvimento, que se caracteriza pela elevao geral dos nveis de renda, ampliao da capacidade de consumo de bens durveis e de servios. O automvel o smbolo desta fase. H ainda uma disseminao das polticas sociais atravs do Estado de Bem-Estar (ROSTOW, 1974). Assim sendo, para Rostow, o desenvolvimento ocorre na medida em que as sociedades alcanam e superam tais estgios.
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Caberia, portanto, aos pases no desenvolvidos passar por tais estgios a fim de alcanar aquele no qual os pases desenvolvidos, modernos, j esto. Enquanto Schumpeter destaca o papel do empresrio no desenvolvimento econmico, Rostow chama ateno para o papel do Estado. Segundo o autor (ROSTOW, 1974) nas pr-condies para o arranco, as mudanas requeridas na economia e nos valores precisam de um estado nacional centralizado que respalde a modernizao. Esse parece ser o contedo bsico do processo de desenvolvimento para o referido autor. Por outro lado, cabe destacar o papel que Rostow atribui a agricultura na transio para o desenvolvimento econmico. O autor considera que um ambiente de rendimentos reais crescentes na agricultura, com razes na maior produtividade, pode ser estmulo importante para novos e modernos setores industriais essenciais ao arranco (ROSTOW, 1974, p.38). Nesse sentido, so atribudos trs papis agricultura: (1) proporcionar mais gneros alimentcios face ao aumento da populao urbana; (2) produzir matrias-prima para o setor industrial alm de consumir produtos industrializados (mquinas, fertilizantes, insumos, combustveis), sendo ainda, geradora de impostos para financiamento de outras funes do Estado e, (3) transferir parte de sua renda para o setor moderno, aumentando produo e produtividade. Em resumo, so as conseqncias mltiplas, diversas mas convergentes, da revoluo da agricultura, que do peculiar relevncia ao perodo das prcondies. Ela tem de proporcionar mais alimentos, mais mercados e uma ampla disponibilidade de recursos financeiros para o setor moderno (ROSTOW, 1974, p.39). Destaca ainda a importncia do surgimento de uma nova elite, com liberdade para construir uma sociedade industrial moderna, sucedendo a antiga elite de senhores da terra, resqucios da sociedade tradicional. Na abordagem de Rostow a agricultura ocupa duas posies frente ao desenvolvimento econmico, antagnicas e ao mesmo tempo complementares. A primeira mostra a agricultura, como um empecilho ao desenvolvimento econmico, retrograda e atrasada, frente ao progresso tcnico e econmico visualizado pelo urbano e pela industrializao. Por outro lado, aponta a agricultura como impulsionadora do desenvolvimento econmico, atravs dos trs papis destacados acima. Essa lgica, ainda hoje parece estar bastante presente, na medida em que h associaes do campo enquanto rural, atrasado e a cidade enquanto urbana, moderna e industrializada.
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Alm do mais, segundo Rostow, os pases atrasados, para se desenvolverem, deveriam trilhar os caminhos j percorridos pelos pases adiantados, importando o know how destes, o que proporcionaria as bases para seu arranco rumo ao desenvolvimento. Porm, o crescente comrcio internacional, que surge com o arranco, j mostrava que a especializao primrio-exportadora dos pases perifricos representava um processo crescente de deteriorao dos termos de troca e de transferncia do progresso tcnico para o exterior (CRUZ, 2000). Frente a isso, pergunta-se: como pensar o desenvolvimento de regies rurais, baseadas na agricultura familiar, muitas vezes desprovidas de recursos financeiros principalmente para adotar padres tecnolgicos modernos? Ou, considerando que seja possvel adoo de um pacote tecnolgico ditado pelos pases desenvolvidos, seria possvel a agricultura familiar competir com o agronegcio? No teria sido a Revoluo Verde um bom exemplo dos estrangulamentos resultantes da simples adoo de um pacote tecnolgico exgeno, principalmente no mbito da agricultura familiar? Diante deste aumento das disparidades entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, ou centrais e perifricos, emergem crticas a este processo de desenvolvimento hegemnico. Para isso, reportar-se- a autores como Celso Furtado e Gilberto Dupas. Para Furtado (1964) o desenvolvimento consistiria em um processo de mudana social pelo qual as necessidades humanas so satisfeitas por uma diferenciao do sistema produtivo, atravs da introduo de inovaes tecnolgicas. Sua teoria do subdesenvolvimento diz respeito a uma mudana social e no a um sistema de entendimento da organizao da produo, tomada como finalidade ltima. Desenvolver voltar-se-ia a modernizar tanto as relaes de produo quanto as formas sociais de convivncia, envolvendo produo e tcnica, arte, cultura e educao, organizao e participao poltica, reestruturao do mundo rural e preeminncia dos aparatos urbanos, remodelao da funo do Estado, novo enfoque sobre os mecanismos de acumulao e distribuio do capital (CPEDA, 2005, p.63). Na abordagem de Celso Furtado, se observa a considerao da questo social como algo mais intrnseco ao processo de desenvolvimento. Este no estaria restrito inovao ou ao crescimento econmico, tendo um papel mais enquanto meio, e menos enquanto fim do desenvolvimento. O autor ressalta que o subdesenvolvimento no uma etapa pela qual tenham, necessariamente, passado as economias que j alcanaram grau
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superior de desenvolvimento. (FURTADO, 1971, p. 181). Destaca ainda que,

Esse quadro, que em alguns pases latino-americanos se apresentou sob forma de reduo nas taxas de crescimento, de fortes crises de balana de pagamentos e/ou rpido endividamento externo, tem sido descrito, particularmente em publicaes das Naes Unidas, como resultado da exausto do processo de substituio de importaes. Mas, por detrs desses sintomas, no difcil perceber uma causa mais profunda: a incompatibilidade entre o projeto de desenvolvimento dos grupos dirigentes, visando a reproduzir dinamicamente os padres de consumo dos pases cntricos, e o grau de acumulao de capital alcanado pelo pas (FURTADO, 1996, p.91).

Com base nisso, Furtado se prope a investigar por que a difuso mundial do progresso tcnico e os decorrentes incrementos da produtividade no liquidaram com o subdesenvolvimento. Para o autor, o subdesenvolvimento um aspecto do modo pelo qual o capitalismo industrial vem crescendo e se difundindo desde o seu surgimento. Assim sendo, totalmente enganoso construir um modelo de uma economia subdesenvolvida como um sistema fechado (FURTADO, 1996, p.96). Ou ainda, o subdesenvolvimento coetneo ao desenvolvimento industrial, constituindo realidades paralelas, embora um seja o filho dileto enquanto o outro o bastardo (CPEDA, 2005, p.70). Sua teoria j evidencia o carter paradoxal do capitalismo que, por um lado gera riqueza e acumulao e por outro gera pobreza e dependncia. Por outro lado Furtado atribui importncia democracia, o que leva a pensar que os processos de desenvolvimento tornam-se possveis em ambientes democrticos, nos quais haja possibilidade de participao de uma multiplicidade de atores. Outro autor que faz importante crtica ideologia do progresso Gilberto Dupas. Segundo o mesmo, a questo do progresso enquanto ideologia perpassa questes como a quem esse progresso serve, quais os riscos e custos de natureza social, ambiental e de sobrevivncia da espcie que ele est provocando, que catstrofes futuras ele pode ocasionar e, por fim, quem determina a direo desse progresso e com quais objetivos. Conforme o autor, a cultura neoliberal globalizada buscou criar um padro antropolgico na cultura ocidental: indivduos livres e
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instrumentalmente racionais operam em um mundo que consiste em vendedores e compradores. Nesse perodo o discurso neoliberal enfraqueceu as economias nacionais. O vcuo terico e a dificuldade de gesto estatal, abriu espao para os defensores do Estado mnimo. Pregou-se a flexibilizao do mercado de trabalho como condio importante para enfrentar o desemprego. Porm, a conseqncia desse processo foi uma sucesso de crises que afetaram principalmente a Amrica Latina e a maioria dos pases da periferia, provocando um aumento significativo da excluso social em boa parte do mundo. Acarretou ainda a marginalizao de grupos at recentemente integrados ao padro de desenvolvimento. Em vez da maior prosperidade geral, assiste-se a um sucateamento contnuo de produtos em escala global, gerando desperdcio de matrias-primas e recursos naturais ao custo imenso de degradao contnua do meio ambiente e de escassez de energia. a opo privilegiada e inexorvel pela acumulao de capital, em detrimento do bem-estar social amplo (DUPAS, 2006). Pode-se dizer, portanto, que o progresso chegou e trouxe benefcios para uma minoria da populao que detinha e passou a acumular capital em detrimento de uma maioria, que acabou sendo marginalizada do processo. Este cenrio de aumento contnuo da pobreza - que, por sua vez tende a ser mais acentuada no espao rural3 - e da concentrao de riqueza que se desenha, tem despertado a ateno tanto do mundo empresarial, quanto de agncias de fomento como o Banco Mundial. O primeiro caso refere-se ao que Dupas (2006) denomina de mercado da pobreza, considerado o novo alvo do capitalismo global, ou ainda, a ltima fronteira da acumulao. Ou seja, as empresas passam a ter como pblico alvo os pobres, adequando estratgias de produo, marketing e logstica a este pblico. A importncia do mercado da pobreza caracterizado por Dupas a partir de uma considerao de Stuart Hart, segundo o autor, um dos mais famosos consultores mundiais de corporaes: ...sem incluir os bilhes de pobres que vivem com at 1,5 mil dlares por ano, no haver futuro nem para o capitalismo nem para as empresas globais (DUPAS, 2006, p.161).

De acordo com dados da Secretaria do Desenvolvimento Territorial (SDT), no Brasil, 39% da populao rural pobre enquanto que este nmero, para a populao urbana de 28%. Alm disso, a tendncia ao aumento da precariedade do emprego delineou-se com o aumento na proporo de pessoas ocupadas nos setores informais ou de baixa produtividade, que atingiu (1999) cerca de 50% da fora de trabalho nas zonas urbanas e percentagens ainda maiores nas zonas rurais (DUPAS, 2006, p.155). G&DR v. 5, n. 1, p. 121-148, jan-abr/2009, Taubat, SP, Brasil

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Diante de tal afirmao, possvel entender porque os pobres tm despertado tantas atenes nos anos recentes. Por outro lado, as polticas do Banco Mundial, referentes ao desenvolvimento rural, desde 2000, tambm passaram a centrar foco nos pobres rurais:
Ms de mdio siglo de esfuerzos continuos por parte del Banco Mundial y otras instituciones de desarrollo no han modificado la dura realidad de la pobreza rural, mientras que la brecha entre ricos e pobres se sigue ensanchando. La mayora de las personas ms pobres del mundo an viven en zonas rurales y continuarn viviendo en reas rurales en el futuro cercano (...) Muchos beneficios de una economia global cada vez ms interconectada e interdependiente han dejado de lado a los pases menos desarrollados, mientras que algunos de sus riesgos la inestabilidad financiera, las enfermedades transmissibles y la degradacin ambiental han tenido um alto costo (BANCO MUNDIAL, 2002).

Com a redefinio de suas polticas de desenvolvimento rural, o Banco Mundial prope atender as circunstncias e necessidades das populaes locais, estabelecer alianas com os atores envolvidos, alm de reconhecer a importncia de atividades econmicas no-agrcolas. Pretende ainda considerar as interaes entre economia urbana e rural, entendendo zonas urbanas e rurais como vinculadas de maneira inseparvel no processo de desenvolvimento. Observa-se tambm uma preocupao voltada ao incentivo organizao local, tanto de agricultores quanto de governos e demais poderes locais relacionados. Ainda com base no cenrio acima descrito, as constataes de Gupta, Grandvoinnet e Romani (2000), destacam outro tema muito em voga atualmente. A partir de estudos de caso realizados por estes pesquisadores dentro do Banco Mundial, os mesmos apontam para a relevncia das sinergias entre Estado e comunidade nos processos de desenvolvimento rural. Ressalta-se que muitos resultados bemsucedidos tm sido obtidos pela criao de alianas entre nveis superiores de governo e comunidades, incentivando a administrao local para que colabore com as comunidades e providencie a prestao de servios pblicos. Principalmente em ambientes onde h altos ndices de pobreza rural, criar uma organizao social mais igualitria ao nvel de comunidade junto a uma reforma da burocracia local, segundo os autores, possibilita a criao de poderosas coalizes e

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sinergias para o desenvolvimento, com uma dinmica potencialmente auto-sustentvel. Com base nisso, pode-se considerar que houve uma mudana significativa nas polticas do Banco Mundial, passando de uma tica exgena, para a construo de polticas de carter mais endgeno e relacional, envolvendo a realidade bem como especificidades dos espaos locais. Porm, em que medida tais polticas de fato so construdas coletivamente e localmente, com participao, gerando sinergias e levando a boa governana da qual trata o Banco Mundial, algo no dado a priori, e precisa ser analisado caso a caso. Outro ponto que pode ser destacado na nova abordagem do Banco Mundial o que se refere s instituies. Segundo o mesmo,
un marco institucional coherente y la buena governabilidad son indispensables para fortalecer el desarrollo rural. La centralizacin excesiva de las estructuras institucionales, caractersticas de muchos sistemas administrativos gubernamentales reduce la eficiencia de las inversiones y de las polticas de desarrollo. Debido a esto, y a la evidencia emprica, el Banco considera que las reformas institucionales son un elemento central de su nueva estrategia de desarrollo rural (BANCO MUNDIAL, 2002).

Esta afirmao parece estar calcada na abordagem neoinstitucionalista, sendo Douglas North, prmio Nobel de Economia em 1993, um grande expoente. O autor focaliza a formao de instituies polticas e econmicas e suas conseqncias no desempenho econmico atravs dos tempos. Segundo sua abordagem, as instituies so as regras do jogo em uma sociedade ou, mais formalmente, so as coeres projetadas que moldam a interao humana. Em conseqncia elas estruturam incentivos nas trocas humanas, sejam polticas, sociais ou econmicas. As mudanas institucionais moldam a forma como as sociedades evoluem ao longo do tempo e, portanto, seriam a chave para compreender mudanas histricas. J, as organizaes incluiriam corpos polticos, econmicos e sociais. Seriam grupos de indivduos ligados por algum motivo comum para atingir determinados objetivos. Em outras palavras, as instituies seriam as regras do jogo enquanto as organizaes seriam os jogadores (NORTH, 1990). Para tal, a pobreza seria resultante de um jogo que possui regras inadequadas. Para enfrentar tal realidade, uma condio necessria para solucionar problemas ou melhorar o desempenho
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econmico, giraria em torno de estruturas institucionais que ofeream incentivos positivos criao de caminhos alternativos para tal soluo. ... preciso haver instituies que ampliem o leque de oportunidades a fim de promover o surgimento das organizaes necessrias (NORTH, 1994). Segundo a abordagem neo-institucionalista, o desempenho das organizaes estaria pautado na existncia de boas instituies, o que de fato de extrema importncia. Enfim, a possibilidade de ao ou atuao dos atores depende dos arranjos institucionais nos quais estes esto inseridos. Porm, h de se considerar - da mesma forma como faz Dupas com respeito ao progresso questes como a quem essas instituies servem, quais os riscos, os custos sociais e ambientais que esto provocando, quem determina a direo dessas instituies e com quais objetivos. O que se pretende destacar o fato de que, em sociedades com grandes desigualdades scio-econmicas, as instituies podem beneficiar um grupo de atores em detrimento de outros, sendo que, muitas vezes, o grupo desfavorecido acaba englobando os pobres rurais. O prprio North (1994, p.15) aponta nesse sentido, ao afirmar que quanto maior o nmero de mudanas nas regras maior ser o nmero de perdedores e, portanto, a oposio a elas. Este cenrio requer, portanto, um ambiente democrtico de modo que seja possvel concertar conflitos e criar nveis mnimos de consensos, necessrios a promoo de processos de desenvolvimento. Diante das consideraes at aqui apresentadas, surgem diferentes inquietaes quando se trata de questes relativas ao desenvolvimento e agricultura familiar: como pequenos agricultores podero inserir-se eficientemente em um mercado cada vez mais competitivo? Como estes podero se apropriar de inovaes, consideradas inerentes ao capitalismo? Podero os agricultores familiares tornar-se empresrios shumpeterianos? Qual a possibilidade destes atores tornarem-se mais ativos e protagonistas em um processo de desenvolvimento rural? Como criar boas instituies sendo que a agricultura familiar padece de poder econmico, e que, essa crescente espiral de miserabilidade possui impactos regressivos no desenvolvimento social que realimentam altas taxas de desigualdade. (...) que tm efeitos perversos sobre a governabilidade democrtica, o clima de confiana interpessoal e o capital social (DUPAS, 2007, p157). No se pretende, neste artigo, dar respostas acabadas a estas perguntas. Pretende-se sim, apontar um caminho para pensar estas
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questes com base na abordagem territorial do desenvolvimento, neste caso, do desenvolvimento focando o espao rural. Entende-se que tal abordagem discute elementos, que no so abordados pelas teorias anteriormente apresentadas, mas que so essenciais para pensar respostas quelas perguntas. Para dar seqncia a esta argio, sero apresentadas algumas polticas pblicas, tentando-se apontar como as abordagens tericas acima apresentadas se expressam nestas polticas e o reflexo disso sobre o desenvolvimento rural.

2 - Agricultura e Polticas Pblicas no Brasil (1960-2000)

A seguir, pretende-se apresentar a dinmica das principais polticas pblicas implementadas no Brasil, a partir da dcada de 1960. Com o resgate dos planos de governo, pretende-se ressaltar o papel atribudo agricultura para o progresso ou desenvolvimento do pas, bem como, a dinmica da mudana do papel do Estado e da sociedade civil neste processo. Parte-se aqui do Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965) organizado pelo ministro Celso Furtado. O Plano visava alternativas de recuperao do vigor desenvolvimentista da economia brasileira a qual perdeu impulso devido ao esgotamento do modelo de substituio de importaes, principalmente no incio da dcada de 1960. Ao Estado, enquanto agente propulsor da economia, cabia minar os obstculos impostos ao desenvolvimento econmico. Um deles referia-se a estrutura agrria, que, no assimilando tcnicas modernas, atrasava o conjunto da economia, devendo ser modificada com rapidez e eficincia. Os objetivos que deveriam ser atendidos pela agricultura diziam respeito ao (1) aumento da produo de alimentos, (2) correo de distores/deficincias no setor de exportaes e (3) produo de matrias-primas para o mercado interno. Com a tomada do poder pelo movimento militar em 1964, constitui-se o Programa de Ao Econmica do Governo - Paeg (19641966). O Paeg praticamente incorpora as observaes do Plano Trienal, apresentando a agricultura como retardatria, buscando-se detectar os principais fatores que estariam dificultando a inovao tecnolgica. Alm do mais,
como o objetivo primordial do plano era a retomada do crescimento econmico, urgia que se procedesse a alteraes profundas no setor agrcola, para que este pudesse dar conta das tarefas que lhe so reservadas
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no processo de desenvolvimento do pas: fornecer alimentos e matrias-primas ao mercado urbano industrial; garantir parte substancial das divisas, para o financiamento das crescentes importaes necessrias retomada desenvolvimentista; e a absoro de parte da mo-de-obra que chegava anualmente ao mercado de trabalho (GONALVES NETO, 1995, p.126).

J o Plano Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970) objetivava a acelerao do desenvolvimento e o controle da inflao. Centra esforos em identificar as causas da inflao e da estagnao do crescimento, apontando reas estratgicas de ao. A agricultura mereceu destaque, uma vez que se estabeleceu o aumento da produo e produtividade agrcola e a ruptura das barreias de abastecimento como sendo que as duas primeiras reas estratgicas. Propunha-se a modernizao da agricultura a partir de uma revoluo tecnolgica criando um mercado mais amplo para a produo industrial. As aes do governo se baseariam no incentivo ao uso de insumos modernos, crdito rural e industrializao no meio rural (GONALVES NETO, 1995). O plano Metas e Bases para a Ao de Governo (1970-1973), ambientado dentro do milagre brasileiro pautado por aes voltadas ao progresso social e distribuio de renda. Para a agricultura, foi proposto, um movimento renovador, de profundidade (...). Isso significar, principalmente, dotar a Agricultura brasileira de um sistema de apoio, financeiro e fiscal, capaz de produzir a transformao tecnolgica e o fortalecimento acelerado de uma agricultura de mercado... (Metas de Base para a Ao de Governo apud GONALVES NETO, 1995, p.131). Ainda no milagre brasileiro, segue-se o I Plano Nacional de Desenvolvimento, cujos objetivos eram (1) inserir o Brasil na categoria dos pases desenvolvidos, (2) duplicar a renda per capita e (3) expandir a economia com taxas de crescimento de 8% a 10% anuais. Este foi o primeiro plano a no acusar problemas estruturais na agricultura, nem apontar seu carter retardatrio (...). Fala-se em modernizar, dinamizar setores, mas no os apresenta como gargalos ao processo de desenvolvimento (GONALVES NETO, 1995, p.132). Concomitante a isso, a expresso reforma agrria abolida e substituda por racionalizao da estrutura agrria. A estratgia agrcola deste plano consistia em desenvolver a agricultura moderna/empresarial no

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Centro-Sul, viabilizar a nordestina e modernizar estruturas de comercializao e distribuio de produtos agrcolas. O II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979) se d num cenrio novo, onde paira a crise do petrleo e o esgotamento do milagre brasileiro, merecendo destaque o problema da balana de pagamentos. Por isso, agricultura atribudo um novo papel, qual seja, uma contribuio mais significativa expanso do PIB e a efetivao do Brasil enquanto supridor mundial de alimentos, implementando uma capacidade empresarial atividade agropecuria. Por sua vez, a dcada de 1980, caracteriza-se no como uma dcada perdida para a agricultura, mas sim como uma dcada perversa quanto s polticas agrrias. Esta inicia com um perodo de (1) recesso (1981-1984), seguindo de uma recuperao (1985-1986), passando (2) ao Plano Cruzado (1986-1987) e seus impactos. Por fim, (3) uma fase de instabilizao (1988-1989) com taxas de inflao que chegaram a 2000% (GRAZIANO DA SILVA, 1996). Houve, portanto, uma significativa, mas temporria melhoria na distribuio de renda na agricultura com o Plano Cruzado de 1986. De modo sinttico, pode-se afirmar que,
o setor agrcola brasileiro foi profunda e adversamente afetado pelo agravamento macroeconmico e, em particular, pelas estratgias seja via choques, seja via moeda indexada adotadas pelo governo para controlar a inflao. O setor agrcola que encontrou espao e recebeu estmulos para crescer na maior parte da dcada de 80, tornou-se ao trmino desta a principal vtima do descontrole inflacionrio e da incapacidade demonstrada pelo governo de combat-lo (GRAZIANO, 1996, p.117).

Na dcada de 1990, conforme o mesmo autor, a nova poltica agrcola, de ordem neoliberal, reduziu a interveno do Estado na agricultura deixando as foras de mercado livres para reorganizar a distribuio espacial da produo. Representou um abandono das polticas agrcolas dos anos 1980, estando pautada em novas regras para o crdito rural e preos mnimos. Tais medidas prejudicaram principalmente os pequenos e mdios produtores rurais, devido reduo de recursos para a agricultura, conseqncia da poltica de estabilizao adotada a partir de maro de 1990. Ao observar os planos, de modo geral, pode-se ressaltar que todos buscam a modernizao da agricultura. Por outro lado,
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evidencia-se que esta passou a ocupar posio subordinada, tanto no nvel econmico como no das decises, passando a liderana do processo [de desenvolvimento econmico] ao setor urbano-industrial (GONALVES NETO, 1995, p.138). Nesse sentido, a cidade acaba se configurando como centro de comando e de irradiao da modernidade, enquanto o campo assumido como a periferia caudatria sobre a qual se espera que (...) assuma as funes de receptor das tcnicas adequadoras ao processo de desenvolvimento do sistema capitalista (LEWIN apud GONALVES NETO, 1995, p.146). Com base no acima mencionado, pode-se considerar que a busca pelo desenvolvimento econmico, pelo progresso, principalmente nas dcadas de 1960 e 1970, est fundamentalmente pautada na modernizao e na inovao. A agricultura, na medida em que se modernizava, seria o motor para o incremento da industrializao no pas. Essa busca explicita de avano cientfico e tecnolgico da agricultura, podendo-se citar aqui todas as inovaes abarcadas pela Revoluo Verde qumicas, biolgicas, tcnicas parece ir de encontro a teoria da inovao de Schumpeter. A adoo de tcnicas e tecnologias novas e modernas gerou, por um lado, progresso econmico, mas por outro, houve um aumento considervel das desigualdades e excluso social, principalmente no espao rural. Por sua vez, pode-se observar grande semelhana tanto aos papis atribudos agricultura pelos os governos militares quanto aos apontados por Rostow. Ou seja, proporcionar mais gneros alimentcios populao urbana; produzir matrias-prima para o setor industrial e consumir produtos industrializados, alm de transferir parte de sua renda para o setor moderno. Dessa forma, pode-se dizer que a agricultura balizou o crescimento dos demais setores modernos, o que, no entanto no se reverteu em desenvolvimento4, afirmao essa que pode ser justificada pelo aumento generalizado da pobreza nos anos 1980 e 1990. Alm disso, pelo menos at a dcada de 1990, observa-se tambm o Estado enquanto ator condutor do processo de desenvolvimento nacional perpassando todas as etapas da atividade produtiva: planejamento, produo, fiscalizao, determinao de preos, estocagem, circulao e comercializao dos produtos,
Entende-se o desenvolvimento aqui, na tica abordada por Amartya Sen (1999) como um processo que consiste na remoo das restries que limitam as escolhas e oportunidades das pessoas. Aquilo que cada pessoa pode realizar depende das oportunidades econmicas, das liberdades polticas, dos poderes sociais, da boa sade, da educao bsica e dos incentivos/estmulos as suas iniciativas. G&DR v. 5, n. 1, p. 121-148, jan-abr/2009, Taubat, SP, Brasil
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exportaes... (GONALVES NETO, 1995, p.142), o que est muito prximo ao papel do Estado para o progresso econmico ressaltado por Rostow. Por sua vez, a forte ao do Estado no perodo acima tratado se reverte em uma participao muito restrita da sociedade no planejamento das polticas pblicas. Como apresentado por Gonalves Neto (1995, p.137) os planos so elaborados por um pequeno e seleto nmero de tcnicos, longe das vistas do grosso da populao, mas ao alcance da ao lobista dos grupos mais prximos do poder. Esta afirmao evidencia outro problema: sociedades com grandes desigualdades sociais e econmicas tendem a privilegiar aqueles que detm mais poder. Por fim, importante frisar que o resultado do ponto de vista social do novo modelo de crescimento agroindustrial ensaiado na dcada passada [1980 e tambm 1990] no poderia ter sido mais perverso: aumentou drasticamente a concentrao de renda no campo, a proporo de pobres cresceu e os pobres se tornaram relativamente mais pobres (GRAZIANO DA SILVA, 1995, p.152). Esse aumento da pobreza parece ter direcionado a ateno do Estado para a agricultura familiar, principalmente a partir da segunda metade da dcada de 1990. Um estudo realizado pela FAO (1996) levantou que a agricultura familiar representava no Brasil cerca de 75% dos estabelecimentos agrcolas e somente 22% da rea total. Como base nos dados deste estudo, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, criou o Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural (PROVAP), uma linha de crdito exclusiva para a agricultura familiar. Em 1996 este foi substitudo pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)5. Este fato merece destaque, pois at o incio da dcada de 1990 no existia nenhum tipo de poltica pblica especial, com abrangncia nacional, voltada ao atendimento das necessidades desse segmento social no meio rural brasileiro (SCHNEIDER, 2005, p. 23). A constituio destes programas, voltados especificamente agricultura familiar, parece estar dentro da tendncia mundial de atribuio de maior importncia aos pobres rurais. Embora o PRONAF

5 Vale destacar que a criao e implementao destas polticas pblicas no so resultado apenas de vises dos governos, mas decorrem da presso e mobilizao da sociedade civil: os movimentos sociais rurais, liderados pela Contag, pressionados pela falta de crdito e pela abertura de mercados (...) foraram o surgimento de uma linha de crdito especfica para a agricultura familiar, setor que havia ficado de fora do perodo ureo do financiamento rural (PRETTO, 2005, p. 37).

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no tenha como objetivo explcito de combate pobreza6, na medida em que se prope a construir um padro de desenvolvimento sustentvel para os agricultores familiares e suas famlias, visando o aumento e a diversificao da produo, com o conseqente crescimento dos nveis de emprego e renda, proporcionando bem-estar social e qualidade de vida (PRONAF, 2007) acaba, a priori, atendendo a demandas de uma parcela marginalizada da populao rural. Outro fato importante diz respeito criao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), em janeiro de 2000, atribuindo maior ateno agricultura familiar. Vale mencionar ainda a implementao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) em 2003. Segundo Olalde (2007), sua criao reflete uma tendncia que vem atribuindo importncia dimenso territorial do desenvolvimento rural, segundo a qual, as atividades agrcolas e no-agrcolas devem ser integradas no espao local, perdendo sentido a tradicional diviso urbana/rural e ultrapassando o enfoque predominantemente setorial (agrcola) do espao rural. A criao tanto do MDA e da SDT quanto do PRONAF, pode ser analisada dentro da perspectiva neo-institucionalista de Thomas North. Ou seja, na medida em que as instituies existentes, no respondiam s demandas de uma determinada parcela da sociedade, h uma organizao e presso em torno da criao de instituies novas que possibilitam aos jogadores jogar o jogo. No entanto, o desafio, na abordagem neo-institucionalista, como j apontado anteriormente, criar regras ou instituies, em uma sociedade com amplas desigualdades, que atendam as demandas e necessidades e mesmo interesses dessa diversidade de atores. O fato de se considerar que, nos ltimos anos a agricultura patronal tem concentrado mais de 70% do crdito disponibilizado para financiar a agricultura nacional (OLALDE, 2007), enquanto representa apenas por 13,3% dos estabelecimentos rurais (FAO/INCRA, 2000), corrobora com o argumento acima. Porm no se pode desconsiderar que o fato da agricultura familiar conseguir adquirir maior visibilidade social atravs do seu reconhecimento por uma poltica pblica uma importante mudana de paradigma. (CORRA; SILVA, 2007). Alm disso, a partir da
At porque uma das crticas frequentemente feitas ao Programa refere-se ao fato do mesmo no atender a parcela mais marginalizada dos agricultores familiares: mesmo tendo em vista alterao recente da legislao que incorporou novos agricultores menos capitalizados ao acesso de recursos (...), o PRONAF, visto como um todo, continua preso lgica concentradora de recursos (CORRA; SILVA, 2007, p.49). G&DR v. 5, n. 1, p. 121-148, jan-abr/2009, Taubat, SP, Brasil
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criao da SDT, incorpora-se um esforo em articular, promover e apoiar as iniciativas da sociedade civil e dos poderes pblicos em benefcio do desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais, como forma de reduzir as desigualdades regionais e sociais, integrando-os ao processo de desenvolvimento nacional, e promover a melhoria das condies de vida das suas populaes (SDT, 2005). Da pode-se estabelecer relaes com uma tendncia contempornea, qual seja, a disseminao da abordagem territorial do desenvolvimento, que carrega consigo idias de empoderamento da sociedade civil, o novo papel do Estado, balizado por conceitos de enraizamento, capital social, governana e participao social, como ser apresentado a seguir.

3 - Abordagens contemporneas do desenvolvimento: a redefinio do papel do Estado e da sociedade civil

Como o progresso, to almejado do sculo XVIII ao XX, no levou ao progressivo e definitivo recuo da misria, alm de fazer emergir uma crise ambiental, econmica e social, novas concepes esto emergindo, nas quais se articulam duas dimenses do saber cientfico, quais sejam, natureza e sociedade (ALMEIDA, 1997). Dentro deste novo contexto, entende-se que a abordagem territorial tem grandes contribuies a dar no que se refere aos processos de desenvolvimento rural em mbitos perifricos, nos quais predomina a agricultura familiar. Considera-se ser possvel falar em desenvolvimento territorial local/regional, tendo em vista as implicaes do neoliberalismo, da redemocratizao do Estado brasileiro e o conseqente surgimento da sociedade civil e da escala local enquanto ator mais participante dos processos de desenvolvimento. De acordo com Schneider e Tartaruga (2004), h duas razes principais que fazem emergir a abordagem territorial aplicada aos estudos do desenvolvimento rural. Uma refere-se aos aspectos polticos e institucionais que derivam, da crise do Estado e da perda crescente de seu poder de regulao. A crise do Estado diz respeito sua incapacidade crescente de regular e interferir na economia privada, especialmente a partir da ampliao da capacidade da economia capitalista de ajustar, em escala planetria, a interdependncia entre as condies de tempo e espao no processo global de produo de mercadorias. A outra, emerge com a difuso dos estudos relacionados industrializao difusa, aos sistemas produtivos locais ou clusters. A partir desta literatura difunde-se a idia de que os processos de
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desenvolvimento que apresentavam os melhores indicadores em face crise geral patrocinada pela reestruturao capitalista, eram aqueles que estavam assentados em uma dinmica territorial muito especfica. Assim sendo, por processos de desenvolvimento territorial entende-se que sejam aes, mecanismos, estratgias e polticas endgenas, desencadeadas por atores locais/regionais em interao com as demais escalas de poder e gesto, reforando e constituindo territrios por meio de novos usos polticos e econmicos. Nessa perspectiva, o desenvolvimento territorial se produz a partir do momento em que os atores, formando uma comunidade/sociedade, se reconhecem como tal e tem como referncia primeira seu territrio. Projetam suas aes sobre suas tessituras, ns e redes, a partir de relaes de poder (RAFFESTIN, 1993), desenvolvendo suas potencialidade (ambientais, humanas, econmicas), constituindo-se assim, como atores mais ativos na interveno sobre seu territrio. Segundo Boisier et al (1995), o objetivo do desenvolvimento territorial triplo: (1) o aperfeioamento do territrio entendido no como um container e suporte fsico de elementos naturais, mas como um sistema fsico e social estruturalmente complexo, dinmico e articulado; (2) o aperfeioamento da sociedade ou comunidade que habita esse territrio; (3) o aperfeioamento de cada pessoa, que pertence a essa comunidade e que habita esse territrio. Por sua vez, o adjetivo local/regional acrescido a este conceito, de modo a enfatizar o exerccio de poder dos atores sociedade civil, Estado e mercado - desta escala sobre o territrio, bem como a interao destes com os atores de escalas exgenas, considerando a multidimensionalidade de atores e do poder atuantes sobre determinado territrio (BECKER, 1983). Marsden e Sonnino (2006) tambm destacam estas interaes ao tratarem das redes agroalimentares alternativas na Europa, afirmando que no cabe privilegiar uma escala a priori, mas considerar inter-relaes entre diferentes escalas. neste cenrio de multidimensionalidade de atores, e no caso brasileiro, com a redemocratizao do Estado que se abre a possibilidade da emergncia do poder da sociedade civil, como um ator-chave nos processos de desenvolvimento territorial. Ou ainda,
incapaz de acompanhar as rpidas mudanas em curso, o Estado passou a sofrer sucessivas alteraes nas suas funes e incumbncias, que lhe haviam sido atribudas com maior intensidade a partir de meados do sculo XX. Modificam-se desde as suas estruturas at o carter de suas aes, deixando de ser o indutor
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do desenvolvimento econmico e passando a ser o seu regulador, alterando o seu carter centralizador para uma forma mais suscetvel e permevel participao das diversas instncias e organizaes da sociedade civil. (SCHNEIDER; TARTARUGA, 2004, p.12).

Assim sendo, em regies perifricas, nas quais predomina a agricultura familiar, considera-se que a participao e o protagonismo dos atores locais, quanto a aes voltadas ao desenvolvimento, colocase como essencial para que estes processos venham atender suas especificidades, as suas demandas, necessidades e mesmo interesses. Como bem traz Becker (1983, p.16): O Estado, produzindo e usando o espao no est atento necessidade de todos os setores da populao. Restou populao integrar seu poder no espao vivido.... E esse empoderamento da sociedade civil que, em muitos casos, tem marcado positivamente processos de desenvolvimento territorial em regies rurais perifricas. Em razo disso, conceitos como, capital social, enraizamento, governana e participao social tornam-se inerentes nestas discusses. Pretende aqui, chegar a estes conceitos abordando dois outros: a densidade institucional e a inovao territorial coletiva. A densidade institucional representa a combinao de fatores, incluindo suas interaes inter-institucionais e sinergia, uma representao coletiva por muitos corpos, um objetivo industrial comum e normas culturais e valores compartilhados (AMIN E THRIFT apud KIRAT; LUNG, 1999, p.31). Fernndez (2004), ampliando a discusso de Amim e Thrift, define a densidade institucional como uma slida presena institucional e o desenvolvimento de formas de cooperao entre os atores a partir da consolidao de uma conscincia de pertena mtua a uma dinmica territorial e ao padro de coalizo representativo dos interesses locais. Assim, a densidade institucional local/regional, ou seja, a interao entre atores da sociedade civil, Estado e mercado, em torno de um objetivo comum, e sua interao com as demais escalas de poder e gesto tende a tornar o processo de desenvolvimento mais participativo e mais adequado realidade scio, poltico, cultural e ambiental local. A densidade institucional nos remete ao conceito de capital social (PUTNAM, 2000). Ou seja, esta densidade influenciada pela existncia de laos de confiana e reciprocidade, cooperao e solidariedade, estabelecidos entre atores, principalmente numa escala local/regional, onde a proximidade e o enraizamento destes atores tende a ser maior, pois no local, ou no lugar em que as aes
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cotidianas se expressam. Um enraizamento no local, no qual os atores compartilham uma histria, normas, valores e objetivos comuns, tende a exercer uma influncia positiva no desenvolvimento de capital social. Este por sua vez, enquanto um bem pblico (PUTNAM, 2000), dinamizado por laos fracos. Conforme Granovetter (1973), os laos fortes, em geral, referem-se queles de parentesco e amizade. So mais funcionais mobilizao de recursos apoiados na solidariedade e derivados de relaes sociais, cuja intensidade dos contatos, e a pequena distncia social entre os atores, a caracterstica central. Os laos fracos, por sua vez, so aqueles que tm por principal caracterstica a mobilizao de recursos localizados na esfera pblica, formando estoques de capital social cujos resultados se revertem no territrio como um todo. Estes laos tendem a estruturar a ao coletiva. Enfim, os laos fracos proporcionam o acesso a recursos, fora do mbito da rede social mais restrita, representada pelos laos fortes. Os conceitos acima, esto muitos prximos, e parecem conformar um circulo virtuoso na medida em que se retroalimentam. Assim, os laos fracos influenciam o capital social, o qual caracteriza um potencial que permite a constituio da densidade institucional. Esta densidade, por sua vez, um meio que leva inovao territorial coletiva. Pode-se afirmar que, tanto a densidade, quanto a inovao territorial so meios que levam ao desencadeamento de processos de desenvolvimento territorial local/regional. A inovao territorial coletiva difere da abordagem schumpeteriana de inovao, na medida em que se refere a um sistema dinmico de reproduo territorial fundado em inovaes permanentes, resultado de relaes de cooperao entre os atores pblicos e privados, individuais e coletivos - de determinada regio ou territrio (FERNNDEZ, 2004). Ou ainda, segundo Mndez, (2002) consiste na capacidade de gerar e incorporar conhecimentos para dar respostas criativas aos problemas do presente, no s em termos de crescimento econmico, mas numa perspectiva integrada. A inovao territorial coletiva, no necessariamente resulta da iniciativa dos agentes econmicos (empresrio e capitalista), como aponta Schumpeter, mas sim e, freqentemente, de uma ao coletiva de atores territoriais, pois como mencionado acima, esta influenciada pela densidade institucional. Por outro lado, Schumpeter tem as inovaes - novas combinaes produtivas ou mudanas nas funes de produo - como uma ruptura abrupta com o predominante. J, a abordagem ora apresentada, no se refere somente a novas
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combinaes produtivas, mas a toda resposta criativa, dada pelos atores s demandas e problemas existentes, com base nas potencialidades de seu territrio. Estas potencialidades esto muito prximas quelas vantagens especficas, baseadas num comportamento coletivo, resultado de uma histria em comum e da proximidade espacial, de valores e de comportamentos dos atores locais, das quais tratam RequierDesjardins, Boucher e Cerdan (2003). Tais vantagens, por no poderem ser encontradas similarmente em outros locais, so potenciais que permitem uma inovao territorial coletiva. Como a inovao se trata de um processo coletivo, este remete ao conceito de governana. A prpria abordagem territorial do desenvolvimento se coloca muito prxima questo da governana, devido a multidimensionalidade do poder presente e atuante sobre o territrio:
Uma anlise mais detalhada, mostra que o enfoque territorial permevel s noes de governana (interao e regulao entre atores, instituies e Estado) e de concertao social ou coordenao de interesses de atores que transcorrem em um espao determinado que o territrio. Tanto a governana como a participao passam a ser entendidas como de fundamental importncia para determinar o novo papel das organizaes e instituies locais (SCHNEIDER; TARTARUGA, 2004, p.13).

De acordo com Milani e Solns (2002) a governana engloba a constituio de uma legitimidade do espao pblico; a repartio do poder entre os que governam e os que so governados; os processos de negociao entre os atores sociais e a descentralizao da autoridade e das funes ligadas ao ato de governar. Poderia-se afirmar portanto, que a governana seria a prtica pela qual se d a gesto territorial do desenvolvimento, prtica essa, que passa por processos de concertao entre atores, pelo estabelecimento e soluo de conflitos e assimetrias bem como pela formao mnima de consensos, que leva a densidade institucional e por sua vez, inovao territorial coletiva. Em sntese, conforme Diniz (1997), a governana caracteriza um sistema de normas em um redesenho estratgico envolvendo a participao de diferentes atores sociais que compartilham a capacidade governativa do Estado, identificando problemas na sociedade e formulando polticas pblicas mais adequadas as realidades locais.
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Porm, importante frisar que certamente o maior desafio que a abordagem territorial do desenvolvimento tenha que enfrentar diz respeito, justamente, a essa capacidade de governana, de participao social e ao coletiva. Enfim, considerando-se regies rurais, tipicamente de agricultura familiar, distantes geograficamente e margem dos interesses dos grandes centros industriais e de tomada de deciso do pas, questiona-se: em que medida a participao dos atores locais, seja sociedade civil, Estado ou mercado efetiva ou mesmo almejada por tais atores? Tero os atores locais coletivos, capacidade de responder s expectativas de lhe que so depositrias? (SCHNEIDER, TARTARUGA, 2004). Em que medida a governana ir representar um dilogo e uma concertao entre Estado, sociedade civil e mercado? Mas por outro lado, outra pergunta teima em no calar: se no for pela via da participao social, da governana, do empoderamento da escala local e da sociedade civil, como pensar processos de desenvolvimento rural para a agricultura familiar, haja vista o cenrio que se desenhou a partir do modelo neoliberal e da crise do Estado, que a muito tem se mostrado excludente, deixando margem do processo de desenvolvimento muitos pequenos agricultores? Enfim, a participao social ainda parece ser um processo muito prximo questo do desenvolvimento, merecendo, para tal, estudos mais aprofundados.

Consideraes Finais
O que se buscou apresentar com este ensaio a contribuio da abordagem territorial para se pensar questes voltadas aos processos do desenvolvimento. Parte-se do pressuposto de que a participao social, a organizao e a concertao local adquirem extrema relevncia para o desencadeamento de processos de desenvolvimento em regies perifricas, caracterizadas pela forte presena da agricultura familiar. Com a passagem de um Estado interventor para um ordenador de macro-polticas e fomentador de iniciativas locais, abre-se a possibilidade da atuao e participao local mais ativa, o que tende a tornar os processos de desenvolvimento mais adequados realidade local. Considera-se que a abordagem territorial traz um diferencial quanto quelas apresentadas na primeira seo deste artigo, pois aponta elementos no tratados pelas primeiras, entendidas como essenciais ao desenvolvimento. Embora imprescindveis, as inovaes shumpeterianas, o progresso econmico e as mudanas institucionais
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no necessria ou automaticamente, geraro desenvolvimento para os agricultores familiares. Entende-se que estes elementos contribuem para o desenvolvimento territorial, na medida em que houver uma densidade institucional e uma inovao territorial coletiva, ou seja, a construo do desenvolvimento a partir do envolvimento dos atores locais, interagindo com atores das demais escalas, pautado nas potencialidades ou especificidades territoriais. Vale ressaltar que o modelo de desenvolvimento hegemnico levou a um aumento generalizado da pobreza, tanto no Brasil como no mundo, e certamente, seu carter exgeno, ditado de cima para baixo, contribuiu muito para a formatao desta realidade. Isso leva a crer, que processos de carter mais endgeno, desencadeados de baixo para cima, de modo a integrar diferentes escalas de poder e gesto, tendem a considerar caractersticas especficas de cada lugar, sejam sociais, econmicas, culturais ou ambientais. A partir da, possvel um processo que leve ao aperfeioamento do territrio, da sociedade e de cada indivduo ou ator que pertence a este territrio, como mencionado anteriormente. Enfim, um dos grandes desafios est em como promover a governana, a concertao na escala local e desta com as demais escalas. Em razo disso, considera-se que estudos de experincias de organizao local em prol do desenvolvimento tm muito a contribuir neste debate.

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