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Mrio Aroso de Almeida

SUMRIOS DE DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO

Primeira Parte Elementos essenciais e Pressupostos do Processo Administrativo Ttulo Primeiro Elementos essenciais do Processo Administrativo Captulo I Sujeitos do Processo Administrativo
I O Tribunal Administrativo: a consagrao constitucional das diferentes jurisdies (arts. 209 segs. da CRP); a jurisdio administrativa e fiscal (art. 212 da CRP e art. 8 do ETAF); identidade e razo de ser do contencioso administrativo; poderes dos juzes administrativos (art. 3 do CPTA). 8. De acordo com o artigo 209 da CRP, alm do Tribunal Constitucional, existem, na vigente ordem jurdicoconstitucional portuguesa, as seguintes categorias de tribunais: o Supremo Tribunal de Justia e os tribunais judiciais de primeira e de segunda instncia; o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais; e o Tribunal de Contas. Descontando, portanto, o Tribunal Constitucional e o Tribunal de Contas, a CRP consagra, assim, a existncia, na ordem jurdica portuguesa, de uma dualidade de jurisdies. Existem, com efeito, na nossa ordem jurdica, duas ordens de tribunais: os tribunais judiciais, cujo rgo de cpula o Supremo Tribunal de Justia; e os tribunais administrativos e fiscais, cujo rgo de cpula o Supremo Tribunal Administrativo. Isto mesmo confirmado pela simetria com que, nos seus artigos 210 (e 211) e 212, respectivamente, a CRP regula, em seguida, cada uma das jurisdies e, em particular, pelo modo como, por um lado, no artigo 210, n 1, a CRP estabelece que o Supremo Tribunal de Justia o rgo superior da hierarquia dos tribunais judiciais, sem prejuzo da competncia prpria do Tribunal Constitucional; e, por outro lado, no artigo 212, n 1, estabelece que o Supremo Tribunal Administrativo o rgo superior da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais, sem prejuzo da competncia prpria do Tribunal Constitucional. Acrescenta, entretanto, o artigo 217, no seu n 1, que a nomeao, a colocao, a transferncia e a promoo dos juzes dos tribunais judiciais e o exerccio da aco disciplinar competem ao Conselho Superior da Magistratura e, no seu n 2, que a nomeao, a colocao, a transferncia e a promoo dos juzes dos tribunais administrativos e fiscais, bem como o exerccio da aco disciplinar, competem ao respectivo conselho superior, nos termos da lei. Por outro lado, quando o artigo 215 da CRP se refere magistratura dos tribunais judiciais, ele est apenas a referir-se aos tribunais judiciais, a que se reportam os artigos 210 e 211, e no aos tribunais administrativos e fiscais. Evidencia-o o contedo dos ns 2, 3 e 4 do artigo 215, que se referem aos mesmos trs degraus da hierarquia dos tribunais judiciais (tribunais de primeira instncia, tribunais de segunda instncia e Supremo Tribunal de Justia) que so mencionados no artigo 209, n 1, alnea a), e no artigo 210. Quando, portanto, nesse contexto, o artigo 215, n 1, da CRP estabelece que os juzes dos tribunais judiciais formam um corpo nico e regem-se por um s estatuto, o preceito tem exclusivamente em vista os juzes dos tribunais judiciais, a que se referem os artigos 210 e 211, e no os juzes dos tribunais administrativos e fiscais. Isto explica o disposto no artigo 57 do ETAF, aprovado pela Lei n 13/2002, de 19 de Fevereiro, que reza o seguinte: Os juzes da jurisdio administrativa e fiscal formam um corpo nico e regem-se pelo disposto na Constituio da Repblica Portuguesa, por este Estatuto e demais legislao aplicvel e, subsidiariamente, pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais, com as necessrias adaptaes.

9. Segundo dispe o artigo 212, n 3, da CRP, cujo sentido e alcance adiante haver oportunidade de analisar, compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das aces e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas e fiscais isto , no essencial, administrar a justia em nome do povo nos litgios cuja resoluo dependa da aplicao de normas de Direito Administrativo ou de Direito Fiscal. A existncia, entre ns, da jurisdio administrativa e fiscal tem razes histricas que a explicam, mas justifica-se, hoje, no quadro jurdico-constitucional do Portugal democrtico tal como, alis, tambm sucede na maioria dos pases europeus , por razes que se prendem com a vastido e complexidade do universo das relaes jurdicas que so disciplinadas pelo Direito Administrativo e pelo Direito Fiscal. . Mas, do mesmo passo, existe a conscincia de que a interveno dos tribunais, neste domnio, no deve ultrapassar os limites que decorrem da vontade expressa pelos rgos democraticamente legitimados para o efeito. E, neste sentido, estabelece o artigo 3, n 1, do CPTA que aos tribunais administrativos apenas compete julgar, no respeito pelo princpio da separao e interdependncia dos poderes, [] do cumprimento pela Administrao das normas e princpios jurdicos que a vinculam e no da convenincia ou oportunidade da sua actuao. No se trata, pois, de pretender que os tribunais administrem, sobrepondo os seus prprios juzos subjectivos aos daqueles que exercem a funo administrativa, mas de pretender que os tribunais julguem da conformidade da actuao dos poderes pblicos com as regras e os princpios de Direito a que eles se encontram obrigados e que, no exerccio da funo jurisdicional que lhes incumbe, profiram as sentenas e demais providncias, tanto no plano executivo, como no plano cautelar, adequadas para fazer prevalecer o Direito sobre as eventuais condutas ilegtimas dos poderes pblicos.

11. Tal como sucede com os tribunais judiciais, tambm os tribunais administrativos e fiscais se encontram organizados em trs nveis: os tribunais de primeira instncia, os tribunais de segunda instncia e o Supremo Tribunal Administrativo. Os tribunais administrativos e fiscais de segunda instncia so presentemente dois, tomam a designao de tribunais centrais administrativos Norte e Sul e tm sede, respectivamente, no Porto e em Lisboa. O ETAF regula, em separado, os tribunais de primeira instncia que julgam em matria administrativa, que designa por tribunais administrativos de crculo, e os que julgam em matria fiscal, que designa por tribunais tributrios (cfr. artigos 8, n 1, e 39 a 50 do ETAF). II As Partes: os particulares e a dimenso constitucional de tutela subjectiva do contencioso administrativo (arts. 20 e 268, ns 4 e 5, da CRP e 2 do CPTA); as dimenses complementares de tutela (pblica, colectiva e difusa) do contencioso administrativo; as entidades pblicas e os seus rgos; os particulares demandados.

14. Por regra, os processos administrativos so desencadeados por particulares pessoas privadas, singulares ou colectivas, que se dirigem aos tribunais administrativos alegando a ofensa de um direito subjectivo ou de um interesse legalmente protegido por parte de uma entidade pblica. Esta apenas uma das dimenses da litigiosidade administrativa mas , indiscutivelmente, a mais relevante,

tanto do ponto de vista quantitativo, como do ponto de vista qualitativo: do ponto de vista quantitativo, na medida em que, estatisticamente, corresponde esmagadora maioria das situaes; e do ponto de vista qualitativo, por ser aquela que se reveste de maior importncia, na medida em que envolve o exerccio, por parte dos alegados lesados, do seu direito fundamental de acesso justia administrativa. Complementando as disposies, de mbito genrico, do artigo 20, a CRP consagra, alis, no artigo 268, ns 4 e 5, como um direito fundamental de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias, o direito fundamental que a todos assiste de recorrerem justia administrativa em defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, explicitando as principais dimenses em que esse direito fundamental se concretiza, tanto no plano da tutela declarativa, como no plano da tutela cautelar. De referir que a frmula que, neste como em muitos outros casos, geralmente utilizada, dos direitos ou interesses legalmente protegidos, tem o propsito e, a nosso ver, o alcance de cobrir, no apenas as situaes em que o quadro normativo aplicvel assegura ao interessado a satisfao plena do seu interesse dirigido a um bem da vida, como tambm as situaes em que, embora no lhe assegure essa satis fao plena, o quadro normativo aplicvel permite ao interessado aspirar satisfao desse interesse, exigindo a observncia, por parte das entidades pblicas envolvidas, das normas ou princpios pelas quais pode passar a satisfao desse interesse. Pense-se, desde logo, no exemplo do titular de um interesse pretensivo dirigido obteno de uma licena cuja atribuio depende da formulao de juzos discricionrios, naturalmente parametrizados pela observncia de certas regras ou princpios jurdicos. 15. Cumpre, porm, advertir que nem sempre a autoria, no processo administrativo, corresponde ao paradigma que acaba de ser referido. O que bem se compreende, na medida em que, como, no essencial, os processos administrativos se dirigem a fiscalizar a legalidade administrativa e o respeito pela legalidade administrativa , em si mesmo, um interesse pblico, as leis do processo administrativo so generosas no reco nhecimento de legitimidade para a propositura de aces junto dos tribunais admi nistrativos. Sem prejuzo dos desenvolvimentos de que cada um deles ser objecto no momento prprio, cumpre, pois, de momento, inventariar os principais tipos de situaes em referncia. a) Como a seu tempo se ver, as aces de impugnao de actos administrativos podem ser intentadas, no s por quem alegue a ofensa de um direito ou um interesse legalmente protegido, no sentido explicitado no n precedente (cfr., desde logo, o artigo 51, n 1, do CPTA), mas, de um modo geral, por quem apenas alegue a titularidade de um interesse directo e pessoal (cfr. artigo 55, n 1, alnea a), do CPTA). Por outro lado, tambm pessoas colectivas, designadamente sindicatos e associaes profissionais, podem propor aces relacionadas com interesses que lhes cumpra defender (cfr., designadamente, o artigo 55, n 1, alnea c), do CPTA). b) Existe, entretanto, a chamada aco pblica, que exercida por entidades pblicas, no exerccio de um dever de ofcio, e no por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses. O caso mais relevante diz respeito ao Ministrio Pblico, a quem o CPTA reconhece amplos poderes para propor aces junto dos tribunais administrativos, em defesa da legalidade, do interesse pblico, de interesses difusos e de direitos fundamentais (cfr. artigos 9, n 2, 40, n 1, alnea b), e n 2, alnea c), 55, n 1, alnea b), 68, n 1, alnea c), 73, n 3, 77, n 1, e 104, n 2, do CPTA). No exerccio da aco pblica, o Ministrio Pblico tambm pode dar, alis, continuidade a certos tipos de aces intentadas por particulares, em caso de desistncia ou outra causa de extino dessas aces (cfr. artigo 62 do CPTA), e possui legitimidade irrestrita para recorrer de toda e qualquer

deciso proferida pelos tribunais administrativos (cfr. artigos 141, n 1, 152, n 1, e 155, n 1, do CPTA). Mas o CPTA tambm admite outros casos de aco pblica, a cargo de outras entidades, designadamente no mbito dos processos de impugnao de actos administrativos (cfr. artigo 55, n 1, alnea e), do CPTA). c) Avulta ainda a chamada aco popular, que o CPTA configura em duas modalidades bem distintas entre si, embora ambas tenham em comum a circunstncia de corresponderem a aces propostas por cidados, individualmente ou em grupo, no gozo dos seus direitos civis e polticos, em defesa de valores que interessam ao conjunto da comunidade, sem terem necessariamente de respeitar individualizadamente aos autores. o que sucede, nos termos do artigo 9, n 2, do CPTA, com as aces intentadas em defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a sade pblica, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do territrio, a qualidade de vida, o patrimnio cultural e os bens do Estado, das Regies Autnomas e das autarquias locais no que constitui uma concretizao do direito de aco popular que a CRP consagra como um direito, liberdade e garantia de participao poltica no seu artigo 52, n 3; e, no especfico mbito autrquico, com a aco popular de impugnao de actos autrquicos que se encontra prevista no artigo 55, n 2, do CPTA. d) Muitas vezes, os processos administrativos so desencadeados por entidades pblicas contra outras entidades pblicas, no mbito dos chamados litgios interadministrativos, em que se confrontam entre si interesses estatutariamente atribudos a diferentes entidades pblicas. Pense-se, por exemplo, em litgios entre autarquias locais e o Estado, como aqueles em que uma autarquia local impugne uma deciso do Ministrio da Cultura que recuse parecer favorvel realizao de um empreendimento de interesse local. De igual modo, um rgo de uma entidade pblica hoje admitido, em certas circunstncias, a impugnar uma deciso tomada por outro rgo da mesma entidade pblica (cfr. artigo 55, n 1, alnea d), do CPTA). Pense-se no exemplo da Cmara Municipal que reage contra uma recusa de autorizao da Assembleia Municipal para a contraco de um emprstimo ou para a celebrao de um contrato. Para alm dos litgios interadministrativos, os tribunais administrativos tambm so, pois, hoje palco de litgios intra-administrativos, gerados no seio de uma mesma entidade pblica. 16.. O critrio geral , pelo contrrio, o de que, por regra, os tribunais administrativos so competentes para dirimir os litgios de natureza administrativa, cujo julgamento depende da aplicao do Direito Administrativo. Ora, daqui decorrem duas importantes consequncias, quanto a saber quem pode figurar como demandado no processo administrativo. (i) Por regra, as aces do processo administrativo so intentadas contra entidades pblicas, na medida em que, na esmagadora maioria dos casos, essas aces dirigem-se a reagir contra ou procurar impedir decises ou providncias adoptadas ou a adoptar por essas entidades, no exerccio das funes que o Direito Administrativo lhes confere. Mas nem todas as aces dirigidas contra entidades pblicas so necessariamente propostas nos tribunais administrativos: como a seu tempo melhor se ver, isso depende da aplicao dos critrios materiais de delimitao do mbito da jurisdio administrativa. (ii) Nem todas as aces intentadas nos tribunais administrativos so, entretanto, propostas contra entidades pblicas. Cumpre, desde logo, sublinhar que conduta da entidade pblica demandada esto frequentemente associados

particulares que tambm tm de figurar, ao lado daquela, como demandados no processo. assim quando h particulares que so beneficirios da deciso tomada pela entidade pblica, cujos interesses se opem aos do autor que se insurge contra essa deciso; ou que, em todo o caso, viram a sua situao jurdica definida pela deciso, pelo que esta s pode ser posta em causa num processo em que lhes seja reconhecida a possibilidade de participarem. Nestes casos, demandados tm de ser, tanto a entidade pblica, como os interessados particulares, que a lei designa como contra-interessados (cfr. artigos 10, n 1, 57 e 68, n 2, do CPTA). Por outro lado, demandado exclusivo , desde logo, um particular nos casos em que a aco proposta por uma entidade pblica, quando o demandado esteja constitudo, para com essa entidade, em deveres emergentes de relaes jurdicas reguladas pelo Direito Administrativo e a entidade pblica no possa fazer valer os correspon dentes direitos a no ser pela via judicial. O processo administrativo pode mesmo ter apenas sujeitos privados como partes. Seja porque se trata de um particular que reage contra a conduta de outro particular a quem foi confiado o exerccio de poderes pblicos e que, por isso, pratica actos que a lei equipara a actos administrativos (cfr., designadamente, os artigos 51, n 2, e 100, n 3, do CPTA). Seja porque se trata de um particular que reage contra a violao ou a ameaa de violao, por parte de outro particular, de deveres que para ele resultavam de normas, actos ou contratos administrativos, sem que as autoridades administrativas competentes, solicitadas a intervir, tenham adoptado as providncias adequadas para impedir ou pr cobro a tal situao (cfr. artigos 37, n 3, e 109, n 2, do CPTA). A isto acresce que, como sabido, a lei substantiva tende, hoje, por uma razo ou por outra, a equiparar, para certos efeitos, s pessoas colectivas de direito pblico certas pessoas colectivas de direito privado, estendendo-lhes a aplicabilidade de regimes de Direito Administrativo que, de outro modo, no lhes seriam aplicveis. Daqui resulta que muitas aces contra pessoas colectivas de direito privado tm de ser propostas nos tribunais administrativos. III O Ministrio Pblico: os diferentes papis do Ministrio Pblico no processo administrativo: a aco pblica; a representao do Estado; a interveno nos processos em que no parte.

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Como j foi referido, o Ministrio Pblico pode ser autor em processos administrativos, quando prope aces no exerccio da chamada aco pblica (cfr. n 15). Mas, como prev o artigo 11, n 1, do CPTA, o Ministrio Pblico tambm representa o Estado, fazendo as vezes de seu advogado, nas aces administrativas comuns que sejam propostas contra o Estado em matria de responsabilidade civil ou respeitante a contratos. Para alm disto, o artigo 85 do CPTA confere ao Ministrio Pblico o poder de intervir nos processos administrativos em que no seja parte e que sigam a forma da aco administrativa especial, quando entenda que tal se justifica em funo da matria que esteja em causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidados, de inte resses pblicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens re feridos no n 2 do artigo 9. Essa interveno visa contribuir para o melhor esclarecimento dos factos ou a melhor aplicao do direito e, por isso, pode traduzir-se num requerimento dirigido a solicitar a realizao de diligncias instrutrias ou num parecer sobre o mrito da causa, que exprime uma opinio sobre o sentido em que o caso deve ser decidido pelo tribunal. Esta previso do artigo 85 do CPTA o que hoje resta dos amplos poderes de interveno que, no regime precedente, eram reconhecidos ao Ministrio Pblico nos processos em que no era parte, e que se consubstanciavam na previso legal de dois momentos de interveno necessria em todos os processos, para emisso do visto inicial e

do visto final, em que o Ministrio Pblico tinha, inclusivamente, a possibilidade de suscitar questes de ndole processual que pudessem obstar apreciao do mrito da causa por parte do tribunal. Hoje, como se v, a interveno no obrigatria nem ocorre mais de uma vez em cada processo: tem lugar uma nica vez, na fase processual em que o artigo 85 do CPTA a prev, e s quando o Ministrio Pblico considere que ela se justifica, em funo da relevncia da matria em causa; e no pode versar sobre questes de ndole processual, mas apenas sobre questes de carcter substantivo.

Captulo II Objecto do Processo Administrativo: principais tipos de pretenses dedutveis

18. Neste sentido, pode dizer-se que, partida, o objecto do processo se define por referncia pretenso
formulada pelo autor, identificada pelo pedido e pela causa de pedir que por ele foram deduzidos. ao nvel do objecto do processo que se estabelece a conexo entre o processo e o Direito substantivo. O objecto de cada processo identifica-se, com efeito, por referncia aos factos a que se reportam as questes submetidas ao julgamento do tribunal e qualificao que desses factos fazem as normas de Direito substantivo a aplicar resoluo dessas questes: num primeiro momento, ainda por referncia s alegaes iniciais produzidas pelo autor na petio inicial; depois, tambm por referncia s alegaes produzidas pelos demandados; a final, por referncia prpria realidade substantiva a que se reporta o processo, tal como o tribunal a apreenda e reflicta na sentena que julgue o mrito da causa. 19. Refira-se, desde logo, que, ao contrrio do que sucedeu no passado, no vigora, hoje, no nosso ordenamento jurdico um regime de tipicidade ou numerus clausus quanto aos tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante os tribunais administrativos. Desde que se inscrevam no mbito da jurisdio destes tribunais, todo o tipo de pretenses pode ser deduzido e, como proclama o artigo 2, n 1, do CPTA, todas as pretenses regularmente deduzidas em juzo (1) encontram a via processual que lhes permitir obter a deciso judicial que as aprecie com fora de caso jul gado. Daqui resulta, naturalmente, que previses como as do artigo 2, n 2, ou do artigo 37, n 2, do CPTA mais no pretendem do que ilustrar, a ttulo meramente exemplificativo, os principais tipos de pretenses que podem ser objecto de processos administrativos. No se trata, pois, de elencos fechados, mas meramente exemplificativos. 20. Como j foi recordado (cfr. n 5), a lei estabelece, entretanto, os modelos de tramitao que devem seguir os diferentes processos, desde o momento em que a aco proposta perante o tribunal at ao momento em que este vem a proferir a correspondente deciso. Ao modelo de tramitao do processo d-se o nome da forma do processo, designao que, desse modo, corresponde ao conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na propositura e desenvolvimento da aco em tribunal. assim que o CPTA faz corresponder a certos tipos de pretenses certas formas de processo, dizendo qual o modelo de tramitao que deve ser seguido em cada processo, consoante o tipo de pretenses que nele seja deduzido. Ora, a nosso ver, o enquadramento que o CPTA d aos diferentes tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante a jurisdio administrativa, do ponto de vista das opes efectuadas quanto estruturao das formas do processo declarativo, assenta num critrio material diferenciador de dois grandes grupos de pretenses que se justifica adoptar como ponto de referncia para a identificao, a que no presente captulo nos propomos, dos principais tipos de pretenses que podem ser objecto do processo administrativo. 21. O tema das formas do processo declarativo objecto da Seco II do Captulo V da Parte Geral do CPTA, que constituda apenas por dois artigos, o artigo 35 e o artigo 36. Esta Seco e, em especial, o artigo 35 desempenham um papel fundamental na determinao da estrutura do Cdigo. Com efeito, a se diz quais so as
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( ( ) Veja-se, a propsito, o que ficou dito supra, sub n 4, sobre as condies de existncia, de admissibilidade e de procedncia do processo declarativo.

formas, os modelos de tramitao, a que devem obedecer os processos declarativos e, como expressamente a se refere, a estrutura do Cdigo determinada, nos subsequentes Ttulos II, III e IV, em funo das formas de processo que, nessa sede, so identificadas (1). Como resulta do esquema genericamente traado no artigo 35 e da subsequente estrutura do Cdigo, nos Ttulos II, III e IV, e sem prejuzo de outros que possam ser consagrados em legislao especial, o regime das formas do processo administrativo declarativo concretiza-se na previso de duas formas de processo que poderamos qualificar como no-urgentes as formas de processo que o Cdigo designa como aco administrativa comum (cfr. artigo 35, n 1, e Ttulo II: artigos 37 e seguintes) e como aco administrativa especial (cfr. artigo 35, n 2, e Ttulo III: artigos 46 e seguintes) e de quatro formas de processo que o prprio Cdigo qualifica como urgentes (cfr. artigos 35, n 2, e 36, n 1, alneas a) a d)) e regula no Ttulo IV (artigos 97 e seguintes). Ora, a opo por este modelo dualista reconduz-se matriz que sem prejuzo da previso de processos urgentes e acessrios j no regime anterior ao CPTA presidia contraposio entre dois modelos de tramitao dos processos que corriam perante os tribunais administrativos: o modelo do contencioso das aces (de responsabilidade civil e sobre contratos), tradicionalmente subordinado forma do processo de declarao do CPC (cfr. artigo 72, n 1, da LPTA), e o modelo do recurso contencioso, submetido a um modelo de tramitao especificamente regulado pelas normas do contencioso administrativo (cfr. artigo 24 da LPTA) e que era primacialmente aplicado no domnio da impugnao de actos administrativos e de normas regulamentares (cfr. artigos 64 e 67 da LPTA) (2). Pode, na verdade, dizer-se, em termos genricos, que a contraposio que o CPTA estabelece entre as formas da aco administrativa comum e da aco administrativa especial permanece fiel a essa matriz e que, no essencial (3), ela assenta no mesmo critrio, de saber se o processo se reporta ou no a actos administrativos e normas regulamentares. No essencial das situaes em que esse o ca so, o processo segue a forma da aco administrativa especial. Com efeito, estabelece o artigo 46. que seguem a forma da aco administrativa especial os processos de impugnao de actos administrativos e normas regulamentares e os processos dirigidos condenao da Administrao emisso desse tipo de actos, em caso de recusa ou omisso. Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele no sejam deduzidas pretenses relacionadas com esses tipos especficos de actos, o processo deve ser tramitado segundo a forma da aco administrativa comum (cfr. artigo 37). 22. luz do enquadramento que resulta, nos moldes que acabam de ser descritos, das opes do CPTA quanto ao modo de estruturao das formas do processo declarativo, afigura-se, pois, que, para o efeito que nos ocupa no presente captulo, de apresentar os principais tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante a jurisdio administrativa, se mostra adequado agrup-los em dois grandes blocos: o primeiro corresponde, no essencial, aos tipos
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( ( ) Sem prejuzo da ulterior abordagem do tema no momento prprio, cumpre, em todo o caso, notar que, ao contrrio do que sucedia no regime anterior ao CPTA, este veio, entretanto, admitir a cumulao, num mesmo processo, de pretenses que, partida, corresponderiam, se fossem deduzidas em separado, a diferentes formas de processo. o que resulta do artigo 4, n 1, do CPTA, sendo que o artigo 5 e o artigo 21 asseguram, por outro lado, que o princpio da livre cumulabilidade de pedidos no sofra entorses ou restries: assim, mesmo que o CPTA faa corresponder diferentes formas de processo aos pedidos cumulados, estabelecendo que os correspondentes processos deveriam seguir tramitaes diferenciadas, ou atribua a competncia territorial para a respectiva apreciao a tribunais diferentes, isso no constitui obstculo cumulao. Este um aspecto da maior importncia, que nesta sede cumpre assinalar para ter, desde j, presente a necessidade de relativizar o verdadeiro alcance das solues que presidem estruturao das formas do processo, tal como ela, partida, resulta do artigo 35 do CPTA. 2 ( ( ) Embora, com a LPTA, tambm passasse a ser aplicado no domnio (residual) das aces para reconhecimento de direitos ou interesses (cfr. artigo 70 da LPTA). 3 ( ( ) Cumpre, em todo o caso, reconhecer que o critrio, embora tendencial, no absoluto. assim que, de acordo com o artigo 37, n 2, alnea c), seguem a forma da aco administrativa comum os processos em que se requeira a condenao da Administrao no emisso de um acto administrativo, matria que diz respeito ao (no) exerccio de um poder de autoridade atravs da prtica de um acto administrativo.

de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa especial; o segundo, corresponde, por seu turno, ao essencial dos tipos de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa comum (1). Tal como sucede em processo civil, tambm em processo administrativo pode, entretanto, afirmar-se que, consoante o fim a que se dirigem, as aces declarativas podem ser de trs espcies: de simples apreciao, de condenao ou constitutivas. O CPTA no d relevncia expressa ao facto, no contendo, assim, preceito correspondente ao do artigo 4, n 2, do CPC. No h, no entanto, por que no considerar aplicvel em processo administrativo o que no artigo 4 do CPC se dispe sobre a matria, por aplicao da previso genrica do artigo 1 do CPTA. Tal como sucede em processo civil, tambm as aces declarativas que so propostas nos tribunais administrativos podem ter, por isso, em funo do respectivo objecto, uma das trs seguintes finalidades: a) Obter a declarao jurisdicional da existncia ou inexistncia de um direito ou de um facto (cfr. artigo 4, n 2, alnea a), do CPC).. A existncia de processos administrativos dirigidos emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao expressamente reconhecida pelo CPTA, no seu artigo 39, e decorre, incidentalmente, de previses como as dos artigos 2, n 2, alneas a), b) e g), e 37, n 2, alneas a), b) e h), assim como do artigo 50, n 1, na parte em que se refere declarao de nulidade dos actos administrativos impugnados. b) Exigir a prestao de uma coisa ou de um facto, pressupondo ou prevendo a violao de um direito (ou interesse legalmente protegido) (cfr. artigo 4, n 2, alnea b), do CPC). So as aces dirigidas obteno de sentenas de condenao, em que o efeito jurdico a resultar da sentena, a que se dirige a pretenso do autor, o reconhecimento de uma situao jurdica, o direito (ou interesse dirigido) prestao da coisa ou do facto, com o alcance constitutivo de submeter o devedor que objecto da condenao possibilidade de vir a ser executado se no cumprir o disposto na sentena. A existncia de processos administrativos dirigidos emisso de sentenas de condenao expressamente reconhecida em numerosas disposies do CPTA, sendo de realar as previses dos artigos 2, n 2, alneas e), f), i) e j), 3, n 2, 37, n 2, alneas c), d), e), f) e g), 37, n 3, 44 e 66. c) Introduzir uma modificao na ordem jurdica existente. So as aces dirigidas obteno de sentenas constitutivas, em que o efeito jurdico a resultar da sentena, a que se dirige a pretenso do autor, o reconhecimento do novo efeito decorrente do alcance constitutivo da sentena, assim como dos factos constitutivos em que ele assenta. Como, por regra, as autoridades pblicas exercem os seus poderes atravs da emisso de actos jurdicos unilaterais, passveis de impugnao junto dos tribunais administrativos, revestem-se de especial importncia, em processo administrativo, aqueles que se dirigem obteno de sentenas constitutivas, dirigidas anulao de actos administrativos ou declarao de ilegalidade de normas regulamentares embora a impugnao de actos administrativos, quando sejam nulos, no se dirija obteno de uma sentena constitutiva, de anulao, mas a uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao da respectiva nulidade (cfr. artigos 50, n 1, e 72, n 1, do CPTA).

( ( ) Isto, sem prejuzo do mbito de incidncia especfico dos processos urgentes, que, como foi referido e a seu tempo melhor se ver, se sobrepem, em domnios circunscritos, quer ao mbito de aplicao da forma processual da aco administrativa especial, quer da aco administrativa comum: assim que h impugnaes urgentes quanto a certos tipos de actos administrativos e regulamentos em matria eleitoral e pr-contratual (cfr. arts. 97 segs.. do CPTA) e processos condenatrios sumrios, as chamadas intimaes, dirigidas realizao de prestaes necessrias tutela urgente de direitos, liberdades e garantias e prestao de informaes, consulta de processos administrativos e passagem de certides (cfr. arts. 104 e segs. do CPTA).

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I Pretenses respeitantes a actos administrativos e regulamentos


1 - Pretenses respeitantes a actos administrativos 23. So cinco os tipos de pretenses que podem ser deduzidos por referncia a actos administrativos (1). Trs desses tipos de pretenses tm que ver com o que o CPTA genericamente enquadra no conceito da impugnao de actos administrativos (cfr. art. 4, n 1, als. b), c), d) e e), 1 parte, do ETAF e arts. 50 segs. do CPTA): referimo-nos anulao, declarao de nulidade e declarao de inexistncia de actos administrativos de contedo positivo. Sendo que, destas, as aces de anulao dirigem-se emisso de uma sentena constitutiva, enquanto as restantes se dirigem emisso de uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao. Os outros dois tipos de pretenses dirigemse emisso de sentenas de condenao: respectivamente, de condeno emisso e de condenao absteno da prtica de actos administrativos. Dos cinco tipos de pretenses enunciados, o CPTA s no faz corresponder o quinto e ltimo tipo de pretenso, dirigido absteno da prtica de actos administra tivos, forma da aco administrativa especial (cfr. artigos 46, n 2, e 37, n 1, alnea c)). 1. A impugnao de actos administrativos 24. De modo genrico, pode dizer-se que este tipo de pretenso corresponde s situaes em que se trata de reagir contra a tomada de decises unilaterais e concretas por parte de rgos da Administrao Pblica: o que o artigo 120 do CPA qualifica como actos administrativos. Cumpre, em todo o caso, referir que, para efeitos de permitir a sua impugnao junto dos tribunais administrativos, o CPTA, nos artigos 51, n 2, e 100, n 3, equipara a actos administrativos as decises materialmente administrativas proferidas por autoridades no integradas na Administrao Pblica e por entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo. A primeira das modalidades de actos equiparados corresponde aos actos em matria administrativa de rgos como o Presidente da Repblica, a Assembleia da Repblica e o seu Presidente, os Presidentes do Tribunal Constitucional, dos Supremos Tribunais e do Tribunal de Contas, a que j anteriormente se referia o artigo 26, n 1, alnea c), do ETAF de 1984 e cuja apreciao em primeira instncia (e em via de recurso) o novo ETAF continua a reservar, no artigo 24, n 1, para a Seco de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

1.1. Modalidades de impugnao de actos administrativos


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( ( ) Como a seu tempo se ver, o CPTA estende o regime da impugnao de actos administrativos a actos equiparados a actos administrativos, designadamente actos praticados por entidades privadas ou por rgos pblicos no administrativos.

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a) A declarao de inexistncia de acto administrativo Como foi dito, a impugnao de actos administrativos, tal como o CPTA a configura, dirige-se anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia de actos administrativos de contedo positivo (cfr. artigos 50, n 1, e 51, n 4, do CPTA). No plano substantivo, afigura-se, contudo, foroso distinguir de forma clara a situao de declarao de inexistncia de acto administrativo das situaes de invalidade de actos administrativos, dirigidas anulao ou declarao de nulidade de tais actos. Com efeito, s nas situaes de invalidade estamos na presena de um acto administrativo que veio pr em causa uma situao jurdica esttica detida pelo impugnante, tratando-se, por isso, de aferir da legalidade de tal acto. Pelo contrrio, a declarao de inexistncia de acto administrativo dirige-se ao reconhecimento, por parte do tribunal, de que, em determinadas circunstncias, apenas existe a aparncia de um acto administrativo que, na realidade, no foi produzido e, portanto, o reconhecimento jurisdicional de que, no caso concreto, no existe qualquer acto administrativo. Cumpre, na verdade, recordar que, tanto o conceito de existncia, como o conceito de validade do acto administrativo esto relacionados com o preenchimento de exigncias que ao acto administrativo so impostas pela ordem jurdica. A distino entre os conceitos pressupe, por isso, a distino entre os requisitos a que cada um deles est ligado. Como as normas estabelecem requisitos de existncia e requisitos de validade, um acto administrativo s existe se preencher os requisitos de existncia e s vlido se, para alm dos requisitos de existncia, tambm preencher os requisitos de validade. So requisitos de existncia de um acto administrativo os elementos constitutivos do conceito de acto administrativo, tal como o artigo 120 do CPA os configura. Para que uma determinada declarao possa, portanto, ser qualificada como acto administrativo, necessrio que apresente um conjunto de caractersticas que correspondam s exigncias que, no referido preceito, o ordenamento jurdico coloca para a existncia de um acto administrativo. De outro modo, no teremos um acto administrativo, mas estaremos perante uma situao de inexistncia de acto administrativo. Cumpre, pois, sublinhar, para evitar equvocos, que as declaraes que no reunem as caractersticas prprias do acto administrativo no devem ser qualificadas como actos administrativos inexistentes, na medida em que essa expresso uma contradio nos prprios termos: com efeito, ou bem que estamos perante um acto administrativo, e ele existe, ou bem que no existe acto administrativo, e ento no podemos dizer que estamos perante um acto administrativo que se caracteriza pela inexistncia. Deve apenas dizer-se, perante cada manifestao que no um acto administrativo, que no existe um acto administrativo nesse caso e, por isso, falar-se, a esse propsito, da inexistncia de qualquer acto administrativo. Com efeito, a inexistncia no uma forma de invalidade que possa afectar um acto administrativo, pela simples razo de que o primeiro e indispensvel requisito para que se possa falar da invalidade de um acto administrativo que estejamos perante um acto administrativo e, portanto, que ele exista ou seja, que estejamos perante uma manifestao que possa ser qualificada como um acto administrativo. , pois, a esta luz que devem ser interpretadas as situaes em que, por razes de 12

segurana jurdica, um interessado se dirige a um tribunal administrativo para pedir que este declare que determinada pronncia que, pelo menos aparentemente, foi emitida por um rgo da Administrao Pblica no um acto administrativo porque no preenche os requisitos necessrios para poder ser qualificada como um acto administrativo. Nestas situaes, em que se pede a declarao de inexistncia de acto administrativo, o que, na realidade, o interessado solicita ao tribunal que ele reconhea que, na situao em causa, no existe, no foi praticado um acto administrativo independentemente de, na prtica e na prpria lei, por vezes se falar, sem rigor e apenas por mera facilidade de expresso, de actos administrativos inexistentes, de actos que foram declarados inexistentes (1). b) A declarao de nulidade de actos administrativos So requisitos de validade dos actos administrativos aqueles que a lei pe como condio de cuja observncia depende que eles devam ser aceites como instrumentos incontestveis de modificao da ordem jurdica. Se um acto administrativo for praticado sem observar determinado requisito de validade, ele invlido e isto significa que ele pode ser contestado, pode ser atacado, perante a prpria Administrao e perante os tribunais. Se a invalidade do acto for reconhecida, ele destrudo, desaparece da ordem jurdica e tudo deve ser feito para reconstituir a situao que deveria existir se ele nunca tivesse sido praticado e tudo tivesse, por isso, acontecido sem ele. As duas formas que pode assumir a invalidade dos actos administrativos so a nulidade e a anulabilidade. Do regime da nulidade, tal como est definido no artigo 134 do CPA, decorrem as seguintes consequncias. O acto ineficaz desde o incio, pelo que no pode ser objecto de actos de segundo grau; a nulidade pode ser invocada a todo o tempo, a ttulo principal ou incidental, por qualquer interessado; existe o direito de resistncia passiva contra as determinaes contidas no acto nulo . Tal como a declarao de inexistncia de acto administrativo, a declarao da nulidade uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao, que se limita a reconhecer que o acto impugnado nulo, pelo que nunca produziu efeitos jurdicos. No existe, por isso, o nus de se proceder impugnao do acto nulo perante os tribunais administrativos. Normalmente, existe, contudo, interesse em pedir a declarao da nulidade para tornar claro, perante a Administrao e eventuais terceiros, que no podem ser extradas quaisquer consequncias do acto e, no caso de ele ser objecto de execuo material, para que sejam adoptadas as medidas necessrias ao restabelecimento de uma situao que, tanto quanto possvel, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nulo nunca tivesse sido executado valendo, neste ltimo domnio, o regime aplicvel s situaes em que houve execuo de actos que vieram a ser anulados. c) A anulao de actos administrativos Embora a epgrafe do seu artigo 136
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( ( ) Para a sntese, em termos particularmente rigorosos, da diferenciao enunciada no texto, pode ver-se, por todos, ALDO MARIA SANDULLI, Il procedimento amministrativo, Milo, 1940, pp. 313-317.

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sugira o contrrio, o CPA no define o regime da anulabilidade dos actos administrativos, que, no entanto, se concretiza nas seguintes caractersticas. A anulabilidade de um acto jurdico significa que esse acto pode ser anulado, est sujeito ao risco de vir a ser anulado. A anulabilidade no faz com que o acto no produza efeitos. O acto produz, portanto, efeitos, devendo ser cumprido por quem, em circunstncias normais, seria obrigado a faz-lo. Os efeitos do acto so, no entanto, produzidos a ttulo precrio, na medida em que podem ser destrudos desde o incio, se o acto vier a ser anulado. O acto ser anulado se for praticado um outro acto, que pode ser um acto administrativo de revogao (a chamada revogao anulatria) ou uma sentena de anulao. A revogao anulatria ou a sentena de anulao decretam a anulao do acto, o que significa que no s reconhecem e declaram que ele anulvel, mas extraem logo da a devida consequncia, eliminando o acto, destruindo-o, fazendo com que ele desaparea da ordem jurdica, como se nunca tivesse sido praticado. A anulabilidade dos actos administrativos pode ser invocada por um amplo conjunto de entidades e, de um modo geral, por qualquer interessado que possa retirar uma vantagem da anulao. De um modo geral, recai sobre os interessados o nus de procederem impugnao tempestiva dos actos administrativos anulveis. Tais actos s podem ser impugnados perante a prpria Administrao ou perante o tribunal administrativo competente, e s dentro do prazo legal, que de um ano para o Ministrio Pblico e de trs meses para os eventuais interessados (cfr. artigo 58 do CPTA). Ao fim de um ano, o acto anulvel no s deixa de poder ser im pugnado, como a prpria Administrao deixa de poder proceder respectiva revogao anula tria (cfr. artigo 141 do CPA). A sentena de anulao uma sentena constitutiva, que tem o alcance de destruir retroactivamente o acto anulado, constituindo a Administrao no dever de restabelecer uma situao que, tanto quanto possvel, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nunca tivesse sido praticado (cfr. artigo 173 do CPTA). 1.2. Objecto dos processos de impugnao de actos administrativos 25. O objecto do processo impugnatrio define-se, em primeira linha, por referncia pretenso anulatria que deduzida em juzo. , na verdade, essa pretenso que, em primeira linha, o autor (impugnante) pede ao tribunal que reconhea ser fuv ndada, para o efeito de determinar a anulao (ou declarar a nulidade) do acto impugnado. , entretanto, pacificamente reconhecido que o caso julgado material formado pela sentena de anulao ou de declarao de nulidade de actos administrativos no se limita ao reconhecimento da invalidade do acto anulado ou declaro nulo, mas tambm se estende definio, em maior ou menor medida, dos termos em que (no) se deve processar o exerccio futuro do poder manifestado atravs desses actos, com a consequente proibio da reincidncia, por parte da Administrao, nas ilegalidades cometidas com a prtica 14

do acto anulado ou declarado nulo (1). Isto significa que o objecto dos processos de anulao ou declarao de nulidade de actos administrativos possui um objecto compsito, na medida em que se deve entender que a pretenso que neles deduzida pelo autor tem uma dupla dimenso: por um lado, dirige-se concreta anulao ou declarao de nulidade do acto impugnado, fundada no reconhecimento da sua invalidade; mas, por outro lado, tambm se dirige ao reconhecimento, por parte do tribunal, de que a posio que a Administrao assumiu com o acto impugnado no era fundada, seja porque no se encontravam reunidos os elementos constitutivos (pressupostos) do poder que foi exercido com a prtica do acto impugnado, seja por se terem verificado factos impeditivos ou extintivos que obstavam ao exerccio desse poder (vcios de procedimento, de forma ou no exerccio de poderes discricionrios) (2). Na verdade, a anulao ou a declarao de nulidade do acto administrativo assenta na negao do poder da Administrao que praticou esse acto, pelo menos nas circunstncias concretas em que ela exerceu esse poder. Do que se trata , portanto, de cobrir com a autoridade do caso julgado da sentena o reconhecimento dessa negao do poder da Administrao com o que se restabelece o equilbrio entre as partes, que a titularidade de poderes de autoridade por parte da Administrao tinha quebrado no plano extra-judicial. Com efeito, mais no se trata do que de aproximar a situao em presena daquela que existiria se a Administrao no dispusesse de poderes de autoridade e tivesse de ter sido ela a dirigir-se ao tribunal, fazendo valer por via judicial a sua posio perante o interessado e no tivesse tido ganho de causa em tribunal. Para que este efeito preclusivo funcione em plenitude, importa, entretanto, que se reconhea que a pretenso impugnatria se reporta ao acto impugnado na globalidade das causas de invalidade que contra ele possam ser deduzidas, sem que a identificao em juzo de qualquer delas envolva, por isso, uma ampliao do objecto do processo. Todas as possveis causas de invalidade de que padea o acto impugnado integram, pois, a mesma causa de pedir, que consiste, genericamente, na invalidade do acto, pelo que a identificao, pelo tribunal, de qualquer delas, ainda que no tenha sido invocada pelo autor, como prev o artigo 95, n 2, do CPTA, no o afasta do objecto do processo com o consequente alargamento dos poderes inquisitrios que o artigo 90, n 1, confere ao juiz, uma vez que a procura da verdade material pelo juiz s tem como fronteira os limites do processo.

2. A condenao prtica de actos administrativos (art. 4, n 1, alnea a), do ETAF e arts. 66 segs. do CPTA) 26. Dando cumprimento ao imperativo decorrente do artigo 268, n 4, da CRP, o CPTA confere aos tribunais administrativos o poder de procederem determinao da prtica de actos administrativos
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( ( ) Cfr., por todos, MRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenas de anulao de actos administrativos, Coimbra, 1994, pp. 117 segs. 2 ( ( ) Cfr., a propsito, MRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos e relaes jurdicas emergentes, Coimbra, 2002, pp. 188 segs.

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legalmente devidos mais precisamente, condenao prtica desses actos. Ultrapassa-se, deste modo, uma tradicional limitao do contencioso administrativo de tipo francs, apenas explicvel por razes histricas radicadas no lastro cultural herdado do modelo de Administrao autoritria edificado durante o perodo do absolutismo. Com efeito, se, com a instituio do Estado de Direito liberal, o Poder Administrativo aceitou submeter-se a regras jurdicas e fiscalizao do cumprimento dessas regras, bem sabido que essa aceitao no se deu sem reservas nem limites. O Poder Administrativo aceitou submeter-se a algumas regras, que s com o decurso do tempo se foram alargando, e s aceitou submeter-se fiscalizao de rgos que no eram verdadeiros tribunais, integrados no Poder Judicial, nem tinham poderes de plena jurisdio, pois, no domnio do exerccio dos poderes de autoridade da Administrao, s eram autorizados a emitir sentenas de anulao, sem que lhes fosse permitido proferir sentenas de condenao prtica de actos administrativos (muito menos, de normas regulamentares). Uma vez assegurada, no termo de uma evoluo histrica longa e conturbada, a integral subordinao da Administrao a regras jurdicas e a atribuio da fiscalizao do cumprimento dessas regras a verdadeiros tribunais, trata-se agora de fechar o crculo e conferir aos tri bunais administrativos os poderes de plena jurisdio que so prprios do Poder Judicial. Como resulta do artigo 66, n 1, no est aqui apenas em causa a condenao da Ad ministrao prtica de actos administrativos, mas tambm a fixao de um prazo determinado, dentro do qual esses actos devem ser praticados. Quando, no caso concreto, se verifiquem circunstncias que permitam suspeitar de que o titular do rgo competente opor resistncia ao cumprimento da deciso e exista, por isso, um fundado receio de incumprimento, o tribunal pode considerar justificada a imposio ao referido titular, logo na sentena de condenao, de uma sano pecuniria compulsria (artigo 66, n 3). O titular obrigado ficar, nesse caso, pessoalmente obrigado ao pagamento de uma quantia pecuniria por cada dia de atraso que se venha a verificar no cumprimento da sentena, para alm do prazo que nela tiver sido estabelecido (cfr. artigo 169, n 1). 27. O objecto do processo de condenao prtica de actos administrativos no se confunde com o de um processo de impugnao de actos administrativos e, em particular, com o do tradicional recurso contencioso de anulao de actos de indeferimento (expressos ou tcitos), pois no delimitado por referncia aos concretos fundamentos em que se possa ter baseado o acto de indeferimento eventualmente proferido. Como se estabelece no artigo 66, n 2, ainda que a prtica do acto devido tenha sido expressamente re cusada, o objecto do processo a pretenso do interessado e no o acto de indeferimento, cuja eliminao da ordem jurdica resulta directamente da pronncia condenatria. E tambm no artigo 71 se determina que, quando chamado a condenar a Administrao a praticar um acto devido, o tribunal no se pode limitar a devolver a questo ao rgo administrativo competente, mas antes se deve pronunciar sobre a pretenso material do interessado. Qualquer destes preceitos faz apelo ideia de que, mesmo quando confrontado com um acto administrativo de indeferimento (porventura, de recusa da prpria apreciao de um requerimento), o titular de uma posio subjectiva de contedo pretensivo que deduza um pedido de condenao prtica de um acto administrativo no vai discutir em juzo o acto de recusa, por referncia aos estritos termos em que ele se possa ter baseado, mas vai fazer valer a sua prpria posio pretensiva, em todas as dimenses em que ela se desdobra. O processo de condenao um processo em que o autor faz valer a posio subjectiva de contedo pretensivo de que titular, pedindo o seu ca bal reconhecimento e dela fazendo, portanto, o objecto do 16

processo. Esta uma transformao profunda em relao ao modelo tradicional do recurso contencioso de anulao de actos de indeferimento, em que o objecto do processo se definia por referncia ao acto impugnado e era, portanto, logo partida pr-delimitado pela Administrao. Se, num caso concreto, a recusa se tiver (infundadamente) baseado na falta do preenchimento de um requisito prvio, sem que, portanto, a Administrao tenha sequer chegado a apreciar o mrito da pretenso do requerente, a circunstncia de estarmos perante um processo de condenao, dotado de um objecto alargado, permite que a questo prvia em que o acto de indeferimento se tinha baseado, se for julgada improcedente, seja ultrapassada e, por via disso, que a discusso em juzo se centre na questo de fundo, que aquele acto nem sequer tinha considerado (1). Uma consequncia de o objecto do processo ser definido deste modo a de que ele no cristaliza no tempo, por referncia ao momento em que o eventual acto de indeferimento tenha sido praticado, sendo, por isso, de reconhecer a relevncia das eventuais supervenincias que sejam juridicamente atendveis, do ponto de vista do direito material aplicvel (2). Com o que se produz uma sentena que, pretendendo efectivamente disciplinar a ulterior conduta das partes, no se reporta ao passado, mas ao momento em que vem a ser proferida e, portanto, s circunstncias de facto e de direito que, nesse momento, devem ser consideradas juridicamente relevantes para a resoluo do caso. Outra consequncia projecta-se no plano da prova. Como o interessado faz valer em juzo a po sio subjectiva de contedo pretensivo de que titular, natural que sobre ele recaia o nus de de monstrar o bem fundado da sua pretenso, o preenchimento dos respectivos elementos constitutivos, ao que a Administrao caber comtrapor a demonstrao dos eventuais factos impeditivos ou extintivos que lhe possam ser oponveis. No momento em que venha a ser proferida, a sentena definir a posio do interessado e os termos da conduta a adoptar pelas partes, com o alcance de precludir a possibilidade de a Administrao ainda vir depois a invocar novos argumentos em novo acto de indeferimento, subsequente ao trnsito em julgado da sentena. 28. Questo decisiva para a exacta compreenso do alcance dos processos de condenao prtica de actos administrativos, previstos e regulados nos artigos 66 e seguintes, a de saber qual a extenso dos poderes de pronncia de que dispe o tribunal neste domnio. Com efeito, estamos num dos domnios em que de forma mais delicada se coloca a questo, a que j oportunamente nos referimos (cfr. n 9), da fronteira entre o domnio do administrar, que no se pretende dos tribunais, sobrepondo os seus prprios juzos subjectivos aos daqueles que exercem a funo administrativa, e o domnio do julgar, em que do que se trata de verificar da conformidade da actuao dos poderes pblicos com as regras e os princpios de Direito a que eles se encontram obrigados e, por isso, de determinar, no exerccio da funo jurisdicional, em que moldes se deve processar o exerccio legtimo dos poderes pblicos. Ponto de partida o postulado de que o tribunal no se pode intrometer no espao prprio que correspon1

( ( ) No existe, entretanto, o risco de, deste modo, se proceder a um condicionamento ilegtimo ao poder discricionrio de que a Administrao eventualmente disponha, na medida em que a pronncia judicial no tocar os aspectos que envolvam exerccio de poderes discricionrios, limitando-se a declarar os aspectos vinculados do exerccio da funo. 2 ( ( ) Ou seja: no se opem obstculos de natureza processual eventual relevncia de tais supervenincias. Outra questo (complexa) , entretanto, a de saber quando que estamos perante supervenincias relevantes do ponto de vista substantivo: para os termos em que esta ltima questo se coloca, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 706 segs.

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de ao exerccio de poderes discricionrios por parte da Administrao. S deste modo se assegura o respeito pelo princpio da separao e interdependncia de poderes, por fora do qual aos tribunais administrativos s cumpre dizer e aplicar o Direito, tal como ele resulta das normas e princpios jurdicos que vinculam a Administrao (cfr. artigo 3, n 1). Do mesmo postulado resulta, entretanto, o imperativo de que o tribunal deve dizer e aplicar o Direito, em toda a extenso com que as normas e os princpios jurdicos sejam chamados a intervir para dirimir os litgios jurdico-administrativos e, portanto, que ao tribunal cumpre determinar todas as vinculaes a observar pela Administrao na emisso do acto devido. Este o sentido genrico do disposto no artigo 71. A identificao das possveis aplicaes do regime estabelecido neste artigo exige, entretanto, que se distingam diferentes tipos de situaes possveis, consoante o grau de concretizao com que o dever de actuar da Administrao e, portanto, o quadro da relao jurdica relacionada com a prtica ou omisso do acto em causa resulte das normas jurdicas aplicveis. Trata-se, afinal, de averiguar o que deve o tribunal considerar devido, em cada caso concreto. Sem pretenso de exaustividade, afigura-se til assentar, para o efeito, nos seguintes parmetros orientadores. a) Em primeiro lugar, a condenao prtica de acto devido dirige-se prtica de um acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido. Para que haja, portanto, condenao necessrio que a recusa ou omisso do acto tenha sido efectivamente ilegal. Ou seja, que exista vinculao quanto oportunidade da prtica do acto, em termos de se poder afirmar que, no caso concreto, a Administrao agiu ilegalmente pelo facto de no ter agido ou se ter mesmo recusado a agir. A condenao ser proferida quando a lei for clara no sentido de impor o dever de agir (situaes de vinculao quanto oportunidade da actuao) ou quando o tribunal considere, atendendo s circunstncias concretas do caso, que a Administrao no tem outra alternativa do que agir e que o autor est constitudo no poder de exigir essa actuao (situaes de reduo da discricionariedade quanto oportunidade da actuao). b) Em segundo lugar, condenao prtica de acto devido no necessariamente condenao prtica de um acto cujo contedo esteja legalmente pr-determinado, resultando estritamente vinculado do quadro normativo aplicvel. Tambm possvel a condenao da Administrao prtica de actos administrativos de contedo discricionrio, desde que a emisso desses actos seja devida. Tal como sucede, no direito alemo, no mbito da Verpflichtungsklage, a condenao prtica de acto devido no intervm, pois, apenas quando esteja em causa a adopo de actos de contedo estritamente vinculado. Tambm quando a prtica do acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido envolva o exerccio de poderes discricionrios, o tribunal pode condenar a Administrao a pratic-lo, traando, em maior ou menor medida, o quadro, de facto e de direito, dentro do qual esses poderes discricionrios devero ser (re)exercidos (1). Neste sentido, determina o artigo 71, n 2, que, quando a emisso do acto devido envolva a for mulao de juzos discricionrios, o tribunal deve determinar o contedo do acto a praticar sempre que a apreciao do caso concreto permita identificar apenas uma soluo como legalmente possvel (situaes de reduo da discricionariedade a zero). Nos demais casos, deve explicitar as vinculaes a observar pela
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( ( ) J neste sentido, cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Pronncias judiciais e sua execuo na reforma do contencioso administrativo, Cadernos de Justia Administrativa n 22, p. 77; SRVULO CORREIA, O recurso contencioso no projecto da reforma: tpicos esparsos, Cadernos de Justia Administrativa n 20, pp. 13-14.

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Administrao na emisso do acto devido, sem precisar o sentido da deciso a tomar. S em ltimo caso ser, pois, de admitir que o tribunal se limite a condenar genericamente a Administrao a decidir, sem mais precises, por no dispor de elementos que lhe permitam estabelecer quaisquer parmetros quanto aos termos em que o poder dever ser exercido. c) Do que acaba de ser dito resulta que os processos de condenao prtica de actos administrativos so processos de geometria varivel, no sentido em que no tm todos a mesma configurao, nem conduzem todos emisso de pronncias judiciais com idntico alcance. (i) Em certos casos, podem dirigir-se apenas condenao da Administrao a praticar um qualquer acto administrativo, sem conter quaisquer especificaes quanto ao contedo do acto a praticar. o que sucede quando esteja em causa o exerccio de um poder de deciso que, embora seja vinculado quanto oportunidade, no seja vinculado quanto ao contedo, porque a lei d poderes discricionrios Administrao quanto determinao do contedo e as circunstncias objectivas concretamente existentes no so de molde a permitir identificar uma situao de reduo dessa discricionariedade. Isto pode acontecer em dois tipos de casos. Desde logo, nas situaes de inrcia ou omisso, em que a Administrao no deu qualquer contributo para que a questo pudesse ser colocada em juzo em termos mais concretizados do que aqueles em que ela, partida, surge abstractamente configurada nas normas e, portanto, no forneceu elementos que permitam ao tribunal densificar parmetros a observar no exerccio (que no ser reexerccio) do poder. Por outro lado, em situaes em que a Administrao tenha invocado infundadamente a existncia de questes prvias para se recusar a apreciar a pretenso que perante ela tinha sido formulada. Neste tipo de situaes, o tribunal s pode verificar que as questes prvias no existiam e, com base nessa verificao, condenar a Administrao a pronunciar-se sobre o mrito da pretenso. Como, tambm nesta hiptese, a Administrao no exerceu (no chegou a exercer) os poderes de valorao quanto ao mrito da pretenso que a lei lhe conferia, o tribunal no se pode pronunciar sobre os termos em que se processou esse exerccio, para o efeito de estabelecer parmetros a esse propsito. Repare-se que, do ponto de vista formal, os poderes do tribunal no se encontram necessariamente limitados pelo facto de a Administrao poder ter permanecido omissa, no dando sequer resposta pretenso do interessado, ou pelo facto de a Administrao se ter recusado a apreciar o requerimento apresentado. Mesmo nestes casos, o pedido de condenao e o tribunal deve verificar se a omisso ou a recusa foram ilegais e, se for caso disso, condenar a Administrao a praticar o acto devido (cfr. artigo 71, n 1). Mas natural que a tarefa do juiz se encontre mais facilitada quando tenha havido um procedimento e uma deciso formal sobre o mrito da pretenso formulada pelo interessado, pois, em princpio, ele dispor, nesse caso, de elementos que lhe permitiro precisar melhor os contornos da situao e, portanto, proferir uma deciso de contedo mais densificado. Caso contrrio, sobretudo quando a instruo do procedimento envolva a formulao de apreciaes a cargo de organismos especializados da Administrao Pblica a que o tribunal nem atravs do recurso a peritos se possa substituir, ele no poder ir longe na determinao dos parmetros a observar na emisso do acto devido. (ii) A sentena de condenao prtica do acto devido especifica, naturalmente, o contedo do acto a praticar na situao, simtrica da anterior, em que a lei confere ao autor o direito a um acto administrativo com um determinado contedo ou, pelo menos, constitui a Administrao no dever estrito de praticar um 19

acto com um contedo determinado situaes, portanto, de estrita vinculao da Administrao quanto ao contedo. (iii) Como claramente assume o artigo 71, no , porm, s nos casos de estrita vinculao legal que o processo se pode dirigir (e pode efectivamente conduzir) condenao da Administrao prtica de actos administrativos com um contedo determinado. Essa condenao tambm pode ter lugar nas situaes em que, embora a lei confira, em abstracto, Administrao certos poderes de conformao do contedo do acto, a verdade que, no caso concreto, se deve, objectivamente, reconhecer que s lhe resta praticar um acto com um determinado contedo. A verificao da existncia de ilegalidades num acto de recusa praticado no exerccio de poderes discricionrios permite ao tribunal especificar os aspectos vinculados a observar pela Administrao, condenando-a a substituir o acto ilegal por outro que no reincida nas ilegalidades cometidas e, portanto, a que observe as normas e princpios anteriormente violados. Em princpio, a especificao dos limites que o dever de no reincidir nas eventuais ilegalidades cometidas projecta sobre o reexerccio do poder possui, naturalmente, um alcance negativo, estabelecendo apenas as modalidades de actuao que Administrao ficam vedadas e que o tribunal dever precisar, tanto quanto as circunstncias do caso lho permitam. Mas ela pode ter um alcance positivo, quando as circunstncias concretas em presena permitam afirmar que houve uma reduo da discricionariedade a zero, na medida em que o respeito pelas normas ou princpios violados apenas consinta que a Administrao adopte um determinado tipo de deciso. Em bom rigor, sempre que esteja em causa o exerccio de poderes discricionrios da Administrao, a densificao do contedo da sentena condenatria passa, em maior ou menor medida, pela identificao e afirmao das ilegalidades de que enfermava o acto de recusa. esse accertamento judicial que projecta um efeito preclusivo mais ou menos amplo sobre o subsequente reexerccio do poder por parte da Administrao. Como o objecto do processo mais amplo do que o do recurso contencioso de anulao do acto de indeferimento e, por isso, podem ser mais numerosas as questes apreciadas pelo tribunal, naturalmente mais amplo o efeito preclusivo operado pela sentena. Mas, do ponto de vista qualitativo, continua a tratarse de um efeito preclusivo, com a mesma natureza daquele que, no modelo tradicional do contencioso de tipo francs, j era reconhecido s sentenas de anulao de actos administrativos de contedo negativo. Continua, por isso, a ser til lanar mo, neste domnio, da elaborao jurisprudencial e doutrinal acumulada, ao longo dos anos, a propsito do efeito preclusivo das sentenas de anulao de actos negativos. Trata-se, na verdade, de traduzir para positivo as vinculaes que, pela negativa, eram deduzidas das tradicionais sentenas de anulao de actos negativos (1). 3. A condenao absteno da prtica de actos administrativos 29. O CPTA prev, no mbito da aco administrativa comum (cfr. artigo 37), a possibilidade da deduo, em processo administrativo, de pretenses preventivas, dirigidas condenao omisso de perturbaes ilegais ainda no ocorridas (Unterlassungsanspruch) e, portanto, imposio de deveres de absteno. Estas pretenses tanto podem ser accionadas contra a Administrao, como contra particulares
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( ( ) Sobre o princpio preclusivo em referncia no texto, seu sentido e alcance, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Sobre a autoridade, pp. 138 segs. e 164 segs.

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desde que esteja em causa a violao de deveres ou obrigaes de natureza jurdico-administrativa e, no caso da Administrao, tanto podem conduzir condenao absteno de realizar operaes materiais, como de praticar actos administrativos. Dirigem-se obteno de uma tutela inibitria, primacialmente vocacionada para a proteco da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situaes de ameaa de agresses ilegtimas. Pelo seu particular significado, avulta, neste contexto, a previso, no artigo 37, n 2, alnea c), do CPTA, da possibilidade da condenao da Administrao no emisso de actos administrativos (1). Com efeito, o CPTA introduz, desse modo, um instrumento inovador de tutela preventiva contra actos administrativos, que at aqui no existia, e a propsito do qual se colocam questes que aqui cumpre analisar. A nosso ver, esta previso do CPTA deve ser interpretada luz do princpio constitucional da tutela jurisdicional efectiva e, portanto, numa perspectiva aberta e flexvel, que lhe permita funcionar como uma vlvula de segurana do sistema de tutela jurisdicional, nas situaes em que a utilizao dos mecanismos tradicionais de tutela reactiva contra a emisso de actos administrativos de contedo positivo no se mostre apta a proporcionar uma tutela jurisdicional efectiva. No se deixa, deste modo, de partir de um modelo de tutela reactiva e, portanto, de atribuir prioridade tradicional via da impugnao de actos administrativos ilegais, complementada pela ampla previso de instrumentos de tutela cautelar, a comear pela suspenso da eficcia dos actos impugnados. O que bem se compreende.. Como tem sido defendido na doutrina alem, a condenao da Administrao a no praticar um acto administrativo deve, assim, depender da titularidade, por parte do autor, de um interesse processual qualificado (2). Cumpre, na verdade, ter presente que um dos tipos paradigmticos de situaes em que a autonomia do pressuposto processual do interesse processual se perfila com maior nitidez aquele em que o recurso via jurisdicional determinado pelo propsito de impedir, a ttulo preventivo, a ocorrncia de factos lesivos que ainda no ocorreram. Com efeito, nessas situaes, a necessidade de tutela no evidente, como seria se j se tivesse consumado uma leso na esfera jurdica do autor. Exige-se, por isso, que o autor demonstre a existncia de uma situao de risco, de fundado receio, justificativa da existncia de uma situao de necessidade de tutela, por forma a convencer o tribunal de que a probabilidade da ocorrncia de danos
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( ( ) Corresponde vorbeugende Unterlassungsklage, existente no direito processual administrativo alemo. Tal como, entre ns, configurada como um subtipo da aco administrativa comum, tambm no direito alemo esta aco configurada como um subtipo da allgemeine Leistungsklage: cfr., por todos, FRIEDHELM HUFEN, Verwaltungsprozerecht, 4 ed., Munique, 2000, pp. 331-332; CARL-HERMAN ULE, Verwaltungs Archiv, vol. 65 (1974), pp. 291 segs. 2 ( ( ) Cfr., por exemplo, SCHMITT GLAESER, Verwaltungsprozerecht, 14 ed., Stuttgart etc., 1997, p. 198; F. HUFEN, Verwaltungsprozerecht, pp. 335-336.

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suficientemente forte para justificar uma actuao preventiva, destinada a evit-los. Disso depende a existncia do necessrio interesse processual. Pela nossa parte, o interesse processual qualificado exigvel tender a existir em situaes em que o acto administrativo em perspectiva seja de molde a causar, logo que praticado, danos irreversveis, que uma eventual reaco apenas a posteriori, pela via da impugnao, ainda que acompanhada do eventual recurso tutela cautelar, s dificilmente se apresente capaz de remover completamente. Isto pode suceder com actos administrativos cujos efeitos, por natureza, se esgotem num prazo curto, como sucede com o acto que proba a realizao de um evento que no esteja dependente de autorizao administrativa. Tambm pode suceder com actos em relao aos quais exista o risco (ou a certeza) de que sero objecto de execuo material imediata seja porque isso desde logo resulta do prprio tipo legal do acto (pense-se em actos cuja prpria regulao normativa os associa operao material pela qual so executados, em termos de se dever mesmo, em certos casos, considerar que a lei configura o acto como uma manifestao que est nsita na operao de execuo), quer porque, embora isso no resulte do tipo legal, se procede normalmente execuo imediata daquele tipo de acto por razes de urgncia. A condenao da Administrao a no praticar um acto administrativo tambm deve poder ter lugar quando a Administrao tenha manifestado a inteno de praticar um acto administrativo, mas protele a concretizao desse propsito, sem desencadear um procedimento (ou sem lhe dar seguimento), nem assumir que desistiu da ideia. Se, neste tipo de situao, a inteno em causa for ilegal e a sua concretizao for lesiva da esfera jurdica do interessado, deve ser-lhe reconhecida a possibilidade de agir judicialmente para pr cobro situao de incerteza (1).

2 - Pretenses respeitantes a regulamentos 1. A impugnao de regulamentos (art. 4, n 1, als. b) e d) do ETAF e arts. 72 segs. do CPTA) 30. Em princpio, quando um particular objecto de uma deciso concreta que lhe aplica uma norma regulamentar que considera ilegal, ele pode e deve reagir contra essa deciso concreta, suscitando o incidente da ilegalidade da norma regulamentar aplicada. Se o tribunal julgar procedente o incidente, recusase a aplicar a norma regulamentar que considera ilegal e, com esse fundamento, anula ou declara nula a deciso impugnada. Deste modo se evitam as consequncias da norma regulamentar ilegal. H casos, porm, em que a norma regulamentar lesa directamente os destinatrios sem que haja lugar adopo de actos concretos de aplicao. Pense-se, desde logo, no exemplo das normas que impem a proibio de uma conduta. Para estes casos, o CPTA prev a possibilidade da impugnao directa da norma
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() Cfr., por todos, WOLF-RDIGER SCHENKE, Verwaltungsprozerecht, 6 ed., Heidelberg, 1998, pp. 108-109.
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regulamentar, embora dirigida apenas a obter, da parte do tribunal, uma recusa de aplicao da norma a ttulo principal. Como a questo da ilegalidade da norma no suscitada a ttulo incidental, para sustentar a invalidade do acto concreto de aplicao, em processo dirigido contra este acto, mas colocada directamente, a ttulo principal, contra a prpria norma, que impugnada, o tribunal pronuncia-se sobre ela a ttulo principal. Mas no a elimina da ordem jurdica, limitando-se, na mesma, a declarar a sua ilegalidade apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto (cfr. artigo 73, n 2, do CPTA). A declarao de ilegalidade de normas regulamentares com fora obrigatria geral, que implica a sua eliminao da ordem jurdica, em princpio com efeitos retroactivos e repristinatrios (cfr. artigo 76 do CPTA), s pode ser pedida pelo Ministrio Pblico, ou se j tiverem existido trs casos concretos de recusa de aplicao, a ttulo incidental ou principal (cfr. artigo 73, n 1 e n 3). No que se refere aos fundamentos em que se pode basear o pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral, no so invocveis perante os tribunais administrativos os fundamentos previstos no n. 1 do artigo 281 da Constituio da Repblica Portuguesa (cfr. artigo 72, n 2). S ao Tribunal Constitucional compete, com efeito, declarar, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade de quaisquer normas e, portanto, tambm das normas ditadas pela Administrao. O juiz no est limitado, na sua apreciao, pelos argumentos que possam ser invocados contra a norma ou normas impugnadas, podendo decidir com fundamento na ofensa de princpios ou normas jurdicas diversos daqueles cuja violao haja sido invocada (artigo 75). O mbito da eficcia da declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral, estabelecido no artigo 76, inspirado no regime do artigo 282 da CRP, respeitante aos efeitos das declaraes de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral que so proferidas pelo Tribunal Constitucional. Em princpio, a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral produz, portanto, efeitos retroactivos (artigo 76, n 1). Ficam, no entanto, ressalvadas (pelo artigo 76, n 3, primeira parte) as situaes consolidadas, que o Cdigo identifica com os casos julgados e tambm com os actos administrativos que j no possam ser impugnados nem, por isso (cfr. artigo 141 do CPA), revogados com fundamento na ilegalidade da norma em que se basearam. Deste modo se parece salvaguardar na justa medida o valor da segurana jurdica, que, at aqui, se procurava assegurar atravs da regra da eficcia ex nunc da declarao. Os casos julgados e os actos administrativos consolidados cedem, em todo o caso, perante o princpio da aplicao retroactiva da norma sancionatria mais favorvel, tal como ele se encontra consagrado no artigo 282, n 3, da CRP (artigo 76, n 3, parte final). Por outro lado, o juiz ainda pode decidir, segundo critrios de proporcionalidade, que a retroactividade seja afastada ou, pelo menos, limitada por deciso do juiz, quando razes de segurana jurdica, de equidade ou de interesse pblico de excepcional relevo, devidamente fundamentadas, o justifiquem (artigo 76, n 2). A eventual limitao de efeitos da declarao por parte do juiz, ao abrigo do artigo 76, n 2, no tem o alcance de tornar vlida a norma em causa, para o efeito de impedir os eventuais interessados de impugnar os eventuais actos administrativos 23

que tenham sido praticados ao seu abrigo e ainda estejam em tempo de ser impugnados, mesmo em momento ulterior ao da declarao. Como evidente, a desaplicao incidental de normas ilegais, para o efeito da invalidao dos actos que nelas se basearam, no depende da declarao de ilegalidade dessas normas com fora obrigatria geral. Por conseguinte, no faz sentido que essa desaplicao fique inviabilizada pelo facto de um tribunal j ter reconhecido, com fora obrigatria geral, a ilegalidade das normas em causa, embora com a ressalva de que essa declarao apenas valeria para o futuro. Com essa ressalva, o tribunal no pretendeu, nem poderia pretender, tornar vlidas para o passado as normas em causa. Ele apenas pretendeu que, com alcance geral, elas s fossem eliminadas da ordem jurdica para o futuro sem prejuzo, naturalmente, da possibilidade da sua desaplicao nos processos em que a sua invalidade possa vir a ser incidentalmente suscitada. Cumpre, entretanto, referir que o tribunal pode limitar os efeitos da sua pronncia quanto ao passado, lanando mo do mecanismo previsto no artigo 76, n 2, quando um pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral tiver sido deduzido por um interessado lesado por norma directamente aplicvel, mas j incidentalmente julgada ilegal por trs vezes. Se o fizer, haver responsabilidade da Administrao pelos danos causados ao lesado e, quanto a ns, responsabilidade por facto ilcito, pelas razes que acabam de ser enunciadas (1). Em todo o caso, cumpre notar que o interessado colocado na situao descrita no est, naturalmente, obrigado a pedir a declarao de ilegalidade da norma que directamente o lesou com fora obrigatria geral, sujeitando-se, assim, aos riscos que advm das possveis implicaes de uma tal declarao, mas pode pedir, como de seguida se ver, a declarao de ilegalidade da norma com efeitos circunscritos ao seu caso, para o efeito de obter apenas a sua desaplicao, ao abrigo do disposto no artigo 76, n 2. 2. A condenao emisso de regulamentos (art. 4, n 1, alnea a), do ETAF e art. 77 do CPTA) 31. O artigo 77 do CPTA permite reagir contra a omisso ilegal de normas administrativas cuja adopo seja necessria para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentao. Na epgrafe do preceito fala-se em declarao de ilegalidade por omisso. A grande questo que, no entanto, se coloca a da natureza das pronncias judiciais que, nesta sede, podem ser emitidas. Com efeito, a figura em grande medida inspirada na declarao de inconstitucionalidade por omisso que a CRP institui e regula no seu artigo 283. Mas o regime do artigo 77, n 2, do CPTA distancia-se daquele que estabelece aquele preceito constitucional, na medida em que no se limita a conferir ao tribunal
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( ( ) Ao contrrio de CARLA AMADO GOMES, Suspenso da eficcia de regulamentos imediatamente exequveis, Revista Jurdica (da Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa) n 21, p. 298, nota 135, no nos parece, na verdade, que a responsabilidade neste domnio possa ser por facto lcito porque o tribunal teria como que ratificado os efeitos passados. A responsabilidade por facto ilcito pois ainda que por razes de segurana jurdica os efeitos da declarao de ilegalidade sejam limitados no tempo, isso no faz, como foi dito no texto, com que a norma no seja ilegal desde o incio e, portanto, com que ela no possa e deva ser incidentalmente reconhecida como tal.

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o poder de dar conhecimento da situao de omisso ao rgo competente, mas vai mais longe, atribuindolhe tambm o poder de fixar o prazo, no inferior a seis meses, dentro do qual a omisso dever ser suprida. Pode dizer-se que o Cdigo procurou, neste domnio, uma via intermdia entre a soluo, de alcance mais limitado, de atribuir ao juiz um mero poder de declarao da omisso (1) e a soluo, de alcance mais forte, de lhe atribuir o poder de condenar a Administrao emisso do regulamento devido. Enveredou, por isso, pelo caminho de instituir uma pronncia declarativa de contedo impositivo, do tipo da declarao de actos devidos que, no mbito do processo de execuo de julgados, se encontrava prevista no artigo 9 do Decreto-Lei n 256-A/77, de 17 de Junho. Para isso contribuiu o entendimento de que o poder normativo da Administrao no deveria ser objecto de tratamento idntico ao que dispensado ao seu poder de deciso concreta e da a falta de sintonia quanto aos poderes de pronncia que so atribudos ao juiz no artigo 77, para as situaes de omisso de normas, e nos artigos 66 e seguintes, para as situaes de omisso ou recusa de actos administrativos. Mas, ao mesmo tempo, o reconhecimento de que o que aqui est em causa no o (in)exerccio da funo legislativa (como sucede no artigo 283 da CRP), mas o mero (in)exerccio de um poder administrativo vinculado quanto ao an, uma vez que se trata do (in)cumprimento, por parte da Administrao, do dever de dar exequibilidade, por via regulamentar, a determinaes contidas em actos legislativos e da o ter-se ido mais longe, no artigo 77, n 2, parte final, do que a CRP, no correspondente artigo 283, n 2. Pese embora a ambiguidade da natureza da pronncia judicial prevista no artigo 77, n 2, ela parece estar mais prxima de uma sentena de condenao do que de uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao. Com efeito, ela reconhece a existncia de um dever e estabelece um prazo para o seu cumprimento. A eventual inobservncia deste prazo no pode deixar, por isso, de ser qualificada como um acto de desobedincia em relao sentena, para o efeito de habilitar o beneficirio da mesma a desencadear os mecanismos de execuo adequados, em ordem a obter a fixao de um prazo limite, com imposio de uma sano pecuniria compulsria aos responsveis pela persistncia na omisso (cfr. artigos 164, n 4, alnea d), 168 e 169). Se o considerar justificado, atendendo s circunstncias concretas em presena, afigura-se, alis, que o tribunal pode proceder desde logo imposio de sanes pecunirias compulsrias, ao abrigo da previso genrica do artigo 3, n 2, no prprio momento em que reconhea a ilegitimidade da situao de omisso e, por isso, fixe o prazo dentro do qual a omisso deve ser suprida.

II Tipos de pretenses no respeitantes a actos administrativos e regulamentos


32. Como foi referido, o segundo grande bloco de tipos de pretenses que podem constituir objecto do processo administrativo corresponde ao universo das situaes
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( ( ) Como a epgrafe do artigo 77 parece sugerir e tinha sido, de resto, proposto, no mbito da discusso pblica sobre a reforma do contencioso administrativo, por PAULO OTERO, A impugnao de normas no anteprojecto de Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, in O Debate Universitrio, p. 141, e Cadernos de Justia Administrativa n 22, p. 48.

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que, por excluso de partes, o CPTA reconduz forma processual da aco administrativa comum. Como de algum modo resulta do artigo 37 do CPTA, que define o mbito de aplicao da aco administrativa comum, trata-se, como natural, de um conjunto muito heterogneo de situaes, agregado por dois critrios conjugados, de sentidos simtricos: pela positiva, o de terem por objecto questes pertencentes ao mbito da jurisdio administrativa, o que, como a seu tempo se ver, resulta, no essencial, de se tratar de questes de natureza administrativa; e, pela negativa, de no dizerem respeito emisso de actos administrativos e regulamentos. 1 - Pretenses de contedo meramente declarativo ou de simples apreciao: o reconhecimento de situaes jurdicas (art. 4, n 1, al. a) do ETAF e art. 37, n 2, als. a) e b) do CPTA) e a declarao de nulidade e a interpretao de contratos (arts. 4, n 1, als. b), e) e f) do ETAF e 37, n 2, alnea h), do CPTA). 33. Como natural, uma parcela reduzida das pretenses que aqui se enquadram dirigida emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao. Trata-se, na verdade, de obter apenas o reconhecimento da existncia ou inexistncia de direitos ou factos, o que, tal como sucede em processo civil, por regra, s em situaes excepcionais se justifica, do ponto de vista da existncia do necessrio interesse processual (1). So, na verdade, as pretenses deste tipo que o artigo 39 directamente tem em vista ao exigir um interesse processual especfico, que se pode fundar na existncia de uma situao de incerteza, na convenincia em pr cobro a afirmaes ilegtimas por parte da Administrao ou mesmo na necessidade de evitar futuras condutas lesivas da sua parte. Pertencem a este tipo as pretenses correspondentes previso das alneas a) e b) do n 2 do artigo 37 do CPTA, dirigidas obteno do reco nhecimento de situaes jurdicas subjectivas (ou seja, de direitos ou interesses legalmente protegidos), de qualidades ou do preenchimento de condies. Tambm aqui se enquadram, entretanto, as aces dirigidas declarao de nulidade dos contratos cuja apreciao se encontra submetida jurisdio administrativa, assim como as aces em que haja que obter do tribunal o esclarecimento do sentido controvertido de clusulas inseridas em tais contratos. Estas aces tanto podem ter de ser propostas por contraentes privados, como por contraentes pblicos, na medida em que, tanto num, como no outro caso, se trata de domnios em que os contraentes pblicos no podem determinar o Direito aplicvel atravs da emisso de acto administrativo (cfr. artigo 307, n 1, do CCP), pelo que, em caso de litgio, tm de recorrer via jurisdicional. 2 - Pretenses de contedo constitutivo: impugnao anulatria de contratos (arts. 4, n 1, als. b), e) e f) do ETAF e 37, n 2, alnea h), do CPTA).

( ( ) Cumpre, na verdade, ter presente que as situaes mais frequentes e relevantes de emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao em processo administrativo correspondem a casos que no se enquadram no mbito da aco administrativa comum, mas da aco administrativa especial, nos processos impugnatrios de actos administrativos dirigidos declarao de nulidade ou de inexistncia desses actos.

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34. Tal como sucede em processo civil, natural que, no domnio da aco administrativa comum, em que est afastado todo o contencioso da impugnao de actos administrativos e normas regulamentares, escasseiem as pretenses dirigidas emisso de sentenas constitutivas. Tm, em todo o caso, contedo constitutivo as sentenas de anulao dos contratos cuja apreciao se encontra submetida jurisdio administrativa, aces que tanto podem ter de ser propostas por contraentes privados, como por contraentes pblicos, na medida em que os contraentes pblicos no podem decretar unilateralmente a anulao dos seus contratos atravs da emisso de acto administrativo (cfr. artigo 307, n 1, do CCP), pelo que, em caso de litgio, tm de recorrer via jurisdicional. 3 - Pretenses de contedo condenatrio 35. Tal como sucede em processo civil, natural que, no domnio da aco administrativa comum, em que est afastado todo o contencioso da impugnao de actos administrativos e normas regulamentares, a esmagadora maioria das pretenses accionveis se dirijam emisso de sentenas de condenao. A condenao tanto pode ser, entretanto, dirigida contra entidades pblicas, como contra particulares. 1. As aces de responsabilidade civil extracontratual (art. 4, n 1, al. g) do ETAF e art. 37, n 2, al. f) do CPTA) 36. Seguem a forma da aco administrativa comum as pretenses em matria de responsabilidade civil extracontratual cuja apreciao se encontra submetida jurisdio administrativa, que, por isso mesmo, constam, na alnea h), do elenco dos tipos de pretenses exemplificativamente enunciados no n 2 do artigo 37. Justifica-se, entretanto, a este propsito, uma referncia ao disposto no artigo 38, que, embora no seja apenas aplicvel s aces de responsabilidade civil extracontratual movidas contra a Administrao Pblica, tem, em todo o caso, no que a estas aces diz respeito, o alcance de tornar claro que a impugnao dos actos administrativos ilegais no constitui um pressuposto processual do qual dependa a actuao em juzo das eventuais pretenses dirigidas reparao dos danos por eles causados. Como claramente refere o artigo 38, n 1, a existncia ou no, em processos no-impugnatrios, da possibilidade, e em maior ou menor extenso, de o tribunal conhecer, a ttulo incidental, da ilegalidade de actos administrativos depende da opo que, nessa matria, for feita pela lei substantiva (1). Desse ponto de vista, ao assumir expressamente que o domnio por excelncia em que a lei substantiva admite que os tribunais podem conhecer, a ttulo incidental, da ilegalidade de actos administrativos ilegais que no tenham sido tempestivamente impugnados o da responsabilidade pelos danos causados por esses actos, o artigo 38, n 1, vem reforar o entendimento da mais recente doutrina e jurisprudncia no sentido de que a no utilizao da via processual adequada remoo da ordem jurdica dos actos administrativos
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( ( ) Para a crtica, nesta perspectiva, da tradicional abordagem do problema, no plano processual, da ptica da falta de autonomia das aces sobre responsabilidade em relao ao clssicio recurso contencioso de anulao, cfr. MARGARIDA CORTEZ, Responsabilidade da Administrao por actos administrativos ilegais e concurso de omisso culposa do lesado, Coimbra, 2000, pp. 159 segs. e 248 segs.

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ilegais no tem um efeito preclusivo automtico sobre o direito reparao dos danos por eles causados, mas a ponderao desse facto, do ponto de vista do concurso de culpa do lesado, pode conduzir reduo ou mesmo excluso daquele direito (1). Refira-se, no entanto, que, de acordo com o artigo 41, n 3, a impugnao de um acto administrativo exprime a inteno, por parte do autor, de exercer o direito reparao dos danos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrio deste direito, nos termos gerais (do artigo 323 do Cdigo Civil). Embora assuma que a impugnao do acto administrativo lesivo no constitui um pressuposto processual da actuao do direito reparao dos danos causados por esse acto, o CPTA no deixa, deste modo, de reconhecer que a impugnao do acto lesivo um instrumento dirigido a fazer cessar a situao lesiva e, assim, a evitar a produo de novos danos, que deve ser utilizado no quadro das providncias a adoptar pelo lesado para ver restabelecida a sua situao jurdica (2). Por conseguinte, entende que a impugnao do acto lesivo exprime a inteno de exercer o direito reparao dos danos, para o efeito de interromper a prescrio deste direito. Note-se, em todo o caso, que a previso do artigo 41, n 3, perde algum do seu alcance na medida em que hoje possvel cumular no processo impugnatrio o pedido dirigido reparao dos danos causados pelo acto impugnado. Com efeito, num tal contexto, tendero a ser muito menos numerosos do que sucedia no regime anterior ao CPTA os casos em que o interessado comea por impugnar o acto ilegal para s mais tarde, uma vez obtida a deciso de anulao ou declarao de nulidade do acto, propor a aco de responsabilidade por danos. 2. As aces relativas execuo de contratos (arts. 4, n 1, als. e) e f) do ETAF e 37, n 2, alnea h), do CPTA) 37. Tambm seguem a forma da aco administrativa comum uma parte das aces relativas a aspectos relacionados com a execuo dos contratos cuja apreciao se encontra submetida jurisdio administrativa. Essas aces podem dirigir-se, tanto a exigir o cumprimento do contrato, como a fazer valer a responsabilidade contratual decorrente do seu incumprimento, e tanto podem ter de ser propostas por contraentes privados, como por contraentes pblicos, na medida em que os contraentes pblicos no possam definir unilateralmente o Direito aplicvel ao caso atravs da emisso de acto administrativo. Cumpre ter, porm, presente que, nos seus artigos 302 e segs., o novo CCP confere aos contraentes pblicos muito amplos poderes de definio unilateral do Direito atravs da emisso de actos administrativos no mbito da execuo dos contratos que o mesmo Cdigo qualifica como administrativos (no artigo 1, n 6, conjugado com os artigos 3 e 8). Isto implica que, em todos os domnios em que, nos termos do n 2 do artigo 307 do CCP, o contraente pblico dispe do poder de emitir um acto administrativo relativo execuo do contrato, ele fica dispensado de propor uma aco administrativa comum no mbito da qual teria o nus de fazer valer a sua posio perante o tribunal e , pelo contrrio, o contraente privado quem fica constitudo no nus de recorrer
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() Cfr. ainda MARGARIDA CORTEZ, op. cit., pp. 274 segs. ( ( ) Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, p. 455.
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tutela jurisdicional, para propor a necessria aco administrativa especial de impugnao do acto administrativo. Neste sentido, veja-se, alis, a referncia, nos artigos 4, n 2, al. g), e 47, n 2, al. d), do CPTA, possibilidade de o contraente privado cumular numa mesma aco qualquer pedido relacionado com questes de interpretao, validade ou execuo do contrato com a impugnao de eventual acto administrativo praticado pelo contraente pblico no mbito da relao contratual. 3. A condenao da Administrao realizao de prestaes de facto, de coisa ou de quantia (art. 4, n 1, als. a), g) e l) do ETAF e art. 37, n 2, als. c), d), e), f), g) e i) do CPTA) 3.1. Caracterizao geral 38. Os demais casos em que pode haver condenao da Administrao dizem, de um modo geral, respeito realizao de todo o tipo de prestaes, que tanto podem ter por objecto o pagamento de quantias, como a entrega de coisas ou a prestao de factos e que tm em comum o facto de no dependerem da prtica de um acto administrativo, pois de outro modo o caminho a seguir seria o de pedir a condenao prtica do necessrio acto administrativo atravs da propositura da correspondente aco administrativa especial. E isto, ou porque o necessrio acto administrativo j foi praticado (pense-se no exemplo do direito ao pagamento de uma penso que j foi atribuda por acto administrativo mas no tem sido efectivamente paga), ou porque no tem por que o ser (pense-se, desde logo, no exemplo do direito do funcionrio pblico ao pagamento do seu vencimento mensal, que corresponde a um verdadeiro direito de crdito, pelo que no depende da emisso, em cada ms, de um acto administrativo mediante o qual a entidade patronal decida atribuir-lhe o direito a receb-lo). Este tipo de situaes objecto de previso genrica no artigo 37, n 2, alnea e), do CPTA e, na verdade, reveste-se do maior interesse, pois aqui reside a pedra de toque da delimitao do campo de interveno da forma da aco administrativa comum perante a aco administrativa especial (de condenao prtica de acto administrativo). Com efeito, a opo realizada pelo Cdigo no que respeita ao critrio de delimitao do mbito de aplicao das formas processuais da aco administrativa comum e da aco administrativa especial implica que, dentro das aces de condenao dirigidas contra a Administrao, se reveste de especial importncia distinguir, consoante se pretende ou no a emisso de um acto administrativo: na verdade, s no segundo caso deve ser utilizada a aco administrativa comum; no processo, o processo deve seguir a forma da aco administrativa especial. O CPTA adopta, assim, um critrio semelhante ao que, no direito alemo, preside delimitao recproca do mbito de aplicao da Verpflichtungsklage e da allgemeine Leistungsklage. Isto resulta com clareza, no plano da regulao da aco administrativa comum, precisamente do disposto no mencionado artigo 37, n 2, alnea e), nos termos do qual seguem, como vimos, esta forma de processo as causas que tenham por objecto 29

a condenao da Administrao ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurdico-administrativas e no envolvam a emisso de um acto administrativo impugnvel, ou que tenham sido constitudos por actos jurdicos praticados ao abrigo de disposies de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestao de um facto. Com efeito, em qualquer dos casos a que este preceito se refere, no est em causa a prtica de actos administrativos, mas a realizao de simples actuaes ou actos reais, para utilizar a terminologia alem isto , a realizao de prestaes a que a Administrao se encontra obrigada, sem dispor do poder de as recusar atravs de uma pronncia susceptvel de ser qualificada como um acto administrativo de indeferimento. Como temos vindo a assinalar, a distino entre actos administrativos, contra os quais se impe reagir dentro de prazos relativamente curtos, e simples actuaes sem o valor de actos administrativos, que no impem esse tipo de condicionalismos, reveste-se de uma importncia fundamental e deve ser explorada pela jurisprudncia e pela doutrina administrativas (1). O CPTA d maior nfase necessidade da relativizao do papel que ao acto administrativo deve corresponder no mbito do contencioso e, por via disso, da prpria dogmtica do direito administrativo, atravs do reconhecimento de que nem todas as pretenses que os particulares apresentam Administrao se dirigem emisso de actos administrativos contra cuja recusa se justifique a imposio do pesado nus de reagir dentro de prazos curtos, sob pena de consolidao. Como j sucedia no mbito da aco para reconhecimento de direitos ou interesses, s haver, com efeito, lugar, no mbito da aco administrativa comum, para pronncias de condenao como aquelas a que o CPTA se refere no artigo 37, n 2, alnea e), na medida em que se reconhea que a pretenso do particular que pretende a entrega de uma coisa, de uma quantia ou de uma prestao de facto que lhe seja devida no se dirige emisso de um acto administrativo definidor da sua situao jurdica, mas apenas ao estrito cumprimento de um dever de prestar, pelo que a eventual recusa da Administrao em entregar a coisa ou a quantia a que est obrigada, ou a prestar o facto, no corporiza um acto administrativo de indeferimento, contra o qual se imponha reagir dentro de um prazo limitado, pela via da aco administrativa especial (2). Como claramente demonstra a lio do direito comparado, o que, nesta matria, cumpre fazer, , portanto, identificar os tipos de situaes das quais a lei directa ou imediatamente faz derivar vnculos obrigacionais que oneram a Administrao. assim que, recorrendo ao modelo alemo, se poder afirmar que constituem meras actuaes da Administrao, tanto as suas actuaes materiais de gesto pblica (opera1

( ( ) Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 89 segs., e Implicaes de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo, Cadernos de Justia Administrativa n 34, pp. 74-76. 2 ( ( ) No mesmo sentido se pronunciava, a propsito da aco para reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos que continuava a ser proposta nos Anteprojectos submetidos a discusso pblica ao longo do ano 2000, ROSENDO DIAS JOS, O Debate Universitrio, p. 32, nos seguintes termos: Esta aco moldada pela ideia de que os particulares se apresentam perante a Administrao no apenas espera da luz do acto administrativo, mas tambm com direitos prprios, desde logo direitos de personalidade e direitos fundamentais. Depois, tambm, direitos a prestaes, factos e comportamentos, bem como direitos sobre coisas. E ainda, detendo uma qualidade ou preenchendo certas condies, com base nelas, os particulares ho-de poder reclamar no apenas um direito substantivo, mas tambm o prosseguimento da apreciao de outros requisitos de certa pretenso no procedimento adequado.

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es jurdicas ou actos reais em sentido prprio), como as suas pronncias jurdicas que no se consubstanciem em actos administrativos com "contedo de regra jurdica", "contedo jurdico material". Aqui se enquadram actos e operaes como prestaes aos particulares pagamento de vencimentos, remuneraes, penses, benefcios da segurana social, restituies, prestao de cuidados de sade ou de educao, prestao de informaes, etc. , actuaes porventura lesivas ou destinadas a remover efeitos de actuaes lesivas como a remoo de viaturas da via pblica, intervenes policiais, a emanao de rudos, vibraes, cheiros ou gases, etc. e pronncias que apenas contm uma comunicao ou uma apreciao subjectiva e que, por conseguinte, no so destinadas a produzir efeitos jurdicos ou que, em todo o caso, mesmo sendo declaraes jurdicas, no tm a capacidade de definir unilateralmente a situao do destinatrio, como o caso de uma declarao de compensao, da fixao de um prazo, da actualizao da exigncia de um pagamento no quadro de obrigaes pecunirias de natureza jurdico-administrativa, do exerccio de um direito de reteno. 3.2. Pretenses dirigidas absteno de condutas 39. De entre o universo das pretenses dedutveis neste domnio, destacam-se aquelas que se dirigem absteno de condutas, no domnio da chamada tutela inibitria, de que j falmos a propsito da condenao absteno da prtica de actos administrativos, que visa prevenir leses, agindo contra agresses que ainda no se concretizaram, mas apenas se perfilam sob a forma de ameaa. Est, pois, em causa a deduo de pretenses preventivas, dirigidas condenao omisso de perturbaes ilegais ainda no ocorridas (Unterlassungsanspruch) e, portanto, imposio de deveres de absteno. Estas pretenses tanto podem ser accionadas contra a Administrao, como contra particulares desde que esteja em causa a violao de deveres ou obrigaes de natureza jurdico-administrativa e, no caso da Administrao, tanto podem conduzir condenao absteno de realizar operaes materiais, como de praticar actos administrativos. Dirigem-se obteno de uma tutela inibitria, primacialmente vocacionada para a proteco da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situaes de ameaa de agresses ilegtimas. Embora o artigo 39 do CPTA no se lhes refira expressamente, parece de entender que ele tambm tem em vista este tipo de situaes quando se refere ao fundado receio de que a Administrao possa vir a adoptar uma conduta lesiva. E, com efeito, afigura-se de exigir um especial cuidado na verificao da existncia de interesse em agir sempre que o autor se dirija a tribunal com intuitos preventivos, alegando o propsito de evitar leses que ainda no se concretizaram. 3.3. Pretenses dirigidas ao restabelecimento de direitos ou interesses violados 40. O artigo 37, n 2, alnea d), autonomiza, nas suas previses exemplificativas, as pretenses dirigidas condenao da Administrao adopo das condutas necessrias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados. Estas pretenses tm carcter restitutivo ou dirigem-se cessao e remoo de 31

consequncias de actuaes ilegais da Administrao (1), que tanto se podem ter consubstanciado em actos jurdicos (paradigmaticamente, actos administrativos ilegais), como em operaes materiais (paradigmaticamente, actuaes desenvolvidas em via de facto, sem o necessrio fundamento num acto jurdico que as legitimasse). A exemplo do que sucede no direito alemo (2), a autonomizao deste tipo de pretenso justifica-se porque as pretenses que, para as pessoas e entidades afectadas, resultam das actuaes ilegais da Administrao no se definem propriamente por referncia adopo de determinados actos jurdicos ou de certas operaes materiais, mas ideia do restabelecimento da situao jurdica violada conceito a que, entre ns, tem sido dado o nome de reconstituio da situao actual hipottica. isto que o interessado exige da Administrao, cabendo a esta concretizar o cumprimento do dever, que sobre ela impende, de remover as consequncias da sua actuao ilegal atravs da adopo de todos os actos jurdicos e operaes materiais que se revelem necessrios. No existe, pois, neste contexto, um especfico dever de prestar. Como se diz no artigo 2, n 2, alnea j), o que est genericamente em causa a condenao da Administrao prtica dos actos e operaes [que forem, que se revelem] necessrios ao restabelecimento de situaes jurdicas subjectivas (3). Embora a letra do artigo 95, n 3, tenha claramente em vista apenas as situaes em que a pretenso a que nos estamos a referir seja cumulada num processo dirigido, em primeira linha, anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia de um acto administrativo (e por isso submetido forma da aco administrativa especial: cfr. artigo 5, n 1), nada justifica que a doutrina nele assumida no deva valer tambm para os casos em que a pretenso seja autonomamente deduzida segundo a forma da aco administrativa comum. A razo pela qual o preceito apenas teve em vista aquelas situaes deve-se ao facto de o artigo 95 se inserir na regulao (do Captulo III do Ttulo III: artigos 78 e seguintes) dos processos que seguem a forma da aco administrativa especial e este tipo de pretenses s fica submetido a essa forma de processo naquelas situaes de cumulao. Pelo contrrio, o Cdigo no se refere concretizadamente aos poderes de pronncia do tribunal a propsito das pretenses autonomamente deduzidas segundo a forma da aco administrativa comum, cuja regulao remete, sem mais, para o CPC. At porque as pretenses de restabelecimento podem no emergir da prtica de actos administrativos, mas tambm da adopo de operaes materiais por parte da Administrao, nada justifica, pois, que os parmetros estabelecidos no artigo 95, n 3, no sejam reconhecidos como possuindo validade geral, para o efeito de se admitir que o preceito pode e deve ser aplicado pelo juiz em processos submetidos forma da aco administrativa comum, quando essas pretenses sejam autonomamente deduzidas por essa via. E o mesmo se diga quanto ao disposto no artigo 95, n 4, que indissocivel do anterior e que se afigura da maior importncia para a adequada resoluo de dificuldades prticas que, com frequncia, se podero
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() Para a caracterizao destas pretenses, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 470 segs. ( ( ) A propsito da Folgenbeseitigungsanspruch. Sobre esta figura, cfr., por todos, PIETZKO, Der materiell-rechtliche Folgenbeseitigungsanspruch, Berlim, 1994; SCHNEIDER, Folgenbeseitigung um Verwaltungsrecht, Baden-Baden, 1994. Na doutrina portuguesa, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 433 segs. 3 ( ( ) Cfr., a propsito, M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, p. 499.
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colocar nos processos em que seja pedido ao tribunal que especifique o que a Administrao deve fazer para colocar a situao de facto em conformidade com o quadro normativo dificuldades que, como evidente, tanto se podero colocar em processos em que, por ser cumulado num processo impugnatrio, o pedido deva ser apreciado segundo os termos da aco administrativa especial e, por isso, haja lugar aplicao directa do artigo 95, como em processos em que, por ser deduzido autonomamente, o pedido deva ser apreciado segundo os termos da aco administrativa comum e, por isso, se deva proceder a uma extenso do campo de aplicao directa do artigo 95. 3.4. Pretenses dirigidas ao pagamento de indemnizaes devidas pela imposio de sacrifcios 41. Justifica-se uma referncia autnoma previso do artigo 37, n 2, alnea g), condenao ao pagamento de indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico. Com efeito, este preceito no se refere deduo de pretenses dirigidas reparao de danos, ao abrigo do instituto da responsabilidade civil extracontratual, mas de pretenses dirigidas prestao da indemnizao devida pela imposio de sacrifcios, o que coisa diferente (1). 3.5. Pretenses fundadas em enriquecimento sem causa 42. A previso da alnea i) do n 2 do artigo 37 do CPTA tem o alcance de confirmar, no plano substantivo, que existem relaes jurdico-administrativas de enriquecimento sem causa e, no plano processual, que as correspondentes pretenses devem ser deduzidas perante os tribunais administrativos sob a forma da aco administrativa comum (2). 4. A condenao de particulares realizao de prestaes de facto, de coisa ou de quantia (art. 4, n 1, al. h) e i) do ETAF e art. 37, n 1, n 2, al. f), e n 3, do CPTA). 43. De recordar (cfr. supra, n 16) que os particulares podem ser demandados nos tribunais administrativos, seja pela Administrao, quando esta no disponha de poderes de auto-tutela que lhe permitam prescindir do recurso via judicial, seja por outros particulares, e isto no s nos casos em que o particular demandado exerce poderes de autoridade pblica, mas tambm sempre que, em qualquer caso, ele no tenha observado ou ameace no observar as vinculaes jurdico-administrativas a que se encontre obrigado, sem que as autoridades administrativas competentes tenham adoptado as medidas adequadas para impedir ou pr cobro situao de violao. Inovao importante a referir a este propsito , na verdade, o facto de o artigo 37, n 3, admitir que os particulares cujos direitos ou interesses sejam directamente ofendidos possam demandar, perante os tribunais administrativos, outros particula1

( ( ) Para a distino, na doutrina portuguesa, cfr. MANUEL AFONSO VAZ, A Responsabilidade civil do Estado. Consideraes sobre o seu estatuto constitucional, Porto, 1995, pp. 12-13; MARIA LCIA AMARAL PINTO CORREIA, Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador, Coimbra, 1998, designadamente a pp. 411 segs. 2 ( ( ) Em geral sobre o tema, ALEXANDRA LEITO, O enriquecimento sem causa da Administrao Pblica, Lisboa, 1998.

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res, que no tm de ser necessariamente concessionrios, por estes estarem a violar normas de direito administrativo ou obrigaes jurdico-administrativas contratualmente assumidas ou darem indcios que justifiquem o fundado receio de as poderem vir a violar, pedindo que eles sejam condenados a adoptar ou a abster-se de certo comportamento, por forma a assegurar o cumprimento das normas ou obrigaes em causa. Pressuposto para a utilizao desta possibilidade que os interessados tenham previamente solicitado s autoridades competentes que adoptassem as medidas adequadas, sem que estas o tenham feito. o que, por exemplo, sucede quando determinada actividade desenvolvida por um particular viole normas de direito administrativo dirigidas a proteger o direito dos outros a viver num ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado. Se a actividade lesiva desenvolvida pelo privado em violao de normas de direito administrativo no tinha de ser iniciada ao abrigo de uma deciso formal da Administrao ou tiver sido, em todo o caso, desencadeada sem que essa deciso tivesse sido emitida, ou se ela tiver sido desenvolvida em desconformidade com o ttulo ao abrigo do qual ela se tinha iniciado, a Administrao tem o dever de intervir para pr cobro situao. Os lesados tm, por isso, o poder de exigir essa interveno e, se ela for omitida, de exigir do prprio lesante que ponha termo sua actividade lesiva. Em qualquer destas situaes, a questo tem natureza jurdico-administrativa, devendo ser, por isso, suscitada perante os tribunais administrativos pela via da aco administrativa comum. Esta inovao do CPTA permite, pois, obter, a ttulo principal, atravs da aco administrativa comum, a condenao de particulares adopo (ou absteno) de comportamentos impostos (ou proibidos) por normas, actos ou contratos de direito administrativo. 44. Configurada, como foi dito, como o processo comum do contencioso administrativo, ao qual se reconduzem todos os litgios cuja tramitao no deva corresponder a uma forma especial de processo, tambm revestem a forma da aco administrativa comum os processos intentados por entidades pblicas para demandar particulares, em ordem a obter a respectiva condenao adopo ou absteno de comportamentos (cfr. artigo 37, n 2, alnea c)) (1). Pelo modo como se encontra redigido o artigo 37, n 3, no parece que a deduo de pretenses da Administrao contra particulares se enquadre nesse preceito. A nosso ver, ela encontra antes cobertura na clusula geral do n 1 e, especificamente, na alnea c) do n 2. A tutela cautelar adequada nos processos em que a Administrao demande um particular , entretanto, a intimao para a adopo ou absteno de uma conduta, prevista no artigo 112, n 2, alnea f).
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( ( ) Como fez notar, no mbito da discusso pblica sobre a reforma do contencioso administrativo, ROSENDO DIAS JOS, O Debate Universitrio, p. 31, h, a este propsito, que pensar em litgios entre pessoas colectivas diferentes, e tambm na necessidade de a Administrao obter a apreciao jurisdicional da verificao de certos factos constitutivos do seu direito a uma quantia ou outra prestao, para a qual no est em condies de obter ttulo vlido pelos meios de deciso e execuo que lhe so prprios (art 155 do CPA), designadamente porque a quantia a que se julga com direito no mbito de uma relao de direito pblico tem a natureza de indemnizao, matria para a qual o acto administrativo se mostra inadequado.

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5. Litgios interadministrativos

45. ltima referncia para recordar (cfr. supra, n 16) que, hoje em dia, muitos processos administrativos so desencadeados por entidades pblicas contra outras entidades pblicas, no mbito dos chamados litgios interadministrativos, em que se confrontam entre si interesses estatutariamente atribudos a diferentes entidades pblicas. Da a referncia includa no elenco exemplificativo do artigo 37, n 2, alnea j). Como evidente, esta referncia deve, no entanto, ser lida com a seguinte ressalva: s se inscrevem no mbito de aplicao da aco administrativa comum os litgios relativos a relaes jurdicas entre entidades administrativas na estrita medida em que o CPTA exclua tais litgios do mbito de incidncia tpica das outras formas de processo. No se tm, pois, aqui em vista os litgios que tenham por objecto algum dos tipos de pretenses a que o artigo 46 faz corresponder a forma da aco administrativa especial, por dizerem respeito a actos administrativos ou regulamentos, como, por exemplo, aqueles em que um rgo de uma entidade pblica admitido a impugnar decises tomadas por outro rgo da mesma entidade pblica (cfr. artigo 55, n 1, alnea d), do CPTA).

Sntese :A aco administrativa comum O art. 37., n. 1, CPTA, aplicvel a todos os litigios sujeitos jurisdio administrativa relativamente aos quais no esteja expressamente estabelecida uma regulao especial, pelo CPTA ou por legislaao avulsa, designadamente uma aco administrativa especial ou um processo urgente. A sua delimitao feita pela negativa. No pode ser utilizada para obter anulao de um acto administrativo impugnavel nem nos termos do art. 38., n. 2 para obter um efeito que resulte da anulao de um acto que se tenha tornado inimpugnavel. Pode ser utilizada em processos relativos a relaes paritrias seja por a competencia da administraao no envolver poderes de autoridade, seja por esta estar obrigada a um comportamento ou prestao por fora da lei ou de contrato, seja por ser a administrao a autora, seja por se tratar de litigios entre autoridades publicas ou at entre particulares.

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Ttulo Segundo Pressupostos do Processo Administrativo Captulo I Pressupostos relativos ao Tribunal I - A competncia em razo da jurisdio a questo da delimitao do mbito da jurisdio administrativa 1. Orientao metodolgica 49. A matria da delimitao do mbito da jurisdio administrativa regulada pelo ETAF nos seus artigos 1, n 1, e 4, sofrendo, entretanto, mltiplas derrogaes resultantes de legislao especial, sempre que, num ou noutro diploma, o legislador entende pronunciar-se expressamente no sentido de atribuir a apreciao de certos litgios aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais. Na ausncia de determinao expressa em lei avulsa, valem, no entanto, os critrios do ETAF. A primeira dificuldade que os referidos artigos 1, n 1, e 4 colocam a de saber como articular o regime dos dois artigos. Com efeito, o artigo 1, n 1, reitera o princpio constitucional (consagrado no artigo 212, n 3, da CRP) de que os tribunais administrativos e fiscais so os competentes para dirimir os litgios emergentes das relaes jurdicas administrativas e fiscais. Mas o artigo 4 continua a seguir o modelo do artigo 4 do anterior ETAF, enunciando listas de matrias cuja apreciao se encontra includa (artigo 4, n 1) ou excluda (artigo 4, ns 2 e 3) do mbito da jurisdio administrativa. Cumpre notar que algumas das matrias elencadas no artigo 4 j pertenceriam jurisdio administrativa ou j estariam excludas do seu mbito mesmo que esse artigo no existisse, por mera aplicao do artigo 1. Em relao a essas matrias, no se coloca, portanto, qualquer problema de articulao, podendo dizer-se que o artigo 4 se limita, nessa parte, a explicitar o alcance do artigo 1. , a nosso ver, o que sucede com as matrias enunciadas no n 1, alneas a), b) (primeira parte), c), d), e) (primeira parte), f), h), i), j), m) e n), assim como em todas as alneas do n 2 e na alnea d) do n 3 do artigo 4. Com efeito, afigura-se que, em todos esses casos, mais no se trata do que de aplicar o critrio da existncia de um litgio sobre uma relao jurdica administrativa. J no que respeita s situaes em que h coliso entre certos preceitos do artigo 4 e o princpio do artigo 1, n 1, a articulao entre os dois artigos deve, a nosso ver, assentar no seguinte critrio: tal como sucede com as mltiplas normas que, sobre a matria, existem em legislao avulsa, tambm as normas do artigo 4 sempre que afastem o regime do artigo 1, n 1 devem ser vistas como normas especiais em relao quele preceito, dirigidas a derrog-lo, prevalecendo sobre ele, para o efeito de ampliar ou restringir o mbito da jurisdio administrativa. Significa isto que, de um modo geral, pertence ao mbito da jurisdio administrativa a apreciao de todos os litgios que ver sem sobre matria jurdico-administrativa e cuja apreciao no seja expressamente atribuda, por norma especial, competncia dos tribunais judiciais. 50. Uma vez traados estes critrios gerais de interpretao, passaremos de seguida a enunciar os principais tipos de litgios cuja apreciao est, por fora do regime geral do ETAF, includa e excluda do mbito da jurisdio administrativa. . O que, em primeiro lugar, cumpre indagar , na verdade, se, sobre a especfica matria em causa, 36

existe disposio legal que, independentemente daquele critrio, d resposta expressa questo da jurisdio competente. Essa disposio legal, tanto pode constar de lei especial aplicvel ao caso, como do prprio artigo 4 do ETAF. s em relao s matrias que, nem em lei especial, nem no artigo 4 do ETAF, so objecto de especfica ateno do legislador que cumpre, pois, lanar mo do artigo 1, n 1, do ETAF. Isto, na prtica, significa que s em relao a um universo residual de situaes se torna necessrio resolver a questo da delimitao do mbito da jurisdio aplicando directamente o disposto no artigo 1, n 1, do ETAF. 2. Litgios includos no mbito da jurisdio administrativa 2.1. Em geral, os direitos e interesses de natureza administrativa 51. O artigo 4, n 1, do ETAF prev, antes de mais, que pertence ao mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litigios em que esteja em causa a proteco de direitos fundamentais ou de outros direitos ou interesses legalmente protegidos, no mbito de relaes jurdico-administrativas (artigo 4, n 1, alnea a)). A nosso ver, esta alnea estabelece uma clara articulao entre a referncia inicial tutela de direitos fundamentais e a subsequente referncia a outras situaes jurdicas subjectivas fundadas em normas de direito administrativo, para o efeito de se dever entender que tambm a tutela de direitos fundamentais aqui em causa h-de dizer respeito a situaes em que esses direitos se vejam envolvidos no mbito de relaes jurdico-administrativas. O preceito remete, assim, para o critrio material do artigo 1, n 1, do ETAF, ou seja, para a natureza administrativa das relaes jurdicas em que se inscrevem as situaes jurdicas em causa, tendo, portanto, em vista situaes em que haja lugar aplicao de normas de direito administrativo. 2.2. O contencioso dos actos administrativos e regulamentos 52. O artigo 4, n 1, do ETAF prev, em seguida, que pertence ao mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litigios que tenham por objecto a fiscalizao da legalidade de actos jurdicos emanados pela Administrao no exerccio da funo administrativa (artigo 4, n 1, alnea b), primeira parte), assim como de actos materialmente administrativos praticados por rgos pblicos no pertencentes Administrao Pblica (artigo 4, n 1, alnea c)) ou por particulares (artigo 4, n 1, alnea d)). Tem-se aqui em vista, antes de mais, o ncleo duro da jurisdio administrativa, que o CPTA faz corresponder forma processual da aco administrativa especial e que tem por objecto a fiscalizao dos actos administrativos e regulamentos dos rgos da Administrao Pblica. Tal como j sucedia no regime precedente, a estes actos so, entretanto, assimilados os actos materialmente administrativos praticados por rgos pblicos no pertencentes Administrao Pblica, que correspondem aos actos em matria administrativa praticados pelo Presidente da Repblica, pela Assembleia da Repblica e seu Presidente, pelos Presidentes do Tribunal Constitucional, Supremo Tribunal Administrativo e Tribunal de Contas, pelo Conselho Superior 37

de Defesa Nacional e pelo Procurador-Geral da Repblica, a que j anteriormente se referia o artigo 26, n 1, alnea c), do ETAF de 1984, e que o CPTA tambm submete ao regime de impugnao dos actos administrativos pela forma da aco administrativa especial (cfr. artigo 51, n 2, do CPTA). Tambm so assimilados actos praticados por particulares: os actos praticados por particulares ao abrigo de normas de Direito Administrativo, a que tambm se refere o artigo 51, n 2, do CPTA, o que compreende os actos jurdicos (concretos e regulamentares) praticados em regime de concesso e, em geral, todos os actos que sejam praticados por particulares ao abrigo de normas de Direito Administrativo. 2.3. O contencioso dos contratos 53. Em matria de contratos, o artigo 4, n 1, do ETAF prev, desde logo, que pertence ao mbito da jurisdio administrativa a apreciao de todos os litgios relativos a contratos administrativos, tal como, hoje, a figura se encontra delimitada nos artigos 1, n 6, 3 e 8 do CCP. Com efeito, so, desde logo, contratos administrativos, de acordo com aqueles preceitos do CCP, os contratos que apresentam alguma das trs notas de administratividade a que se reporta o artigo 4, n 1, alnea f), do ETAF: a) contratos que determinem a (ou se comprometam futura) produo de efeitos correspondentes prtica, pela entidade pblica contratante, de um acto administrativo unilateral (contratos com objecto passvel de acto administrativo ou relativos ao exerccio de poderes pblicos); b) contratos cujo regime substantivo das relaes entre as partes esteja total ou parcialmente regulado por normas de Direito Administrativo (contratos administrativos tpicos, como tal previstos e regulados por normas especficas de Direito Administrativo, contidas na Parte III do CCP ou em legislao especial); c) contratos que confiram ao contraente privado direitos especiais sobre coisas pblicas ou o exerccio de funes dos rgos do contraente pblico; d) contratos que as partes tenham expressamente optado por qualificar como contratos administrativos ou por submeter a um regime substantivo de Direito Administrativo, seja ele o regime geral da Parte III do CCP ou um regime previsto em legislao especial para qualquer tipo especfico de contrato administrativo. Por outro lado, tambm so contratos administrativos, de acordo com a alnea d) do n 6 do artigo 1 do CCP, os contratos que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de formao regulado por normas de direito pblico e em que a prestao do co-contratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realizao das atribuies do contraente pblico. Ora, estes contratos enquadram-se na previso da alnea e) do n 1 do artigo 4 do ETAF, que, sem diferenciar, atribui jurisdio administrativa a competncia para dirimir os litgios emer gentes de todos os contratos que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de formao regulado por normas de direito pblico. 54. Para alm dos litgios relativos a contratos administrativos, o artigo 4, n 1, do ETAF estabelece que a jurisdio administrativa ainda competente para dirimir litgios em matria de contratos em dois tipos adicionais de situaes com o que amplia o mbito da jurisdio administrativa, por referncia ao que 38

sucedia no regime precedente e, partida, resultaria da estrita aplicao do critrio material consagrado no seu artigo 1, n 1, do ETAF. Os dois tipos adicionais de situaes correspondem aos seguintes litgios: a) Litgios relativos verificao da invalidade de qualquer tipo de contrato (o que inclui contratos de direito privado), desde que se trate de uma invalidade resultante da invalidade de um acto administrativo pr-contratual no qual se tenha fundado a celebrao do contrato (artigo 4, n 1, alnea b), segunda parte, do ETAF). Trata-se de verificar a invalidade consequente do contrato, directamente determinada por razes que se prendem com a entidade pblica contratante e, mais concretamente, com o facto de esta no ter observado as normas de Direito Administrativo de que dependia a validade da sua actuao. Independentemente da natureza do contrato, a questo , portanto, uma questo de Direito Administrativo, que, como tal, deve ser apreciada pelos tribunais administrativos, com a vantagem de, atravs da cumulao de pedidos, permitir a apreciao, no mbito da mesma aco perante o mesmo tribunal, da questo da invalidade do acto prcontratual e da questo da invalidade consequente do contrato. b) Litgios relativos interpretao, validade e execuo de qualquer tipo de contratos, desde que haja lei especial que diga que esse tipo especfico de contrato (ou que um contrato com esse objecto) deve ser obrigatoriamente precedido (ou pode s-lo) de um procedimento pr-contratual (concurso pblico, concurso limitado, negociao ou ajuste directo) regulado por normas de direito pblico (artigo 4, n 1, alnea e), segunda parte, do ETAF). Como foi referido no n precedente, atento o teor da previso mais restritiva da alnea d) do n 6 do artigo 1 do CCP, esta previso compreende claramente litgios respeitantes a contratos de direito privado, e tanto contratos celebrados por pessoas colectivas de direito pblico, como contratos celebrados por entidades privadas, quando, por imposio do Direito Comunitrio, tais entidades tambm esto sujeitas a regras de direito pblico em matria de procedimentos pr-contratuais sem que o contrato seja, em si mesmo, um contrato administrativo (a menos, naturalmente, que as par tes optem por administrativizar o contrato, qualificando-o como administrativo ou submetendo-o a um regime substantivo de direito pblico: cfr. artigos 3 e 8 do CCP). O legislador partiu do entendimento de que as razes que, por impulso do direito comunitrio, levaram o nosso ordenamento jurdico a fazer depender a celebrao de certos tipos de contratos, por certas entidades (pblicas ou equiparadas), da prvia realizao de um procedimento especificamente regulado por normas de direito pblico justificam a atribuio jurisdio administrativa da competncia para dirimir os litgios que possam surgir no mbito das correspondentes relaes contratuais. O legislador no quis, portanto, estender a jurisdio administrativa a todos os contratos celebrados pela Administrao Pblica, mas apenas aos tipos contratuais em relao aos quais h leis especficas que submetem a respectiva celebrao, por certas entidades (pblicas ou equiparadas), observncia de determinados procedimentos prcontratuais. 2.4. O contencioso da responsabilidade civil extracontratual 55. No que se refere s questes respeitantes a matria de responsabilidade civil extracontratual que podem e devem ser submetidas apreciao dos tribunais administrativos, decorrem do ar tigo 4, n 1, alneas g), h) e i), do ETAF as seguintes solues: 39

a) Compete jurisdio administrativa apreciar toda e qualquer questo de responsabilidade civil extracontratual emergente da conduta de pessoas colectivas de direito pblico. o que claramente decorre do artigo 4, n 1, alnea g), do ETAF, que, sem distinguir, confere aos tribunais administrativos uma competncia genrica para apreciar todas as questes de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito pblico. O preceito faz referncia expressa s funes legislativa e jurisdicional para estender o mbito da jurisdio administrativa aos danos emergentes do exerccio dessas funes. No que respeita responsabilidade pelo exerccio da funo jurisdicional, est, contudo, excluda do mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litgios relativos apreciao de aces de responsabilidade por erro judicirio cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdio, assim como das correspondentes aces de regresso (artigo 4, n 3, alnea a), do ETAF). No que diz respeito aos danos emergentes da actuao da Administrao Pblica, o preceito no distingue, entretanto, consoante essa actuao seja ou no desenvolvida no exerccio da funo administrativa, na imediata prossecuo de fins pblicos, ao abrigo de disposies de direito administrativo, etc. Todos os litgios emergentes de actuaes da Administrao Pblica que constituam pessoas colectivas de direito pblico em responsabilidade civil extracontratual pertencem, portanto, competncia dos tribunais administrativos, o que inclui a responsabilidade, quer por actos de gesto pblica, quer por actos de gesto privada da Administrao Pblica. Compete, assim, jurisdio administrativa apreciar todas as questes de responsabilidade civil extracontratual dos rgos da Administrao Pblica, independentemente da questo de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuao de gesto pblica ou de uma actuao de gesto privada: a distino deixa, pois, de ter relevncia processual, para o efeito de determinar a jurisdio competente, que passa a ser, em qualquer caso, a juris dio administrativa. Isto no significa, no entanto, que, no quadro normativo vigente, a distino no conserve relevncia substantiva, como nos parece continuar a resultar do artigo 1 do novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, introduzido pela Lei n 67/2007, de 31 de Dezembro. Com efeito, o ETAF no fez qualquer opo de natureza substantiva, dirigida a afastar a existncia, no plano substantivo, de regimes diferenciados de responsabilidade da Administrao, consoante essa responsabilidade decorre de actos de gesto pblica ou de actos de gesto privada da Administrao. O ETAF limita-se apenas a abandonar a distino, renunciando a utiliz-la como critrio de delimitao do mbito das jurisdies. Quanto ao resto, a questo j no processual, mas de direito substantivo. Pelas razes expostas, est, naturalmente, abrangida pela jurisdio administrativa a apreciao das questes de responsabilidade emergentes de actuaes materialmente administrativas de rgos que no pertencem Administrao Pblica. Essas situaes esto, na verdade, claramente compreendidas na frmula genrica do artigo 4, n 1, alnea g) com as seguintes ressalvas, contudo: est excluda do mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litgios relativos fiscalizao da legalidade dos actos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justia (artigo 4, n 3, alnea b)) e pelo Conselho Superior da Magistratura e pelo seu Presidente (artigo 4, n 3, alnea c)). b) Embora com a ressalva introduzida pelo artigo 4, n 3, alnea a), os tribunais administrativos tam bm julgam, segundo o disposto no artigo 4, n 1, alnea h), as aces de responsabilidade movidas contra ti tu40

lares de rgos, funcionrios, agentes e demais servidores pblicos (no exerccio das suas funes e por causa delas, como bvio), o que compreende as aces de regresso que contra elas sejam intentadas pelas pessoas colectivas de direito pblico ao servio das quais desenvolvam a sua actividade. c) O artigo 4, n 1, alnea i), ainda prev a competncia da jurisdio ad ministrativa para apreciar questes de responsabilidade civil extracontratual de entidades privadas e respectivos trabalhadores, titulares de rgos sociais, representantes legais ou auxiliares, nos casos em que o n 5 do artigo 1 do novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, introduzido pela Lei n 67/2007, de 31 de Dezembro, as veio submeter aplicao desse regime, ou seja, quando a respectiva responsabilidade resulte de aces ou omisses adoptadas no exerccio de prerrogativas de poder pblico ou reguladas por disposies ou princpios de direito administrativo. 2.5. Outros tipos de situaes expressamente includas no mbito da jurisdio 56. O n 1 do artigo 4 do ETAF ainda faz referncia aos seguintes tipos de litgios, que expressamente inclui no mbito da jurisdio administrativa: a) Litgios dirigidos a promover a preveno, cessao e reparao de todo o tipo de violaes que resultem da actuao de entidades pblicas (o que compreende actuaes de gesto privada da Administrao Pblica) (1) contra a sade pblica, ambiente, urbanismo, ordenamento do territrio, qualidade de vida, patrimnio cultural e bens do Estado (artigo 4, n 1, alnea l)). Inspirado pelo mesmo propsito de simplificao de critrios que preside soluo consagrada na alnea g), no domnio da responsabilidade civil extracontratual da Administrao, a previso da alnea l) do n 1 do artigo 4 do ETAF prescinde da adopo de um critrio material ou qualitativo de delimitao, para adoptar o critrio (objectivo) da natureza da entidade demandada: desde que esteja em causa a actuao de uma entidade pblica, o litgio deve ser suscitado perante os tribunais administrativos (2). Com o que alarga o mbito das questes que, no domnio dos litgios em matria ambiental, passam a dever ser deduzidas perante a jurisdio administrativa em relao ao regime precedente e ao que, partida, resultaria da estrita aplicao do critrio material do artigo 1, n 1, do ETAF. b) Litgios relativos a relaes jurdico-administrativas entre pessoas colectivas pblicas ou entre rgos pblicos (artigo 4, n 1, alnea j)). Como evidente, as pessoas colectivas s podem actuar, por fora do princpio da especialidade, no mbito dos interesses a seu cargo. Parece, por isso, de entender que, com a referncia especfica aos interesses que lhes cumpre prosseguir, o artigo 4, n 1, alnea j), ter em vista interesses pblicos, envolvidos no mbito de relaes jurdico-administrativas. c) Litgios relativos ao contencioso eleitoral cuja apreciao no seja atribuda jurisdio de outros tribunais (artigo 4, n 1, alnea m)).
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( ( ) Colocando-se a questo de saber se, por entidades pblicas, para este efeito, se devem considerar tambm as empresas pblicas. 2 ( ( ) O que no significa, naturalmente, que a jurisdio administrativa no seja a sede prpria para reagir tambm contra muitos atentados queles valores perpetrados por particulares com a anuncia da Administrao desde logo, no domnio da impugnao das licenas ilegais.

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2.6. As situaes no expressamente previstas: o critrio do artigo 1, n 1, do ETAF 57. Como j foi referido, atento o elevado nmero de disposies legais sobre a matria, a comear por aquelas que o prprio ETAF contm no seu artigo 4, na prtica, s em relao a um universo residual de situaes que se torna necessrio resolver a questo da delimitao do mbito da jurisdio aplicando directamente o disposto no artigo 1, n 1, do ETAF. Vejamos, no entanto, em que termos se concretiza, a nosso ver, a aplicao deste preceito. Na senda do artigo 212, n 3, da CRP, o artigo 1, n 1, do ETAF estabelece que, de um modo geral, pertence ao mbito da jurisdio administrativa e fiscal a apreciao dos litgios que versem sobre matria jurdico-administrativa e fiscal. O preceito faz, deste modo, apelo a um critrio material, o critrio de o litgio versar sobre uma relao jurdica administrativa, colocando, desse modo, o acento tnico na questo de saber quando se deve entender que uma relao jurdica administrativa. Ora, uma relao jurdica quanto o Direito lhe atribui relevncia, estabelecendo o respectivo regime regulador. E ser, por conseguinte, jurdico-administrativa quando essa relevncia lhe seja atribuda pelo Direito Administrativo, sendo, portanto, de normas de Direito Administrativo que decorre o respectivo regime regulador. Como tem reconhecido a doutrina, a questo reconduz-se, portanto, do prprio conceito do Direito Administrativo e da sua delimitao perante os demais ramos do ordenamento jurdico e, portanto, em ltima anlise, questo da prpria fronteira entre Direito pblico e Direito privado, uma vez que, de entre os diferentes ramos do Direito pblico, o Direito Administrativo aquele que mais prximo se encontra do Direito privado e, portanto, aquele por cujas fronteiras passa a delimitao em relao ao Direito privado. , na verdade, o facto de, na hiptese de figurarmos o Direito pblico e o Direito privado como territrios confinantes, pertencer ao Direito Administrativo, do lado do Direito pblico, a parcela territorial fronteiria que explica as dificuldades que tradicionalmente coloca a aplicao do critrio material de delimitao do mbito da jurisdio administrativa e justifica algumas das derrogaes pontuais que, como adiante se ver, o legislador opta por introduzir a esse critrio. Em nossa opinio, uma relao jurdica regulada por normas de direito administrativo e deve ser, por isso, qualificada como uma relao jurdica administrativa quando lhe sejam aplicveis normas que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeies ou limitaes especiais a todos ou a alguns dos intervenientes, por razes de interesse pblico, que no se colocam no mbito de relaes de natureza jurdico-privada. Subscrevemos, deste modo, o entendimento segundo o qual a atribuio de prerrogativas de autoridade ou a imposio de deveres, sujeies ou limitaes especiais por razes de interesse pblico so os traos distintivos que permitem identificar as normas de Direito Administrativo, constitutivas de relaes jurdico-administrativas (1). 58. De entre os tipos de situaes cuja incluso no mbito da jurisdio resulta do disposto no artigo 1, n 1, do ETAF, salientaremos as seguintes: a) Em primeiro lugar, aquelas que dizem respeito atribuio de indemnizaes devidas em virtude
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() Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3 ed., Coimbra, 2006, pgs. 148-149 e 161.
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da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico, a que, como vimos oportunamente, o artigo 37, n 2, alnea g), do CPTA, a ttulo exemplificativo, faz referncia expressa a propsito do mbito de aplicao da forma processual da aco administrativa comum. Com efeito, embora o ETAF no se refira expressamente, no artigo 4, competncia dos tribunais administrativos para outorgar as indemnizaes resultantes da imposio de sacrifcios por parte dos poderes pblicos, indiscutvel a natureza jurdico-administrativo da obrigao em causa, para o efeito de dever ser reconduzida previso genrica do artigo 1, n 1, do ETAF. A jurisdio administrativa , pois, a sede naturalmente competente para atribuir as indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico. esta a regra que o ETAF e o CPTA instituem. Esta regra, como regra geral que , , no entanto, derrogada por disposies especiais, designadamente do Cdigo das Expropriaes, que, de acordo com uma velha tradio, confere aos tribunais judiciais a competncia para atribuir as indemnizaes devidas por expropriaes, servides e requisies administrativas. Estas disposies tal como outras que existam em legislao avulsa que atribua competncia aos tribunais judiciais para atribuir indemnizaes por sacrifcio devem ser, pois, qualificadas como normas especiais que, como tais, prevalecem sobre o regime geral. Se ou enquanto o Cdigo das Expropriaes no for revisto (ou substitudo) num sentido que altere a soluo tradicional, o sector das indemnizaes por expropriao continua, assim, excludo do mbito das competncias dos tribunais administrativos embora o mbito da jurisdio administrativa se estenda, hoje, ao poder de proceder adjudicao de bens expropriados, quando haja lugar respectiva reverso: a inovao resultou de alterao introduzida pelo artigo 5 da Lei n 13/2002 na redaco dos artigos 74 e 77 do Cdigo das Expropriaes. b) Em segundo lugar, as situaes respeitantes a litgios entre privados, quando emergentes da violao (ou fundado receio de violao) de vnculos jurdico-administrativos, a que, como vimos oportunamente, o artigo 37, n 3 do CPTA faz referncia expressa a propsito do mbito de aplicao da forma processual da aco administrativa comum. Com efeito, prev aquele preceito que os particulares cujos direitos ou interesses sejam directamente ofendidos podem demandar, perante os tribunais administrativos, outros particulares, que no tm de ser necessariamente concessionrios, por estes estarem a violar normas de direito administrativo ou obrigaes jurdico-administrativas contratualmente assumidas ou darem indcios que justifiquem o fundado receio de as poderem vir a violar, pedindo que eles sejam condenados a adoptar ou a abster-se de certo comportamento, por forma a assegurar o cumprimento das normas ou obrigaes em causa. Pressuposto para a utilizao desta possibilidade que os interessados tenham previamente solicitado s autoridades competentes que adoptassem as medidas adequadas, sem que estas o tenham feito. E, naturalmente, que, do ponto de vista substantivo, lhes assista o poder de exigir a adopo dessas medidas. o que, por exemplo, sucede quando determinada actividade desenvolvida por um particular viole normas de direito administrativo dirigidas a proteger o direito dos outros a viver num ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado. Se a actividade lesiva desenvolvida pelo privado em violao de normas de direito administrativo no tinha de ser iniciada ao abrigo de uma deciso formal da Administrao ou tiver sido, em todo o caso, desencadeada sem que essa deciso tivesse sido emitida, ou se ela tiver sido desenvolvida em desconformidade com o ttulo ao abrigo do qual ela se tinha iniciado, a Administrao tem o dever de intervir para pr cobro situao. Os lesados tm, por isso, o poder de exigir 43

essa interveno e, se ela for omitida, de exigir do prprio lesante que ponha termo sua actividade lesiva. Embora o ETAF no se refira expressamente, no artigo 4, a este tipo de situao, a sua natureza jurdico-administrativa, para o efeito de dever ser reconduzida previso genrica do artigo 1, n 1, do ETAF, que explica o reconhecimento, no artigo 37, n 3, do CPTA, da competncia dos tribunais administrativos para a sua apreciao. II - A competncia em razo da hierarquia Organizao e competncias dos tribunais administrativos Competncias de primeira instncia dos tribunais administrativos (arts. 44 e 24 do ETAF); tangibilidade da distribuio das competncias em razo da hierarquia, decorrente do princpio da livre cumulabilidade dos pedidos, independentemente das regras de distribuio hierrquica das competncias (art. 21, n 1, do CPTA)

59. O ETAF atribui a generalidade das competncias de primeira instncia aos tribunais administrativos de primeira instncia. De acordo com o artigo 44, compete, com efeito, aos tribunais de primeira instncia, em matria administrativa, conhecer, em primeira instncia, de todos os processos do mbito da jurisdio administrativa, com excepo daqueles cuja competncia, em primeiro grau de jurisdio, esteja reservada aos tribunais superiores, assim como da apreciao dos pedidos que nestes processos sejam cumulados. De acordo com o disposto no artigo 24, n 1, alneas a), c), d) e e), do ETAF, reservada ao Supremo Tribunal Administrativo, sem prejuzo de outras cuja apreciao lhe seja deferida por lei, a competncia para conhecer, em primeira instncia, dos processos relativos a aces ou omisses do Presidente da Repblica, da Assembleia da Repblica e do seu presidente, do Conselho de Ministros, do Primeiro-Ministro, dos Presidentes do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal Administrativo, do Tribunal de Contas e do Supremo Tribunal Militar, do Conselho Superior de Defesa Nacional, do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do seu presidente, do Procurador-Geral da Repblica e do Conselho Superior do Ministrio Pblico bem como dos pedidos de adopo de providncias cautelares relativos a estes processos, dos pedidos relativos execuo das decises que o tribunal neles profira e dos pedidos que nesses processos sejam cumulados. Ao Supremo Tribunal Administrativo ainda reservada a competncia para decidir, em primeira instncia, dos processos eleitorais previstos no prprio ETAF e as aces de regresso, fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exerccio das suas funes, que sejam propostas contra juzes do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo, bem como de magistrados do Ministrio Pblico que exeram funes junto destes tribunais: cfr. artigo 24, n 1, alneas b) e f), do ETAF. Os Tribunais Centrais Administrativos, por seu turno, s so competentes para conhecer, em primeira instncia, das aces de regresso fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exerccio das suas funes, que sejam propostas contra juzes dos tribunais administrativos de crculo e dos tribunais tributrios, e dos processos que lei especial porventura submeta ao seu julgamento de primeira instncia: cfr. artigo 37, alneas c) e d), do ETAF. Faa-se, em todo o caso, notar que as regras de distribuio hierrquica das competncias entre os tribunais administrativos no se opem ao princpio da livre cumulabilidade dos pedidos, que opera 44

independentemente dessas regras. Neste sentido, o artigo 21, n 1, do CPTA estabelece, com efeito, que, nas situaes de cumulao [de pedidos] em que a competncia para a apreciao de qualquer dos pedidos pertena a um tribunal superior, este tambm competente para conhecer dos demais pedidos. Na mesma linha, veja-se o disposto na alnea e) do n 1 do artigo 24 do ETAF. A exemplo do que sucede nos tribunais judiciais, os tribunais superiores da jurisdio administrativa e fiscal, em matria administrativa, so, no essencial, tribunais de recurso. Os Tribunais Centrais Administrativos so, quando a alada o permita (cfr. artigo 6 do ETAF), a instncia normal de recurso de apelao das decises dos tribunais de primeira instncia e dos tribunais arbitrais: cfr. artigo 37, alneas a) e b), do ETAF. Para o Supremo Tribunal Administrativo, possvel recorrer das decises proferidas em primeira instncia pelos Tribunais Centrais Administrativos (artigo 24, n 1, alnea g), do ETAF) e, em certas circunstncias, interpor recursos de revista: recurso per saltum das decises dos tribunais de primeira instncia e recurso das prprias decises proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos em recurso de apelao (cfr. artigo 24, n 2, do ETAF e artigos 150 e 151 do CPTA). A Seco de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo funciona tambm em Pleno e em Plenrio. Segundo o artigo 25, n 1, do ETAF, o Pleno da Seco conhece dos recursos dos acrdos que tenham sido proferidos pela seco, atravs das subseces, em primeiro grau de jurisdio e tambm conhece dos recursos para uniformizao de jurisprudncia, que resultam da existncia de oposio entre acrdos (cfr. artigo 152 do CPTA). Por outro lado, o Pleno pode ser chamado, pelos tribunais administrativos de crculo, a pronunciar-se, a ttulo prejudicial, sobre o sentido em que devem ser decididas questes de direito novas, que suscitem dificuldades srias e possam vir a colocar-se em vrios litgios (cfr. artigo 25, n 2, do ETAF e artigo 93 do CPTA). O Plenrio , por seu turno, competente, segundo o disposto no artigo 29 do ETAF, para conhecer dos conflitos de jurisdio entre tribunais administrativos e tributrios ou entre as Seces de Contencioso Administrativo e de Contencioso Tributrio. III - A competncia em razo do territrio mbito de competncia territorial dos tribunais de primeira instncia 60. O regime de distribuio territorial das competncias entre os tribunais administrativos de primeira instncia est regulado nos artigos 16 e segs. do CPTA. Os critrios a consagrados no obstam, contudo, ao princpio da livre cumulabilidade dos pedidos, que opera independentemente das regras de distribuio territorial das competncias. Neste sentido, o artigo 21, n 2, do CPTA estabelece que, quando forem cumulados pedidos para cuja apreciao sejam territorialmente competentes diversos tribunais, o autor pode escolher qualquer deles para a propositura da aco. Se, no entanto, houver um pedido principal e um ou mais pedidos dependentes da procedncia daquele, a aco deve ser proposta no tribunal compentente para apreciar o pedido principal: basta pensar no exemplo da impugnao de um acto administrativo de contedo positivo, cumulada com o pedido de reparao dos danos causados por esse acto alegadamente ilegal. Competncias especiais, relativa contratos 19, responsabilidade civil 18, relacionada com imoveis 17, outras especiais a nvel territorial 20. Regra geral 16, e regra supletiva 22.

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