Aula 1 I Introduo ao estudo da Economia Pblica

Pontos a abordar : Objectivos da Economia Pblica; Causas da evoluo do papel do Estado na economia; O que se entende por sector pblico; O ponto de vista da economia clssica e dos filsofos; Em que contexto que o Governo actua na Economia.

1. Introduo As economias contemporneas so economias mistas constituidas pelo sector pblico e pelo sector privado. Muitas actividades econmicas so desenvolvidas pelas empresas enquanto que outras so desenvolvidas pelo Estado. Pode existir uma economia sem sector estatal ? No se conhecem economias sem Estado, o que se conheceu, no passado, foram economias sem sector privado. Esta evidncia justifica a existncia de uma cadeira de economia pblica na licenciatura. Mais ainda, a importncia do sector pblico na economia ronda na Europa os 50% e nos EUA os 35%, o que refora a necessidade de uma cadeira de economia pblica na licenciatura. Finalmente, o Estado desenvolve algumas actividades similares s do sector privado, mas tambm desenvolve actividades especficas, que torna o seu estudo necessrio.

2. Objectivos da Economia Pblica A economia pblica analisa o papel do Governo e outras entidades pblica na economia, de acordo com dois princpios que a sua actuao deve respeitar: Eficincia e equidade. O que que se entende por eficincia? Eficincia um conceito relacionado com a noo de competitividade e com o conceito de produtividade. Vejamos como se relacionam estas categorias econmicas. 2.1 A Produtividade A Produtividade um rtio entre outputs e inputs (outputs/inputs) que mede a contribuio do input para o output. So populares a produtividade do trabalho (PIB/n de trabalhadores ou PIB/ n de horas de trabalho) e a produtividade do capital (PIB/Stock de capital). A produtividade possui duas limitaes que a tornam inadequadas para servir de suporte economia pblica: primeiro, quando se passa da produtividade do trabalho para a produtividade global, temos de passar dos rtios isolados para ratios compsitos, e como que definimos a ponderao ao agregar os diferente ratios isolados? tradicional agregar os rtios de forma exgena definida pelo investigador, procedimento que manifestamente insatisfatrio. O ratio exprime-se por:
Pr odutividade = Outputs Inputs

e o crecimento da produtividade dado por: Crecimento da produtividade = Crescimento do output crescimento do input

A produtividade pode ser expressa em unidades fsicas ( exemplo, nmero de carros produzidos por empregado), em termos monetrios ( exemplo, valor do output em contos por horas de trabalho), ou por um indice (exemplo, output porunidade de trabalho= 100 em 2000). A produtividade pode ser definida de forma a incorporar as matrias primas, a terra, a rea de construo, as mquinas e equipamentos, a energia, etc. Contudo os inputs mais utilizados na definio da produtividade so o trabalho (nmero de empregados ou nmero de horas de trabalho) e o capital (construes, equipamentos, matrias-primas, etc.). A produtividade do trabalho o ratio do valor real do output relativamente ao input trabalho.
Output Output = n det rabalhadores n de.horas.de.trabalho

Pr odutividade.do.trabalho =

Sempre que possvel o nmero de horas de trabalho utilizado como medida do factor trabalho. Com o aumento do emprego em part-time, as horas de trabalho fornecem uma medida mais rigorosa do input trabalho. A produtividade do trabalho deve ser interpretada com muito cuidado quando se pretende com ela medir a eficincia, porque reflecte mais do que a eficincia dos trabalhadores. A produtividade do trabalho o ratio do output relativamente ao input trabalho e o output influenciado por muitos factores que esto para alm da influncia dos trabalhadores, incluindo a natureza e quantidade de capital que utilizado, a introduo de novas tecnologias, prticas de gesto, etc. Para obviar a estas insuficincias calcula-se a produtividade global ou multifactorial. A produtividade global o ratio ( valor real ) do output pelos inputs trabalho e capital combinados, e constitui o conceito implcito numa funo de produo. Considere-se a funo de produo de CobbDouglas:

Output = + 1 L + 2 K +
A funo de produo informa que o output produzido pelo trabalho (L) na proporo 1 e pelo capital (K) na proporo 2, para alm de uma varivel independente do capital e do trabalho ( ).Como a relao entre as variveis explicativas do output e os input no exacta, o modelo incorpora uma varivel aleatria residual (). O rtio de produtividade total define-se por:

Pr odutividade.Total =

Output 1 .L + 2 .K

Alternativamente podemos calcular a produtividade total como o ratio entre o output e a mdia ponderada de todos os inputs utilizados na actividade:

Pr odutividade.Total =

Output

I =n i =1

i .X i

Com i o ponderador e Xi os factores produtivos que variam de 1 a n. Conclui-se assim que o primeiro problema com a produtividade reside no facto de quando queremos calcular a produtividade global ter-mos de agregar os ratios isolados, e que a ponderao tem de ser definida exgenamente de forma arbitrria. O segundo problema da produtividade reside no benchmark, para se medir o nvel de produtividade saber se alto ou baixo precisa-se de uma referncia (benchmark). Como estabelecer esse benchmark? Em estudos macroeconmicos tradicional comparar os ratios do trabalho e do capital com os observados nos pases europeus, mas em estudos microeconmicos essa comparao pode no ser relevante. Este tipo de benchmark designa-se benchmark heurstico. O benchmarking um mtodo de gesto que pretende aumentar o desempenho das organizaes analisadas atravs de comparao. Este mtodo foi inventado pela Rank Xerox em 1975, em resultado do ataque que os competidores japoneses fizeram empresa nesse perodo. O mtodo inspira-se no procedimento Japons de comparar as companhias do mesmo grupo econmico. Existem muitos tipos de benchmarking, mas estes diferentes tipos podem ser separados em dois: (i) os benchmarks heursticos e (ii) os benchmarking na fronteira de possibilidades de produo. O benchmark heurstico compara as diferentes unidades produtivas entre si com base em indicadores de desempenho. Este mtodo assume implicitamente que as diferenas nos resultados so atribuveis inequivocamente aos diferentes mtodos de gesto, e embora permita captar uma perspectiva das prticas de desempenho na actividade, no pode deduzir medidas analticas de best practice`` que procurem optimizar o desempenho das unidades analisadas. Mais ainda podem dar origem a resultados errneos, porque as diferenas podem dever-se a variveis contextuais, que no esto ao alcance do gestor. Do exposto devemos concluir que o conceito de produtividade no tem qualquer utilidade? No, este conceito til, mas tem algumas limitaes, que exigem que a sua interpretao se faa com cuidado. A produtividade do trabalho e a produtividade global aumentam ao longo do tempo, mas em geral o crescimento da produtividade do trabalho cresce mais do que a produtividade global, reflectindo a influncia do crescimento relativo do capital na produtividade do trabalho. Medidas de produtividade rigorosas esto disponveis para Portugal desde 1960, altura em que o pas passou a dispor de um sistema estatstico moderno.

2.2 Porque que a Produtividade Importante O crescimento da produtividade crucial para aumentar os padres de vida do pas. O crescimento da produtividade significa que mais valor adicionado na produo e por conseguinte mais rendimento est disponvel para ser distribudo. Ao nvel da empresa os benefcios da produtividade podem ser distribudos de diferentes formas: (i) para os trabalhadores atravs de salrios mais altos; (ii) para os accionistas atravs de lucros e dividendos mais elevados; (iii) para os clintes atravs de preos mais baixos; (iv) para o ambiente atravs da adopo de regras ambientais mais rigorosas; (v) para o Governo atravs do aumento dos impostos arrecadados.

O crescimento da produtividade importante para a empresa porque significa que pode satisfazer as crescentes obrigaes para com os trabalhadores, accionistas e Governo e manter-se competitiva ou mesmo aumentar a sua competitividade no mercado. Existem essencialmente duas maneiras de aumentar o output: (1) Introduzir inputs adicionais no processo produtivo; (2) aumentar a produtividade. Adicionar inputs ao processo produtivo no aumentar o rendimento ganho por unidade do input, a no ser que existam economias crescentes escala no processo produtivo. Em geral adicionar inputs ao processo significa salrios mdios mais baixos e menores taxas de lucro. Quando existe crescimento da produtividade, a adio de novos inputs gera mais output, com crescimento do rendimento gerado por unidade de input, pelo que os novos inputs so bem utilizados. Ao nvel nacional o crescimento da produtividade aumenta o padro de vida por causa do maior rendimento real aumentar o poder de compra das pessoas, que adquirem mais bens e servios.

A produtividade no tudo, mas no longo prazo quase tudo. A capacidade de um pas para aumentar o nvel de vida ao longo do tempo depende quase inteiramente na sua capacidade de aumentar o output por trabalhador. Os veteranos da Segunda guerra mundial, voltaram para casa para assistir a uma economia que duplicou a sua produtividade nos 25 anos seguintes, usufruindo de nveis de vida que os seus pais nunca tinham imaginado. Os veteranos do Vietnam voltaram para casa, para uma economia que tinha aumentado a sua produtividade em 10 porcento em 15 anos, como resultado no se encontraram a viver melhor do que os seus pais e nalguns casos viveram mesmo pior`` . Paul Krugman (1992) The Age of Diminished Expectations: US Economic Policy in the 1989s. MIT Press, pag.9.

Ao longo de longos perodos de tempo, pequenas diferenas na taxa de crescimento da produtividade acumula como o juro numa conta bancria e pode fazer enorme diferena para a prosperidade de uma sociedade. Nada contribui mais para reduo da pobreza, para o aumento do lazer e para a capacidade do pas financiar a educao, a sade, o ambiente e as artes``. Alan Blinder (1993) Economics: Principles aand Policy: Harcourt Brace Jovanovich, San Diego, Pag.778.

2.3 A Competitividade A competitividade uma noo, que descreve a capacidade de manuteno da quota de mercado por um pas ou uma empresa. A produtividade no chega a ser um conceito, sendo apenas um noo, apesar das vrias tentativas para a conceptualizar, Porter ( ), a sua medio faz-se recorrendo a mltiplos indicadores, estabelecidos de forma vaga e difusa. A conceptualizao mais estruturada deste conceito deve-se a Porter ao seu diamante de Porter. Conclui-se assim, que sendo um conceito importante e muito popular, a sua operacionalizao no est completamente estabelecida. Qual a relao existente entre a competitividade e a produtrividade? Existe uma correlao positiva entre estas duas categorias econmicas, por forma que aumentando a produtividade aumenta a competitividade. 2.4 A Eficincia A eficincia um conceito que descreve a capacidade a capacidade de maximizao do output com dada combinao de inputs. Esta definio re-envia-nos para a fronteira de possibilidades de produo, pelo que o conceito de eficincia definido por referncia fronteira.

Nos pontos A e C so pontos de eficincia, porque correspondem a pontos na fronteira de possibilidades de produo. impossvel atingir pontos acima da fronteira. Ao ser definida por referncia fronteira, a eficincia inclui na sua prpria definio um benchmark que a prpria fronteira de possibilidades de produo. Mais ainda, na definio da eficincia agregada, os ponderadores so definidos pela distncia entre o ponto e a fronteira. Por exemplo o ponderador de agregao de B ser medido pela distncia entre este ponto e a fronteira.

2.5 Porque que a eficincia importante?

A eficincia um conceito que mede o desperdcio na produo, logo da mxima importncia, porque identifica as unidades com desperdcio, que ao serem identificadas so compelidas a actuarem no sentido de convergirem para a fronteira. Como que se define a fronteira? A fronteira definida com base na amostra das unidades produtivas utilizadas. Veremos exemplos ao longo da cadeira, que permitiro precisar esta questo. Mas se as unidades produtivas so todas ineficientes a fronteira ter pouco interesse? No necessariamente, porque priori no sabemos se as unidades observadas so ineficientes, e mais ainda, ser o forem no sero todas igualmente eficientes, pelo que a medio da eficincia permitir diminuir o desperdcio. Teremos no entanto sempre a possibilidade de alargar a amostra de forma a incluir unidades eficientes. 2.6 Fontes de Crescimento da Produtividade As causas da evoluo da produtividade so no contexto da teoria neoclssica, Solow(1956) a acumulao do capital (investimento) e a poupana. Como a acumulao est sujeita aos rendimentos decrescentes escala num processo de produo com capital e trabalho, o crescimento tende a desaparecer seno existir progresso tcnico exgeno. Neste contexto o crescimento na produtividade deve-se a uma causa misteriosa designada progresso tcnico exgeno. Este progresso tcnico exgeno constitui uma varivel associada ao famoso e inexplicado resduo de Solow, que estaria incorporado na nova tecnologia. Procurou-se captar o progresso tcnico desagregando a funo de produo, por forma a incluir diferentes qualidades do stock de trabalho, bem assim como diferentes tipos de stock de capital. Tem particular importncia, neste ltimo caso, o investimento em R&D, bem assim como as infraestruturas pblicas (estradas, pontes, etc.). Recentemente a nova teoria do crescimento endgeno, Romer (1986) apresentou uma nova explicao para o crescimento na produtividade, considerando que as empresas, embora enfrentem rendimentos constantes escala nos diferentes factores produtivos, no o enfrentam ao nvel da tecnologia, a qual varia em funo dos tradicionais factores produtivos (trabalho e capital) mas tambm do stock de conhecimento existente na economia. Esta nova teoria adicionou aos factores neoclssicos, o conhecimento, que equivalente ao capital humano; educao, formao, emigrao e sade aumentam a qualidade da fora de trabalho aumentando a produtividade. Ao capital humano associa-se externalidades inerentes inovao (disperso de ideias e conhecimentos). Estas teorias explicativas permitem retirar vrias explicaes sobre o tipo de funcionamento que uma economia, um sector, uma organizao deve adoptar para aumentar a produtividade. No funcionamento da economia existem empresas que no so eficientes, i.e. no exploram adequadamente os recursos de forma a maximizar o lucro. Se o nmero dessa empresa for elevado, a economia deixa inexplorados recursos que serviriam para aumentar o bem estar de toda a gente. A produtividade mdia melhora quando as empresas se deslocam para a melhor tecnologia disponvel, adoptando a best practice``; quando as empresas com baixa produtividade deixam de operar; quando novas tecnologias se tornam disponveis.

Ao nvel das empresas o movimento para a fronteira da eficincia faz-se alterando a estrutura organizativa nas funes nucleares e na relao com fornecedores e clientes para usufruirem da novas tecnologias. Ao nvel do pas a passagem de actividades de baixa produtividade para actividades de alta produtividade desloca o pas para a sua fronteira de eficincia. No curto prazo a produtividade de um pas deve-se a mltiplos factores que incluem o progresso tcnico, a mudana organizacional, a reestruturao ondustrial, a realocao de recursos e as economias de escala e de objectivo (scope). Ao longo do tempo outros factores contribuem para o crescimento da produtividade, como a inovao, a pesquisa e desenvolvimento, os esforos de inovao, o desenvolvimento do capital humano, os incentivos de uma competio acrescida e a capacidade de promover polticas que promovam a produtividade. Em ltima anlise muitas polticas, factores institucionais e culturais determinam o sucesso de uma nao de melhorar a produtividade. Novas tecnologias de conhecimento e de prticas so necessrias ao aumento de produtividade num sector de servios, como o sector desportivo. Neste contexto torna-se necessrio cultivar ua cultura de expertise up-grading.

2.7 A Produtividade significa menos emprego?

Ao nvel da empresa os factores que promovem a melhoria da produtividade, como a introduo de novas tecnologias, exigem menos trabalhadores para a realizao das necessidades de produo. Esta situao nem sempre se verifica, porque a inovao num ciclo ascendente induz uma procura acrescida que em geral exige mais trabalhadores, pelo o efeito sobre o emprego depende muito da fase do ciclo econmico em que se est. Ao nvel agregado da economia, existe evidncia de que o aumento da produtividade conduz a mais empregos. O crescimento da produtividade estimula o rendimento e output que gera um aumento do emprego. Como ilustrao refira-se que da dcada de 60 at actualidade o aumento da produtividade foi em Portugal acompanhado por um aumento do emprego.

2.8 O que a equidade?

Existem dois conceitos de equidade: A equidade vertical ( tambm designada distribuio de rendimentos) que analisa a igualdade dos indivduos com diferente nvel de rendimento; e a equidade horizontal, que analisa a igualdade dos indivduos com diferente raa, gnero, etc.. A igualdade horizontal considerada um valor social adquirido, por forma que desigualdade baseadas na raa ou no gnero np so aceitveis. J quanto equidade vertical, no existe consenso. O consenso existente mnimo e restrito ao pobres e sem abrigo (rendimento mnimo garantido). As polticas pblicas sero analisadas no contexto da economia pblica por referncia eficincia e equidade.

3. O que se entende por Sector Pblico O sector pblico inclui mltiplas actividades, a saber:

Estado Fundos e Institutos Pblicos Empresas Pblicas

Municipios Freguesias

Qual a importncia destas actividades na economia? No sabemos porque o Oramento Geral do Estado, contm, tal como o nome indica informao sobre o Estado. Informao sobre os Institutos e fundos autnomos, obtem-se na conta geral do estado. Informao sobre os municipios, obtem-se nos anurios Estatsticos. No existe informao sobre empresas pblicas. Possuo uma estimativa subjectiva de que a sua importncia andar nos 55%. 4. Causas da Evoluo do Papel do Estado na Economia Que actividades desenvolve o Estado ? O Estado desenvolve mltiplas actividades numa economia, que variam em funo do tempo e das modas ideolgicas. Assim, desde a 2 Guerra Mundial o Estado passou a intervir intensamente na actividade econmica, com actividades produtivas (os monoplios pblicos: gua, gs, telefone), os bens pblicos (defesa, moeda, segurana, regulao, etc.), os bens semi-pblicos (educao, sade, segurana social), as externalidades (poluio do ar), etc.

Que causas esto na base da actuao do estado nestes sectores de actividade? As causas so, por ordem de importncia, a produo dos bens pblicos (defesa, segurana e justia), a regulao da economia (monoplios), a ideologia (nacionalizaes), a busca do bem-estar ( sade e educao). Na dcada de 80 o processo de privatizao levou ao abandono dos monoplios, cuja posio de domnio foi posta em causa pela inovao tecnolgica (aviao, aeroportos, telefones, gs, etc.). Alguns bens semi-pblicos tendem a ser desnacionalizados. Nestas condies tende-se a observar na economia mista em que a parte da economia pblica varia entre o Estado mnimo e o Estado mximo (inexistncia de sector privado). Presentemente, na sequncia do acordo de Maastricht, a Europa est numa fase de diminuio da economia pblica na economia total. Conclumos que o estado actua na economia por causa dos bens pblicos, da regulao econmica, da ideologia, da procura do bem estar, das inovaes tecnolgicas, etc 5. O ponto de vista da economia clssica e dos filsofos No sculo XVIII os mercantilistas advogavam a promoo do comrcio e da indstria pelo Estado. Adam Smith na sua obra Riqueza das Naes (1776) defende o papel limitativo para o governo. A competio e o indivduo racional motivado pelo lucro tenderia a conduzir a economia para o crescimento. Na linha de Adam Smith, Stuart Mill e Nassau Junior advogavam a teoria conhecida por laissez-faire. Marx advogou o controlo pelo Estado de toda a Economia. John Maynard Keynes em 1930 props que o Governo interviesse durante as recesses relanando a economia com a despesa pblica. Verifica-se assim que em termos histricos existem posies que correspondem a um contnuo em que de um lado temos o Estado e do outro temos o mercado.

Importncia que os tericos do ao papel do Estado

Aps a 2 Guerra Mundial o mundo desenvolvido experimentou um nvel de prosperidade sem precedentes na histria, mas verificou-se que nem todos os indivduos gozavam os frutos da prosperidade. Alguns indivduos, devido ao seu nascimento, parecem condenados a uma vida de privaes e pobreza. Recebem educao inadequada e as suas perspectivas de obter um emprego bem remunerado parecem limitadas.

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Esta inequidade constitui a principal preocupao poltica a partir da dcada de 60. Apesar deste esforo a pobreza no desaparece das economias desenvolvidas. Os sem abrigo constituem minorias presentes em todas as cidades desenvolvidas. Criticas s polticas governamentais comearam a aparecer. Os programas pblicos genricos tendem a ser substitudos por programas especficos e as polticas pblicas so objecto de avaliao.

3 Em que contexto o Estado intervm na economia O Estado como prestador de servios intervem na economia no seguinte contexto : 1 - Informao limitada sobre a realidade e sobre os resultados das suas aces. Por exemplo, no justo que pessoas com capacidade de trabalho usufruam do programa de rendimento mnimo garantido, mas a informao limitada que o governo possui sobre muitos candidatos limita a sua capacidade de distinguir esse tipo de indivduos. 2 - Controlo limitado sobre os mercados privados. Por exemplo, quando o governo fixa o preo dos servios da sade, no controla a taxa de utilizao. Os mdicos e os pacientes determinam quantos e que tipos de servios so prestados. 3 - Controlo limitado da burocracia : A Assembleia da Repblica e o governo desenham programas emitindo legislao, mas delegar a sua implementao em agncias pblicas. O processo possui sempre ambiguidades, ausncia de incentivo dos burocratas, etc. 4 - Limitaes impostas pelo processo poltico : No processo poltico existe incentivo por parte do governo em defender os interesses de grupos de interesse ; o pblico possui uma compreenso limitada dos problemas complexos ; o eleitorado satisfaz-se com solues ideolgicas lineares e simples. Em Portugal a despesa pblica cerca de 50% do PIB em 2000 o que significa que o Estado comanda cerca de 50% da economia. Gastos Pblicos / PIB (em %) 1968 Mdia da OCDE Mdia da UE Espanha Portugal 31,6 36,4 21,3 1982 39,5 48,7 36,7 1990 39,4 47,9 42,5 1998 39,4 47,5 41,8 2000 39,5 47,2 40,5

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Gasto Pblico por funes em % do oramento total

Funes /Anos Servios Gerais da Adm Pblica Defesa Nacional Educao Sade Segurana e Assist. Social Habitao e Equip. Urbanos Outros servios socioeconmicos Servios economia Outras funes

1972 13 34 11 1 3 1 1 11 26

1980 24 9 14 13 4 3 1 20 13

1990 21 6 12 10 4 0 1 9 38

1999

Nas actividades registadas no quadro atrs verifica-se que estas so de dois tipos : Fornecimento de servios (Bens Pblicos e Semi-Pblicos) e redistribuio (colecta de impostos e distribuio de transferncia e subsdios). A actividade distributiva do Governo tornou-se a principal preocupao poltica aps 1974. A preocupao centra-se na existncia de pobreza, sem-abrigo, desigualdade. O mundo experimentou um nvel de prosperidade sem precedentes na histria aps a 2 Guerra Mundial. Os pobres no usufruram dessa prosperidade. Muitos indivduos devido ao seu nascimento parecem estar condenados a uma vida de privao. Recebem educao inadequada e as suas perspectivas de obter emprego remunerado so limitadas (working poors). Estas desigualdades tendem a acumular-se com o desenvolvimento tecnolgico. O Estado, reflectindo as preocupaes da sociedade civil, actuou no sentido de minorar as desigualdades. A actuao do Estado faz-se a um nvel geral definido na rede de segurana para toda a gente : educao, sade, segurana social e desenvolvendo programas especficos para os pobres : habitao social, rendimento mnimo garantido, etc. Porque razo a eficincia e a equidade so importantes na concepo das polticas pblicas? A equidade importante, porque os pobres tm menos informao e organizao do que a classe mdia e dos ricos, pelo que no tm capacidade de se organizar e forar o governo a aprovar leis que os priviligiem. Vejamos um exemplo, na educao o estado financia as universidades pblicas, mas como os alunos so os filhos da classe mdia, os impostos pagos pelos pais, acaba por ser capturada atravs do consumo de

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servios de educao pelos filhos. Nestas condies o sistema fiscal no assegura a transferncia de rendimentos que contribuiria para a equidade vertical. A fundamentao da equidade baseia-se na filosofia, como veremos. A eficincia importante, porque num contexto de recursos escassos, com utilizaes alternativas, no podemos aceitar que a produo pblica se faa com desperdcio. Acontece que o sector pblico predispem ao desperdcio. O sector pblico produz bens e servios para a comunidade. Como os bens e servios so em geral bens pblicos, no esto sujeitos rivalidade no consumo nem excluso pelo que a sua proviso faz-se em condies distintas dos bens privados. O seu financiamento atravs de impostos tambm faz com que as instituies pblicas no se preocupem com a competitividade. Contudo o conceito de produtividade tambem se aplica aos servios pblicos, sendo os outputs o resultado da actividade e os inputs o trabalho e o capital utilizado na produo. A lei de Baumol postula mesmo que o sector privado financia a baixa produtividade do sector pblico.

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