Mercosul e Reforma Do Estado - Simionatto

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Professora Titular do Departamento de
Servio Social da Universidade Federal
de Santa Catarina UFSC.
5 55 55 HVXPR HVXPR HVXPR HVXPR HVXPR
O presente estudo trata dos
fundamentos tericos que esto na base
dos projetos de reforma do Estado nos
pases do Mercosul: Argentina, Brasil,
Paraguai e Uruguai. Busca-se identificar
as concepes de Estado, sociedade civil
e mercado e os novos papis atribudos
a esses atores na dcada de 1990. Trata
ainda, da concepo de polticas
pblicas, do papel dos organismos
internacionais e das alteraes ocorridas
no mbito da Seguridade Social.
Palavras-chave: Estado, sociedade civil,
polticas pblicas, Mercosul.
$ $$ $$ EVWUDFW EVWUDFW EVWUDFW EVWUDFW EVWUDFW
The present study deals with
theoretical underpinnings that are the
basis of State reform in Mercosul
countries: Argentina, Brazil, Paraguay
and Uruguay. We intend to identify the
concepts of State, civil society and
market, as well as the new roles conferred
to these participants in 1990s. We also
discuss the conception of public policies,
the role of international institutions and
the changes occurring in the scope of
Social Security.
Key words: State, civil society, public
policies, Mercosul.
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4 4 4 4 4
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2
s programas de ajuste
estrutural propostos
pelas agncias finan-
ceiras internacionais para superar os
desequilbrios macroeconmicos, fi-
nanceiros e produtivos ocorridos em
escala internacional desde os anos
1970, levados a efeito de forma dis-
tinta no contexto das diferentes na-
es, evidenciam, nos anos 1990, seus
impactos e conseqncias, principal-
mente nos chamados pases de eco-
nomia perifrica.
Na Amrica Latina, as formas de
implementao do ajuste e seus efei-
tos esto relacionados ao estgio de
desenvolvimento do capitalismo em
cada pas, suas particularidades scio-
histricas e a insero de suas econo-
mias no plano internacional. A trajet-
ria social, econmica e poltica de cada
nao, suas diferentes estruturas pro-
dutivas, organizaes scio-institucio-
nais (partidos polticos, sindicatos, or-
ganizaes empresariais) determina-
ram, portanto, as modalidades de ajus-
te e das reformas estruturais imple-
mentadas
1
. Guardadas essas diferen-
cialilidades, verifica-se que, nos pases
do Mercosul, os governos, a partir da
conciliao de interesses entre seto-
res nacionais e internacionais, princi-
palmente no campo econmico (RIZ-
ZOTTO, 2000), tm, cada vez mais,
incorporado nas agendas dos Estados
nacionais as determinaes da poltica
supranacional, particularmente nas re-
formas da chamada primeira gerao
2
.
Ainda que o ncleo central das re-
formas tenha como premissas a (re)
introduo de polticas liberalizantes,
privatistas e de mercado, pode-se afir-
mar que as mesmas, para alm da or-
dem econmica, foram acompanhadas
de profundas mudanas na estrutura
institucional, organizativa e de atuao
do Estado atribuindo-se a ele, grande
parte da crise do prprio capital.
Inepto, ineficaz, ineficiente, respon-
svel pelo dficit pblico so alguns dos
adjetivos mais comuns que integram o
discurso para designar a crise estrutu-
ral do Estado e cimentar a cultura que
distorce e destri a necessidade de sua
existncia. no interior desse discur-
so que vem se fortalecendo a dicotomia
entre pblico e privado, caracteri-
zando-se por pblico tudo o que
ineficiente, aberto ao desperdcio e
corrupo, e por privado a esfera da
eficincia e da qualidade.
Modernizar o Estado, reconstru-lo,
reform-lo. Estas foram as metas per-
seguidas pelos diferentes governos a
partir das orientaes dos organismos
internacionais, cujas diretrizes reco-
mendaram que a reforma do Estado
fosse orientada para o mercado, exi-
gindo o abandono de instrumentos de
controle poltico e a restrio na
alocao de recursos pblicos, princi-
palmente na rea social. As agncias
de cooperao internacional, especial-
mente o Banco Mundial, tm articula-
do uma aliana tecnocrtica
transnacional, no sentido de raciona-
lizar os investimentos nessa rea, di-
minuindo as funes estatais e fortale-
cendo as aes de natureza privada.
Estabelecer um ordenamento jur-
dico bsico, manter um conjunto de
polticas macroeconmicas, investir
em servios sociais bsicos e
infraestrutura, proteger os grupos vul-
nerveis e defender o meio ambiente
constituram-se nas funes precpuas
do Estado, delineadas nos projetos de
reforma sob orientao do Banco
Mundial. Mesmo considerando seu
papel fundamental para o processo de
desenvolvimento econmico e social, ao
Estado no compete mais assumir a
funo de agente direto do crescimen-
to, mas apenas a de scio, elemento
catalizador e impulsionador desse pro-
cesso (Banco Mundial, 1997, p. 1).
No documento sobre o Desenvol-
vimento Mundial (1997), mesmo in-
dicando-se o crescimento e a expan-
so das funes do Estado, principal-
mente aps a Segunda Guerra Mun-
dial, atravs do Welfare State, sobre-
tudo no mbito da Seguridade Social,
os investimentos so entendidos mais
como gastos quantitativos, do que qua-
litativos no atendendo s necessida-
des dos segmentos populacionais mais
pobres. Indica-se, ainda, que essa for-
ma de atuao dos Estados nacionais
no condiz com os parmetros da eco-
nomia mundial globalizada, pois as
mudanas tecnolgicas ampliaram as
funes dos mercados, obrigando as
naes a assumirem competncias
novas. A centralidade do mercado no
mbito das reformas do Estado, des-
de a dcada de 1980, tornou-se re-
ferncia cognitiva das comunidades de
especialistas e a base de legitimao
discursiva das agncias internacio-
nais, viabilizando a construo de um
consenso sobre os meios e os fins da
economia, principalmente entre os
formuladores de polticas pblicas e a
opinio da sociedade em geral (COS-
TA, 1998, p. 127). Estado, sociedade
e mercado so, portanto, os atores pri-
vilegiados no mbito das reformas e
da redefinio do aparato organiza-
cional e administrativo.
Delimitar o tamanho do Estado
para que ele se torne mais barato,
mais eficiente, na realizao de suas
tarefas, para aliviar o seu custo sobre
as empresas nacionais que concorrem
internacionalmente (PEREIRA,
1997, p.14), deixar a seu cargo ape-
nas as chamadas funes essenciais,
como justia, segurana interna e re-
laes exteriores, repassando para o
setor privado as polticas pblicas de
sade, educao, previdncia e assis-
tncia (INAP, 1989), propiciar mayor
ingerencia e maior liberdad a la inici-
ativa privada e individual (FREITAS,
1988), foram o mote do novo dese-
nho do Estado nos pases do Mer-
cosul. Para tanto, os governos passa-
ram a modificar
la accin del Estado
reduciendo su intervencin
en la economa, actuando
como ente regulador y pro-
motor, abasteciendo aquellos
servicios que por su
naturaleza social y
' ' ' ' '
econmica no pueden ser to-
talmente asumidos por el
sector privado y profundi-
zando una mayor descentra-
lizacin y racionalizacin de
la administracin pblica,
volvindola ms eficiente,
austera, honesta, transpa-
rente, confiable y previsible
(Paraguai, Plano de Gobierno,
1999, p.12).
A sociedade civil, compreendida
como um dos mecanismos institucio-
nais de controle das aes governa-
mentais, articulada em torno de or-
ganizaes filatrpicas e comunitri-
as, ONGs e instituies do gnero o
que fortalece as estratgias de des-
monte dos institutos de representao
coletivos, remetendo-se a ela a res-
ponsabilidade no encaminhamento de
projetos que dem conta dos
complicadores das novas expresses
da questo social. Ignorada pelo
Estado enquanto esfera de interlocu-
o e atravessada pela racionalidade
do mercado, a sociedade civil, repre-
senta, em ltima instncia, os interes-
ses de instituies privadas que con-
trolam o Estado e negam a existncia
de projetos de classe diferenciados.
Tomada em sentido transclassista,
convocada, em nome da cidadania, a
realizar parcerias de toda ordem, sendo
exemplares os projetos de refilantro-
pizao das formas de assistncia,
que, em cada pas, sob a tica da
descentralizao, assume caracters-
ticas semelhantes na conduo dos
programas focalizados de combate
pobreza (SIMIONATTO, 1997).
Ao lado da descentralizao, in-
clui-se a privatizao do Estado, onde
o mercado defendido como o locus
da garantia da eficincia e da efic-
cia no obtidas no espao pblico, e
como esfera que propicia um contro-
le mais geral, mais difuso e autom-
tico. Por isso compreendido como
o melhor dos mecanismos de con-
trole, j que atravs da concorrncia
obtm-se, em princpio, os melhores
resultados com os menores custos
(PEREIRA, 1997, p.26). Oculta-se,
no entanto, que sua a superioridade
hierrquica fundamental para
desmobilizar o envolvimento da soci-
edade, a partir da democracia direta,
na medida em que as formas de ad-
ministrao gerenciais, por ele desen-
volvidas atravs do individualismo,
precisam aparecer como superiores
s de natureza coletiva (ANDREWS
e KOUZMIN, 1998). Sua raciona-
lidade e suas regras tambm foram
utilizadas para modernizar a adminis-
trao pblica, considerada por to-
dos os governos como ineficiente e
ineficaz, especialmente na oferta e na
gesto das polticas sociais, sendo
necessrio reorganiz-las sob sua ti-
ca, associada cultura de focalizao
difundida pelo Banco Mundial.
Na concepo do Banco Mundial
(1997), as polticas pblicas so en-
tendidas como forma de assegurar
que o crescimento seja compartilha-
do por todos e contribua para reduzir
a pobreza e a desigualdade, deven-
do os governos atribuir prioridade
mxima aos setores sociais funda-
mentais. Tal orientao vem forta-
lecendo o papel compensatrio das
polticas pblicas, retirando o seu ca-
rter universal, assumindo uma pers-
pectiva focalista, na medida em que
visa a atender aos segmentos
populacionais mais vulnerveis. Essa
lgica do Banco Mundial decorre tanto
das teses difundidas por seus analistas
quanto da cultura criada sobre a inefi-
ccia das polticas sociais e da sua inci-
dncia nos estratos de maior renda, ca-
bendo aos governos corrigir tais dese-
quilbrios, mediante a reduo do gas-
to pblico e o aumento da privatizao,
para garantir a eficcia e a equidade
do gasto social (COSTA, 1998).
As polticas sociais pblicas, situ-
adas como causa primeira do dfi-
cit pblico, tornaram-se o alvo pre-
ferido dos governos na batalha do
ajuste estrutural.
Esse processo foi menos intenso e
doloroso nos pases onde o Estado de
Bem-estar Social j estava estruturado
e as foras organizativas da sociedade
civil e parte da prpria burocracia es-
tatal conseguiram deter o seu proces-
so de desmantelamento total. No en-
tanto, nos pases de capitalismo peri-
frico, onde o Estado de Bem-estar
Social no chegou a ser constitudo na
sua expresso clssica, como ocaso
dos pases do Mercosul, as polticas so-
ciais universais, como Previdncia,
Sade, Assistncia e Educao Bsi-
ca, sofreram perdas irreparveis, agra-
vando-se de forma crescente as j pre-
crias condies sociais da grande
maioria da populao.
As principais caractersticas das
polticas sociais, em termos gerais, a
partir da reforma do Estado, compre-
endem:
a) Focalizao os gastos e in-
vestimentos em servios pbli-
cos devem concentrar-se nos
setores de extrema pobreza,
cabendo ao Estado participar
apenas residualmente da esfe-
ra pblica, redirecionando o
gasto social e concentrando-o
em programas destinados aos
segmentos pobres e carentes.
Eficincia, eficcia e metas
quantitativas so os objetivos
centrais a serem atingidos;
b) Descentralizao busca
redirecionar as formas de ges-
to e a transferncia das deci-
ses da esfera federal para
estados e municpios, buscan-
do combater a burocratizao
e a ineficincia do gasto soci-
al. No nvel local inclui, tam-
bm, a participao das orga-
nizaes no governamentais,
filantrpicas, comunitrias e
empresas privadas;
c) Privatizao pressupe o des-
locamento da produo de bens
e servios da esfera pblica para
o setor privado lucrativo, ou seja,
para o mercado.
Tais indicaes serviram de base
para fundamentar o enfoque das pol-

ticas sociais pblicas a partir da me-
tade dos anos 1980 e ao longo dos anos
1990, na delimitao do campo de in-
terveno estatal. Essa orientao
indica, por um lado, o fortalecimento
do pensamento reformador sobre as
modalidades e instrumentos de inter-
veno do Estado, especialmente na
rea social, e, por outro, consagra o
(re) surgimento de novas (velhas)
categorias, que implicam na reviso
dos critrios e dispositivos institucionais
que regulam as polticas sociais. Tra-
ta-se, em particular, das polticas fo-
calizadas de compensao social,
concebidas a fim de dar conta dos
custos sociais do processo de ajuste
estrutural, e postas em prtica atra-
vs de diversos programas de gesto
descentralizada e de carter primor-
dialmente assistencial (PEALVA,
1996), que, em cada pas, vm sendo
efetivados atravs de um conjunto de
compromissos delineados nos proje-
tos de reforma do Estado.
Nesse contexto indica-se a neces-
sidade do redirecionamento das pol-
ticas sociais universalizantes como
condio fundamental de sustenta-
bilidade scio-poltica do ajuste eco-
nmico, o que requer uma interven-
o estatal eficiente e eficaz nos mar-
cos do Estado-nao, para responder
aos interesses do grande capital.
Em todos os pases do Mercosul
as conseqncias dos planos de esta-
bilizao macroeconmica e das re-
formas do Estado, que predominaram
nos anos de 1990, vm incidindo dire-
tamente sobre as polticas sociais p-
blicas, sendo estas o alvo prioritrio
das privatizaes. As restries para
o seu financiamento, a dinmica per-
versa do mercado, a diminuio de
recursos humanos para oper-las e a
reduo da esfera estatal vm se
constituindo nos principais fatores de
sua deslegitimao. Delineia-se um
modelo seletivo de proteo social nos
chamados target groups, constitudos
pelos segmentos populacionais mais
pobres e na passagem de um modelo
universalista para programas de com-
pensao social, conforme indica a
programtica das polticas setoriais no
mbito da Seguridade Social.
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Um dos grandes articuladores da
reforma na rea da sade o Banco
Mundial, que, como forma de agilizar
as polticas econmicas ortodoxas,
tem buscado subordinar os gastos em
sade ao sucesso do ajuste estrutu-
ral, delimitando a ao do Estado
proviso de um pacote bsico de ser-
vios clnicos e de sade pblica. As
orientaes para o mercado abran-
gem, desde o controle oramentrio,
at a busca de alternativas ao cuida-
do hospitalar, desestmulo demanda
por servios mdicos, consumo de
medicamentos, exames complemen-
tares e restrio da oferta de servi-
os (COSTA, 1998).
A m alocao de recursos, a ini-
qidade, a ineficincia, a exploso dos
custos, a baixa qualidade dos servi-
os (COSTA, 1998), so alguns dos
indicadores utilizados pelo Banco
Mundial para redirecionar a agenda
da poltica setorial de sade, ficando
a cargo do Estado apenas a ateno
primria, e ao mercado, a oferta dos
servios de alto custo, queles que
podem compr-los
3
.
O relatrio do Banco Mundial
(1993) indica trs eixos centrais para
as polticas de sade:
1 melhoria da sade das famli-
as, com polticas de ajusta-
mento em relao s despe-
sas, custeio, expanso da ins-
truo formal e fortalecimen-
to do papel poltico e econ-
mico da mulher;
2 reorientao dos gastos com
reduo da ateno primria
de alto custo e sua ampliao
atravs de programas preven-
tivos voltados ao combate de
doenas infecciosas e de ris-
co; e, ainda, a melhoria na ges-
to dos servios pblicos;
3 estmulo participao da ini-
ciativa privada na oferta de
servios clnicos excludos das
funes bsicas do Estado.
No Brasil, o projeto universalista
na rea da sade j faz parte do diag-
nstico do Banco Mundial, cujo rela-
trio elaborado em 1998 aponta que a
grande falha do sistema pblico de
sade brasileiro a sua ineficincia
no atendimento das camadas mais
pobres da populao e a concentra-
o de recursos em programas que
no atingem as regies mais
pauperizadas. Critica o modelo de
assistncia centrado no cuidado hos-
pitalar e ambulatorial e exames de alta
tecnologia, com pouco investimento
em programas de sade preventiva.
Face a esse diagnstico, sugere que
a reforma das polticas sociais, inclu-
indo a sade, deve aumentar
a focalizao do gasto pbli-
co, incluindo a cobrana dos
que podem pagar por certos
benefcios e o estmulo
oferta pelo setor privado de
certos servios; descentrali-
zar a execuo dos progra-
mas sociais para estados e
governos locais; eliminar
qualquer vnculo de fonte e
folha de pagamento e forta-
lecer o papel do governo fe-
deral no controle de qualida-
de e proviso de informao
ao consumidor (COSTA,
1998, p.135).
A agenda da reforma da sade as-
senta-se, portanto, na cultura tcnica
do Banco Mundial, a partir da
clivagem entre sade pblica bsica
e servios tercirios, entre pobres,
classes mdias e ricos, assumindo-se,
assim, o falso pressuposto de que aos
pobres suficiente uma cesta bsica
de programas preventivos, pois fazem
7 7 7 7 7
parte de camadas de classe mais ex-
postas s doenas infecciosas e pa-
rasitrias, e os servios clnicos de
maior complexidade, estariam reser-
vados s camadas de classe ricas e
mdias (COSTA, 1998). Os gastos
governamentais com a sade, nas
anlises do Banco Mundial, vo
desproporcionalmente para os ricos na
forma de assistncia gratuita ou de
baixo custo em hospitais pblicos so-
fisticados
4
, o que justifica a orientao
normativa de que os servios tercirios,
de alto custo e benefcio restrito, de-
vem ser oferecidos pelo mercado atra-
vs dos seguros privados de sade.
As recomendaes do Banco
Mundial para a reforma da poltica de
sade no Brasil esto assentadas em
cinco pontos: consolidao das refor-
mas institucionais, fortalecimento da
capacidade de formulao de polti-
cas, anlise e conteno de custos,
aperfeioamento da regulao do
mercado e fortalecimento da qualida-
de na prestao de servios. Inclui-
se aqui a necessidade de encaminhar
uma reforma direcionada idia de
estabelecer um pacote de benefcio
padro, alm do estabelecimento de
prioridades de financiamento para
servios e o desenvolvimento de ex-
perincias de co-pagamento, o que
rompe claramente com os princpios
da universalidade, da integralidade e
da eqidade (COSTA, 1998) firma-
dos constitucionalmente.
Embora tais princpios ainda sejam
defendidos pelos gestores nacionais
(SERRA, 1998), a subordinao das
polticas sociais lgica da conten-
o de custos das agncias internaci-
onais sinalizam para a introduo de
medidas restritivas e privatizantes
conforme vem ocorrendo nos demais
pases do Mercosul.
Na Argentina, a crise dos anos
1980 acarretou alteraes significati-
vas no mbito das polticas sociais,
pois o retrocesso em termos de finan-
ciamento e de regulao do Estado,
provocou um verdadeiro desmonte da
Seguridade Social e dos avanos ocor-
ridos na dcada anterior. As reformas
iniciadas a partir de 1990, na rea da
sade, tambm seguiram as indica-
es do Banco Mundial, principalmen-
te no tocante quebra do princpio da
universalidade e a focalizao nos gru-
pos pobres e vulnerveis
5
, conforme
determina o decreto 1269/92 (1992,
p.5), ao indicar que cabe ao Estado a
promoo e proteo de sa-
de com o menor custo econ-
mico e social dirigido po-
pulaes marginalizadas e de
pobreza estrutural e de risco.
O perfil da poltica de sade, for-
mulado pelo Estado, identificou-se cla-
ramente com a proposta neoliberal,
verificando-se o
retrocesso del Estado como
prestador directo de atencin,
avance del sector privado,
nfasis en las responsabilida-
des y prerrogativas individua-
les en el tratamiento de
cuestiones que acostunbr-
bamos asociar com derechos
inalienables, que deban ser
garantizados por la sociedad
a cada uno de sus miembros
sin disti-ciones ni exclusiones
de ningn tipo. (BELAR-
MINO, 1995, p.115).
A poltica de desregulamentao
do Estado atingiu, tambm, o sistema
das Obras Sociais, que, mesmo con-
siderando-se sua heterogeneidade e
fragmentao, desempenhavam um
papel significativo no mbito da
Seguridade Social. Criadas em 1944,
ligadas aos sindicatos e reguladas pelo
Estado, tinham como obrigatoriedade
a cobertura universal da populao
assalariada formal, no que se refere
ateno sade e regulao das
condies de emprego. Em 1970, o
regime de Obras Sociais compreen-
dia diferentes tipos de entidades e de
formato jurdico, como estatais,
conveniadas, por adeso, administra-
o mista e empresariais.
Vrios fatores, como o aumento
do custo na ateno mdica, a incor-
porao de tecnologias de ponta, o
crescimento da medicalizao e de
novas doenas, associados m ad-
ministrao, clientelismo, corrupo e
enriquecimento pessoal, provocaram
a crise das Obras Sociais, a partir dos
anos de 1980, alterando-se de forma
significativa o modelo de ateno
sade na medida em que reduziu a
ao reguladora do Estado e ampliou-
se a participao do setor privado.
Mesmo considerando-se que os me-
canismos de mercado nunca estive-
ram ausentes da dinmica das Obras
Sociais, no final da dcada de 1980,
passaram a ser hegemnicos e
determinantes do modelo de sade na
Argentina (BELARMINO, 1995).
A poltica de sade na Argentina,
portanto, a partir da reforma do Esta-
do, abandona claramente os princpi-
os universalistas e aprofunda a frag-
mentao do setor, quer seja atravs
do corporativismo das Obras Sociais,
quer seja pela seletividade na rede
pblica entre os que podem e os que
no podem pagar. Conforme indica
Belarmino (1995), a presena das
empresas de sistemas pr-pagos tem
introduzido, de forma crescente, as
modalidades de seguro privado com
cobertura para determinados riscos,
conforme o modelo norte-americano,
abandonando o sistema de cobertura
integral e incorporando as tcnicas
atuariais e de gesto empresarial, sen-
do o mercado, e no mais o Estado, o
regulador da poltica setorial de sade.
Os diagnsticos na rea da sa-
de, no Paraguai, apontam para um
perfil complexo onde convivem en-
fermidades prprias de pases pou-
cos desenvolvidos combinadas com
doenas crnicas e degenerativas,
acidentes e violncia. Os dficits de
sade esto relacionados situao
de extrema pobreza, falta de edu-
cao sanitria e a prticas higini-
cas inadequadas dos grupos de mai-
or vulnerabilidade, bem como bai-
xa cobertura e eficincia dos servi-
c c c c c
os pblicos. Diante dessa realida-
de, que exigiria uma efetiva atuao
do Estado a fim de superar tais desi-
gualdades, o Plano de Governo (1999,
p. 29), aponta para a
necesidad de focalizar
acciones tendientes a facili-
tar la integracin social y su-
perar las diversas formas de
discriminacin hacia grupos
vulnerables (mujeres, nios,
jvenes, adultos/as mayores,
indgenas y personas disca-
pacitadas),
indicando para o perodo 1999-2003,
as seguintes metas:
1 Implementar una poltica
de atencin integral de
prevencin y rehabilitacin
de la salud humana y
ambiental, promoviendo el
bienestar social, priorizando
los sectores vulnerables y de
alto riesgo (asentamientos
rurales, reas de pobreza,
poblacin indgena, adultos
mayores, discapacitados,
nios y mujeres);
2 Promover la partici-
pacin de prestadores priva-
dos de servicios de salud,
ONGs y organizaciones
comunitarias en los progra-
mas de mejoramiento de la
salud, en reas especficas
de accin segn sus respec-
tivas especialidades, a travs
de un marco regulativo e
institucional adecuado al Sis-
tema Nacional de Salud;
3 Impulsar el proceso de
descentralizacin del sector
salud, de acuerdo con la po-
ltica nacional de reforma,
modernizacin y descentra-
lizacin del Estado previstos
en este Programa de
Gobierno (Paraguai, Plano de
Gobierno, 1999, p.28).
Tanto no Paraguai quanto no Bra-
sil, a poltica de ateno sade te-
oricamente universal, conforme indi-
cam as Cartas Constitucionais, mas,
na prtica concreta, vem sendo cada
vez mais comprometida pela diminui-
o do papel do Estado segundo as
necessidades requeridas pelo ajuste e
pelas orientaes do Banco Mundial,
centradas na descentralizao, na
focalizao e, principalemente, na
ampliao do setor privado na rea.
No Uruguai, o Ministrio de la
Salud Pblica apresenta como estra-
tgia a focalizao da
asistencia mdica gratuita
hacia los sectores de
poblacin indigentes y ca-
rentes de recursos, promo-
viendo la reforma gradual de
la gestin de las prestaciones
de los Hospitales Pblicos,
fundado en la descentra-
lizacin operativa que tienda
a un mejor aprovechamento
de las capacidades humanas
y hospitalarias (Ministerio de
la Salud Publica, 2001, p.1).
Atualmente, o sistema de sade do
Uruguai formado por um conjunto
heterogneo de instituies, compre-
endendo um subsetor pblico, com
uma rede de centros assistenciais da
previdncia social, e um subsitema
privado, com um grupo de instituies
reguladas pelo Estado, e, ainda, uma
parte de servios no mbito do mer-
cado, atravs de seguros mdicos
voluntrios e privados. Dos pases do
Mercosul, o Uruguai o que apresenta
o maior percentual de investimentos
pblicos e os melhores indicadores de
sade (MARCHI, 2000)
6
.
O que se observa na rea da sa-
de, portanto, em todos os pases anali-
sados, a clara substituio de um
modelo universalista, ainda no conso-
lidado, para um modelo de focalizao
compensatria, destinado apenas aos
segmentos de classe em situao de
risco ou de vulnerabilidade social.
No mbito do Mercosul, a poltica
de ateno sade bastante
restritiva, incluindo apenas o trabalha-
dor inserido no mercado formal. A
concepo de Seguridade Social nos
acordos firmados entre os pases do
bloco inclui apenas proteo sade,
reabilitao profissional e aposenta-
doria dos indivduos reconhecidos
como trabalhadores. Seguridade
Social somente tem acesso, portanto,
o trabalhador entendido como toda a
pessoa que, por realizar ou ter reali-
zado uma atividade, est ou esteve su-
jeita legislao de um ou mais Esta-
dos (Boletim da CUT, 2000, p.17).
As normatizaes na rea da sa-
de vm sendo discutidas e elabora-
das pelo Sub Grupo de Trabalho SGT
11, criado em 1996 devido ao trata-
mento pouco expressivo dado ao
tema, especialmente no mbito da
sade pblica. Integrado pelos Minis-
trios de Sade de cada pas, tem como
objetivo central articular os
parmetros de qualidade dos bens,
servios e fatores produtivos na rea
da sade e os mecanismos de contro-
le sanitrio dos Estados-Parte,
compatibilizando as legislaes na
rea da sade identificadas como ne-
cessrias ao processo de integrao
(MARCHI, 2000). Impasses como a
definio de polticas e aes nos
municpios e regies de fronteira re-
lativas cobertura dos gastos com os
servios oferecidos cujo piso dife-
rente em cada pas
7
, fontes de finan-
ciamento, princpios que regem a po-
ltica de sade (enquanto no Brasil e
no Paraguai ainda mantm-se os prin-
cpios da universalidade, nos demais
as reformas constitucionais j os abo-
liram), definies de pblico e priva-
do, so fatores que tm dificultado o
estabelecimento de patamares comuns
no formato da poltica de sade para
o bloco do Mercosul.
Em relao aos investimentos, en-
quanto nos pases da Comunidade
Econmica Europia o gasto pblico
o principal componente dos gastos
nacionais com sade, na regio do
3 3 3 3 3
Mercosul ocorre uma inverso, na
medida em que os maiores investimen-
tos so provenientes do setor priva-
do. Com exceo do Brasil, em mui-
tos pases da Amrica Latina os Sis-
temas de Previdncia e Institutos So-
ciais prestam assitncia sade atra-
vs de servios diretos ou contrata-
dos do setor privado como o caso
das Obras Sociais na Argentina e das
Instituies de Assistncia Mdica do
Uruguai (IAMC). Esses sistemas, em
parte financiados pelo setor pblico e
em parte por contribuies obrigat-
rias dos trabalhadores da economia
formal, no garantem a universalida-
de, pois atingem, no Uruguai, 63%, na
Argentina, 59% e, no Paraguai, 19%
da populao (MARCHI, 2000).
Em que pese os avanos obtidos
na regulao dos direitos sociais e tra-
balhistas nos pases do Mercosul,
pode-se observar que a concepo de
Seguridade Social tem seu limite nos
marcos regulatrios trabalhistas, mes-
mo considerando-se a preocupao
dos governos no sentido de que a
integrao regional no pode confi-
nar-se esfera comercial e econmi-
ca, devendo abranger tambm a rea
social e as problemticas emergidas
com o processo de globalizao.
A continuidade do projeto de inte-
grao dos pases do bloco tem con-
tado com a participao ativa do mo-
vimento sindical, no sentido de que
sejam cumpridos os princpios e direi-
tos j estabelecidos, privilegiando uma
poltica econmica que articule cres-
cimento com distribuio de renda. O
papel dos sindicatos, enquanto canais
da sociedade civil, jogam um papel fun-
damental no sentido de que os acor-
dos entre os Estados extrapolem a rea
econmica e aduaneira e incluam pol-
ticas ativas de pleno emprego, educa-
o, sade, previdncia e cultura
8
.
3U HYL GrQFL D 6RFL DO 3U HYL GrQFL D 6RFL DO 3U HYL GrQFL D 6RFL DO 3U HYL GrQFL D 6RFL DO 3U HYL GrQFL D 6RFL DO
No mbito da Seguridade, a Pre-
vidncia Social, em todos os pase do
Mercosul, sempre apareceu como um
dos alvos centrais das reformas do
Estado uma vez que envolve as prin-
cipais instituies de servios de sa-
de e os fundos de penso. As refor-
mas j implementadas na Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai
movem o esquema bsico da
seguridade social do financi-
amento e proviso pblicos
para a administrao priva-
da; de um esquema integral
para o seguro separado para
contingncias especficas; da
solidareidade para o indivi-
dualismo; da redistribuio e
dos direitos iguais entre asse-
gurados para a equivalncia
entre o prmio e as habilita-
es (LAUREL, 1998, p. 195).
importante salientar que, mesmo
seguindo estes pressupostos gerais de
privatizao, a proposta de cada pas
apresenta algumas variaes decor-
rentes das negociaes polticas entre
organizaes sindicais e governo.
No Brasil, o projeto de reforma da
Previdncia comeou a ser debatido
em 1995, sendo promulgado em 1998
atravs da Emenda Constitucional n.
20, que alterou de forma significativa
o sistema previdencirio brasileiro. A
reforma pe fim aposentadoria por
tempo de servio, conforme estabele-
cia a Constituio de 1988, e institui o
sistema que articula idade e tempo de
contribuio previdenciria. Estabele-
ce um mnimo de 60 anos de idade e
35 de contribuio para homens e de
55 anos de idade e 30 de contribuio
para mulheres, fixando um pedgio
sobre o tempo necessrio para reque-
rer o benefcio. Em 1999, a Lei 9876
trouxe novas alteraes no clculo do
valor dos benefcios, instituindo o fator
previdencirio tbua da vida, que in-
clui, para efeito de aposentadoria, a
idade, a expectativa de sobrevida e o
tempo de contribuio do segurado.
Tais medidas incidem diretamente so-
bre as aposentadorias por tempo de
servio, atingindo, principalmente, os
segmentos de classe mais pobres.
Na Argentina, a reforma da previ-
dncia tambm ocorreu no incio da
dcada de 1990, no governo Menem,
alterando-se a concepo de direito
constitucional para a mercantilizao
do seguro social, como estratgia para
fomentar o mercado de capitais. O
regime previdencirio argentino mis-
to, mantendo-se, de um lado, o clssi-
co sistema de aposentadoria com con-
tribuies que os trabalhadores fazem
ao Estado e, de outro, o regime de ca-
pitalizao, em que o trabalhador filia-
se a uma administradora e, enquanto
no ocorrem aposentadorias, o dinhei-
ro aplicado no mercado financeiro
rendendo bons lucros ao capital priva-
do
9
. Estrategicamente, essa lgica no
beneficia apenas o governo, mas, prin-
cipalmente, os grupos econmicos e as
corporaes transnacionais pois con-
tribui para criar um importante merca-
do de capitais, financiado pelos traba-
lhadores (GAMBINA, 2000).
No Uruguai, a reforma da Previdn-
cia ou Seguridade Social, como deno-
minada naquele pas, foi aprovada pela
Lei 16.713, de 1996. O sistema em vi-
gor classificado como misto,
ya que las contribuciones y
prestaciones para cada
persona se realizan combi-
nando un pilar solidario o de
reparto, y un pilar de ahorro
individual o de capitaliza-
cin, com porcentajes
variables de acuerdo al nivel
salarial. A diferena de otras
experiencias latinoamerica-
nas se mantiene en forma
obligatoria el pilar solidario
para la totalidad de las
personas compreendidas en
nel sistema. En nel momento
de jubilacin, el afiliado
recibe una prestacin de
acuerdo e las reglas del pi-
lar de reparto y, si
corresponde, una vitalicia,
equivalente al capital acu-
49 49 49 49 49
mulado en el pilar ahorro
(NOYA, 2000, p. 2).
A avaliao dos efeitos econmi-
cos da reforma previdenciria, no
Uruguai, parte do conceito de eqi-
dade atuarial, em que calcula un
indice de rendimiento , igual al
cociente del valor actual esperando de
las prestaciones, sobre el valor actual
esperado de las contribuciones. Para
os formuladores da proposta, embora
a concepo de justia presente na
proposta no seja equitativa, a for-
ma en que se distribuye el indice
indica cmo operam las transferencias
en trminos de mayor o menor
acercamiento a una igualdad de
ingresos (NOYA, 2000, p.3).
O ndice compreende um mo-
delo que engloba as contribuies que
um conjunto de indivduos represen-
tativos, definidos em funo do gne-
ro, ocupao, idade e nvel cultural,
realiza e recebe ao longo de sua vida
ativa. O universo considerado para a
pesquisa abrangeu as categorias
ocupacionais cobertas pelo Banco de
Previsin Social, com exceo dos
trabalhadores rurais e dos docentes.
Este modelo distingue os diferentes
regimes que cobrem cada segmento
profissional com tratamentos diferen-
ciados para os distintos grupos de
filiados ativos em 1996, levando em
conta os seguintes critrios: idade, n-
vel salarial e opes escolhidas em
torno do novo sistema. Para as mu-
lheres, a idade mnima para aposen-
tadoria passou de 55 para 60 anos.
Vrias conseqncias desse mode-
lo so indicadas pelos analistas
(NOYA, 2000): melhoria do teto das
aposentadorias dos trabalhadores que
recebem salrios mais elevados com
base no aumento do piso mximo; 30%
das pessoas ocupadas na rea urbana
de 55 a 60 anos esto inseridas no
mercado informal de trabalho e s te-
ro condies de solicitar o benefcio
por volta dos 70 anos; as medidas
incidem mais sobre os estratos
populacionais de menor nvel educa-
cional, com um piso baixo de contri-
buio ao longo da vida, que no esta-
vam cobertos pelo sistema anterior e
no possuem condies para contribuir
com um sistema privado; reduo do
dficit pblico com alto custo, pois di-
minui o ndice de rendimento dos indi-
vduos, e poder, em futuro prximo,
gerar graves situaes de pobreza.
Tambm no Paraguai, as metas
apresentadas no Plano de Governo
(1999-2003, p.27), prevem a par-
ticipacin privada, en igualdad de
condiciones con el sector estatal, en la
prestacin de servicios de seguridad
social de corto plazo y en la
administracin del rgimen de largo
plazo, en mbitos autnomos e a
canalizacin de los fondos de pensio-
nes a travs del mercado de capitales.
A reforma da Previdncia, portan-
to, est na centralidade da agenda de
todos os pases, uma vez que os fun-
dos de penso, que envolvem o con-
trole de um montante significativo de
recursos financeiros, substitui o esque-
ma de pagamento continuado, at en-
to administrado publicamente pelos
sindicatos, por contas de aposentado-
ria individual, controladas por empre-
sas privadas. Esse esquema tem fa-
cilitado a transferncia de fundos p-
blicos para grupos financeiros priva-
dos nacionais e transnacionais e o
controle de imensos estoques de ca-
pital, conferindo a essas instituies
um poder econmico e poltico
imensurveis (Laurel, 1998). A inter-
veno estatal no se limita, assim,
reforma da legislao, mas, envolve
um longo compromisso para subsidi-
ar a privatizao do esquema de pen-
so com dinheiro de impostos (LAU-
REL, 1998, p.196). Essa lgica esta-
belece um vnculo orgnico dos agen-
tes polticos com o capital, gerando,
para o poder, uma base material de
sustentao, o que significa trazer para
dentro do Estado a lgica privada,
deslocando servios essenciais como
sade, educao, previdncia e assis-
tncia para o mbito do mercado.
A poltica de previdncia nos pa-
ses do Mercosul assegurada en-
quanto direito aos trabalhadores, de
acordo com os nveis e condies pre-
vistos nas legislaes dos Estados-
Parte, compreendendo a garantia de
uma rede mnima de amparo social que
proteja seus habitantes frente con-
tingncia de riscos sociais, enfermi-
dades, velhice, invalidez e morte, bus-
cando coordenar as polticas na rea
social, de forma a suprimir eventuais
discriminaes derivadas da origem
nacional dos beneficirios (Boletim
da CUT, 2000, p. 4).
A ameaa continuidade do des-
monte da Previdncia Social prosse-
gue, na medida em que novas refor-
mas podero ocorrer, principalmente
no setor pblico, como j se discute
no Brasil, e j levadas a efeito na Ar-
gentina, a partir da crise desenca-
deada em dezembro de 2000, obrigan-
do o governo a uma drstica altera-
o no oramento para atender s
exigncias do FMI.
3U RJU DPDV GH FRPEDW H j 3U RJU DPDV GH FRPEDW H j 3U RJU DPDV GH FRPEDW H j 3U RJU DPDV GH FRPEDW H j 3U RJU DPDV GH FRPEDW H j
SREU H]D SREU H]D SREU H]D SREU H]D SREU H]D
Na rea da assistncia social, os
programas de combate pobreza tm
ocupado lugar privilegiado no mbito
das polticas sociais pblicas, sendo a
focalizao a idia motriz utilizada pelo
Estado e patrocinada pelo Banco Mun-
dial, que, nos relatrios sobre o Desen-
volvimento Mundial de 1980 e 1990,
enfatiza a necessidade de promover
melhorias em reas bsicas como sa-
de e educao, consideradas, essenci-
ais para o aumento da renda da popu-
lao pobre. No Relatrio Luta con-
tra a pobreza 2000-2001 (2000), a
superao da pobreza e a reduo das
desigualdades remetida aos Estados
nacionais, devendo ser atacada a par-
tir de trs frentes: concentrar o gasto
pblico nos pobres, ampliando a oferta
de servios sociais e econmicos bsi-
cos e reduzindo as restries sobre a
demanda (por exemplo, mediante bo-
las de estudo para crianas pobres);
assegurar a prestao de servios de
boa qualidade, mediante aes
4' 4' 4' 4' 4'
institucionais que envolvam uma boa
administrao pblica e o uso do mer-
cado e mltiplos agentes; assegurar a
participao de comunidades e famli-
as pobres na escolha e implantao dos
servios e sua monitorao, para que
os provedores assumam a sua respon-
sabilidade (Banco Mundial, 2000).
Nos ltimos anos da dcada de
1990, a preocupao do Banco Mun-
dial no desenvolvimento de programas
de combate pobreza acentuou-se, na
medida mesma em que a populao
pobre passou a significar uma ameaa
em termos de fratura social. Os n-
meros evidenciam o crescimento da
situao de pobreza no mundo uma
vez que 20% da populao controla
80% das riquezas mundiais; do total
de 6 bilhes de habitantes do planeta,
2,8 bilhes sobrevivem com U$ 2 por
dia; a populao mundial passar de
6 bilhes para 8 bilhes nos prximos
25 anos, indicando um crescimento da-
queles que detm a maior parte da ri-
queza, mantendo-se a tendncia de
concentrao (NOGUEIRA e
SIMIONATTO, 2000).
No Brasil, os programas nessa rea
tm sido pretensamente encampados
pelo Programa Comunidade Solidria,
tendo como princpio a focalizao das
aes governamentais nos segmentos
populacionais mais pobres. As aes
desenvolvidas compreendem diferen-
tes programas em articulao com os
ministrios da rea social e desenvol-
vidos em parceria entre as trs esfe-
ras de governo e a sociedade civil, des-
tacando-se: Reduo da Mortalidade
Infantil, Alimentao, Desenvolvimen-
to Urbano, Gerao de Emprego e
Renda, Qualificao Profissional, Al-
fabetizao Solidria e Ensino Funda-
mental. Tais aes contam com o apoio
do Banco Mundial, BID e FMI, atra-
vs do programa Country Asssistance
Strategy CAS, que apresenta como
metas para o perodo 2000 2002 a
reduo da pobreza, a continuidade do
ajuste fiscal e do crescimento econ-
mico. Ao ressaltar o sucesso do ajuste
fiscal realizado no Brasil em um curto
perodo de tempo, o Banco Mundial
tem como exigncia a continuidade das
reformas, principalmente no mbito da
Seguridade Social, com a ampliao e
o fortalecimento do setor privado.
Deslegitimando a poltica de As-
sistncia Social, reconhecida no Bra-
sil enquanto direito, o programa Co-
munidade Solidria se restringe a
prticas meramente emergenciais, de
cunho assistencialista, voltado, prefe-
rencialmente, para uma modalidade de
assistncia arcaica, uma assistncia
eventual, clientelista, sobretudo por
estar desarticulado de aes mais
amplas, que sejam capazes de corri-
gir as distores estruturais presen-
tes na nossa sociedade (CAMPOS,
1995, p.10). Enquanto parte das es-
tratgias neolioberais do governo
Fernando Henrique Cardoso substitui
o princpio da universalizao dos m-
nimos sociais pela focalizao em de-
terminados segmentos das classes
pauperizadas, excluindo-as cada vez
mais do acesso aos direitos que lhe
so conferidos pela Lei Orgnica da
Assistncia Social.
Na Argentina, conforme observam
Vuolo e Barbeito (1994, p.239), os
programas assistenciais proliferam nos
estados e municpios e se constituem
num instrumento chave para o
clientelismo poltico. Observam os
autores que as polticas estruturais
destinadas aos segmentos excludos
nunca mereceram maior ateno.
Abandonaram-se progressivamente
as propostas de uma poltica social de
habitao e saneamento bsico, trans-
ferindo-se para o setor privado a exe-
cuo desses servios, na sua grande
maioria, prestados de forma precria
e sem o controle e superviso do Es-
tado. Cria-se, assim, a imagem de que
o governo se ocupa do problema dos
mais necessitados diluindo os efeitos
perversos do modelo social imposto e
reduzido a mera discusso do grau de
eficincia e eficcia dos programas e
o seu custo benefcio.
Na dcada de 1990, os principais
projetos de combate pobreza leva-
dos a efeito na Argentina, atravs de
Convnios com o Banco Mundial e
Banco Interamericano de Desenvol-
vimento (BID), foram os seguintes:
Menores en circunstancias dificiles,
entre 1995-97, tendo como foco os
setores da populao mais vulner-
veis e que vivem em cirscunstncias
especialmente difcieis; o Fondo
Participativo de Inversin Social
(FOPAR), tendo como objetivo a
erradicao da pobreza, dirigido a cri-
anas e a outros grupos vulnerveis,
como a mulher; Programa de alvio
a la Pobreza e iniciativas de desar-
rollo rural (PROINDER), financia-
do pelo Banco Mundial, destinado
melhoria das condies de vida da
populao pobre e dos segmentos es-
pecficos, como a mulher, os ndios e
os jovens que pertenam a grupos
familiares com caractersticas de ele-
gibilidade (TUSSIE, MENDIBURU
e VSQUEZ, 1997, p.87-92).
Tais projetos no so desenvolvi-
dos como polticas pblicas, mas atra-
vs de convnios com ONGs, insti-
tuies comunitrias e filantrpicas,
o que fortalece a perda de confiana
nas instituies pblicas, o repasse
das funes estatais sociedade ci-
vil e o desenvolvimento da cultura do
humus comunitrio. Possuem como
objetivo central, alm da ateno
com a pobreza, a descentralizao
e a participao dos usurios em to-
das as etapas de execuo. Embora
o discurso participacionista esteja pre-
sente, no h indicaes sobre qual-
quer participao na elaborao dos
programas, mas apenas em sua exe-
cuo.
Ligados Reforma do Estado, tais
projetos tm como centralidade as ori-
entaes das agncias multilaterias,
principalmente no que tange
focalizao nos setores de maior
vulneralidade, na medida em que a
destinao de recursos financeiros
teve como prioridade a estabilidade
macroeconmica. Um dos resultados
dessa poltica o fato de que, entre
1994-95, os emprstimos do BID para
42 42 42 42 42
a Argentina foram de 750 milhes para
a privatizao dos bancos estaduais e
20 milhes para a assistncia a crian-
as e menores em situao de risco, e
os emprstimos do Banco Mundial fo-
ram de 500 milhes para o desenvolvi-
mento do Mercado de Capitais e 152
milhes de dlares para programas de
proteo social (TUSSIE, MEN-
DIBURU e VQUEZ, 1997).
No documento Un pueblo pobre
en un pas rico: informe de la po-
breza en la Argentina, o Banco Mun-
dial (2000, p. iv-vii) indica as diretrizes
a serem seguidas pelo governo nos pro-
gramas de combate pobreza: maior
acesso aos servios, atravs do aumen-
to do nvel e qualidade da educao
secundria e superior, ao alcance dos
pobres; subsdios na rea da educao
s famlias pobres, especialmente no
nvel secundrio; aumento da eficcia
no setor sade, melhorando os servi-
os destinados aos pobres; fortaleci-
mento do programa de sade mater-
no-infantil (PROMIN), com
participacin familiar y ser-
vios de salud reproductiva
para los pobres;
melhoria dos servios de infraes-
trutura e de habitao, pois
los pobres urbanos son par-
ticularmente vulnerables a
los problemas de drogas y la
criminalidad y la violencia,
y necessita prestar atencin
al abuso del alcohol y de
drogas y las mejoras en la
proteccin polcial y el
acceso a la justicia.
Ou seja, o controle tpico do
americanismo e fordismo do incio do
sculo XX, to bem analisado por
Gramsci, segue ultrapassando o cho
da fbrica e busca controlar, de for-
ma capilar, o modo de vida e a manei-
ra de pensar dos indivduos, agora no
mais classificados como trabalhado-
res, mas como pobres urbanos que
ameaam a ordem social.
No Paraguai, conforme indica o
diagnstico apresentado no Plano de
Governo (1999-2003, p. 9),
el modelo econmico pre-
valeciente no ha podido dar
solucin a las crecientes de-
mandas sociales, provocan-
do por el contrario un
notorio incremento de la po-
breza general y extrema, tan-
to rural como urbana (casi
1,8 millones de habitantes
viven actualmente en esa
condicin), as como una
presin cada vez mayor y de
efectos nocivos sobre los re-
cursos naturales y el ambi-
ente, una clara primaca de
la inequidad social y de
gnero para amplios sectores
de la sociedad nacional.
As prioridades estratgicas para o
perodo 1994-97, traadas pelas agn-
cias multilaterais, constaram de investi-
mentos em servios bsicos, fortaleci-
mento institucional e modernizao do
Estado. Na rea social, os emprstimos
foram destinados reforma da educa-
o primria, capacitao de recursos
humanos para o setor sade, ateno
prioritria a grupos vulnerveis e alvio
pobreza. Nas palavras de Masi (1997,
p.112), este ltimo ponto ganhou priori-
dade, en razn del reconoscimiento del
BID de la afectacin social despropor-
cionada por variaciones coyunturales
negativas del ajuste econmico. Mes-
mo assim, os investimentos da carteira
do Banco Mundial em 1993 foram de
37%, tanto para o setor privado quanto
para a rea social.
Em relao ao Uruguai, embora os
indicadores sociais sejam os melho-
res dentre os pases da Amrica La-
tina, as reas de pobreza que persis-
tem so atacadas atravs do progra-
ma CAS do Banco Mundial, que in-
clui aes focalizadas para os seg-
mentos estritamente pobres.
Nos ltimos dez anos, em todos os
pases da Amrica Latina e Caribe,
as agncias multilaterais passaram a
oferecer subsdios atravs dos cha-
mados Programas de Compensao,
com o objetivo de aliviar as conse-
qncias das polticas de ajuste que
incidiram sobre os segmentos de clas-
se mais pobres. Conhecidos atual-
mente como Fundos de Inverso So-
cial, constituem-se em programas que
no alteram as causas estruturais da
pobreza, mas apenas atenuam as con-
seqncias mais visveis dos proces-
sos de globalizao, ajuste e moder-
nizao das economias. Desenvolvi-
dos atravs de convnios com ONGS,
grupos comunitrios e setor privado,
os programas do Fundo de Inverso
Social acreditavam no impacto que
poderiam produzir no crescimento
econmico a mdio prazo, irradiando
benefcios sobre os estratos mais po-
bres. No entanto, a situao atual in-
dica que isso no ocorreu. Ao con-
trrio, na imensa maioria dos pases
latino-americanos em que os progra-
mas foram desenvolvidos, as linhas de
pobreza e extrema pobreza continu-
am aumentando. Embora muitos ana-
listas afirmem que as polticas de ajus-
te terminariam por beneficiar os mais
pobres, na realidade, o que se verifi-
ca que as causas estruturais da po-
breza no se modificaram com a sim-
ples expanso das economias
(URIBE, 2001).
Da anlise de distribuio de ren-
da nos pases do Mercosul, consta-
tam-se tristes estatsticas: no Brasil,
os 40% mais pobres recebiam, em
1997, apenas 9,2% da renda total,
enquanto os 10% mais ricos recebi-
am 47, 5%, o que significa uma renda
mdia 40 vezes maior que a renda
mdia dos 10% mais pobres; no Uru-
guai, os 10% mais ricos recebem uma
renda mdia sete vezes maior que a
renda mdia dos 10% mais pobres;
na Argentina, a diferena de 17,1
vezes, e no Paraguai 14,7 vezes. Os
nveis mais elevados de pobreza ur-
bana sos os do Paraguai com 33,5%,
e os do Brasil com 24,9%. No tocan-
te Argentina, na Grande Buenos
4 4 4 4 4
Aires ocorreu um significativo aumen-
to da pobreza urbana entre 1991 e
1998, passando de 21,5% para 25,9%
(Boletim da CUT, 2000).
Ocupando-se dos efeitos e no das
causas da pobreza, as propostas de
focalizao das polticas sociais p-
blicas ignoram as externalidades so-
ciais positivas produzidas pelas polti-
cas de alcance universal, no discu-
tem as insuficincias nem o alto cus-
to do setor privado, baseando suas
avaliaes em critrios estticos, sem
considerar os problemas e a dinmi-
ca de distribuio da riqueza ou a pr-
pria situao de pobreza (VUOLO e
BARBEITO, 1994).
Fica evidente, assim, a concepo
de polticas sociais pblicas das agn-
cias multilaterais, que, afastadas cada
vez mais das propostas universa-
lizantes e de afirmao de direitos,
subordinam-se lgica do mercado,
conteno de custos, reduo do
papel do Estado, transferncia dire-
ta de aes para indivduos, organiza-
es da sociedade civil e comunida-
des, e focalizao de programas para
os segmentos mais pobres da popula-
o, que justificam e fundamentam a
retrica da justia, da igualdade e da
democracia mediante a correo das
assimetrias sociais.
(QILP D 5HIRUPD GR (QILP D 5HIRUPD GR (QILP D 5HIRUPD GR (QILP D 5HIRUPD GR (QILP D 5HIRUPD GR
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VRFL HGDGH FL YL O VRFL HGDGH FL YL O VRFL HGDGH FL YL O VRFL HGDGH FL YL O VRFL HGDGH FL YL O
principalmente das fraes de classe
subalternizadas que ainda no tiveram
a oportunidade de construir uma cul-
tura poltica que lhes possibilite inten-
sificar as lutas sociais em favor de
uma nova hegemonia.
5HIRUPD GR (VW DGR RX 5HIRUPD GR (VW DGR RX 5HIRUPD GR (VW DGR RX 5HIRUPD GR (VW DGR RX 5HIRUPD GR (VW DGR RX
PRGHUQL]DomR FRQVHUYDGRUD" PRGHUQL]DomR FRQVHUYDGRUD" PRGHUQL]DomR FRQVHUYDGRUD" PRGHUQL]DomR FRQVHUYDGRUD" PRGHUQL]DomR FRQVHUYDGRUD"
Seguindo a reflexo de Vuolo e
Barbeito (1994, p. 293), sobre as re-
formas ocorridas na Argentina, pode-
se dizer que a agenda das reformas do
Estado, em todos os pases do Mer-
cosul, que predominaram nos anos 1990,
pautou-se pelos mesmos princpios,
agrupando-se em duas modalidades:
[...] uma que aparece de for-
ma explcita e implica em
mudanas na estrutura
normativa das instituies,
de suas regras operativas e,
em alguns casos, da elimina-
o das mesmas. Outra,
apresenta caractersticas re-
siduais que, sem estabelecer
uma estrutura normativa
nova, altera o padro de
normalidade do funciona-
mento institucional mediante
a modificao de recursos
tcnicos e simblicos, fomen-
to da competncia em reas
que historicamente eram mo-
noplio pblico e a segmen-
tao das demandas em ser-
vios que tradicionalmente
eram homogneos. Em mui-
tos casos as reformas residu-
ais abrem caminho para as
reformas explcitas.
Nessa mesma linha de raciocnio,
Soares (2000) indica dois traos co-
muns que caracterizam o perfil das
polticas sociais na Amrica Latina: o
primeiro de natureza pr-cclica ou
regressiva, tanto em relao ao gasto
como ao financiamento do setor soci-
al, reduzido a mecanismos compen-
satrios mnimos; o segundo o es-
vaziamento do oramento dos seto-
res sociais, com cortes em programas
destinados aos segmentos de classe
mais subalternizados e com menor
poder de presso, o que impede a ex-
panso dos servios e produz a sua
saturao pelo excesso de demanda.
Essas indicaes possuem como
denominador comum a conteno do
gasto pblico, principalmente em re-
as sociais, o fomento privatizao,
o corte dos direitos sociais e a redu-
o do acesso aos servios e benef-
cios. As polticas sociais pblicas pas-
sam a concentrar-se em programas
assistenciais, com o objetivo de com-
pensar os efeitos negativos das pol-
ticas econmicas restritivas. A
focalizao nos segmentos pobres
no tem levado em conta que, nes-
ses pases, o crescimento da pobre-
za tem atingido taxas alarmantes e
representam mais da metade da po-
pulao sem ocorrer a contrapartida
de investimentos financeiros e cober-
tura dos programas necessrios para
erradic-la.
J so visveis os impactos do ajus-
te no conjunto dos pases do Mercosul
com perdas considerveis nas formas
de proteo social construdas em
perodos anteriores e na retrao das
polticas sociais pblicas, tornando
mais crtica a situao de pobreza e
desigualdade. Os indicadores apontam
o crescimento dos segmentos
populacionais situados na faixa de
extrema pobreza, agravado pela
precarizao do trabalho, pelo desem-
prego, pela alterao de fatores
demogrficos, como o envelhecimento
da populao e as novas demandas
geradas no mbito da sade, os ndi-
ces de natalidade e mortalidade infan-
til, o nmero expressivo de jovens sem
esperanas futuras e a participao
de crianas e mulheres no mercado
de trabalho para ajudar na renda do-
mstica, o que aumenta, significativa-
mente, a demanda sobre a Seguridade
Social pblica.
Mesmo considerando a diferen-
cialidade dos contextos scio-polticos,
econmicos e institucionais dos pa-
ses analisados, concordamos com
Santos (1996) quando indica que as
44 44 44 44 44
polticas de ajuste estrutural e as re-
formas do Estado conformam tendn-
cias comuns no desenho das polticas
sociais pblicas a saber:
1 Diminuio do gasto social e
nfase nas polticas compen-
satrias, atravs dos fundos
sociais de emergncia e de in-
verso social;
2 Concentrao dos investimen-
tos nas chamadas polticas so-
ciais bsicas, como alimenta-
o e ateno primria sa-
de, com implicaes negativas
enquanto estratgia de supe-
rao da pobreza;
3 Deteriorao e regresso da
cidadania social, mediante o
desaparecimento dos espaos
de sociabilidade e defesa de
direitos;
4 Bifurcao crescente entre as
esferas nacionais e internaci-
onais, entre os objetivos das
polticas macroeconmicas e
os objetivos sociais, subordi-
nando estes ltimos aos pres-
supostos das agncias multi-
laterais;
5 Incremento da participao
das organizaes no-gover-
namentais na execuo de
programas assistenciais, con-
tratadas pelos Estados e pelas
agncias de cooperao inter-
nacional, no assegurando uma
racionalidade mnima no con-
junto dos gastos destinados
satisfao de determinadas
necessidades sociais.
Outra semelhana entre os pases
analisados refere-se transio de-
mocrtica de carter conservador tri-
lhada em perodos histricos diferen-
tes e que se repete, de forma seme-
lhante, na contemporaneidade, a par-
tir das reformas do Estado, caracte-
rizando-se como uma modernizao
conservadora e um retrocesso dos
patamares de cobertura que a
Seguridade Social atingiu em cada
pas. Os investimentos pblicos, que
garantiam as coberturas universais,
so substitudos pelos fundos especi-
ais das agncias multilaterais, para
manter, apenas, os programas
emergenciais e focalizados em gru-
pos vulnerveis. Dessa forma, o fr-
gil direito de cidadania que vinha sen-
do construdo a duras penas em mui-
tos pases latino-americanos foi subs-
titudo por atestados de pobreza que
permitem o acesso a precrios e mal
financiados servios pblicos (SO-
ARES, 2000, p.72).
A resoluo destas questes ar-
ticulada hoje a partir de trs estrat-
gias: a privatizao total ou parcial dos
servios pblicos, tomada como ban-
deira da busca de eficincia e efic-
cia, o repasse para a sociedade civil
(ONGs, instituies filantrpicas e
comunitrias), a responsabilidade na
prestao de servios sociais de com-
petncia do Estado e, por ltimo, a
oferta de uma cesta bsica de servi-
os por parte do poder pblico para
os segmentos de comprovada situa-
o de carncia.
Em todos os pases do Mercosul,
a focalizao do gasto social em pro-
gramas pblicos alvo a regra geral.
A quebra da universalidade e a
seletividade dos grupos escolhidos, na
Argentina e no Uruguai, j encontram-
se definidos na prpria Constituio.
No Brasil e no Paraguai, as reformas
e as emendas constitucionais vm,
como uma revoluo silenciosa,
destruindo as conquistas sociais ins-
critas nas Cartas Constitucionais,
atravs da luta dos trabalhadores.
Essa concepo de polticas soci-
ais pblicas vem sendo fortemente
difundida pelos formuladores e exe-
cutores da agenda da Reforma do Es-
tado alinhada ao conjunto das orien-
taes macroeconmicas, tendo como
atores principais: a Presidncia da
Repblica, o Banco Central, as insti-
tuies multilaterais de financiamen-
to, grupos privados, Congresso Naci-
onal, burocracia pblica, partidos po-
lticos conservadores, mdia, governos
estaduais e municipais.
O lugar das polticas sociais pbli-
cas nos pases do Mercosul, portanto,
passa a situar-se cada vez mais para
fora do Estado, reduzindo os direitos
de cidadania e ampliando o fosso en-
tre sociedade poltica, sociedade civil,
governantes e governados. Reforma-
do pelo alto, sem qualquer discusso
democrtica e excluindo a participa-
o popular, as reformas consagram
o Estado hobbesiano, desqua-
lificando a poltica e a democracia.
O discurso que subsidia a Reforma
do Estado e as polticas sociais utiliza-
se de um estilo de linguagem simples e
universal/abstrato, e muitos conceitos-
chave foram capitaneados da esquerda
com os contedos essenciais invertidos,
numa verdadeira manobra transformista
a servio da utopia neoliberal. Na d-
cada de 1960, por exemplo, os analistas
de esquerda utilizaram a terminologia
mudana estrutural para significar a
redistribuio de renda, terra e proprie-
dade. As tendncias neoliberais utili-
zam hoje o termo reforma estrututal,
que significa a transferncia da propri-
edade pblica para as empresas priva-
das. A esquerda tambm utilizou o ter-
mo reforma econmica para desig-
nar as polticas de realocao dos re-
cursos pblicos dos setores mais abas-
tados para a rea social. O termo re-
forma econmica utilizado,
contemporaneamente, com o sentido de
reduo dos investimentos sociais e
transferncia de subsdios pblicos aos
setores privados (PETRAS, 1997, p.20).
Esse discurso, soa, portanto, como
o mais competente para que as mas-
sas joguem seu destino nas mos dos
intelectuais do poder, considerados os
mais sbios e capazes para resolver
os problemas coletivos sem consultar
os cidados. As elites administram
por cima, com o seu programa se-
letivo de ingresso cidadania, em
uma democracia poltica lockeana
entregue razo judiciosa de suas eli-
tes ilustradas (VIANNA, 1998,
4' 4' 4' 4' 4'
p.201), que, atravs de uma revolu-
o passiva, criam um Estado e uma
nao sua imagem e semelhana.
O desenho da nao a partir da Re-
forma do Estado tem se dado mais
como americanizao tardia, medi-
ante um movimento de rupturas
moleculares que no atingem apenas
a esfera econmica, mas, tambm, a
ideolgica e a poltica, uma vez que o
sistema de valores universais abstra-
tos cria uma nova fbrica de con-
sensos ativos e passivos, que, no
mbito da subjetividade, busca o con-
sentimento e a adeso das classes
nova ideologia. Conforme expressa
Badaloni (1991, p.109), esse movimen-
to molecular envolve indivduos e
grupos, modificando-os insensivel-
mente, no curso do tempo, de modo
tal que o quadro do conjunto se modi-
fica sem a aparente participao dos
atores sociais.
O critrio analtico da revoluo
passiva, combinado com o
transformismo ou modernizao
conservadora, utilizado por Gramsci
(1977) para descrever o Risorgimento
italiano, por Coutinho (1989) e Vianna
(1997) para interpretar a realidade bra-
sileira, pode ser utilizado nas anlises
relativas Reforma do Estado nos pa-
ses do Mercosul, uma vez que as
mesmas vm se concretizando na su-
perfcie das coisas, como experin-
cias destitudas de elementos capazes
de possibilitar o encaminhamento de
transformaes e reformas profun-
das. As mudanas que vm ocorren-
do indicam uma sucesso de ondas
reformistas nas quais a movimenta-
o social se combina com fortes in-
tervenes pelo alto, via Estado, e
acaba por ser, em certo sentido, por
elas administrada (NOGUEIRA,
1998, p. 271).
Romper com essa lgica uma
questo extremamente complexa, se
pensarmos na debilidade institucional
da Amrica Latina e na ausncia de
uma cultura poltica, por parte dos ato-
res sociais, capaz de interpelar o Esta-
do e romper com as aes clientelistas
e corporativas e o mandonismo polti-
co que limitam o processo democrti-
co. Temos, por outro lado, uma demo-
cracia ainda dbil na garantia de igual-
dade de condies para o pleno exer-
ccio da cidadania. O acesso aos bens
pblicos, aos servios essenciais e
justia ainda se apresenta de forma
desigual e discriminatria. A incapaci-
dade do poder pblico na garantia de
direitos bsicos, a impermeabilidade do
poder e a baixa credibilidade no Esta-
do fortalecem os sentimentos de im-
potncia poltica, o desamparo social e
o conformismo, esvaziando as possibi-
lidades de interlocuo (DINIZ, 1997).
Somente atravs de um projeto que
busque converter as aes estatais em
aes efetivamente pblicas e estabe-
lecer, assim, o controle delas pela so-
ciedade, que o tratamento da ques-
to poder encontrar novas alternati-
vas (NOGUEIRA, 1998, p. 179).
5HIHUrQFL DV EL EO L RJUiIL FDV 5HIHUrQFL DV EL EO L RJUiIL FDV 5HIHUrQFL DV EL EO L RJUiIL FDV 5HIHUrQFL DV EL EO L RJUiIL FDV 5HIHUrQFL DV EL EO L RJUiIL FDV
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1RW DV 1RW DV 1RW DV 1RW DV 1RW DV
1 Sobre as diferentes trajetrias das
reformas na Amrica Latina ver
Tavares, M. C. e Fiori, J. L (1993)
e Soares (2000).
2 As reformas do Estado so
designadas de primeira e segunda
geraes. A primeira compreende
polticas ortodoxas de ajuste fiscal,
estabilizao da moeda, controle da
inflao, liberalizao dos
mercados, privatizao, combate
pobreza. As de segunda gerao
incluem: continuidade do ajuste
macroeconmico, crescimento,
diminuio do dficit pblico,
pagamento da dvida externa,
fortalecimento do mercado e das
instituies administrativas e legais
do Estado, capacitao de
recursos humanos, combate
pobreza (MASI, 1997).
3 Conforme indica Costa (1998, p.
131), assumida a idia que a
transio epidemiolgica, ampli-
ando a importncia das doenas
crnicas, afetaria perversamente
os gastos em sade dos governos
porque os grupos sociais afetados
por estas doenas seriam os mais
afluentes e de maior poder sobre
as decises, pblicas. As escolhas
dos governos teriam que assegurar
que as doenas infecciosas, que
afetam predominantemente as
crianas e os pobres no seriam
negligenciadas e teriam prioridade
sobre outras demandas.
4 Para o Banco Mundial (1998), as
doenas relativas ao envelheci-
mento e os acidentes dominam o
quadro da sade no Brasil. Cncer,
doenas circulatrias, doenas
mentais e acidentes so respon-
sveis por cerca de 55% das
mortes; 42% de aposentadorias
precoces e 75% do gasto pblico
destinado hospitalizao.
5 O decreto 1269/1992 define o
modelo de descentralizao
administrativa do sistema de sade
argentino, repassando para estados
e municpios grande parte da
responsabilidade dos programas de
ateno sade. Esse mesmo
decreto cria a figura dos Hospi-
tais Pblicos de Autogesto e o
decreto 578/1993 estabelece os
mecanismos de funcionamento dos
mesmos. Os requisitos para
acesso aos hospitais pblicos
incluem seleo scioeconmica a
fim de determinar se a pessoa
ou no indigente para receber
ateno gratuita.
6 O gasto nacional em sade nos
pases do Mercosul, em 1997, em
relao ao PIB, foram: Argentina
4%; Brasil 3%; Paraguai 1,3% e
Uruguai 3,7% (Cepal, 2000).
7 Tem-se como exemplo os pacien-
tes brasileiros que residem
prximos fronteira com o Uru-
guai e que necessitam de duas a
trs sesses de hemodilise por
semana. Enquanto o SUS paga, em
mdia, R$ 83,00 por sesso em
servio conveniado, os servios
contratados no Uruguai recebem
em torno de U$140.
8 Juntamente com o Encontro dos
Presidentes do Mercosul, realizado
em Florianpolis em dezembro de
2000, realizou-se a Cpula Sindical
do Mercosul (Cumbre Sindical
2000) que contou com a partici-
pao de 700 dirigentes sindicais
do Brasil, Argentina, Paraguai,
Uruguai e Chile, ocasio em que
foi entregue um documento ao
embaixador especial para o
Mercosul, solicitando a abertura de
dilogo com os governos para a
adoo de medidas visando
promoo do emprego, elevao
dos salrios e promoo social
(Boletim da CUT, 2001).
9 Na Argentina o trabalhador
contribui com 11% do seu salrio
para o fundo de Aposentadoria e
Penso, mas 3,4% so destinados
aos gastos com administrao
sendo que a contribuio real de
7,6% (GAMBINA, 2000).
Endereo Autora
Departamento de Servio Social
Centro Scio Econmico UFSC
Campus Universitrio Trindade
Florianpolis SC
Cx Postal 476 CEP: 88040-900
Tf. 0XX48-3319540
e-mail: isimion@mbox1.ufsc.br

Mercosul e Reforma Do Estado - Simionatto

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