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Um porto livre de amarras

MnIca SInellI
Jornalista

O Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia (Reporto) e o Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT) so algumas das iniciativas do governo para a retomada dos investimentos em infraestrutura. Dos mais de R$ 290 milhes a serem injetados na cadeia logstica para o perodo 2008-2025, pelo menos 80 bilhes esto destinados ao sistema Porturio. Pelo PNLT, em 20 anos, a participao do modal aquavirio na logstica de transportes brasileira dever aumentar de 13% para 29%.

rente ao peso que representa para o desenvolvimento do pas e, em particular, o comrcio exterior, o setor porturio nacional objeto de um amplo levantamento que acaba de ser divulgado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Sob o ttulo de Portos brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas, o estudo traz uma radiografia das principais questes econmicas e institucionais que tm cercado a rea nos ltimos anos, apontando planos e programas com o objetivo de impulsion-la, alm de projetar cenrios at 2023. Nele, so apresentados as condies fsicas dos portos seus grandes problemas e demandas , marco regulatrio e interface das polticas pblicas

com a situao diagnosticada, em que se colocam investimentos, financiamentos, estrutura tarifria e impactos do setor sobre a economia. Os portos responderam, em 2007, pela movimentao de quase 77% do comrcio internacional brasileiro, alcanando um volume de US$ 188 bilhes em transaes de mercadorias. Mesmo assim, o pas exibe um potencial aquavirio praticamente inexplorado. So cerca de 40.000 km de rios navegveis e cerca de 7.000 km de costas martimas com forte atrativo para transporte de cargas e passageiros. Um dos maiores obstculos ao incremento do setor est na precariedade da infraestrutura. Com o forte crescimento do comr-

cio internacional entre 2003 e 2008, tornaram-se ainda mais gritantes os pontos de estrangulamento do sistema, sinalizando um possvel colapso a exigir uma imediata atuao do poder pblico. O enfrentamento desses gargalos requer investimentos de fato direcionados a obras porturias e de acesso, bem como equipagem dos portos nacionais. Lanado, efetivamente, no horizonte do comrcio internacional com a abertura dos portos, em 1808, o Brasil intensificou essa atividade 60 anos depois por meio da promulgao da Lei das Concesses, que autorizava o financiamento privado de obras de expanso para fortalecer o setor. O modelo privado de investimento vigorou at a dcada

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de 1930, quando a funo de custear e operar esses ativos passou ao controle do Estado, do que a criao e a ampliao da Portos do Brasil S/A (Portobrs) nos anos posteriores configuraram o apogeu. A empresa explorava o cais comercial como operadora, ao mesmo tempo em que atuava na condio de autoridade porturia nacional. A Portobrs, na realidade, administrava os 35 principais portos do pas por intermdio de subsidirias (Companhias Docas), incorporando ainda a fiscalizao das concesses estaduais e at mesmo dos terminais privativos. Sua extino, em 1990, jogou o sistema em grave crise, que levou, trs anos mais tarde, Lei de Modernizao dos Portos. O novo regime redefiniu as atribuies da autoridade porturia, do operador e do prprio Estado em termos de gesto e regulao. Decretos e resolues subsequentes tambm aperfeioaram o marco institucional e o equilbrio econmico-financeiro dos contratos, sob a perspectiva da eficincia e da competitividade. O estabelecimento do novo quadro alavancou a participao da iniciativa privada, por meio de concesses e arrendamentos. Com a Lei 8.630/1993, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) pde custear o setor privado pela linha de crdito para o Financiamento de Mquinas e Equipamentos (Finame). Alm disso, passou a oferecer tambm o Financiamento a Empreendimentos (Finem) destinado a investimentos em portos e terminais, desembolsando em mdia 60% do valor total dos recursos. Dessa forma, a iniciativa privada ficou responsvel pelo investimento em equipamentos, recuperao e manuteno das instalaes porturias, e o governo pela construo e manuteno da infraestrutura. Sob essa tica, a participao financeira do poder pblico alm do planejamento no setor continua crucial, devido aos altos volumes de

investimentos necessrios para superar as conhecidas deficincias.

OperaO e regulaO
A Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), instituda pela Lei 10.233/2001, tem por objetivo implementar, em sua esfera, as polticas formuladas pelo Ministrio dos Transportes e pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (Conit). Exerce a funo de regular e fiscalizar as atividades de prestao de servios e de explorao da infraestrutura porturia e aquaviria executadas por terceiros, em cumprimento a padres de eficincia, segurana, pontualidade e modicidade em fretes e tarifas; preservar o interesse pblico, arbitrando conflitos; e impedir situaes que reflitam competio imperfeita ou infrao contra a ordem econmica. A Secretaria Especial de Portos (SEP), por sua vez, criada por medida provisria e referendada pela Lei 11.518/2007, vinculada Presidncia da Repblica, elaborando polticas para o fomento do setor. A partir da Lei de Modernizao dos Portos, desenhou-se uma nova organizao administrativa, com a finalidade de conceder a operao e o arrendamento de reas porturias, gerando recursos para o governo; incentivar a concorrncia entre portos e terminais, de modo a minimizar custos e alcanar maior eficcia; e abolir o monoplio de seus trabalhadores. interessante notar, pelo estudo do Ipea, que houve uma clara definio sobre as atividades permitidas aos operadores e os tipos de concesses. H trs modalidades de movimentao nas instalaes porturias de uso privativo: carga prpria, em terminal de uso exclusivo; predominantemente de carga prpria e, em carter subsidirio e eventual, de terceiros, em terminal de uso misto; e passageiros, em instalao de turismo.

A delegao sob a qual operam os portos se distingue de acordo com o perfil jurdico das instalaes. As pblicas podem ser operadas por concesso a empresa pblica ou privada, mediante licitao prvia, enquanto as de uso privativo esto sujeitas, exclusivamente, autorizao por parte do governo. Deve-se ressaltar que as autorizaes conformam figuras jurdicas precrias, se comparadas s concesses. As obrigaes impostas ao operador sob o regime de concesso so maiores do que quele submetido ao modelo de autorizao. Entre a Lei de Modernizao dos Portos e a edio do Decreto 6.620/2008 corroborando que os terminais privativos deveriam operar essencialmente com cargas de seu proprietrio, e, de modo residual, com as de terceiros , muito se discutiu a respeito do perfil das operaes nos portos privados. Os choques partiram de percepes distintas sobre os terminais de uso misto. Para algumas empresas, seria possvel instal-los para movimentar apenas predominantemente carga de terceiros, como se se tratassem de terminais pblicos. Na direo inversa, outras propunham que eles tivessem por funo principal a movimentao de carga prpria, lidando com material de terceiros somente de forma acessria, para ocupar sua capacidade ociosa, cortar custos e otimizar a operao. Na verdade, conforme indicam as anotaes do Ipea, consentir que os terminais privativos operassem, unicamente, com cargas de terceiros, significaria submeter a uma competio desleal os portos pblicos, visto que estes esto sujeitos a um regime jurdico mais restritivo e, em decorrncia, menos propenso agilidade para a tomada de decises. No seria, igualmente, estimulante limitar a operao dos terminais privativos movimentao de carga prpria, o que queimaria as oportuni-

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dades de novos entrantes no mercado. O decreto de 2008 deliberou, tambm, que as companhias privadas pudessem instar a abertura de processo licitatrio para arrendar um terminal pblico em porto j existente ou obter a concesso de nova instalao. Posto que as reas costeiras podem ser consideradas um bem pblico, a autorizao para terminais privativos daria a quem a recebesse o privilgio de utilizar um recurso escasso, de interesse coletivo, para fins particulares. Assim, o mais adequado seria que todo pedido dessa natureza se fizesse acompanhar por um processo de concesso licitatrio, abrindo terreno a que outros interessados na movimentao de produtos por tal terminal tambm tivessem acesso quela rea costeira. Na hiptese de no haver interesse de terceiros, o investidor inicial obteria a concesso do terminal a um custo razoavelmente baixo, semelhante ao de uma autorizao. De qualquer modo, o terminal seria pblico, no restringindo a chance futura de movimentao de cargas de terceiros. Embora, legalmente, seja vivel requerer uma autorizao para construo e operao de terminal de uso privativo, o Plano de Desenvolvimento e Zoneamento, previsto no decreto de 2008, pode vedar sua execuo em rea de interesse coletivo.

planOS de reeStruturaO
Ainda que a presena dos investimentos em transportes no PIB tenha crescido, as inverses verificadas no

setor hidrovirio portos includos permaneceram estveis. No entanto, o governo vem delineando, nos ltimos anos, polticas para amplificar os investimentos, elaborando programas de estmulo ao desenvolvimento porturio. Em destaque, aparece o Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia (Reporto), institudo por medida provisria e mais tarde convertido na Lei 11.033/2004, com o objetivo de impulsionar os investimentos de maneira a diminuir os gargalos existentes. O Reporto expressa uma srie de incentivos fiscais aplicveis pela suspenso de determinados impostos por ocasio da venda de produtos no mercado interno ou na importao, alm de benefcios relacionados ao Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS). Seus beneficirios so operadores porturios, concessionrios de portos organizados, arrendatrios de portos pblicos e empresas autorizadas a explorar essas instalaes. O prazo inicial de vigncia do regime estava previsto para 31 de dezembro de 2005, mas foi estendido at 2011, com uma renncia fiscal projetada de R$ 150 milhes por ano. Outro exemplo que evidencia a importncia do governo como estrategista do sistema porturio est no Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT), de mdio e longo prazos, focado na retomada dos investimentos em infraestrutura interrompidos no fim da dcada de 1980 e que determinaram as fr-

geis condies de transportes no pas. Trata-se de um instrumento multimodal, englobando toda a cadeia logstica de transportes, sustentado em uma estrutura de planejamento permanente e interinstitucional. Por seu intermdio, o Estado resgata a dinmica de gesto do setor. A injeo de recursos calculada para o perodo 2008-2025 supera a casa de R$ 290 bilhes. Desse total, em torno de R$ 80 bilhes esto destinados ao sistema porturio R$ 17,6 bilhes apenas para o intervalo 2008-2011. Pelo PNLT, na medida em que os projetos venham a ser implementados, deveremos ter um avano na participao do modal aquavirio de 13% para 29%, em um horizonte de no mximo 20 anos. Lanado em 2007, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), cujos objetivos so elevar os investimentos pblicos e privados em infraestrutura e eliminar embargos burocrticos, normativos e jurdicos ao desenvolvimento, prev a aplicao de R$ 646 bilhes em aes para vencer os gargalos que cerceiam a expanso da economia, restringindo custos e aumentando a produtividade das empresas. Para o setor porturio, a perspectiva era de alocao de R$ 2,66 bilhes at o final deste ano. Um dos mais graves problemas reside nas dragagens irregulares ou insuficientes de baas, beros e acessos, que inibem a movimentao de grandes embarcaes nos mais diversos portos. De acordo com a SEP, a execuo de trabalhos de dragagem de aprofun-

Um dos mais graves problemas reside nas dragagens irregulares ou insuficientes de baas, beros e acessos, que inibem a movimentao de grandes embarcaes
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Hoje, mais de 28 rgos interferem nas atividades porturias, atuando de maneira independente e desarticulada dos demais, cobrando diferentes tarifas

damento nos canais de aproximao proporcionaria ao Brasil oferecer aos armadores que operam os maiores navios do mundo a oportunidade de acesso a esses portos. Dessa forma, navios que, atualmente, no atuam em qualquer porto latino-americano, podero encostar aqui. A ttulo de ilustrao, o aumento dos calados para a faixa entre 16 m e 18 m de profundidade permitiria a atracao de navios do tipo Capesize, com movimentaes de at 150 mil toneladas por embarcao. Isso derrubaria os custos de frete a um tero do valor registrado hoje, ou US$ 36 por tonelada. Na esteira desse raciocnio, o governo federal aprovou em dezembro de 2007 a Lei 11.610, que instituiu o Programa Nacional de Dragagem (PND), dispondo sobre licitaes de mbito internacional a serem realizadas para a seleo de empresas que devero executar os servios de dragagem do leito das vias aquavirias. Considerado um dos itens mais bem-sucedidos do PAC, o Programa compreende obras em 17 complexos porturios brasileiros, em investimentos de R$ 1,5 bilho. A princpio, estimava-se sua concluso ainda neste ano, mas atrasos nas licitaes e na liberao de licenas ambientais alongaram o prazo de algumas delas. Apesar disso, a SEP avalia o PND de forma positiva, indicando que se aumentar em 30% o potencial de movimentao dos principais portos nacionais. Uma das obras mais relevantes a do Porto de Santos, as quais devem estar prontas em maro de 2011, permi-

tindo a atracao de embarcaes com o dobro da capacidade das que l operam hoje o que influenciar em ganhos de escala e reduo nos preos dos fretes. Alm do PND, o declnio na demanda por servios de dragagem em grande parte do mundo tambm contribui na obteno de contratos para a execuo dessas obras. Com efeito, a partir da deflagrao da crise global em setembro de 2008, registra-se uma queda no comrcio exterior de diversos pases, o que baixou o preo das dragagens e elevou a quantidade de empresas interessadas em participar das licitaes brasileiras. O Porto sem Papel, composto pela implantao de um sistema de controle automatizado, em que uma nica entrada de informaes alimentar um banco de dados de acesso a todos os rgos do governo, diminuindo a necessidade de tempo e pessoal envolvidos no processo de fiscalizao de cargas no embarque e desembarque, outro projeto que merece destaque. Hoje, mais de 28 rgos interferem nas atividades porturias, atuando de maneira independente e desarticulada dos demais, cobrando diferentes tarifas e, s vezes, entrando em atrito de jurisdio. Estima-se que a adoo desse sistema desenvolvido pelo Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) ser capaz de cortar de 15% a 20% o tempo consumido pelos servios porturios. O projeto-piloto consta do PAC, a um custo em torno de R$ 19 milhes. A ideia formatar um banco de dados fiscalizado pela Receita Federal que possa

armazenar todas as informaes relacionadas entrada e sada de mercadorias. Introduzidas no sistema pelos prprios usurios, as mesmas sero encaminhadas aos programas aduaneiros, evitando a repetio na transmisso, reduzindo despesas e agilizando a burocracia nos portos brasileiros, o que elevar seu nvel de competitividade. A expectativa inicial era que o sistema estivesse implantado ao final deste ano. J o Plano Geral de Outorgas (PGO), elaborado pela Antaq e homologado pela SEP em setembro de 2009 a partir da metodologia e dos dados do PNLT, envolve um amplo estudo da costa brasileira, considerando o potencial martimo e produtivo das localidades. Ele faz sugestes de concesso de reas costeiras para a instalao de novos portos e terminais com funes estipuladas em cima do potencial projetado. Trata-se de uma tentativa de preencher o espao deixado pela extino da Portobrs no tocante indicao das reas que devem ser concedidas para arrendamento porturio, computando, inclusive, a demanda por esses servios nas regies circunvizinhas. Com projees at 2023, o PGO observa projetos existentes para os outros modais de transporte que possam impactar a demanda ou a eficincia de servios porturios. H, ainda, ideias que ficaram pelo caminho. O Plano Nacional Estratgico dos Portos (PNE/Portos), por exemplo, que tinha a finalidade de desenvolver estudos a curto, mdio e longo prazos

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de modo a formar um cenrio do setor porturio do pas, tambm passou pelo traado governamental. O projeto seria desenvolvido em 35 portos e assinalaria os principais produtos movimentados, alm de apresentar estudos econmicos no sentido de buscar a vocao de cada um. Isso permitiria a cobrana de aes mais especficas, gerando um amplo planejamento de investimentos e uma melhor distribuio das cargas em conformidade com a localizao e a capacidade de cada porto. Alm disso, a iniciativa mirava a anlise da costa brasileira para a identificao de locais com potencial porturio. No entanto, problemas atravessados ao longo do processo licitatrio acarretaram a suspenso do projeto, cujos objetivos migraram ento para o Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP). Para a formulao deste, optou-se pela contratao do porto de Roterd com base em notrio saber, dispensando-se, assim, os trmites normais de licitao.

cenrIOS
Uma projeo relacionada ao setor porturio nacional at 2023 exige uma anlise meticulosa a respeito do comportamento da demanda, de investimentos e de perspectivas da economia. Esses estudos j foram, em grande parte, levados a cabo pelo Ministrio dos Transportes, via PNLT, e pela Antaq, com o PGO. De acordo com a SEP, nos ltimos anos a taxa de crescimento da movimentao de cargas no setor porturio nacional tem orbitado na casa de 6% anuais, com uma projeo de mais de um bilho de toneladas para 2013, o que torna ainda mais urgente a

movimentao dos rgos competentes no sentido da elaborao de planos estratgicos para o setor. Mas no s o comrcio exterior depende dos servios porturios. Desde 1997, o transporte de carga geral na cabotagem vem registrando aumento anual de 29%. Poucas so as restries de carga para esse modal, favorecido, atualmente, pelas parcas alternativas e pelos altos preos praticados nos outros meios, sem contar aspectos como os ndices de roubos de carga rodoviria e os elevados pedgios. Para analisar a demanda reprimida por infraestrutura no setor, o Ipea utilizou seu Mapeamento de Obras Porturias, que relaciona um universo de 265 obras, a um custo de R$ 42,8 bilhes. Desse total, quase 90% esto voltados a suprir dficits em reas porturias (R$ 20,4 bilhes) e atender necessidade de expanso e melhoria dos acessos terrestres (R$ 17,2 bilhes). Alm das demandas fsicas, foram tambm verificados problemas burocrticos e de gesto que afetam a qualidade de operao do sistema. O Instituto assinala que, ao passo que os investimentos globais em transportes (pblicos e privados) apresentam, em termos percentuais, crescimento real expressivo de 0,4% em 1999 a 1,15% em 2008 , as aplicaes financeiras no modal hidrovirio permaneceram constantes ao longo do perodo, em torno de 0,06% do PIB. Nesse intervalo, os recursos privados corresponderam em mdia ao dobro injetado pelo governo federal, que, em 2008, destinou ao segmento hidrovirio somente 17% do oramento total de transportes. Pelo

Mapeamento do Ipea, extrai-se que os investimentos estipulados no PAC para o setor porturio R$ 9,8 bilhes so suficientes ao atendimento de apenas 23% das necessidades identificadas. Isso significa que, para que o pas no sofra a falncia total do sistema mais frente, se faz imprescindvel que as obras previstas tenham seus cronogramas cumpridos risca para o que se exigir uma gesto gil e eficaz , sobretudo diante da perspectiva de uma retomada do crescimento econmico na casa de 5% ao ano. possvel concluir a anlise com a percepo de que o setor porturio nacional tem, sim, demanda e potencial fsico de crescimento. Ainda que insuficientes, as aes propostas so importantes para solucionar os notrios pontos de estrangulamento. No que tange aos gargalos burocrticos e de gesto, torna-se necessrio promover concursos pblicos a fim de aumentar o contingente de fiscais da Receita Federal nos portos e facilitar o desembarao de cargas; organizar o sistema de liberao de licenas ambientais, melhorando a administrao dos rgos competentes; regulamentar o direito de greve no servio pblico, de modo a minimizar os efeitos das paralisaes; e proceder a uma reforma fiscal com a finalidade de reduzir as distores da carga tributria, ampliando a atratividade e a eficincia do sistema. Para tanto, a urgncia de investimentos se impe sob pena de sua protelao vir a desmantelar um setor cuja contribuio para a economia brasileira , ainda que bastante vultosa, consideravelmente aqum de seu potencial efetivo.
monicasinelli@globo.com

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