LOTEAMENTOS IRREGULARES E CLANDESTINOS: SUA REGULARIZAO NO MUNICPIO DE PORTO ALEGRE

Procuradora Leila Maria Reschke Engenheiro Luciano Saldanha Varela Assessora Jurdica Simone Santos Moretto Procuradora Simone Somensi
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SUMRIO: 1 INTRODUO. 2 REGULARIZAO FUNDIRIA. 2.1 Dimenso urbanstica. 2.2 - Dimenso jurdica. 2.3 - Tipos de irregularidade fundiria. 3 GERNCIA DE REGULARIZAO DE LOTEAMENTOS. 3.1 - Competncia. 3.2 - reas loteadas x reas ocupadas. 4 FORMAS DE ATUAO. 4.1 - Aes de preveno. 4.1.1 - Fiscalizao. 4.1.2 - Medida Judiciais. 4.2 - Aes de represso. 4.3 - Aes de regularizao. 4.3.1 Procedimento. 4.3.2 - Etapas. 5 CONCLUSO. 6 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.

1. INTRODUO A questo habitacional exige um cuidado apurado da Administrao Pblica. A moradia do cidado direito fundamental inerente dignidade da pessoa humana, ou seja, ocupa lugar central no pensamento filosfico e poltico como valor fundamental da ordem jurdica de nossa sociedade, sustentando um dos pilares do Estado Democrtico de Direito. Constitucionalmente previsto como direito social pelo artigo 6 da Magna Carta, impe aos administradores pblicos intensa e constante preocupao com a forma de seu atendimento. Neste contexto, a regularizao fundiria assume importante papel, pois a base para a prestao de uma srie de servios pblicos. Alm disso, no momento em que se regularizam as ocupaes irregulares, em qualquer uma de suas modalidades, estamos resolvendo problemas habitacionais e acalentando a to sonhada tranqilidade das famlias que residem em reas que no proporcionam segurana jurdica da posse e propriedade, muito menos oferecem servios pblicos adequados. Visa este trabalho, ento, demonstrar como o Municpio de Porto Alegre trabalha a regularizao fundiria dos loteamentos implantados de forma irregular ou clandestina, bem como delinear os entraves urbansticos e jurdicos que dificultam sobremaneira o processo. A problemtica envolve questes jurdicas, fundirias, urbansticas e avaliao do desempenho das configuraes espaciais, das atribuies do Poder Pblico e da capacidade de gesto. 2. REGULARIZAO FUNDIRIA Denomina-se regularizao fundiria o processo de verificao da situao da propriedade e posse de reas urbanas ou rurais, pblicas ou privadas que se formaram em desacordo com as normas legais que regulam a matria. Pressupe, portanto, uma utilizao do territrio em condies que trazem dvidas sobre os direitos de propriedade e posse do local. Segundo Betnia Alfonsin2, o processo de interveno pblica, sob os aspectos jurdico, fsico e social, que objetiva legalizar a permanncia de populaes moradoras
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Integrantes da Gerncia de Regularizao de Loteamentos da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre. 1

de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da populao beneficiria. O que se busca com a regularizao fundiria , sem dvida, transformar a irregularidade na ocupao do solo em domnio e posse legtimas, a fim de cumprirem sua funo social, como preconiza a Constituio Brasileira. Neste processo, o grande desafio dos agentes pblicos fazer este trabalho de forma a evidenciar a permanncia das populaes moradores naquele espao, evitando o reassentamento. Nesse contexto, foram propostos novos instrumentos legislativos, jurdicos e urbansticos com o escopo de contribuir para a formulao de uma nova poltica de uso racional e socialmente adequada do solo urbano. O envolvimento do ente municipal nestas questes, com objetivo de minimizar os problemas decorrentes da irregularidade fundiria certamente uma estratgia inteligente de gesto dirigida para disponibilizar moradia de qualidade e com infra-estrutura adequada aos muncipes, pois ao resgatar a segurana jurdica da posse e da propriedade trar aos cidados benefcios em diversos setores, iniciando pelo acesso digno s redes de gua, luz e esgotamento sanitrio, passando pela presena de servios pblicos, tais como escolas e postos de sade, at chegar ao acesso facilitado ao transporte pblico. No fcil trabalhar a irregularidade fundiria. Cada ocupao consolida-se de uma forma e por isso possui caractersticas prprias. Em cada caso necessrio verificar sua origem (assentamento autoproduzido, invaso, loteamento irregular ou clandestino, etc.) e quais os desdobramentos urbansticos e jurdicos ocorreram durante e aps sua formatao. Como se v, a regularizao fundiria se d em duas dimenses: urbanstica e jurdica. Faticamente at se poderia trabalhar somente um dos aspectos. Entretanto, a histria j nos mostrou que os resultados somente sero positivos quando as duas dimenses so avaliadas e trabalhadas. 2.1. Dimenso urbanstica A esfera urbanstica trabalha as etapas que precedem a regularizao jurdica e registrria da gleba. O objetivo desta etapa a formatao de um programa de urbanizao que prev a aprovao de projetos nos rgos pblicos, implementao de infra-estrutura e prestao de servios pblicos. Tudo comea com a realizao de um levantamento topogrfico-cadastral da rea demonstrando como se deu o parcelamento do solo. Aps, necessrio elaborar um estudo de viabilidade urbanstica ou projeto urbanstico baseado nesse levantamento, redefinindo os usos e padres de ocupao previstos na legislao e adequando-os realidade atual. nesta etapa que se encontram as maiores dificuldades do trabalho de regularizao fundiria. Neste momento que aparecem os condicionantes urbansticos e ambientais no respeitados pela ocupao, como, por exemplo, a existncia de moradia em faixas no edificveis sobre redes de esgoto, de preservao ambiental marginal de arroio ou nascente, incidncia de diretriz de abertura viria, etc.. Neste mbito, importante destacar os instrumentos urbansticos alcanados pelo Estatuto da Cidade, tais como o zoneamento urbano e ambiental, definio de planos de regularizao fundiria, parcelamento compulsrio, e, principalmente, a instituio de zonas especiais de interesse social. Sem estes instrumentos no possvel obter a regularizao.
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FERNANDES, Edsio e ALFONSIN, Betnia (coordenadores e co-autores). A Lei e a Ilegalidade na Produo do Espao Urbano, Belo Horizonte: Del Rey, 2003. 2

Ultrapassada esta fase, com o projeto urbanstico discutido e aprovado primeiro pela comunidade e depois pelo Municpio, inicia-se a etapa jurdica. 2.2. Dimenso jurdica Estando a ocupao devidamente inserida na cidade formal em decorrncia da aprovao do estudo de viabilidade urbanstica ou do projeto urbanstico e sua decorrente implantao, necessrio adequar o ttulo de propriedade realidade ftica, dando incio poltica de legalizao das reas e dos lotes ocupados, gerando segurana jurdica aos moradores. Neste aspecto, o Estatuto da Cidade tambm auxilia sobremaneira, trazendo inmeros instrumentos jurdicos e principalmente traando as diretrizes bsicas de utilizao ordenada do solo urbano, cujo centro a preocupao constante com a funo social da propriedade. De acordo com o tipo de propriedade (pblica ou privada) e a forma de ocupao do solo (assentamento autoproduzido, invaso, loteamentos irregulares ou clandestinos) possvel utilizar institutos como concesso especial para fins de moradia, usucapio individual ou coletivo e ao de registro para transferir a titularidade do imvel a quem de direito. Importante destacar que a dimenso jurdica somente estar completa quando finalizada a etapa registral, ou seja, quando disponibilizado ao morador o seu ttulo de posse ou propriedade devidamente registrado no cartrio imobilirio. 2.3. Tipos de irregularidade fundiria Como citado anteriormente, vrias so as formas de irregularidade fundiria: favelas, assentamentos autoproduzidos, loteamentos clandestinos ou irregulares. As especificidades se referem s formas de aquisio da posse ou propriedade e aos distintos processos de consolidao dos assentamentos. Cada caso exige um tratamento especfico. Os habitantes irregulares, por sua vez, dividem-se em dois segmentos bsicos: um constitudo pelos ncleos e vilas irregulares e outro pelos loteamentos irregulares e clandestinos. Para um melhor esclarecimento traamos aqui a caracterizao dos dois segmentos irregulares: a) ncleos e vilas irregulares: so formados por moradores em rea pblica ou privada com os problemas de irregularidade fundiria e com um grau varivel de deficincia de infra-estrutura urbana e de servios. Os ncleos e vilas irregulares so aqueles cujos habitantes no so proprietrios da terra e no tm nenhum contrato legal que lhes assegurem permanncia no local. So, na sua maioria, formados atravs das ocupaes (invases). Na terminologia adotada pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental do Municpio de Porto Alegre (PDDUA) so os assentamentos autoproduzidos; b) loteamentos: uma das formas de parcelamento do solo urbano, com desmembramento da rea em lotes e abertura de novas vias de circulao. Pela Lei Federal n. 6.766/79, o loteador obrigado a elaborar projeto de loteamento, aprov-lo perante os rgos municipais e depois registr-lo no cartrio imobilirio, alm de ser obrigado a realizar as obras de infra-estrutura. Somente aps o cumprimento destas etapas possvel iniciar a comercializao dos lotes. A Lei Federal n. 6.766/79 define lote como terreno servido de infra-estrutura bsica cujas dimenses atendam aos ndices urbansticos definidos pelo plano diretor. Infra-estrutura bsica, por sua vez, so os equipamentos urbanos de escoamento das guas pluviais, redes de esgoto
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sanitrio e abastecimento de gua potvel, energia eltrica pblica e domiciliar e vias de circulao. Quando o loteamento no atende aos preceitos legais, torna-se irregular ou clandestino: a) irregular: aquele que possui algum tipo de registro no Municpio. O responsvel pode ter dado entrada com a documentao, mas no chegou a aprovar o projeto. Tambm considerado irregular o loteamento que tem projeto aprovado, mas o loteador deixou de atender as outras etapas previstas na Lei Federal n. 6.766/79, como a realizao das obras de infra-estrutura ou registro do loteamento no cartrio de imveis; b) clandestino: aquele realizado sem nenhum tipo de projeto ou interveno pblica, ou seja, nenhuma norma respeitada. Feita a distino, comearemos agora a tratar especificamente dos loteamentos irregulares e clandestinos e como o Municpio de Porto Alegre trabalha a sua regularizao. 3. GERNCIA DE REGULARIZAO DE LOTEAMENTOS Colocada como premissa bsica a necessidade dos programas de regularizao objetivar a integrao dos assentamentos informais ao conjunto da cidade, e no apenas o reconhecimento da segurana individual da posse e propriedade para os ocupantes, o Municpio de Porto Alegre montou uma equipe de trabalho multidisciplinar, formada por procuradores, arquitetos, agentes comunitrios, engenheiros, topgrafos, bilogos e gelogos, criando a chamada de Gerncia de Regularizao de Loteamentos. Esta foi instituda atravs do Decreto Municipal n. 15.432, de 26 de dezembro de 2006, coordenada pela Procuradoria-Geral do Municpio e possui em sua estrutura alm de um ncleo jurdico, um ncleo de anlise urbanstica, coordenado pela Secretaria de Planejamento Municipal, e um grupo tcnico de regularizao fundiria composto por representantes de diversos rgos, como Secretaria Municipal do Meio Ambiente, Departamento de Esgotos Pluviais, Departamento Municipal de gua e Esgoto, Secretaria Municipal de Obras e Viao, Secretaria Municipal de Coordenao Poltica e Governana Local e Departamento Municipal de Habitao. Este grupo tcnico tem como objetivo elaborar diretrizes urbansticas para a regularizao dos loteamentos irregulares e clandestinos, o que acarreta na agilizao do processo de regularizao e procura dar um olhar diferenciado para a questo, pois o processo se d de maneira inversa, ou seja, parte-se de uma situao consolidada. 3.1. Competncia Entre as competncias da Gerncia de Regularizao de Loteamentos, podemos listar: a) anlise de expedientes administrativos cujo objeto sejam loteamentos clandestinos e irregulares, abrangendo os procedimentos necessrios etapa da regularizao urbanstica atravs da instituio de rea especial de interesse social AEIS ou aplicao da Lei Complementar Municipal n. 140, de 22/07/86 (para loteamentos implantados antes de 1979); b) ajuizamento de aes competentes para responsabilizao civil e penal dos loteadores irregulares e clandestinos; c) execuo de levantamentos topogrficos e projetos urbansticos em situaes submetidas anlise e considerao da Gerncia de Regularizao de Loteamentos;
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d) ajuizamento de aes de registro com base no Provimento n. 28/2004 da Corregedoria-Geral de Justia do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, denominado Projeto More Legal. Sob este enfoque, necessrio registrar que a regularizao dos loteamentos pode ser dividida em administrativa, urbanstica e registrria, sendo a primeira a destinada coleta de documentos, a segunda destinada aprovao dos projetos junto aos rgos gestores de planejamento urbano e, a ltima, aquela que se ocupa da retificao e ratificao da titularidade das glebas. 3.2. reas loteadas x reas ocupadas Acima demonstrou-se a distino entre os loteamentos clandestinos ou irregulares e assentamentos autoproduzidos. No Municpio de Porto Alegre diferentes rgos trabalham a regularizao fundiria: os primeiros so tratados pela Gerncia de Regularizao de Loteamentos, j os segundos so tratados pelo Departamento Municipal de Habitao, que coordena o Programa de Regularizao Fundiria PRF. A opo por esta formatao, embora questionvel, levou em considerao a questo da propriedade da gleba, que fator de relevncia para fins de regularizao, e as diferentes legislaes aplicveis a cada caso. Ocorre que para a regularizao de loteamentos h a necessidade de prvia aprovao de projeto urbanstico pelos rgos municipais e, conforme artigo 14 do Decreto Municipal n. 12.715, para tal aprovao necessrio requerimento firmado pelo proprietrio ou pessoa por este autorizada. Em conseqncia disso, o rgo pblico s poder atuar em casos onde no h litgio acerca da propriedade. Cumpre ainda lembrar que nas aes judiciais com base no Provimento n. 28/2004 da CGJ/TJRS Projeto More Legal - o pedido de registro dos lotes leva em conta os contratos de compra e venda apresentados e sua devida quitao. Em relao aos assentamentos autoproduzidos, que podem estar sobre rea pblica ou privada, geralmente a regularizao leva em considerao somente a posse dos moradores, ou seja, no h uma relao jurdica formal entre os ocupantes e os proprietrios das reas. Alis, a possibilidade de que existam conflitos pela ameaa concreta de expulso dos ocupantes com base em aes judiciais de reintegrao de posse promovidas pelos proprietrios. 4. FORMAS DE ATUAO 4.1. Aes de preveno 4.1.1. Fiscalizao No h como trabalhar a preveno dos loteamentos clandestinos ou irregulares seno com a atuao da fiscalizao dos rgos municipais. A nica forma de evitar a sua implantao atravs de fiscalizao planejada e adequada que contemple um diagnstico completo dos vazios urbanos e imediato agir dos rgos pblicos to logo se tome conhecimento do parcelamento do solo ou de sua expanso. O exerccio do poder de polcia administrativo contempla a notificao do responsvel, a lavratura de autos de infrao por danos ao parcelamento do solo e por danos ambientais (o que ocorre na maioria das hipteses), bem como termos de interdio/embargo de obra e aplicao de multas. Poder prever, tambm, a apreenso de materiais utilizados na implantao do parcelamento do solo, mormente quando houver caracterizao de delito ambiental.
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Alm disso, preciso conscientizar os moradores da importncia deste processo, demonstrando os prejuzos advindos da clandestinidade. Com isso, busca-se um comprometimento da comunidade e o desenvolvimento da cidadania e senso coletivo. 4.1.2. Medidas judiciais Caso as medidas administrativas no sejam suficientes para impedir a formao do loteamento irregular ou clandestino, necessrio o ajuizamento de aes judiciais. Neste aspecto, o melhor instrumento disposio da municipalidade, sem dvida, a ao civil pblica, regulamentada pela Lei Federal n. 7.347/85. Alis, a alterao legislativa ocorrida em 2001 com o advento do Estatuto da Cidade afastou qualquer discusso a respeito do cabimento desta ao ao incluir o inciso VI no artigo 1, enfatizando que os danos causados ordem urbanstica so passveis de responsabilizao e indenizao atravs deste instrumento processual. O desenvolvimento urbano submete-se a regramentos previstos em lei - Lei Federal n. 6.766/79 e aos planos diretores municipais. A coletividade tem direito de ver observados os padres legais de urbanismo. Por outro lado, dever constitucional do rgo federado no caso os municpios defender a ordem urbanstica, bem de uso comum do povo. Por isso no h dvida de que a leso ordem urbanstica autoriza o Municpio a buscar judicialmente a reparao ao mesmo, nos termos do artigo 5 c/c artigo 1, inciso VI, da Lei Federal 7.347/85. Assim como o direito ao meio ambiente saudvel e sustentvel pertence coletividade e no ao indivduo isolado, a gesto ordenada do solo urbano tambm representa um direito difuso, como soma e sntese de interesses individuais que merece proteo jurdica de forma diferenciada daquelas previstas pela regras processuais do direito clssico. Nas palavras de Fernando Gama de Miranda Netto3, A proliferao dos interesses coletivos revelou-se inevitvel. Ora, da prpria natureza humana que os indivduos se aproximem uns dos outros, em razo da sua sociabilidade. (...) Nesta linha, foram os interesses coletivos ganhando terreno medida que se tornava mais vacilante a linha fronteiria entre o pblico e o privado. A sociedade de massa, de fato, exacerbou o coletivo, diminuindo as reas afetadas ao particular e provocando o fenmeno da publicizao do direito. A legitimidade passiva resta evidenciada a partir da enunciao dos fatos. Deve figurar como ru na ao o loteador, seja ele proprietrio e/ou vendedor da rea a ser loteada, com prova da comercializao dos lotes. E, nos casos em que as vendas no so realizadas pelo proprietrio, este tambm ser responsvel pelo parcelamento na medida em que perdura documentalmente a indivisibilidade do patrimnio imvel e o conseqente dever de zelar pela imutabilidade da rea. Ademais, qualquer procedimento a ser adotado para fins de regularizao do parcelamento depender da regularidade registral, por isso a importncia em responsabilizar o proprietrio que consta como titular na matrcula do imvel. O pedido principal desta ao judicial ser a condenao dos responsveis pela tentativa de implantao do loteamento obrigao de no fazer, consistente na vedao de execuo de loteamento e de venda de lotes. A obteno de liminar, nesta hiptese, de extrema importncia, pois somente se evitar a consolidao do

MIRANDA NETTO, Fernando Gama de, A Ponderao de Interesses na Tutela de Urgncia Irreversvel, Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005, pp. 129/130. 6

loteamento se houver ordem que impea os loteadores de efetuarem parcelamento do solo, vendas ou construes, sob pena de multa diria em caso de descumprimento 4. Importante destacar que a tomada de providncias pelo municpio no opo, mas imposio, pois a inrcia do ente pblico o faz co-responsvel, de forma solidria ou subsidiria, como preconiza a Lei Federal n. 6.766/79, ou seja, somente desta forma evitar-se- a responsabilizao dos gestores pblicos pela proliferao da irregularidade urbana e a obrigatoriedade em proceder a regularizao. 4.2. Aes de represso A melhor e mais eficaz medida repreensiva que se pode tomar contra loteadores clandestinos e irregulares , certamente, o ajuizamento de ao penal pela prtica do delito previsto no art. 50 da Lei Federal n. 6.766/79. Entretanto, trata-se de ao penal pblica incondicionada, ou seja, o titular da ao o Ministrio Pblico. Mas isso no significa que o municpio no possa e deva tomar providncias no mbito penal. No Municpio de Porto Alegre prtica comum o pedido de envio de ofcio ao Ministrio Pblico quando do ajuizamento de aes de preveno ou regularizao no mbito civil. Alm disso, sempre que se tem notcia de crimes em processos administrativos ou vistorias objeto de loteamentos irregulares ou clandestinos, com prova inequvoca de venda de lotes (contratos de compra e venda), elabora-se dossis noticiando os crimes praticados pelos loteadores ao Ministrio Pblico. De posse da documentao, o parquet tem condies de ajuizar a ao penal ou, se entender necessrio, complementar as informaes atravs de inqurito penal. 4.3. Aes de regularizao 4.3.1. Procedimento O trabalho da Gerncia de Regularizao de Loteamentos comea em razo de uma denncia de loteamento irregular ou clandestino ou devido a um pedido de regularizao por parte da comunidade. A partir de ento so adotados os seguintes procedimentos: a) identificao da gleba: correta localizao em mapa cadastral do Municpio; b) busca da titularidade junto aos cartrios imobilirios da matrcula atualizada visando identificar se a rea pblica ou privada e se o proprietrio foi o loteador; c) avaliao da existncia de loteamento e da poca de sua implantao: este procedimento orientar os tcnicos de que maneira se efetivar a regularizao,
Refere Rodolfo de Camargo Mancuso, citando Lcia Valle Figueiredo, que a antecipao dos efeitos da tutela (CPC, art. 273, conforme Lei 8.952/94) de ser aplicada ao civil pblica, j que esta tramita pelo procedimento comum, sobretudo o contraditrio, sendo-lhe subsidirio o Cdigo de Processo Civil (art. 19 da Lei 7.347/85). Para tanto, ho que estar presentes os pressupostos especficos, que comportam: a) ncleo comum (prova inequvoca, conducente verossimilhana da alegao caput e mais, a no irreversibilidade do provimento antecipado - 2); b) virtuais alternativas (receio de dano irreparvel ou de difcil reparao; conduta processual reprovvel, do ru incs, I e II). (...) Dever o magistrado, pela prova trazida aos autos, no momento da concesso da tutela, estar convencido de que ao que tudo indica o autor tem razo e a procrastinao do feito ou sua delonga normal poderia pr em risco o bem da vida pretendido dano irreparvel ou de difcil reparao. A irreversibilidade do dano na ao civil pblica manifesta e o fluid recovery no ser suficiente a elidir o dano. In Ao Civil Pblica, 6 ed., So Paulo. RT: 1999, pp. 81/82.
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ou seja, atravs da instituio de reas Especiais de Interesse Social (art. 76, inciso II, do PDDUA) ou atravs da Lei Complementar Municipal n. 140/86. A prxima providncia identificar o loteador. Nesse aspecto a presena da comunidade indispensvel, pois so os compradores dos lotes que fornecem a documentao necessria para tanto, ou seja, os contratos de compra e venda. Identificado o proprietrio da rea e o loteador, esses so notificados nos termos do art. 49 da Lei Federal n. 6.766/79 e do art. 218 da Lei Orgnica do Municpio de Porto Alegre, pois a responsabilidade pela regularizao, como enfaticamente referido, decorrente do nus de sua atividade. Obtido acordo para proceder a regularizao firmado termo de ajustamento de conduta, como preconiza o 6 do art. 5 da Lei Federal n. 7.347/85, estabelecendo-se prazos para cumprimento das etapas de regularizao mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial em caso de no cumprimento5. No sendo possvel ajustar um procedimento junto ao loteador e/ou proprietrio para obter a regularizao, o Municpio poder assumir, juntamente com os moradores, a regularizao, sem prejuzo das aes punitivas cveis e penais cabveis contra os loteadores, nos termos do artigo 208 da Lei Orgnica Municipal. Nestes casos tambm utilizada ao civil pblica como instrumento processual vivel para obrigar os responsveis a proceder regularizao. Entretanto, o pedido completamente diferente, pois o loteamento j est consolidado. Se por ventura no for possvel obter a recomposio dos danos causados coletividade, ou seja, se o loteamento no puder ser regularizado pelos loteadores, dever ser convertido o pedido em indenizao, por compensao econmica, a ser fixada pelo prudente critrio do julgador. Destaca-se, mais uma vez, a importncia, relevncia e convenincia do ajuizamento da ao civil pblica regularizatria, para afastar a pecha de inoperncia e omisso dos rgos pblicos. 4.3.2. Etapas A regularizao propriamente dita inicia, como referido anteriormente, aps avaliao e enquadramento da gleba nas hipteses de regularizao, com enquadramento na Lei Complementar Municipal n. 140/86 ou no Plano Diretor, Lei Complementar Municipal n. 434/99. A Lei Complementar Municipal n. 140/86 aplicada como instrumento urbanstico para a regularizao dos parcelamentos do solo implantados irregular ou clandestinamente anteriormente Lei Federal n. 6.766/79, independentemente da observncia dos padres urbansticos definidos no Plano Diretor. Os demais casos devem atender o Plano Diretor ou, se for necessrio, prever a instituio de reas Especiais de Interesse Social AEIS, que o instrumento urbanstico previsto no art. 76 da Lei Complementar Municipal n. 434/99 (segundo PDDUA de Porto Alegre), o qual viabiliza a produo e manuteno de habitao de interesse social atravs da adoo de padres especiais de parcelamento e uso do solo e da permisso de normas construtivas especficas para ncleos habitacionais consolidados e novas reas destinadas a programas habitacionais de interesse social.
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Sobre a importncia do compromisso de ajustamento de conduta j se manifestou Fernando Reverendo Vidal Akauoi, citando Celso Antonio Pacheco Fiorillo: trata-se o instituto de meio de efetivao do pleno acesso justia, porquanto se mostra como instrumento de satisfao da tutela dos direitos coletivos, medida que evita o ingresso em juzo, repelindo os reveses que isso pode significar efetivao do direito material. In Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental, So Paulo: RT, 2003, p. 68. 8

Os loteamentos clandestinos e irregulares enquadram-se no art. 76, inciso II, da Lei Complementar Municipal n. 434/99. As AEIS, denominadas ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) no Estatuto da Cidade, permitem que os loteamentos irregulares ou clandestinos sejam integrados cidade formal. Ao gravar uma rea como AEIS, permitimos que esta seja regularizada no prprio local com regras diferenciadas daquelas previstas no Plano Diretor. Tais reas podero ser urbanizadas considerando, sempre que possvel, a forma como o ncleo est organizado. Na regularizao de loteamentos irregulares ou clandestinos todos assumiro suas parcelas de responsabilidade: o municpio, os moradores e os loteadores. Aps, necessria realizao de levantamento topogrfico e cadastral da rea, que demonstre a realidade do assentamento e do parcelamento do solo no local, a fim de verificar quais medidas devero ser realizadas para que ocorra regularizao, ou seja, fixam-se diretrizes urbansticas6. O prximo passo a apresentao do projeto urbanstico e sua aprovao perante os rgos tcnicos. Com o projeto aprovado e o loteamento inserido na cidade formal, encerram-se os procedimentos urbansticos e inicia a fase jurdica da regularizao do loteamento, com vistas retificao da matrcula (se necessrio) e registro do loteamento perante o Registro de Imveis, com abertura de matrcula dos lotes e equipamentos pblicos. Para que isto ocorra, geralmente necessrio o ingresso de ao de registro com base no Provimento n. 28/2004 da Corregedoria-Geral de Justia do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, pois na maioria dos casos no possvel atender os requisitos previstos na Lei Federal n. 6.015/73. Este Provimento, denominado Projeto More Legal, estabelece padres diferenciados e flexibilizao na documentao a ser apresentada para registro do loteamento e individualizao das matrculas por lote. Muito embora os moradores j preencherem os requisitos para ver declarado seu domnio por usucapio, optam por ver regularizado o loteamento como um todo, pois entendem como mais salutar e econmico, tanto do ponto de vista processual como financeiro, o ajuizamento em conjunto, dando por encerrada a situao fundiria na sua integralidade. 5. CONCLUSO A irregularidade urbana um dos problemas mais graves a serem enfrentados por administradores e administrados, pois se trata de fenmeno social generalizado que atinge nveis altssimos. No de hoje que esta realidade vem sendo enfrentada sob a tica legislativa. J em 1937 houve a edio de legislao cuja finalidade era disciplinar a produo de loteamentos e as vendas de terrenos em prestaes (Decreto-Lei n. 58/37). Ainda nesta senda, novas tentativas para solucionar estes problemas foram encaminhadas por ocasio da promulgao da Lei Federal n. 6.766/79 e do Estatuto da Cidade, sem que se houvesse alcanado a efetividade necessria e desejada. Porto Alegre faz algum tempo enfrenta esta realidade de modo especial. Para tanto, estruturou uma srie de instrumentos jurdicos e urbansticos cuja finalidade dar novo paradigma no trato da irregularidade urbana como poltica pblica, observando, desta forma, tanto o ordenamento jurdico nacional quanto local.
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Instituiu-se o Grupo Tcnico de Regularizao Fundiria (GTRF) para fixar estas diretrizes, incumbidos os tcnicos de avaliar a realidade sob um enfoque diferenciado que parte da situao consolidada tentando adequ-la ao ordenamento jurdico da melhor forma possvel. 9

Entretanto, por sua natureza enquanto fenmeno social, a regularizao fundiria se mostra multidisciplinar e requer a interveno de profissionais de diversas reas do conhecimento cientfico para obter resultados satisfatrios, os quais no se vislumbram concretamente a curto prazo, ao contrrio, um processo longo que demanda tempo, dinheiro e boa vontade, seja do ente pblico, do loteador ou da populao envolvida. Trata-se de uma forma de ampliar o acesso habitao regular para a populao, atravs de estratgia de gesto do solo urbano dirigida para disponibilizar moradia de qualidade e com infra-estrutura adequada, mormente para os setores de baixa renda. Enfim, um meio vivel para adequar a norma legal realidade ftica, uma vez que cria condies jurdicas, financeiras, urbansticas e administrativo-institucionais aos cidados, assegurando o direito moradia e cidade de forma articulada, reconhecendo e assegurando direito de posse e propriedade, prevenindo, inclusive, a formao de novos assentamentos irregulares na cidade. 6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental, So Paulo: RT, 2003. AZEVEDO, Renan Falco de. Posse: efeitos e proteo, 5 ed., Caxias do Sul: EDUCS, 2000. BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e Aplicao da Constituio, 4 ed., So Paulo: Saraiva, 2001. DALLARI, Adilson Abreu e FERRAZ, Srgio (coordenador). Estatuto da Cidade. So Paulo: Malheiros, 2002. FERNANDES, Edsio e ALFONSIN, Betnia (coordenadores e co-autores). A Lei e a Ilegalidade na Produo do Espao Urbano, Belo Horizonte: Del Rey, 2003. _______. Direito Moradia e Segurana da Posse no Estatuto da Cidade, Belo Horizonte: Editora Forum, 2004. GOMES, Orlando. Direitos Reais, 12 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1996. LEAL, Rogrio Gesta. A Funo Social da Propriedade e da Cidade no Brasil. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998. LIRA, Ricardo Pereira. Elementos de Direito Urbanstico, Rio de Janeiro: Renovar, 1997. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao Civil Pblica, 6 ed., So Paulo: RT, 1999. MATTOS, Liana Portilho (Organizadora). Estatuto da Cidade Comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. MEDAUAR, Odete e ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de (Coordenadores). Estatuto da Cidade. 2 ed. , So Paulo: RT, 2004. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 16 ed., So Paulo: Malheiros Editores, 2003. MIRANDA NETTO, Fernando Gama de. A Ponderao de Interesses na Tutela de Urgncia Irreversvel, Rio de Janeiro: Lumem Jris, 2005. MUKAI, Toshio. O Estatuto da Cidade, Saraiva: Rio de Janeiro, 2001. PINTO, Victor Carvalho. Direito Urbanstico Plano Diretor e Direito de Propriedade, So Paulo: RT, 2005. PRESTES, Vansca Buzelato (Organizadora). Temas de Direito Urbano-Ambiental, Editora Frum: Belo Horizonte, 2006. SARLET, Ingo Wolfgang Sarlet. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na Constituio Federal de 1988, 2 ed., Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.

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