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R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 315-325, jul./dez. 2011

O USO DE ESTUDOS PROSPECTIVOS NO PROCESSO DE POLTICAS PBLICAS
Christian Luiz da SiIva
Universidade Tecnolgica Federal do Paran (UTFPR)
Nadia SoIange Schimidt Bassi
Centro Nacional de Pesquisa de Sunos e Aves (EMBRAPA)
O USO DE ESTUDOS PROSPECTIVOS NO PROCESSO DE POLTICAS PBLICAS
Resumo: O processo de polticas pblicas bastante complexo e divide-se em diversas fases com o envolvimento de
atores de diversos segmentos da sociedade. O desenvolvimento de tcnicas e ferramentas que possam tornar este
processo mais gil, efcaz e abrangente tem sido a meta de diversos pases. Este artigo relaciona o uso de estudos
prospectivos com o processo de desenvolvimento das polticas pblicas. O mtodo bibliogrfco e dedutivo, a partir da
literatura comparada entre polticas pblicas e prospeco. Os estudos prospectivos comportam diversas metodologias
que buscam antecipar os fatos futuros e, com isso, fornecer informaes que podem ser teis na tomada de deciso sobre
o futuro desejado da instituio ou do pas. Apesar de contar com metodologias abrangentes, seu uso, principalmente
no Brasil, tem sido restrito primeira fase do processo de polticas pblicas, ou seja, a fase de percepo e defnio de
problemas.
PaIavras-chaves: Polticas pblicas, estudos prospectivos, estratgias, desenvolvimento.
USE OF THE PROSPECTIVE STUDY IN THE PUBLIC POLICY PROCESS
Abstract: The public policy process is very complex and is divided into several phases with the involvement of individuals
from different segments of the society. The development of techniques and tools that can make this process become
faster, effective and comprehensive has been the target of several countries. This paper aims at relating the use of
prospective studies with the process of developing public policies. The method is deductive and literature-based, and
relies on the contrastive researches between public policies and prospection. The prospective studies encompass several
methodologies which aim at anticipating future events and thus providing information that may be useful in the decision-
making process of the institution or country. Despite its comprehensive methodologies, their use, especially in Brazil, has
been restricted to the frst phase of the public policies process, that is, to the stage of perceiving and defning the problems.
Keywords: Public policies, prospective studies, strategies and development.
Recebido em: 04.06.2011 Aprovado em: 06.10.2011
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Christian Luiz da Silva e Nadia S. S. Bassi
R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 315-325, jul./dez. 2011
1 INTRODUO
As polticas pblicas em geral tm sido
apontadas como um campo multidisciplinar, e sua
complexidade de atores, interesses e objetivos
retratam os diversos aspectos disciplinares
envolvidos, tanto no campo da cincia poltica, quanto
da administrao pblica, economia e sociologia.
Neste contexto, os formuladores de polticas
pblicas tm buscado ferramentas que os auxiliem
no processo de formulao das polticas pblicas de
forma a torn-las mais abrangentes e efetivas, com
intuito de resolver problemas existentes e mudar a
realidade local.
Neste contexto, foram desenvolvidos na
dcada de 1950, nos Estados Unidos, os primeiros
estudos prospectivos, com o objetivo de auxiliar no
processo de planejamento estratgico do governo
a longo prazo. No Brasil, os estudos estratgicos
comearam a ser utilizados como ferramenta no
planejamento estratgico a partir da dcada de
1970. Porm, somente a partir da dcada de 1990
que esta metodologia passou a ser utilizada por
alguns Ministrios como subsdio no processo de
formulao de polticas pblicas.
O objetivo deste artigo relacionar o uso
de estudos prospectivos com o processo de
desenvolvimento das polticas pblicas. O mtodo
bibliogrfco e dedutivo, a partir da literatura
comparada entre polticas pblicas e prospeco.
Para isso, inicialmente, discute-se a formulao das
polticas pblicas. Em seguida faz-se uma descrio
e conceituao sobre estudos prospectivos, seguida
de uma discusso sobre processo de formulao
de polticas pblicas; a quarta seo trata o uso
de estudos prospectivos como ferramenta na
elaborao de polticas pblicas, relatando algumas
experincias internacionais e, por fm, na ultima
seo, abordado o uso dos estudos prospectivos
na formulao de polticas pblicas no Brasil.
2 O PROCESSO DE FORMULAO DE
POLTICAS PBLICAS
O desenvolvimento de uma sociedade resulta
das decises formuladas e implementadas pelos
governos em suas diversas instncias, em conjunto
com as demais foras da sociedade, sobretudo as
de mercado. Em conjunto estas decises e aes
do governo e de outros atores sociais se constituem
nas "polticas pblicas. (HEDEMANN, 2009).
No existe um consenso sobre uma defnio
de poltica pblica. Souza (2006, p. 24) cita vrias
defnies atribudas por autores diversos como:
Mead (1995, apud SOUZA, 2006, p. 14) a defne
como um campo dentro do estudo da poltica
que analisa o governo luz de grandes questes
pblicas. Para Peters (1986 apud SOUZA, 2006,
p. 24), poltica pblica a soma das atividades dos
governos, que agem diretamente ou atravs de
delegao, e que infuenciam a vida dos cidados.
Dye (1984, apud SOUZA, 2006 p. 24) defne poltica
pblica simplesmente como "o que o governo
escolhe fazer ou no fazer. J Laswell (1958 apud
Souza, 2006, p. 24), a defne como
Decises e anlises sobre poltica
pblica implicam responder s seguintes
questes: quem ganha o qu, por que e
que diferena faz.
Para Lahera (2004) polticas pblicas so
um fator comum da poltica e das decises do
governo e da oposio. Desta forma, a poltica
pode ser analisada como a busca para estabelecer
ou bloquear polticas pblicas sobre determinados
temas, ou de infuenciar sobre as mesmas. Portanto,
parte fundamental da misso do governo se refere
implantao, gesto e avaliao de polticas
pblicas.
Para Heidemann (2009), a defnio de
poltica pblica inclui dois elementos-chave: ao
e inteno. Pode haver uma poltica sem inteno
formal manifestada, porm no haver uma poltica
positiva se no houver aes que materializem a
inteno, ou seja, no h poltica pblica sem ao.
Souza (2006, p. 26) resume poltica pblica como
o campo de conhecimento que busca "colocar o
governo em ao.
ndependentemente do autor, todas as
defnies apontam para os governos, onde as ideias
so concebidas e as decises tomadas, e, apesar
das diferentes abordagens as defnies mantm a
perspectiva de que o todo mais importante que as
partes, onde os indivduos, instituies, interaes,
ideologia e interesses contam, mesmo existindo
diferenas sobre a importncia relativa dos mesmos.
(SOUZA, 2006).
Cabe ressaltar que o governo no o
nico ator no desenvolvimento e implantao de
polticas pblicas. Vrios atores participam deste
processo, como associaes, Organizaes No
Governamentais (ONGs), empresas, instituies
pblicas e privadas, entre outros, so considerados
importantes agentes de polticas pblicas.
Heidemann (2009) lembra que, embora atualmente,
a confana na instituio governamental esteja
em baixa em todo o mundo, o governo jamais
deixar de existir. Para o autor, no h sociedade
sem governo. (HEDEMANN, 2009, p. 9). Neste
contexto, o autor aponta trs importantes razes para
o cidado brasileiro preocupar-se com a instituio
governamental: 1) O mercado no substitui o Estado
e ambos precisam de um governo societrio; 2) as
atribuies pertinentes a uma governana societria
esto crescendo; 3) os cidados contribuintes
querem um melhor desempenho em troca dos
elevados impostos que esto pagando.
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A formulao de polticas pblicas ocorre
quando os governos democrticos transformam
seus propsitos e plataformas eleitorais em
programas e aes que produziro resultados ou
mudanas no mundo real. (SOUZA, 2006). Neste
contexto, Frey (2000) esclarece que o processo de
formulao e implementao de polticas pblicas
pode sofrer transformaes no seu decorrer, devido
a alteraes que ocorrem nas arenas polticas,
portanto fundamental levar-se em conta este
carter dinmico ou a complexidade temporal dos
processos polticos. As questes da diviso do ciclo
poltico (policy cicle) apresentadas na bibliografa
no se diferenciam muito, mantendo em comum
as fases de formulao, implementao e do
controle dos impactos das polticas. Estas fases
correspondem a elementos do processo poltico-
administrativo e podem ser analisadas em relao
a grupos de poder, redes polticas e sociais e s
prticas poltico-administrativas presentes em cada
fase. (FREY, 2000).
Frey (2000) acredita que na anlise de
polticas publicas em pases em desenvolvimento
preciso considerar que o instrumento analtico-
conceitual defcitrio, uma vez que foi elaborado
nos pases industrializados e, desta forma,
ajustado s particularidades das democracias
mais consolidadas. Para o autor, as peculiaridades
socioeconmicas e polticas das sociedades em
desenvolvimento devem ser consideradas ao
analisarem-se as polticas pblicas destes pases.
Neste artigo ser considerada, para fns de
anlise, a diviso do processo de polticas pblicas
proposto por Frey (2000), composto por cinco fases:
1) percepo e defnio de problemas, 2) agenda-
setting, 3) elaborao de programas e deciso,
4) implementao de polticas e, 5) avaliao e a
eventual correo da ao.
2.1 Percepo e denio de probIemas
Nesta fase, um problema poltico pode ser
percebido por grupos sociais isolados, mas tambm
por polticos, ou pela prpria administrao pblica.
Kingdon (2003) salienta que os problemas apenas
se confguram como tal, quando os formuladores
de polticas acreditam que precisam fazer algo a
respeito. Para o autor, as questes se transformam
em problemas quando chamam ateno dos
participantes de um processo decisrio, despertando
a ateno por meio de quatro mecanismos:
indicadores, eventos, crises e smbolos e feedback
das aes do governo.
Assim como Kingdon (2003), Baumgartner
e Jones (1993) afrmam que as questes no se
transformam em problemas automaticamente: so
construes que envolvem interpretao sobre a
dinmica social. Desta forma, que para um problema
chamar a ateno do governo, preciso que haja
uma ligao entre o problema e a soluo, criada
por uma imagem ou consenso em torno de uma
poltica, o que relevante para compreender como
os assuntos chegam agenda poltica. (OLVERA,
2006).
2.2 Agenda setting
Nesta fase, so decididos quais dos temas
discutidos que faro efetivamente parte da agenda
poltica. Para tomar esta deciso preciso uma
avaliao anterior sobre custos e benefcios das
vrias opes de ao disponveis, assim como das
chances do tema se impor na arena poltica. (FREY,
2000).
Para Souza (2006), a forma como os governos
defnem sua agenda ocorre de trs formas. 1) Foco
nos problemas: os problemas entram na agenda
quando se assume que deve ser feito algo sobre
eles; 2) Foco na poltica: a construo da conscincia
coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um
problema via processo eleitoral, mudanas nos
partidos que governam, mudanas na ideologia
poltica e fora ou fraqueza dos grupos de interesse;
3) Foco nos participantes: os participantes visveis
(polticos, mdia, partidos, grupos de presso)
defnem a agenda e os participantes invisveis
(acadmicos e burocracia) defnem as alternativas.
Kingdon (2003), Baumgartner e Jones
(1993) desenvolveram modelos para explicar como
as agendas governamentais so formuladas e
alteradas. Os autores possuem algumas opinies
em comum em relao a atores e fatos que
infuenciam na mudana da agenda: O contexto
poltico cria o solo frtil para problemas e solues;
o clima nacional, foras polticas organizadas e
mudanas no governo so fatores que afetam a
agenda; o presidente exerce maior infuncia sobre
a agenda, assim como a alta administrao e poder
legislativo, grupos de interesse tm importante
papel na defnio das questes. Kingdon (2003)
enfatiza ainda o papel do ator que ele denomina
empreendedor de poltica (indivduos dispostos a
investir em uma ideia, que podem estar no governo
ou fora dele, mas que o infuenciam) que aproveita
o surgimento de oportunidades para efetuar
convergncia dos problemas, solues e dinmicas
polticas, mudando a agenda.
Lahera (2004) acredita que alguns indivduos
e corporaes esto mais aptos a incluirem ou
excluirem questes na discusso. Desta forma, a
agenda pblica um jogo de poder onde se constri
legitimidades e ilegitimidades e a escolha de alguns
valores em detrimentos de outros, mesmo que de
forma implcita.

2.3 EIaborao de programas e deciso
A etapa de elaborao de programas consiste
na escolha mais apropriada entre vrias alternativas
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R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 315-325, jul./dez. 2011
de opo. Geralmente, o ato de deciso precedido
por processos de confito e de acordo envolvendo
atores infuentes na poltica e na administrao.
(FREY, 2000).
Normalmente um programa uma seleo
de temas e propostas feitas pelo sistema, e
principalmente por partidos polticos. Esta seleo
pode considerar a coerncia do programa, os
recursos necessrios previstos e o apoio poltico.
(LAHERA, 2004). Oliveira (2006) acredita que no
Brasil, as falhas no planejamento esto relacionadas
nfase dada ao planejamento como forma de
controlar a economia e a sociedade, ao invs de v-
lo como um processo de deciso construdo poltica
e socialmente com os diversos atores interessados.
Para Oliveira (2006, p. 12):
Essa construo tem que ser baseada
em informaes precisas e capacidade
de articulao e compreenso do
processo e dos temas debatidos pelos
diversos atores envolvidos [..] Ao mesmo
tempo, o processo de planejamento
tem que ser visto como um processo
que, com o tempo, leve gerao
de confana e aprendizado entre os
diversos atores envolvidos na deciso
para que se aprimorem na tomada de
deciso conjunta.
Os governos precisam especifcar os
programas de polticas pblicas para o perodo que
iro governar. Normalmente no h uma politica
pblica ideal, mas uma gama de possiveis solues
e em funo disso, nao h uma garantia de que seja
escolhida a melhor soluo.Nesta fase, importante
distinguir entre o programa pblico e a agenda do
governo, pois a inteno de um grupo de interese
incorporar suas alternativas a agenda j aprovada,
o que pode afetar as polticas j consideradas.
(LAHERA, 2004).
Thomas R. Dye (2009) aponta outros fatores
que podem infuenciar esta fase do ciclo de polticas.
Dentre estes, ressaltamos a interao entre grupos
de interesse, que para o autor, o fato mais
importante da poltica, pois o grupo uma ponte entre
a sociedade e o governo. Dye (2009) aponta a elite
como um ator com forte infuncia da determinao
dos programas, uma vez que a mesma molda a
opinio das massas, e assim, as polticas traduzem
suas preferncias.
O racionalismo outro fator apontado por Dye
(2009) como infuncia na escolha dos programas,
pois para o autor, os governantes optam por
escolhas cujos ganhos sociais superam os custos e
evitam escolhas cujos custos no sejam excedidos
pelos ganhos. Por fm, o incrementalismo seria outro
fator determinante na tomada de deciso nesta
fase. Os formuladores de polticas no dispem de
tempo, informaes e recursos para pesquisar e
analisar todas as alternativas apresentadas, o que
os leva optar pela continuidade de programas j
existentes do que engajar-se no planejamento de
novas polticas.
2.4 ImpIementao de poIticas
A implementao da poltica pblica
efetivamente se materializa, por meio de decises
realizadas com base na agenda construda
pelos atores. (DAS, 2009). Conforme o autor, a
implementao da poltica pblica diz respeito ao
conjunto de aes que pretendem transformar as
intenes dos atores em resultados observveis.
Dessa forma, talvez o momento da poltica pblica
onde as caractersticas e processos so mais
facilmente observveis.
Silva e Melo (2000, p. 4) defnem o processo
de implementao como:
A execuo de atividades que permitem
que aes sejam implementadas com
vistas obteno de metas defnidas no
processo de formulao das polticas.
A UNCAMP (1999, p. 9) apresenta
implementao como sendo:
O processo autnomo onde
decises cruciais so tomadas e
no s "implementadas. Confitos
interjurisdicionais entre rgos e
instituies, brechas e ambigidades
legais, omisses de normas
operacionais, alm de outros fatores,
permitem que os executores de poltica
tomem decises relevantes para o
sucesso da poltica.
Oliveira (2006) ressalta que o estudo da
implementao de polticas pblicas complexo
e requer um entendimento da sua interao com
o processo de planejamento. O resultado do
planejamento, incluindo sua implementao, deve
ser visto como uma srie de eventos que dependem
de uma complexa cadeia de interaes para se
chegar a um resultado, e muitas vezes esta cadeia
imprevista ou incontrolvel. Frey (2000) destaca
que o interesse nesta fase est voltado ao fato
de que muitas vezes seus resultados e impactos
no correspondem aos projetados na fase da sua
formulao. Os problemas no antecipados que
surgem durante a implementao de programas
ou polticas podem representar obstculos
intransponveis, que podem levar ao cancelamento
dos mesmos. (SLVA; MELO 2000).
Para Alves (2006), enquanto no for
implementada, a poltica apenas um conjunto de
intenes, que s se efetiva no momento de sua
implementao. A implementao cria polticas e
orienta novas polticas, ou seja, considerando que a
implementao implica em tomada de decises, ela
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prpria se constitui em fonte de informaes para a
formulao de polticas. As anlises de programas
governamentais revelam que so raros os casos
em que os formuladores de polticas decidem "do
nada, suas decises constituem um incremento
ou manuteno das polticas j existentes, com
ajustes incrementais de metas, recursos e prazos.
(UNVERSDADE DE CAMPNAS, 1999). Desta forma,
independente do objetivo da poltica:
[...] sua implementao supe que uma
autoridade central busque fazer que
os agentes implementadores atuem
de modo a realizar seus objetivos,
segundo uma estratgia de atuao
considerada a mais adequada pelos
agentes formuladores [...] Em princpio,
as vontades, os interesses, as
lealdades e as concepes ideolgicas
destes diversos atores difcilmente
sero inteiramente coincidentes.
(UNVERSDADE DE CAMPNAS,
1999, p. 108).
Rua (1997) aponta algumas prcondies
necessrias para que o processo de implementao
alcance seus objetivos. Dentre esses, destacamos:
a) o programa deve dispor de tempo e recursos
sufcientes e estes devem estar disponveis em
todas as etapas do processo; b) a poltica a ser
implementada deve ser baseada em uma teoria
adequada sobre a relao direta entre causa
(problema) e efeito (soluo); c) deve haver apenas
uma agncia implementadora, com autonomia e
independncia de outras agncias; d) deve haver
completa compreenso e consenso durante todo
o processo, em relao aos objetivos a serem
alcanados; e) as tarefas de cada participante
devem estar claras e compreendidas; f) necessrio
haver uma comunicao perfeita entre os vrios
atores do programa, com obedincia hierarquia
estabelecida.
2.5 AvaIiao e a eventuaI correo da ao
A Avaliao a ltima fase do ciclo de
polticas pblicas e trata da apreciao dos
programas j implementados em relao aos seus
impactos e resultados. Para Dias (2009), apesar de
a avaliao ser apresentada como o ltimo estgio
do ciclo poltico, ela no ocorre necessariamente
aps os demais, podendo ocorrer no incio ou
ao longo do ciclo, tendo como foco a anlise dos
impactos (sociais, econmicos, ambientais, etc.),
da poltica pblica.
Frey (2000, p. 228) descreve a etapa de
avaliao e eventual correo como:
[...] Trata-se de indagar os dfcits
de impacto e os efeitos colaterais
indesejados para poder deduzir
conseqncias para aes e programas
futuros. A avaliao ou controle de
impacto pode, no caso de os objetivos
do programa terem sido alcanados,
levar ou suspenso ou ao fm do ciclo
poltico, ou, caso contrrio, iniciao
de um novo ciclo, ou seja, a uma
nova fase de percepo e defnio e
elaborao de um novo programa
poltico ou modifcao do programa
anterior.
Na opinio de Arretche (1998), de acordo
com os manuais de anlise e avaliao de polticas
pblicas, a avaliao deve ser uma etapa posterior
implementao das polticas e programas, destinada
a infuenciar sua reformulao, durante ou aps sua
implementao.
Os estudos de avaliao de polticas
e programas governamentais permitem que
formuladores e implementadores sejam capazes de
tomar decises com maior qualidade, maximizando
o gasto pblico nas diversas atividades objeto de
interveno estatal, identifcando e superando pontos
de estrangulamentos e xitos dos programas, e,
por consequncia abrir perspectivas racionais para
implementar polticas pblicas dotadas de maior
capacidade de alcanar os resultados desejados
pelos formuladores no plano da operacionalidade
dos programas e polticas pblicas, em qualquer
rea de competncia do governo. (UNVERSDADE
DE CAMPNAS, 1999, p. 133).
De acordo com Olmo (2006 apud DAS, 2009),
a avaliao pode ser usada como um instrumento
tcnico ou como uma ferramenta poltica. A avaliao
dos resultados da implementao da poltica pblica
em relao a sua efcincia, efccia e efetividade
oferece subsdios importantes para o constante
aprimoramento das polticas e legitimao de uma
escolha do governo, garantindo a continuidade de
algumas aes e interrompendo outras, servindo
como ferramenta poltica. J para Silva e Melo (2000)
a avaliao deve ser utilizada como um instrumento
de aprendizado na implementao de uma poltica
pblica.
Na opinio de Arretche (1998), em sociedades
onde o processo eleitoral tem grande peso, o
impacto social de uma poltica tende a ter menor
peso no processo decisrio que seu impacto sobre
a opinio pblica ou seu impacto eleitoral. Desta
forma, segundo a autora:
A avaliao da efcincia, efccia
e efetividade das polticas tende
a ser apenas um dos elementos -
e possivelmente de muito menor
importncia -- na deciso pela adoo,
reformulao ou supresso de um
programa pblico, dado que as razes
do mercado eleitoral tm forte infuncia
no processo decisrio. (ARRETCHE,
1998, p.10).
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Normalmente, as equipes governamentais
encarregadas da execuo de uma poltica
fazem "avaliaes que consistem em relatrios
de acompanhamento, que descrevem as aes
desenvolvidas no curso de implementao do
programa em questo. Para Arretche (1998),
difcilmente estas "avaliaes so isentas,
considerando que h uma srie de incentivos para
que tais avaliaes apontem para o sucesso do
programa ou tendam a minimizar seus elementos
de fracasso. Na verdade, ao dispor de recursos
pblicos e implementar polticas pblicas, o governo
est gastando recursos do contribuinte. Assim,
a competncia e efcincia no uso de recursos
pblicos constituem uma das condicionantes para
a confana pblica no governo e suas instituies.
(ARRETCHE, 1998).
Neste contexto, o interesse maior em realizar
avaliaes dos programas e polticas pblicas estaria
ligado a auferir os alcanados pelos programas
implementados e sua efetividade. Outro motivo
seria entender por que os programas alcanam
(ou no) esses resultados e ainda, para questes
de tomada de deciso sobre a continuidade ou no
dos programas. (UNVERSDADE DE CAMPNAS,
1999).
Para Trevisan e Van Bellen (2008, p. 8):

As avaliaes podem ser um problema
para os governantes, executores e
gerentes de projetos porque os resultados
podem causar constrangimentos
pblicos. As informaes e resultados
das avaliaes podem ser usados pelo
pblico e pela imprensa para criticar
os governos, da mesma forma que, em
caso de boas notcias, os governos
podem us-las para legitimar as prprias
polticas, como ganho poltico etc.
Arretche (1998) ressalta ainda que a
avaliao pode tornar-se um instrumento
democrtico de controle sobre a ao do governo,
caso estas avaliaes venham a ser discutidas em
uma arena pblica, onde os cidados tm pleno
acesso s informaes, metodologia empregada
e aos resultados alcanados. Frey (2000) ressalta
que os pases em desenvolvimento demandam
instrumentos que permitam um prognstico dos
problemas e alternativas de soluo. O uso da
prospeco aponta como alternativa para apoiar o
processo de formulao, implementao e avaliao
de polticas pblicas. A prxima seo defnir
melhor os mtodos de prospeco para, em seguida,
relacionar os temas.
3 ESTUDOS PROSPECTIVOS: defnies e
caractersticas
Mayerhoff (2008) esclarece que existem
diversos termos e defnies para os estudos
prospectivos. Estes termos buscam a adaptao ao
idioma, e a distino entre diferentes abordagens
e metodologias que podem ser utilizadas em sua
elaborao. A autora afrma ainda que, em termos
gerais, os estudos prospectivos podem ser defnidos
como o estudo do futuro para o desenvolvimento de
uma atitude estratgica para a criao de um futuro
desejvel. (MAYERHOFF, 2008, p. 7).
Segundo o Centro de Gesto e Estudos
Estratgicos (apud COELHO, 2003), ao se falar em
prospeco, discute-se a sua natureza terminolgica.
Em ingls, os termos mais utilizados so forecast(ing)
(previso), e future studies (estudos futuros). O
primeiro designa as atividades de prospeco que
tm foco nas mudanas tecnolgicas e o segundo
trata de um campo da atividade intelectual e poltica
a respeito de todos os setores que busca descobrir
e dominar as complexas cadeias de causalidades.
Estes estudos envolvem mltiplos mtodos e tcnicas
qualitativas e quantitativas em sua aplicao.
Para Santos e outros (2004), os mtodos
foresight so mais utilizados pelo setor pblico e
os estudos de technology forecasting (previso
tecnolgica) pelo setor privado. O foresight (previso)
se ocupa em examinar sistematicamente o futuro de
longo prazo da cincia, da tecnologia, da economia
e da sociedade, com o objetivo de identifcar as
reas de pesquisas estratgicas e as tecnologias
emergentes que tenham a propenso de gerar os
maiores benefcios econmicos e sociais. No Brasil,
tem-se utilizado os termos: prospeco, prospectiva
e estudos prospectivos para defnir as atividades
de prospeco. Estes termos esto mais alinhados
com os termos foresight e future studies, utilizados
nos Estados Unidos. Neste trabalho, estaremos
utilizando o termo Estudos prospectivos para defnir
as atividades de prospeco.
Para Jannuzzi e outros (2004, p.3)
A abordagem foresight hoje um
dos principais mecanismos para
estabelecer prioridades de pesquisa e
desenvolvimento e alinhar as polticas
de C&T s necessidades econmicas e
sociais dos pases.
Por meio da comunicao e cooperao
entre pesquisadores, usurios e fnanciadores, a
abordagem procura articular a busca por vises do
futuro, buscando conhecer o entorno e estabelecer
uma comunicao mais efetiva entre os atores
envolvidos nos processos que infuenciam o
desenvolvimento da cincia e da tecnologia,
levando ao fortalecimento e ampliao das redes
tcnico-econmicas de que participam. (JANNUZZ
et al, 2004, p. 3).
Antes de decidir por uma ou mais ferramentas
de prospeco, necessrio desenvolver um
conjunto de atividades preliminares que so
fundamentais para qualquer estudo prospectivo.
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Zackiewicz (2010) aponta 5 grandes etapas (Quadro
1) que compreendem um estudo prospectivo.
Estas etapas, segundo o autor, no so estanques,
podendo ocorrer avanos e retrocessos durante sua
execuo.
1. FormuIao do probIema: As questes
podem vir de diversos e diferentes lugares, assim,
necessria a triagem e detalhamento das questes
para delimitar o objetivo e escopo da prospeco.
preciso organizar e analisar os componentes do
problema, conseguir boas fontes de informaes e
pessoas com experincia no tema, para delimitar
melhor o problema, cuja delimitao infuencia a
etapa seguinte, que a obteno da informao.
2. Obteno da Informao: Na prospeco,
as fontes mais relevantes de informao so as
patentes, artigos tcnicos e cientfcos, currculos de
pesquisadores, publicaes de governo e seminrios.
Uma das formas de organizar as informaes por
meio de estudos comparativos sistemticos, como
por exemplo, o benchmarking, com buscas por
referencias de excelncia e exemplos concretos
que ilustrem sinais ou fatores importantes, ou ainda,
entrevistas e visitas.
4. Desenho da prospeco: Nesta etapa
preciso confrontar as informaes com atores
relevantes, buscando novos conhecimentos
e convergncia dos futuros possveis e aes
no presente. fundamental a participao de
especialistas no tema.
5. Obteno de resuItados: As interpretaes
e vises do futuro devem ser consolidadas em
relatrios e difundidas entre as pessoas quer
no participaram do processo de forma direta. Os
resultados devem responder aos objetivos que
motivaram o estudo. As expectativas dos atores
so variadas, dependendo muito de sua formao
profssional e insero institucional. Para cada
pblico h um foco diferente, quantitativo, qualitativo,
sinttico ou detalhado. A credibilidade do estudo
depender da sua adequao s expectativas dos
atores envolvidos, que deve ser feita sem distores
deliberadas.
6. AvaIiao e vaIidao: A consistncia
do estudo no est em sua capacidade maior ou
menor de previso, vem da clareza e qualidade
de seu desenho, e sua efetividade e credibilidade
depender do compromisso entre os participantes
em relao viso de futuro construda. A melhor
validao aquela construda durante o processo.
Zackiewicz (2010) destaca que a atividade
de prospeco deve responder diretamente a nveis
elevados na hierarquia da instituio, para que no
se perca a conexo com os processos decisrios.
Em se tratando de Prospectiva estratgica
para territrios, Godet e Durance (2011) afrmam que
a mesma responde a vrios desafos, constituindo-
se como instrumento para ajudar a compreender
as dinmicas territoriais, num contexto marcado
pela descentralizao, autonomia de deciso e pela
necessidade de cooperar.
Segundo Godet e Durance (2011), na
articulao das questes sobre os futuros possveis e
os futuros desejveis para um territrio, a Prospectiva
obriga as instncias do poder a utilizarem novas
formas de dilogo social, desempenhando assim,
um papel decisivo na mudana dos comportamentos
e das mentalidades. Desta forma, os autores
acreditam que uso de estudos prospectivos
indispensvel para orientar as decises estratgicas,
principalmente em se tratando de polticas pblicas,
lembrando, porm, que uma de suas principais
limitaes o tempo, uma vez que so necessrios
vrios meses para desenvolver o estudo em sua
totalidade. (GODET; DURANCE, 2011).
4 ESTUDOS PROSPECTIVOS E POLTICAS
PBLICAS
Os estudos prospectivos surgem
de necessidades do planejamento como o
aproveitamento de oportunidades futuras, preveno
de crises e antecipao de aes, alm da percepo
de uma acelerao das mudanas estruturais de
ordem econmica, poltica, social e tecnolgica.
(MARQUES, 2003 apud LBNO, 2006).
A avaliao prospectiva auxilia no
direcionamento de aes, sendo um fator essencial
para formulao de polticas e para o planejamento
uma vez que as atividades de prospeco devem
estar fortemente ligadas ao processo de formulao
de polticas e estratgias das organizaes,
sejam elas privadas ou pblicas. (COELHO, 2003;
LBNO, 2006).
Segundo Cuhls e Grupp (2001 apud
COELHO, 2003), os enfoques dos estudos de
prospeco no contexto de estabelecimento de
Quadro 1 Etapas do exerccio prospectivo
Formulao do
problema de
prospeco
Obteno da
nformao
Desenho da prospeco Obteno de resultados Avaliao e validao
Quais questes?
Quais Objetos?
Quais Objetivos
Quais contextos?
Quais fontes?
Quais tipos?
Qual a qualidade?
Como lidar?
Quais mtodos?
Quais indicadores?
Quais abordagens?
Quais resultados?
Como lidar?
Quais as limitaes?
Quais os efeitos?
Est consistente?
H credibilidade?
Como usar?
Como dar continuidade?
Fonte: Zackiewicz (2010).
322
Christian Luiz da Silva e Nadia S. S. Bassi
R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 315-325, jul./dez. 2011
polticas pblicas podem ter vrios objetivos,
como: ter escolhas mais amplas de oportunidades
para estabelecer prioridades e avaliar impactos e
possibilidades; descobrir novas demandas, novas
possibilidades e novas ideias; focar seletivamente
as reas econmica, tecnolgica, social e ecolgica;
defnir os futuros desejveis e indesejveis e iniciar
e estimular o processo de discusso contnua.
Santos e outros (2004) tambm defendem
o uso de estudos prospectivos, pois estes
estudos agregam valor s informaes presentes,
transformando-as em conhecimento e, desta
forma, subsidiam os tomadores de deciso e os
formuladores de polticas na construo de suas
estratgias.
Coates (1985 apud SANTOS et al, 2004)
afrma que a atividade prospectiva est estreitamente
vinculada ao planejamento, considerando que os
estudos prospectivos permitem compreender as
foras que moldam o futuro de longo prazo e, por
isso, devem ser consideradas no processo de
formulao de polticas, no planejamento e na
tomada de decises.
Dentre as tcnicas de estudos prospectivos,
trs delas foram apontadas por diversos autores
como as mais utilizadas no processo de polticas
pblicas: Cenrios, Foresight e Delphi.
Aulicino (2006) defende o uso da tcnica
foresight, por acreditar que, apesar da complexidade
e do tempo necessrios para elaborao e
concluso de um estudo prospectivo, utilizando
esta metodologia, as informaes fornecidas pelo
mesmo contribuem para tomada de deciso e para
formulao de polticas pblicas, alm de propiciar a
formao de redes entre os participantes.
J Libnio (2006) prefere o uso da tcnica
metodologia Delphi como uma ferramenta de
previso, antecipao s futuras mudanas na
sociedade e como novas demandas sociais quando
essas se encontram ainda em seu estgio inicial de
desenvolvimento. Preble (1983 apud Libanio, 2006)
destaca trs importantes empregos do mtodo
Delphi no setor pblico: previso de mudanas para
antecipao de aes; estabelecimento de canais
de comunicao entre cidados, especialistas
e autoridades (painelistas) e identifcao e
hierarquizao de objetivos.
Godet e Durance (2011) acreditam que
os estudos prospectivos, principalmente a
metodologia de cenrios, permitem introduzir a
cultura da antecipao e do debate coletivo sobre
os desafos futuros e as escolhas presentes, que
permitiro antecipar as mudanas estruturais e as
transformaes dos territrios. Com a concorrncia
entre pases e o aumento de poder da sociedade
civil e suas exigncias, os governos necessitam de
uma ferramenta que permita antecipar o futuro para
que possa tomar decises mais pertinentes no plano
econmico, decises mais aceitveis no plano social
e decises que respeitem o ambiente. (GODET;
DURANCE, 2011).
Para Godet e Durance (2011), a prospectiva
permite a participao dos atores dos locais nas
decises estratgicas, favorecendo a descoberta
de dados ignorados ou esquecidos e a anlise mais
aprofundada sobre questes que muitas vezes so
resolvidas somente em casos de urgncia pelos
polticos e responsveis locais.
Apesar do uso de estudos prospectivos
pelos governos ser relativamente recente, Godet e
Durance (2011) esclarecem que esta ferramenta foi
desenvolvida entre 1955 e 1975, a partir de diversas
iniciativas e prticas francesas aplicadas ao futuro
dos territrios. A partir de meados da dcada de
1970, sob efeito conjunto da descentralizao e
da desconcentrao dos servios do Estado, a
Prospectiva tonou-se uma prospectiva regional ou
"territorial. (GODET; DURANCE, 2011).
No Brasil, dois Ministrios j utilizaram estudos
prospectivos como ferramenta para auxiliar no
planejamento: O Ministrio de Cincia e Tecnologia,
que desenvolveu, a partir de 2000, o Prospectar,
com objetivo de apoiar polticas pblicas de Cincia,
Tecnologia e novao, e direcionar a alocao dos
recursos dos Fundos Setoriais e o Ministrio do
Desenvolvimento, ndstria e Comrcio Exterior
(MDC) que incluiu o enfoque de cadeias produtivas
como uma das ferramentas da sua ao institucional.
A partir da, diversas aes foram implementadas,
entre as quais o Programa Brasileiro de Prospectiva
Tecnolgica ndustrial, componente de um programa
mais amplo, o Technology Foresight for Latin America,
patrocinado pela ONUD (Organizao das Naes
Unidas para o Desenvolvimento ndustrial). (NEVES
CRSTO, 2002; CASTRO, 2002; AULCNO, 2006).
Apesar destas iniciativas, Souza e outros
(2004) esclarecem que o uso de estudos prospectivos
ou estudos do futuro para subsidiar a tomada de
decises e a formulao de polticas uma atividade
relativamente recente no Brasil e no mundo, e
decorre de um contexto de mudanas profundas
no cenrio internacional, particularmente no que
tange globalizao da economia e acelerao
das mudanas tecnolgicas. A capacidade de
antecipar vem-se tornando um elemento de extrema
importncia para assegurar a competitividade de
empresas e pases.
Na opinio de Aulicino (2006), o governo
brasileiro ainda apresenta difculdades em utilizar
os resultados dos estudos prospectivos para a
formulao de polticas pblicas, devido a difculdade
em envolver os diversos tipos de stakeholders no
processo de elaborao desses estudos.
Godet e Durance (2011) acreditam que os
territrios esto cada vez mais envolvidos em debates
pblicos que promovem as especulaes sobre o
futuro e as tentativas de antecipao, constituindo-
se em um trabalho de crtica e de busca da coerncia
323
O USO DE ESTUDOS PROSPECTIVOS NO PROCESSO DE POLTICAS PBLICAS
R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 315-325, jul./dez. 2011
por meio de novas formas de participao entre a
governana e a sociedade civil para construo de
uma viso partilhada com os diversos atores que
compe a poltica pblica. Desta forma, os autores
acreditam que estudos prospectivos constituem-se
em um importante instrumento a servio da gesto
estratgica dos territrios. (GODET; DURANCE,
2011, p. 101).
Apesar de contar com metodologias
abrangentes, seu uso, principalmente no Brasil, tem
sido restrito primeira fase do processo de polticas
pblicas, ou seja, a fase de percepo e defnio de
problemas. Nesta fase, contudo, tambm crucial
para prospeco, porque o incio deste mtodo
depende da compreenso do problema. Prospecta
para defnir alternativas para aquele problema,
enquanto nesta mesma fase defne-se melhor este
problema. Questes controversas nestas primeiras
etapas (percepo e agenda-setting) podem
comprometer o uso efetivo da prospeco pela
indefnio do prprio problema.
sso expande a discusso para a arena poltica
que prioriza o problema em questo, segundo os
interesses em debate. O agenda-setting parte deste
problema para usar intensivamente os resultados
da prospeco para debate e fortalecimento
da proposta. Haver simultaneamente, nesta
etapa, a aplicao do mtodo de prospeco
em consonncia com a defnio da agenda. A
elaborao de programas e deciso partir das
propostas formuladas e prospectadas, assim como o
processo de implementao. A avaliao demandar
novamente a prospeco para ajustes e avaliaes
contnuas da poltica adotada.
A vinculao das etapas das polticas com a
prospeco, especialmente na fase de formulao
e avaliao, denota uma evidente relao do uso
destes mtodos para o contnuo processo de
interveno do Estado na sociedade. A forma como
realiza esta prospeco e a qualidade dos resultados
tornam-se coerentes com a capacidade de deciso
tomada para defnio ou no da poltica adotada.
5 CONCLUSO
O uso de estudos prospectivos na defnio
de prioridades necessrio, mas no sufciente para
alcanar a efetividade da poltica pblica. Defnir
prioridades cria, sem dvidas, condies para
articular as mudanas necessrias e a aproximao
com os atores (e tambm destes entre si) que
participam do processo de polticas pblicas. Porm,
os formuladores de polticas pblicas devem ter claro
que as prioridades no podem ser consideradas
defnitivas.
Neste contexto, analisando a abrangncia das
tcnicas de estudos prospectivos e os resultados
relatados pelas instituies que as utilizam,
sugere-se que o uso dos estudos prospectivos
seja ampliado no processo de polticas pblicas,
passando a serem utilizados tambm no processo
de avaliao e correo das aes, uma vez que
a gama de informaes fornecidas pelos mesmos
oferece subsdios para isso.
preciso tambm distinguir as prospeces
realizadas pela coletividade local (municpios,
comunidades urbanas, regies), na qual a
construo coletiva indispensvel, da prospeco
feita pelo Estado, pela qual se alimenta uma refexo
estratgica, com viso de longo prazo, considerando,
porm, a necessidade de assegurar a coerncia das
aes do Estado e da coletividade local.
A prospeco, de certa forma, est associada
a um novo modo de governana, associando
instituies pblicas, atores sociais e organizaes
privadas na elaborao, implementao e
acompanhamento das polticas pblicas, com o
objetivo de buscar maior participao da sociedade.
O debate sobre o problema que fundamente a
poltica e a prospeco seminal para compreenso
da poltica pblica, situando-se a controvrsia na fase
da concepo. Sem um problema claro e defnido,
no h legitimizao e implementao da poltica. O
uso da prospeco no processo de polticas pblicas
no uma panaceia e no garantir que todas as
polticas sejam efetivas e que mudem a realidade
esperada, mas seguramente os agentes e governos
tornaram a deciso de maneira mais racional e lgica
neste processo decisrio, permitindo minimizar
os problemas de polticas defnidas apenas por
interesses individuais que extrapolam os coletivos.
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Ps-doutor em administrao
Doutor em Engenharia de Produo pela Universidade
Federal de Santa Catarina - UFSC
Coordenador do Programa de Ps-graduao em
Planejamento e Governana Pblica da Universidade
Tecnolgica Federal do Paran - UFTPR
Pesquisador do CNPq e da Fundao Araucria
E-mail: christiansilva@utfpr.edu.br ou christianlsilva@uol.
com.br
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Federal do Paran - UTFPR
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