40 ANOS DE POLTICA EXTERNA BRASILEIRA, 1958-1998

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A diplomacia universalista do Brasil: a construo do sistema contemporneo de relaes bilaterais

ANTNIO CARLOS LESSA*

Introduo
A lenta e gradual constituio de um impressionante acervo de contatos bilaterais dos patrimnios mais slidos da poltica exterior do Brasil. A diversidade desses contatos, espalhados pelos cinco continentes, expressos em laos mais ou menos efetivos entre sociedades aproximadas por circunstncias polticas, econmicas e culturais, serviu em diversos momentos sociedade brasileira para a realizao de seu interesse nacional. Considerando-se a multiplicidade de tal acervo, proceder ao seu inventrio seria empresa de pouca valia, uma vez que permaneceriam escondidas, sob os atos dos homens de Estado, a riqueza e a efetividade de muitos relacionamentos bilaterais pautados pelo dinamismo social alm do que, uma j substantiva bibliografia (apesar de ainda lacunar) est a disposio dos interessados em percorrer conceitualmente as principais vinculaes bilaterais do Brasil1 . Prope-se, portanto, uma inverso de tica para a apropriao do sistema de relaes bilaterais do Brasil: em lugar de uma averiguao pontual de parcelas do grande mosaico em vias de consecuo, o que eventualmente poderia se dar por regies ou pases, adote-se como objetivo vislumbrar a obra em sua totalidade, ou seja, o universalismo que, juntamente com o pacifismo, o juridicismo e o realismo, constitui a moldura conceitual da praxis diplomtica brasileira. Assim, o presente trabalho tem por objetivo examinar as linhas gerais do processo de construo do universalismo enquanto vetor da poltica exterior do Brasil, processo tal que encontra na adjetivao proporcionada pela seletividade ao longo das ltimas dcadas, um novo modo de proporcionar instrumentalidade ao sistema de relaes bilaterais do Brasil, concretizado na construo de parcerias estratgicas.

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Professor de Relaes Interncionais da Universidade de Braslia. Uma verso preliminar do presente trabalho beneficiou-se da leitura exigente da Professora Norma Breda dos Santos.

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1. As parcerias estratgicas do Brasil: em busca de um conceito mnimo

certo que o desenvolvimento econmico pode ser entendido como a resultante da percepo do interesse nacional que orienta a atuao internacional do Brasil desde a dcada de 1930. Em diferentes momentos da histria contempornea, essa leitura se concretizou na perseguio de cinco objetivos bsicos: a) a perseguio, no plano internacional, dos elementos tidos como indispensveis leitura do projeto de desenvolvimento econmico em vias de implementao, sejam eles investimentos, mercados, tecnologias, fontes de energia ou emprstimos; b) a concertao internacional, nos fruns em que se fizer possvel, para a construo de regras que desimpedissem o acesso aos insumos para o desenvolvimento; c) a diversificao dos contatos internacionais, esconjurando a maldio das relaes especiais com os EUA, com o que se entende os apertos nas margens de deciso e de autonomia internacional proporcionados pelos alinhamentos; d) a integrao eficaz nos fluxos econmicos internacionais; e) a construo de uma presena internacional prpria, no-alinhada e crescentemente desvinculada dos constrangimentos ideolgicos do momento, sem que com isso se negue o escopo civilizacional ocidental; Assim, uma vez que toda a conduta externa do pas pauta-se pela perseguio dessas finalidades, pode-se supor que todo o conjunto de interaes do Brasil com o exterior so efetivamente utilizadas pela diplomacia como instrumento para a sua consecuo. A observao do sistema de relaes bilaterais do Brasil confere relevo vocao para a universalidade, que encontra origens no fato de que, em maior ou menor medida, logrou-se o estabelecimento de relaes pacficas e instrumentalizveis com pases situados em todos os continentes. Da decorre, portanto, que a atuao internacional do Brasil tem se caracterizado, desde o fim da II Guerra Mundial, pela construo paulatina do universalismo, processo que atingiu o seu apogeu na dcada de setenta, significando, historicamente, a acumulao de um certo capital de prestgio e a constituio de uma margem mnima extra de liberdade de manobra, a ser utilizada em momentos crticos. Conjugada a uma boa dose de habilidade e capacidade de articulao dos interesses que se manifestam nas relaes entre duas naes, a instrumentalizao do universalismo age para reforar os ganhos internacionais. Quando foi plenamente atingido, ou melhor, quando teve a sua construo concluda, o universalismo passava a proporcionar uma maior complexidade e densidade nas relaes com as potncias ocidentais (EUA, Europa Ocidental e Japo), e a abertura de novos espaos na frica, na sia e Oriente Mdio.

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Sendo entendida como fator de ampliao da liberdade diplomtica, a construo do universalismo, desde os seus primrdios, foi temperada por boa dose de pragmatismo, outro elemento caracterstico da praxis diplomtica brasileira e fundamental para a compreenso da Poltica Exterior do Brasil no sculo XX. Verso contempornea do realismo em poltica exterior, este presente na histria brasileira desde o Imprio, o pragmatismo tem induzido a uma eficiente adequao dos interesses nacionais aos constrangimentos internacionais2 . O pragmatismo permitiu a compatibilizao da universalidade em construo com a capacidade de articulao concreta, de modo a tornar operacional o impressionante acervo de relaes bilaterais em vias de acumulao. Muito cedo, portanto, agrega-se ao universalismo uma varivel de seletividade que se concretiza na definio de relaes prioritrias com determinados pases e regies, atravs da barganha em diversos movimentos: por vezes, oferece-se como trunfos a renovao do dilogo e a aproximao de posies polticas, em outras, oportunidades de grandes projetos conjuntos e a penetrao comercial recproca; espera-se, sempre em troca, insumos para o projeto de desenvolvimento em implementao, seja qual for a leitura que lhe d o governo de planto3 . O universalismo seletivo resultante desta viso pragmtica de formulao e implementao da Poltica Exterior tem permitido a escolha de parceiros preferenciais, aos quais se atribui ateno diplomtica privilegiada, com o objetivo de lhes conferir densidade poltica e econmica, o que permitiria a auferio de ganhos concretos de lado a lado. Este movimento, recorrente na histria da poltica exterior do Brasil, pode ser conceituado como construo de Parcerias Estratgicas, que so relaes polticas e econmicas prioritrias reciprocamente remuneradoras, constitudas a partir de um patrimnio de relaes bilaterais universalmente configurado. A construo de parcerias estratgicas fruto da compatibilizao da vocao histrica do Brasil para a universalidade com a necessidade de aproximaes seletivas, o que abre a possibilidade para movimentos de adaptao aos nichos de oportunidade e aos constrangimentos internacionais que se apresentam conjunturalmente.

2. Da qualificao acessria qualificao principal: a universalidade seletiva de 1958 a nossos dias

Apesar de se trabalhar permanentemente para a preparao de vnculos alternativos que proporcionem ganhos crescentes na cena internacional, as parcerias estratgicas no se manifestam sempre, mas tornam-se operacionais apenas em determinadas conjunturas. Portanto, do ponto de vista da manifestao dessas formas dinamizadas de relaes bilaterais, seria possvel identificar dois grandes momentos, que guardam em comum a essncia do movimento, mas distinguem-se na qualificao, do ponto de vista das linhas gerais da Poltica Exterior do Brasil, de que se reveste o universalismo seletivo:

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2.1. A universalidade como vlvula de escape

O primeiro momento se estenderia do ps-guerra ao incio da dcada de 1990, e encerra a instrumentalidade inerente a uma verdadeira vlvula de escape, o que pode perfeitamente adjetivar a seletividade nas afirmaes de vnculos forjados nos apertos das margens de manobras. Assim, criam-se condies para o estreitamento conjuntural de vnculos com determinadas naes ou regies, conforme se verificava apertos nas margens decisrias, inflingidos por dinmicas prprias do sistema internacional (como o choque do petrleo de 1973, por exemplo), ou quando a forma dos relacionamentos tradicionais no bastava para continuar provendo os insumos para o desenvolvimento, ou ainda quando a deteriorao das relaes polticas e econmicas com a potncia hegemnica impunha a criao urgente de alternativas que proporcionassem maiores margens de autonomia. Esse perodo prdigo de exemplos de construes de parcerias estratgicas, que visavam a ampliao do poder de barganha com vistas a enfrentar, no plano poltico e econmico, situaes de exacerbao da competio por recursos e influncia. Para tanto, o Brasil soube eleger projetos e buscar parceiros para a sua realizao, que eram flexveis e poderiam variar de um tema a outro. verdade que, nesta quadra, o movimento de construo de parcerias estratgicas essencialmente reativo pauta-se pela necessidade de expiar definitivamente o pecado original da excessiva vinculao aos desgnios norteamericanos, historicamente conformada na simbologia (e na efetividade) da expresso relaes especiais, herana dos tempos de Rio Branco que transformouse, pelas mos da diplomacia brasileira do ps-segunda guerra, em maldio lanada sobre o futuro da nao. Oscilando entre o alinhamento automtico e o alinhamento pragmtico, as relaes com os EUA constituem vetor dos mais importantes da Poltica Exterior do Brasil, uma vez que contingenciava, em grandes linhas, a obteno de respostas mais efetivas aos problemas financeiros, comerciais, tecnolgicos e energticos que estrangulavam o desenvolvimento econmico 4 . A conformao de parcerias estratgicas beneficia-se, pois, da constatao da dependncia excessiva com relao aos EUA, e do ressurgimento, na cena internacional, de atores que poderiam oferecer alternativas a esse relacionamento. A idia de que pode passar a prescindir dos EUA torna-se clara aos brasileiros com a concluso do processo de reconstruo das economias europias e japonesa, e j instrumentalizada, em maior ou menor escala, pelo governo Kubitschek e pelos que lhes sucedem at o golpe de 1964. A dinamizao das relaes econmicas com a Europa Ocidental durante o quinqunio JK processo balizado pelo surto desenvolvimentista caracterstico do momento, o que aumenta substantivamente a capacidade brasileira

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de atrao de capitais estrangeiros. A Diplomacia para o Desenvolvimento marcada pela criao do Mercado Comum Europeu, que apesar de ser imediatamente identificado pela chancelaria brasileira como um fator de constrangimento para a insero comercial do pas, presta um servio nao ao permitir um desvio dos fluxos de investimentos europeus para fora do continente5 . Acrescem outras iniciativas diplomticas brasileiras, permitidas pelo sentimento de maior segurana (e a certeza de que existiam alternativas) nas relaes com os EUA, tal como a Operao Pan-Americana, que redimensiona a base regional de atuao do Brasil6 . A Poltica Externa Independente uma radicalizao, pelo menos no nvel do discurso, da idia de que outros espaos se faziam necessrios para a afirmao da estratgia de obter insumos para o desenvolvimento brasileiro. A abertura para a frica e para a Europa centro-oriental inscrevem-se neste movimento7 . Est claro que o governo Castelo Branco representa uma ruptura pontual e de curto flego neste processo de afastamento dos EUA e de gradativa instrumentalizao das relaes com outros parceiros. Entretanto, a Diplomacia da Prosperidade de Costa e Silva retoma timidamente, e certamente em outros termos e em novas condies histricas, a Poltica Externa Independente de Jnio Quadros e Joo Goulart. Pautava-se, pois, pela reivindicao da reviso das bases do relacionamento entre EUA e a Amrica Latina, medida em que aspirava definir sua prpria identidade nacional como potncia emergente capitalista em expanso. Procede-se, assim, ao afastamento das pautas ideolgicas que orientaram a insero internacional sob Castelo Branco, reassumindo-se uma atitude de relativa confrontao com a potncia hegemnica e de ativa solidariedade com as reivindicaes do Terceiro Mundo. A Poltica Exterior busca a ampliao da rea de negcios do setor externo, voltando a servir como ferramenta de expanso econmica, com o mnimo de vinculao poltica e ideolgica. As relaes com os EUA passam a conhecer numerosos pontos de tenso, tendncia que se mantm inalterada e se agrava na administrao Mdici8 . Foi, entretanto, durante o Governo Geisel (1974-1979) que se processa o definitivo descolamento do principal eixo de constrangimento da ao internacional que o Brasil implementava h dcadas para ampliar as bases de captao de recursos para o desenvolvimento. A evidncia da deteriorao das relaes com os norte-americanos favorece o movimento reativo de construo de vnculos internacionais diversificados. Sob o nacional-desenvolvimentismo geiseliano tal movimento ganhou a melhor leitura e instrumentalizao, quando moldou-se sobre objetivos pr-estabelecidos, expectativas compartilhadas com os parceiros escolhidos e linhas de ao definidas. Trata-se, no momento, de elemento pontual do grande desgnio de construir uma presena internacional prpria, no condicionada pelos desgnios da potncia hegemnica, com vistas a

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aumentar a capacidade de influncia do pas em questes globais que pudessem afet-lo, e, notadamente, fazer face a situaes de vulnerabilidade geradas pela crescente dependncia de insumos externos. No quinqunio, o Brasil consolida as linhas de cooperao com a Europa Ocidental, reafirma os laos j dinmicos com o Japo e afasta-se dos relacionamentos excludentes, notadamente Israel e frica do Sul, que impediam uma melhor instrumentalizao das relaes com o Oriente Mdio e com a frica Negra. O tempo das privaes da dcada de 1980 propiciou que a constituio de parcerias pontuais atingisse a sua mxima sofisticao conceitual, exemplificada nas coalizes constitudas com alguns outros pases subdesenvolvidos nos embates travados nos foros multilaterais em torno da consecuo das regras do comrcio internacional, e em prol do desimpedimento do acesso aos recursos da cincia e tecnologia indutores do desenvolvimento. Durante esse longo perodo, tornou-se evidente que a vocao universalista e a insero internacional multifacetada que caracterizavam (e ainda caracterizam, em grande medida) o Brasil, faziam do pas um parceiro importante em muitas ocasies. Afinal, o seu respeitvel patrimnio de relaes bilaterais elevava a sua capacidade de articulao em nveis multilaterais, sempre sendo possvel identificar o Brasil dentre as naes que o demandavam, tanto do ponto de vista poltico quanto econmico (pases africanos recm-libertos, pases rabes, mesmo algumas naes da Amrica Latina, e todo o rol de naes constantes na imensa categoria de pases em desenvolvimento ou subdesenvolvidos) ou dentre as naes que tinham-no como demandante (Japo, Europa Ocidental) o parceiro ideal para ultrapassar e redimir os constrangimentos do momento. Acresce que essa capacidade de articulao era tambm utilizada como capital de intermediao, ampliado pelos princpios da sua perene atuao diplomtica (o seu carter no-confrontacionista, a tradio pacifista, a busca negociada das controvrsias, a sobrevalorizao da auto-determinao e da nointerveno, o respeito ao direito). Desse modo, no perodo, o pas utilizou esse capital, ao qual adicionou as possibilidades de acesso ao seu mercado e de obteno de maiores margens de autonomia no processo decisrio internacional, como trunfos com os quais constituir as parcerias necessrias.

2.1.1. A vertente europia

A expresso mais permanente, visvel e recorrente do conceito de parceria estratgica na histria da poltica exterior do Brasil manifesta-se nesse perodo e pode ser determinada pela disposio de fatores de aproximao nos mais distintos aspectos e em vrios momentos existente nas relaes do Brasil com a Europa Ocidental. Esta expresso permite falar mesmo na existncia de uma subjacente Vertente Europia no clculo estratgico da diplomacia brasileira, com o que se

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pretende expressar a existncia de uma disposio mtua e geral em fortalecer, em determinadas conjunturas, os laos bilaterais, a identidade de interesses e a simpatia recproca entre alguns poucos pases e o Brasil9 . Isso tanto verdade que possvel afirmar que as relaes Brasil-Europa Ocidental no sculo XX sejam caracterizadas por uma precisa regularidade: sempre que o Brasil procura alternativas por vezes polticas, outras vezes econmicas ao seu relacionamento com os EUA, volta-se para a Europa Ocidental; sempre muito bem correspondido. Observe-se, entretanto que a Vertente Europia da mesma forma que os interesses que o Brasil busca realizar nas interaes com os seus diferentes parceiros multifacetada, e esconde grandes diferenas de percepo sobre as possibilidades de obter ganhos concretos no relacionamento com os diferentes pases da Europa Ocidental. Pode-se estabelecer, a ttulo de simplificao, trs grandes eixos que conteriam as caractersticas mais gerais das relaes do Brasil com os pases da regio. bem verdade que estas linhas gerais no so estticas, mas apenas predominantes, o que permite tambm afirmar que as caractersticas das relaes bilaterais mudam e adaptam-se s conjunturas, permanecendo entretanto, inalteradas em sua essncia no grande perodo que se inicia em aps a segunda guerra e chega dcada de 1990. Ou seja, determinados relacionamentos podem passar de um eixo a outro, de acordo com a conjuntura. Assim, pode-se estabelecer: a) o eixo sentimental contm as relaes do Brasil com a Espanha e Portugal, e caracterizado pelo forte componente de simpatia entre os povos, pela identidade cultural primria e pelos grandes contingentes de imigrantes de origem, mas apresentam poucas possibilidades de realizao de interesses econmicos; b) o eixo instrumental se compe das relaes com a Itlia e com a Alemanha, tambm marcadas pela forte simpatia estrutural entre os povos, pela presena de contingentes de imigrantes importantes e economicamente influentes, por definio o eixo em que historicamente se realizam os interesses brasileiros na Europa Ocidental, e so, portanto, os relacionamentos mais importantes, dinmicos e efetivos da Vertente Europia brasileira. No seria exagerado afirmar que as relaes do Brasil com a Europa Ocidental ganham tradicionalmente instrumentalidade apenas quando examinadas sob o prisma das relaes com a Itlia e com a Alemanha; c) o eixo do conflito encerra estruturalmente as relaes do Brasil com o projeto europeu de integrao, que tradicionalmente oferece limitaes srias s ambies comerciais do pas, tanto no mbito regional quanto nos foros multilaterais; d) o eixo da indiferena integrado pelas relaes bilaterais que no encerram em si nem os limites da dependncia nem a fora das parcerias que proporcionam autonomia; nele vagam as sociedades que se desconhecem e os

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relacionamentos econmicos incuos para a realizao de interesses; compem, portanto, este eixo, as relaes do Brasil com os Pases Escandinavos, Blgica, Pases Baixos, Reino Unido e Frana.

2.2. A seletividade como qualificao principal

A abertura do segundo perodo se confunde com o fim do mundo bipolar e se estende aos nossos dias. A mudana de qualidade est diretamente relacionada com as prprias transformaes na ordem internacional desde ento, processo certamente ainda no concludo, mas definitivamente marcado pela mudana de centralidade das relaes internacionais, na qual observa-se a substituio da lgica estritamente poltico-militar e ideolgica pela supremacia da lgica econmica (competio por mercados e por maiores espaos na economia mundial) 10 . Nesta conjuntura, o Brasil confrontado com a desproporo entre a sua universalidade de interesses e a gritante modicidade de recursos e meios disponveis para realiz-los. nao no resta muitas alternativas seno procurar manter abertas as suas opes internacionais, ao tempo em que concebe um novo esforo de modernizao poltica e econmica e um novo modelo de integrao aos fluxos internacionais. Assim, v-se forada a revisitar o seu acervo de interaes internacionais em busca de novos arranjos instrumentalizveis (novas parcerias estratgicas), uma vez que o processo de reestruturao da macroestrutura de poder passa a oferecer oportunidades invulgares para que as naes at ento perifricas participem ativa e criativamente da formulao da agenda internacional. Os constrangimentos internacionais mudaram, mas a insero internacional do Brasil na dcada de 1990 segue orientada pela mesma leitura de interesse nacional: afinal, no seria razovel conceber uma alterao da resultante que dispe a busca do desenvolvimento como norte da atuao internacional, uma vez que o Brasil ainda tem um longo caminho a percorrer no resgate das suas imensas dvidas sociais. Assim, sua ao passa tambm a ser matizada pela permanente viglia da estabilizao econmica, pela observncia dos valores da democracia representativa, pelo respeito aos direitos humanos e pelo resguardo dos recursos do meio ambiente e sua utilizao em um processo de desenvolvimento sustentado, acrescidos dos tradicionais objetivos de ampliar o acesso aos mercados, s tecnologias, aos investimentos, cooperao externa, e obter melhor participao no processo decisrio, atuando para que mudem as regras de funcionamento do sistema internacional, os mecanismos decisrios e o elenco de atores vlidos e reconhecidos. Os novos e velhos vrtices so amplamente compatveis com os interesses imediatos da nao e com os seus interesses globais, signifique isso a demanda por um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas ou a articulao de novas frentes operacionais nos foros multilaterais polticos e econmicos tradicionais.

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Acresce que os novos desafios internacionais impem ao Brasil nova maneira de se relacionar com o mundo, ou pelo menos, vo for-lo a precisar as linhas de uma atuao internacional condizente com os meios disponveis. A necessidade de qualificar o universalismo com boas doses de pragmatismo, dando origem s parcerias estratgicas, deixa de ser gradualmente uma manifestao isolada de um modo particular de obteno de recursos do meio internacional, para passar condio de qualificao principal do modo de interao internacional do pas. Com efeito, o universalismo seletivo no encerra a velha maneira de conceber os interesses nacionais como sendo realizveis atravs do relacionamento com um imenso elenco de atores internacionais (naes, organizaes internacionais, projetos de integrao regional), mas publicamente sagra, nesse rol, os seus vencedores mais do que nunca, nos dias que correm, a idia de parceria estratgica passa a ser explorada para precisar as interaes que permitem ganhos substantivos numa cena internacional caracterizada pelos crescentes apertos das margens de deciso. A rpida transio de adjetivao acessria qualificao principal da poltica exterior do Brasil nos anos noventa no representa uma ruptura. Bem ao contrrio, os novos temas que dominam a agenda internacional, como direitos humanos, meio-ambiente, demografia e fluxos migratrios, segurana (narcotrfico, terrorismo transnacional, a vertiginosa ascenso do crime organizado), a noproliferao, o exacerbamento das restries de acesso cincia e a tecnologia, dentre outros, impunham, desde a dcada de oitenta, de um lado, a necessidade de construo de alianas operacionais pautadas pela concertao poltica em foros multilaterais para a negociao de regimes internacionais regulatrios, e, de outro, a prpria cooperao cientfica e tecnolgica com a inteno de ultrapassar as limitaes ao acesso dos insumos para o desenvolvimento. A qualificao contempornea de universalismo seletivo descarta o exclusivismo e as relaes excludentes, mas efetivamente constri os seus grandes eixos de atuao geogrfica, que seriam: a) o eixo regional Caracas-Buenos Aires profundamente balizado pela prpria ancoragem latino-americana do Brasil, significando um reforo das prioridades das relaes com os pases vizinhos, especialmente os da Amrica do Sul, sendo esta a sua rea de interesse imediato. Neste eixo, torna-se evidente o carter prioritrio de que se revestem as relaes com a Argentina e com os demais parceiros do MERCOSUL, uma vez que j se compreende a insero nos fluxos econmicos internacionais como sendo vivel exclusivamente atravs dos arranjos da integrao regional11 ; b) o eixo norte-americano centrado em Washington, abarca o grande projeto de integrao econmica que inclui o Canad e o Mxico, mas pauta-se, evidentemente, sobre as relaes polticas e econmicas com os EUA, principal

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cliente, fornecedor e investidor individual do Brasil. Esse eixo ganha em dinamismo a partir do incio do processo de desdramatizao das relaes com os EUA, que passam a se pautar pela constituio de uma agenda bilateral positiva, inclusive para a regulao dos contencioso comercial, e para o estabelecimento de novas linhas de cooperao poltica . c) o eixo europeu baseado em Berlim, compreende, a um s tempo, as relaes com a Unio Europia e com os pases da Europa Ocidental o eixo tradicional da orientao de constituio de parcerias estratgicas. No presente, as relaes com esse eixo pautam-se pelas tentativas de tornar as relaes bilaterais, com os diversos parceiros da regio, ainda mais densas, e de perenizar as relaes com a Unio Europia, tornando-as menos vulnerveis s injunes conjunturais de otimismo ou pessimismo que frequentemente assolam as expectativas gerais acerca dos rumos da Europa Unida. Maior e mais completo projeto de integrao regional do mundo contemporneo, a Unio Europia surge na dcada de noventa como elemento fundamental para uma nova definio do velho movimento brasileiro de diversificar seus vnculos internacionais para ampliar a sua liberdade de manobra, agora redimensionado mediante a configurao de novo interesse dos EUA pela Amrica Latina, o que certamente impe ao Brasil necessria dose de cautela nos intrincados arranjos que se avizinham com a configurao das negociaes acerca da rea de Livre Comrcio das Amricas ALCA. Nesse caso, trata-se de resguardar o potencial de irradiao global que tm o Brasil e o MERCOSUL mediante o equilbrio da relao de foras no tabuleiro econmico e poltico regional com a atrao de capitais europeus e com o fortalecimento dos instrumentos de cooperao poltica entre o MERCOSUL e a Unio Europia12 . c) o eixo da Orla do Pacfico evidentemente centrado sobre Tquio, compreende a clara disposio de reforar os laos tradicionais de cooperao econmica e cientfico-tecnolgica com o Japo e de iniciar a intensificao gradual da cooperao com os demais pases da regio (Coria do Sul, Taiwan, Cingapura, Tailndia, etc)13 , apesar da crise econmica de matiz financeiro que assola no momento a regio . d) o eixo das potncias regionais multicentrado nos ngulos do quadriltero Pequim-Moscou-Nova Dheli-Pretria, e encerra realidades polticas diversas e nveis de cooperao distintos. Estas so relaes estabelecidas com pases com os quais o Brasil mantm inmeras afinidades, uma vez que as naes enfrentam os mesmos tipos de problemas no cenrio internacional, alm de desempenharem o mesmo papel protagnico de potncias regionais14 . As relaes com a China Popular, que tem se incrementado desde a dcada de oitenta, com a cooperao em setores de infra-estrutura, energia, matrias primas, e indstria pesada, e, mais recentemente, na rea espacial, constituem grande promessa, a se considerar a potencialidade do mercado consumidor

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chins, sendo, portanto, aposta de futuro do ponto de vista da poltica exterior do Brasil. As relaes com a ndia so igualmente favorecidas pelo passado recente de cooperao poltica nos fruns multilaterais, sobretudo na agenda de regulao do comrcio internacional, esperando-se uma maior dinamizao da potencialssima cooperao cientfica e tecnolgica. As relaes com a Rssia, igualmente muito mais marcadas pelas suas potencialidades do que pelas suas efetividades, prometem linhas de cooperao econmica, cientfica e tecnolgica bastante expressivas, na rea das tecnologias de ponta na rea de novos materiais e energia e de capacitao no savoir faire capitalista15 . Finalmente, as relaes com a frica do Sul, retomadas aps a redemocratizao do pas com o fim do regime segregacionista do apartheid, assumem importncia estratgica de relevo para o Brasil, uma vez que, considerando-se ser esta a fronteira atlntica natural do cone sul americano, para ela convergem os esforos de cooperao na rea da segurana, alm de se abrirem boas oportunidades de cooperao nos investimentos recprocos na explorao mineral e agropecuria16 .

3. A universalidade como circunstncia guisa de concluso

A universalidade, a credibilidade poltica, a expressividade econmica, a capacidade de atrao cultural, patrimnio longamente consolidado ao longo da histria da poltica exterior do Brasil, permitiram a preparao da nao para atuar como ator global, papel protagnico que permite a veiculao de seu escopo civilizacional e de sua viso de mundo. Este papel, paulatinamente ensaiado ao longo das ltimas dcadas, consagra justamente o mundo como seu cenrio, e estabelece como suas falas diuturnas um mundo a ganhar, o mundo a fazer. O advento do universalismo seletivo, em suas duas vertentes histricas, identificadas com tempos distintos (como vlvula de escape e como qualificao da insero internacional), uma estratgia para fazer sobreviver a universalidade como princpio, conferindo-lhe instrumentalidade para a obteno de recursos do meio internacional (sejam insumos para os projetos de desenvolvimento, sejam maiores margens de autonomia). Tal processo se reveste de transcendncia estratgica na dcada de noventa, quando os altos nveis de plasticidade da cena internacional permitem o rearranjo das configuraes tradicionais do poder mundial e a tomada de posies mais vantajosas (ou menos prejudicadas) para pases intermedirios como o Brasil. Sob este ngulo, portanto, a seletividade no pode ser confundida como auto-limitao da presena internacional, perda de lugares ou posies, mas como estratgia de racionalizao dos contatos bilaterais que efetivamente permitiro

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minorar os custos polticos e econmicos necessrios para contornar os constrangimentos internacionais da hora e galgar posies de relativo conforto para a realizao do interesse nacional A seletividade, ao proporcionar instrumentalidade ao universalismo, renova-lhe a permanncia no rol dos princpios e valores que orientam a Poltica Exterior, conferindo-lhe o revestimento de preponderncia para a insero internacional do pas contemporneo, expresso em sua perene orao para o futuro: enfim, o mundo como vocao, a universalidade como circunstncia. Notas:
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Sugere-se uma reviso da vasta coleo de artigos publicados ao longo dos quarenta anos da Revista Brasileira de Relaes Internacionais, o que certamente permitir aos interessados obter um painel geral do sistema de relaes bilaterais do Brasil. Alm disso, uma alentada bibliografia construda sobre a pesquisa de fundo histrico comea a compor conceitualmente o quadro das parcerias histricas do Brasil. Ver, por exemplo, CERVO, Amado L. As relaes histricas entre o Brasil e a Itlia: o papel da diplomacia. Braslia: EDUNB, 1992, 261 p.; da lavra de Moniz Bandeira, ver BANDEIRA, L. A. Moniz. Brasil-Estados Unidos: a rivalidade emergente (1950-1988). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1989, 328 p.; O milagre alemo e o desenvolvimento do Brasil: as relaes da Alemanha com o Brasil e a Amrica Latina (1949-1994). So Paulo: Ensaio, 1994, 246 p.; Estado Nacional e Poltica Internacional na Amrica Latina: o continente nas relaes Argentina-Brasil (1930-1992). Braslia/So Paulo: EDUNB/Ensaio, 1993, 304 p.; SARAIVA, Jos Flvio S. O lugar da frica: a dimenso atlntica da poltica externa brasileira (de 1946 a nossos dias). Braslia: EDUNB, 1996, 280 p. Para uma completa composio deste vasto painel, aguarda-se a concluso dos estudos j em elaborao acerca das relaes do Brasil com Portugal, com o Reino Unido e Frana. Constituem ainda lacunas srias as relaes do Brasil com o Japo, Espanha, Santa S, Rssia e com o projeto europeu de integrao, bem como uma atualizao dos estudos acerca das relaes brasileiro-norteamericanas. CERVO, Amado L. Relaes Internacionais do Brasil, in: CERVO, Amado L. (org.). O desafio internacional: a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: EDUNB, 1994, 359 p. LESSA, Antnio Carlos. A estratgia de diversificao de parcerias no contexto do Nacionaldesenvolvimentismo (1974-1979). Revista Brasileira de Relaes Internacionais, 38(1):24-39 (1995). Ver, dentre outros, BANDEIRA, L. A. Moniz. A rivalidade emergente, Op. Cit. MALAN, Pedro S. As relaes econmicas internacionais do Brasil (1945-1964). In: FAUSTO, Boris (org.). Histria Geral da Civilizao Brasileira. So Paulo: DIFEL, vol. 11, p. 51-106. SILVA, Alexandra de Mello. A Poltica Externa de JK: a Operao Pan-Americana. Rio de Janeiro: FGV/ CPDOC, mimeo, 1992. SARAIVA, Jos Flvio S. Do silncio afirmao: as relaes do Brasil com a frica. In: CERVO, Amado L. (org.). Op. Cit. ; sobretudo, do mesmo autor, O lugar da frica, Op. Cit. BANDEIRA, L. A. Moniz. Continuidade e mudana na Poltica Externa Brasileira. Revista Brasileira de Poltica Internacional , 29(115-116):91-110 (1986), p. 91-92. A propsito, ver LESSA, Antnio Carlos M. Brasil, Estados Unidos e Europa Ocidental no contexto do nacional-desenvolvimentismo: estratgias de diversificao de parcerias (1974-1979). Braslia: Universidade de Braslia, dissertao de mestrado, 118 p., 1994. Ver LAFER, Celso & FONSECA Jnior, Gelson. Questes para a diplomacia no Contexto Internacional das Polaridades Indefinidas (notas analticas e algumas sugestes). In: FONSECA Jnior, Gelson & CASTRO, Srgio Henrique Nabuco de (orgs.). Temas de Poltica Externa Brasileira II. Braslia/So Paulo: FUNAG/ Paz e Terra, 1994, vol. 1, p. 49-77. A propsito, ver, alm da vasta biliografia acerca da constituio do MERCOSUL e de outros aspectos das relaes do Brasil com a Argentina, GUIMARES, Samuel P. (org.). Brasil e Venezuela: esperanas e determinao na virada do sculo. Braslia: FUNAG/IPRI, 1995, 225 p. ABDENUR, Roberto. Mercosul, ALCA, Unio Europia Reflexes para uma estratgia brasileira. Poltica Externa, 6(2): 62-70 (1997).

A DIPLOMACIA UNIVERSALISTA DO BRASIL

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Mantm-se, de fato, uma parceria muito importante com o Japo, calcada sobre laos histricos de vulto, profundamente dinamizada pela presena de comunidades de origem: o Brasil abriga mais de um milho de habitantes de origem nipnica, ao tempo em que mais de 150 mil brasileiros ganham a vida no Japo. Ver PRATES, Alcides G. R. O Brasil e a coordenao entre os pases de porte continental numa perspectiva atual. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 39(2):33-50 (1996). HIRST, Mnica & PINHEIRO, Letcia. A poltica externa do Brasil em dois tempos. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 38(1):5-23 (1995). GUIMARES, Samuel P. (org.). Brasil e frica do Sul: riscos e oportunidades no tumulto da globalizao. Braslia: FUNAG/IPRI, 1996, 896 p.