Polticas pblicas de participao social nos anos do governo Lula: a agenda educacional

Tiago Leandro da Cruz Neto (Universidade Federal de Alagoas - UFAL)1

Introduo Esse texto, Polticas pblicas de participao social nos anos do governo Lula: a agenda educacional tem como objetivo apresentar anlises de polticas pblicas que foram construdas e implantadas no governo Lula (2003 2010) para fomentar a participao social, em especfico as relacionadas gesto democrtica da Educao. A partir de autores como Azevedo (2004); Souza (2006); Chau (2000) entende-se que as polticas pblicas refletem aes de governos, interesses de grupos alocados em espaos constitutivos na sociedade civil organizada; significa o estado em ao na tentativa de interveno da realidade, dos problemas sociais, econmicos; por ser permeada pelas idias, pelos
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Possui Graduao-Licenciatura em Historia pela Universidade Federal de Alagoas (2004). Mestre em Educao Brasileira pela Universidade Federal de Alagoas e Doutorando pela UFPE (Universidade Federal de Pernambuco) na rea de Planejamento e Poltcas Educacionas. Tem experincia na rea de Educao, atua nos seguintes temas: Polcias educacionais, especificamente as relacionadas Gesto da Educao e escolar (poltica e planejamento educacional, mecanismos de controle social e participao da comunidade escolar). Atualmente faz parte dos grupos de pesquisa Planejamento e Poltica Educacional e Gesto e Avaliao Educacional do Programa de Ps-Graduao da Universidade Federal de Alagoas. professor Assistente na referida Universidade na rea de Gesto e Prtica Educacional e leciona as disciplinas de Poltica e Organizao da Educao Bsica; Projeto Pedaggico, Organizao e Gesto do Trabalho Escolar. Professor na Escola de gestores (MEC/UFAL) . Coordenou o Plano de Ao e Monitoramento do PDE-ESCOLA (2008/2009) em Alagoas (MEC/UFAL/SEE). Membro do Comit Estadual de Avaliao do Prmio Estadual de Gesto Escolar em Alagoas (2008/2009)

interesses, pela histria, a poltica pblica reflete significados, smbolos, representaes de grupos, de governos sobre qual sociedade se quer, qual homem e cidado pretende-se formar; Buscamos realizar a discusso sobre as polticas propostas abaixo em dois ciclos: 1- contexto de influncias; 2- produo do texto (STEPHEN BALL, 2006); (MAINARDES, 2006; 2009a; 2009b). Sobre o contexto de influncia entende-se que o modelo de Estado demiurgo das polticas pblicas no Brasil contemporneo constitui-se como elemento fundamental na agenda de discusso e elaborao das polticas pblicas de participao social. A partir da discusso de autores como Neves (2002); Dias (2006); Melo (2004); Paulani (2007); Cruz Neto (2008); Falleiros et all (2010) observa-se que no caso brasileiro est presente um tipo de Estado neoliberal de terceira-via que caracteriza-se pela mistura do poder do mercado ditando a agenda social por meio de parcerias pblico-privado e crescente privatizao da educao pblica, a exemplo do nvel superior, ao mesmo tempo da desregulamentao do setor pblico atravs da idia de competitividade, portanto do mercado, mas, tambm, de forte interveno, no apenas, de regulao, do estado, nas polticas sociais. Ainda sobre o contexto de influncia, tratando do governo LULA, partir das discusses realizadas por autores como Ricci (2010); Libneo (2008); Faria (2010); Davies (2004); Loureiro et all (2001) verifica-se que tal governo no rompe com as polticas neoliberais iniciadas no Brasil no perodo Collor e aprofundadas no governo FHC. um governo que ao mesmo tempo em que aprofunda um Estado que age, atravs das polticas de governo, nos moldes neoliberais desresponsabilizando o Estado, estabelecendo uma relao de subservincia ao mercado, por outro busca agir, tambm, tendo como parmetro um Estado de caractersticas de terceira-via em que implementa seu projeto de concertao social, buscando afirmar elementos neoliberais de um pblico no-estatal, atravs de uma sociedade de bem -estar-social; Assim que durante o governo Lula estabelecida uma ampla chamada participao da SCO.

Sobre o contexto de produo do texto tomou-se como suporte de dados para anlise das polticas pblicas os seguintes documentos formais: Balano de Governo 2003/2010 (BRASIL, 2010); Plano Plurianual 2004 -2007 (BRASIL, 2003); Avaliao do Plano Nacional de Educao de 2001 2008 (BRASIL, 2009); Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao (BRASIL, 2007a) e Plano de Desenvolvimento da Educao (BRASIL, 2007b).

O discurso oficial de participao social do Estado e do governo (s) em ao: sentidos de participao democrtica nas polticas de gesto democrtica da educao no governo Lula. Para ter maior entendimento sobre o que significa o estado e o governo em ao no perodo Lula, tomei como suporte de dados para anlise das polticas pblicas os seguintes documentos formais: Balano de Governo 2003/2010 (BRASIL, 2010); Plano Plurianual 2004 -2007 (BRASIL, 2003); Avaliao do Plano Nacional de Educao de 2001 2008 (BRASIL, 2009); Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao (BRASIL, 2007a) e Plano de Desenvolvimento da Educao (BRASIL, 2007b). Tirando o PNE que representa uma poltica de Estado, todos os demais documento caracterizamse por uma poltica de Governo, o que no minimiza sua importncia, ao contrrio, demonstra a fora do governo, atravs da sociedade poltica, em produzir sua ao-dominante na educao brasileira, colocando em ao um projeto de educao nacional ancorada no modelo de estado com princpios neoliberal. Essa configurao das polticas voltadas para o fomento da gesto democrtica escolar tem relao direta com o que j apontei em outro momento deste texto que diz respeito ao fato de Souza (2006) destacar que as aes dos governos tem ganho um destaque maior quando fala-se em poltica pblicas o que leva a constatao de que os governos tem tido amplo espao de atuao no campo das polticas pblicas. Esse campo de atuao pode ter como um dos elementos influenciadores a participao ou no da sociedade civil organizada. A justificativa para a escolha desses documentos parte necessariamente da leitura inicial do documento Balano de Governo 2003/2012. Nele vamos verificar que o PDE, o PAA, PMetas so tomados como documentos centrais

para a definio das polticas do governo Lula na rea da educao. Convm, tambm, destacar que no propsito meu debruar-me sobre todos os elementos que so apresentados nestes documentos; o meu objetivo apresentar, descrever e analisar como o discurso democracia e participao foram sendo construdo formalmente pelo governo em questo, buscando direcionar esse olhar para a gesto escolar do tipo democrtica. A confiana depositada no governo lula demarca, ao menos formalmente, no plano de governo, uma democracia, principalmente, alimentada pela

participao social, o que por vezes explicitada e delineada nos documentos oficiais do governo Lula. Isso pode ser verificado na mensagem presidencial expressa no documento:
mica das A fora-motriz desse processo deve ser a dina parcerias Estado-Sociedade, publico-privado, governamental e nao -governamental. Esse e o caminho que est fazendo brotar o Brasil que pulsa dentro de nos . A participacao democratica essencial pa ra que nos mesmos sejamos capazes de construir o presente e o futuro da nossa Nao. 27 Foruns de Participacao Social do PPA foram realizados em todo o territorio nacional nos 26 Estados e no Distrito Federal para que o governo pudesse ouvir a sociedade organizada sobre os rumos estrategicos do nosso planejamento. Fizemos uma escuta forte muito forte para usar a expressao consagrada pelo sociologo Boaventura de Souza Santos. E preciso ressaltar que nada menos de 2.170 organizacoes par ticiparam dos debates em todo o Brasil. Centrais sindicais, associacoes e federacoes emp resariais, organizacoes nao -governamentais, movimentos populares, instituicoes religiosas e cientificas ou seja, um forte elenco de entidades fortemente representativas da sociedade civil brasileira avaliou o PPA e formulou sugestoes e propostas . Ao incorporar a voz da cidadania na formulac ao estrategica do futuro, o PPA tanto se afasta do autoritarismo estatal dos anos 70 como supera , na pratica , a mais grave exclusao feita na decada passada : a exclusao das prioridades nacionais. Alm dos Foruns de Participao Social , um intenso processo de debates se deu em torno das prioridades sociais, economicas e polticas do PPA . Esse processo mico e envolveu o Conselho de Desenvolvimento Econo ncias Social, Conferencias Tematicas , as mais diversas insta dos governos estaduais e municipais , alm de iniciativas autonomas de vrios setores sociais . (BRASIL, 2003, p. 6, grifos nosso).

Inicialmente, do ponto de vista quantitativo e formal (documento), ao ler todo o documento, posso afirmar que a PAA 2003-2007 introduz um pacto com a sociedade civil organizada que busca afirmar um carter de governo participativo. Isso verificado nos trechos que destaquei anteriormente na mensagem presidencial e que assim classifico: a) ESFERA DE pblico-privado,

PARTICIPAO:

parcerias

Estado

Sociedade,

governamental e nao - governamental. b) ESPAOS PARTICIPATIVOS E SUJEITOS DO PROCESSO: 27 Foruns de Participao Social do PPA foram realizados em todo o territorio nacional ; 2.170 organizaoes participaram dos debates em todo o Brasil. Centrais sindicais , associaoes e federaoes empresariais, organizaoes no -governamentais, movimentos populares , mico e instituioes religiosas e cientfica , Conselho de Desenvolvimento Econo Social, Conferencias Temticas ; c) ATRIBUIES DOS SUJEITOS NO PROCESSO PARTICIPATIVO do PAA: avaliar o PPA e formular sugestoes e propostas; ou seja, configura-se no documento um governo participativo que inclusive apresenta-se como o governo que rompe com a lgica ditatorial, tcnica de se operacionalizar o Estado poltico brasileiro. No PAA so apresentados 3 megaobjetivos, sendo o terceiro: Dimenso Democrtica. Segundo o documento a dimenso democrtica tem como objetivos:
(...) fortalecimento da cidadania e a garantia dos direitos humanos polticos, sociais e civis , a transparencia do setor publico com controle da sociedade, descentralizacao, planejamento participativo e gestao publica orientada para o cidado, a seguranc a publica e a defesa da soberania nacional . (...) O fortalecimento da democracia requer tambem o combate ao autoritarismo, a desigualdade e ao clientelismo. Ser promovido um gigantesco esforc o de desprivatizac ao do Estado, colocando-o a servic o do conjunto dos cidadaos , em especial dos setores socialmente marginalizados. (...) O carater participativo deste PPA e uma formula de enriquecimento permanente do planejamento e da gestao ncia e das ac oes do Governo Federal , conferindo-lhes transpare maior eficacia social . A sociedade brasileira sera fortemente ouvida no processo de construc ao do Plano Plurianual 2004- 2007, a ser apresentado para deliberac ao do Congresso Nacional no final de agosto deste ano. A ampliac ao da participacao da sociedade nas escolhas de politicas

publicas sera uma grande diferenca deste PPA . Esse processo ja comec ou dentro do proprio Governo Federal e esta sendo estendido a sociedade civil organizada . (BRASIL, idem p. 18-20).

J no documento Balano de governo 2003-2010: Democracia e Dilogo, que trata de um balano de todo o governo vamos encontrar na introduo uma demarcao de que o governo Lula buscou construir uma nova relao de dilogo permanente com a sociedade. Uma relao de dilogo permanente e de respeito pela autonomia dos movimentos e pela democratizao das soesoes" (Brasil, 2010, p. 96). O documento, assim como proposto no PAA 2003 2004 quando lemos que o PPA tanto se afasta do autoritarismo estatal dos anos 70 como supera, na pratica , a mais grave exclusao feita na decada passada: a exclusao das prioridades nacionais (BRASIL, idem) , apresenta o governo Lula como o governo que rompe com uma lgica tecnicista onde as polticas eram elaboradas pelos tcnicos e dirigentes; ao romper buscou

estabelecer a formulao das polticas atravs da relao com os movimentos sociais por meio de conferncias, conselhos, fruns e mesas de dilogos.. Esses espaos so apresentados como aqueles que garantiram a participao social, sendo as conferncias nacionais como os espaos relevantes com carter congressual, inovador, com a realizao de etapas municipais, estaduais e federal (Brasil, 2010, p. 96). Segundo o doc umento foram realizadas 73 Conferncias Nacionais; especficas da Educao ligadas ao MEC, sete (07) conferncias: Conferncia Nacional da Educao em 2010, Conferncia Nacional da Educao Bsica em 2008, Conferncia Nacional de Educao Escolar Indgena em 2009, Conferncia Nacional de Educao Profissional Tecnolgica em 2006, Conferncia Nacional Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente em 2003, 2006 e 2009. Afunilando essa discusso para o campo da Educao, destaco trs documentos, sendo dois (02) polticas do governo federal e quem tem uma relao direta com a configurao do governo apresentada no PAA 2003-2007

(incio) e reafirmado no Balano do governo Lula (final)2 e um (01) caracterizados como poltica de Estado. So eles: o PDE Plano de Desenvolvimento da Educao lanado pelo governo Lula em 2007, o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao e o Plano Nacional de Educao Lei no 1.710 de 2001.3 O PDE-Escola foi lanado em 2007 pelo governo Lula e apresentado a sociedade brasileira como um plano que busca enfrentar estruturalmente a desigualdade de oportunidades educacionais. Reduzir desigualdades sociais e regionais, na educao, exige pens-la no plano do Pas. (BRASIL, 2007, p.5). Ainda, no documento, ao ser realizada referncia ao PNE, lemo s: O PDE, nesse sentido, pretende ser mais do que a traduo instrumental do Plano Nacional de Educao (PNE), o qual, em certa medida, apresenta um bom diagnstico dos problemas educacionais, mas deixa em aberto a questo das aes a serem tomadas para a melhoria da qualidade da educao. Ao fazer o confronto entre PDE e o PNE, Saviani (2007) nos apresenta diversos elementos importantes para anlise do PDE: afirma que o PDE no trata-se de um Plano, muito mais um conjunto de aes, j que apresenta teoricamente estratgias para o alcance de alguns objetivos e metas apresentados no PNE. Ainda segundo Saviani, o PDE no se articula organicamente com PNE. Um dado interessante para a nossa anlise posteriormente que em nenhum momento o PDE faz referncia ao termo gesto democrtica e o nico tempo que refere-se ao processo de participao est ligado ao PDE-ESCOLA quando apresenta este programa como um planejamento estratgico e que, tambm, busca a participao da comunidade escolar em sua elaborao. Ao tratar sobre o contexto de influncia em que o PDE foi formulado, Savini (2007) destaca que o PDE tem uma ampla relao com o setor empresarial, distanciando-se do percurso da luta dos educadores pela qualidade da

No documento de balano 2003-2010, tambm, verifica-se que a gesto do governo Lula definida enquanto uma gesto pblica participativa que inclui a participao entre democracia representativa e democracia participativa.
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Mesmo sendo o PNE uma poltica de estado j expirada formalmente, faz-se referncia a ela j que durante o governo analisado a mesma estava em vigor.

educao brasileira que tem como marco referencial temporal os anos 20 da dc. de 90 o sculo XX e que vai ser traduzida pela organizao dos educadores na ABE (Associao Brasileira de Educao), o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, em 1932; a Campanha em Defesa da Escola Pblica, nos anos 50/60; as Conferncias Brasileiras de Educao nos anos 80 do sculo passado; o Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica na Constituinte de 1987 e na LDB de 1996; a luta pelo PNE e o percurso que ainda hoje realizada pelas diversas entidades na contemporaneidade em defesa da educao pblica estatal de qualidade. No documento Compromisso Todos pela Educao verifique-se que tem o mesmo nome do movimento criado pelos setores privados da educao no h referncia a gesto democrtica da educao, e o nico momento em que a palavra participao aparece no documento na meta XX onde lemos:

acompanhar e avaliar, com participao da comunidade e do Conselho de Educao, as polticas pblicas na rea de educao e garantir condies, sobretudo institucionais, de continuidade das aes efetivas, preservando a memria daquelas realizadas (BRASIL, 2007, p. 2)

Outro documento importante para subsidiar a anlise sobre o discurso participativo em documentos presentes do governo lula avaliao do PNE Lei 10.172 de 2001 realizada pelo MEC em 2009. O PNE trata-se de um documento, como assinalado por Saviani (idem) produto de um amplo embate entre sociedade civil organizada e desta na sociedade poltica, demandado, ainda, nos anos 80 pelas conferencias de educao da sociedade civil, mas que s foi aprovado em 2001 no governo de Fernando Henrique Cardoso como poltica de Estado. O PNE aprovado foi reflexo dos antagonismos ideolgicos e de projetos educacionais dos setores da educao que historicamente estiveram presentes nas discusso sobre a educao nacional: os em defesa da educao pblica estatal e os em defesa da educao pblico-privada. No texto do PNE Lei n 10.172, pode-se l que a participao da comunidade escolar um dos objetivos e prioridades a serem alcanados, devendo ser democratizada a gesto do ensino pblico, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princpios de participao dos profissionais da educao na

elaborao do projeto pedaggico da escola e a participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes (Brasil, 2001). Sobre o documento que trata da avaliao do PNE elaborado pelo MEC Avaliao do Plano Nacional de Educao 2001 2008 cabe destacar alguns aspectos que delineiam o objeto de anlise nos documentos que perpassaram o governo Lula. Entre os diversos aspectos destaco o fato de ser este o documento dentre os analisados que maior referncia faz a participao e a gesto democrtica escolar, inclusive definindo conceitos e demarcando posicionamento sobre a participao e a gesto escolar na tica democrtica. Para o MEC o processo de participao no se realiza por decreto, portaria ou resoluo, ainda que a regulamentao legal seja imprescindvel, (BRASIL, 2009, p. 668); nesse sentido, reconhece no documento a construo coletiva do projeto pedaggico que produz o aprendizado da GD e participativa. (idem). Nessa direo, o documento aponta para as seguintes polticas do MEC no fomento a participao: a)criao e consolidao de rgos colegiados na escola (conselhos escolares); b) construo coletiva do PPP; c) discusso e efetivao de novas formas de organizao e de gesto escolar; d) fortalecimento da participao estudantil por meio da criao e consolidao de grmios estudantis; e) garantia de financiamento pblico da educao e da escola nos diferentes nveis e modalidades de ensino. (BRASIL, idem, p. 669). Segundo o governo essas aoes constituem como dinmica fundamental para a construo de uma cultura de participao e de gesto democrtica Um dado importante do documento que, diferente do PDE e do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, que praticamente no fazem referncia participao da comunidade escolar ou da gesto democrtica, na Avaliao do PNE encontra-se um conceito de participao:

A vivncia de dinmicas coletivas nas esferas de poder e de deciso, pois os processos de participao cuja natureza, carter e finalidades se direcionam para dinmicas coletivas, implicam o compromisso com a partilha do poder, envolvendo os diferentes agentes scias. (idem, p. 669).

Para subsidiar a perspectiva do governo Lula quanto ao discurso participativo na escola, o MEC centrou sua poltica nos conselhos escolares. Isso est claro quando o documento expressa: as polticas governamentais destacaram o Conselho Escolar (C.E.) como um dos mais importantes mecanismos de democratizao da gesto de uma escola (idem, p. 669). E para o fortalecimento do C. E. o governo Lula criou o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares. Este Programa tem como diretriz a afirmao de que quanto mais ativa e ampla for a participao dos membros do conselho escolar na vida escolar, maiores sero as possibilidades de fortalecimento dos mecanismos de participao e deciso coletivos (idem). Ainda no documento em discusso reconhecido que a gesto democrtica deve ser percebida enquanto meio de oportunidades para a construo de atitudes que se contraponham ao clientelismo e ao patrimonialismo que historicamente foram fortalecidas pelo sistema poltico elitista e excludente (idem, p. 670). Para tanto o governo Lula buscou estabelecer programas e aes tomando como ponto de partida o PNE. Uma das metas do PNE (BRASIL, 2001) a de n 22 definir em cada sistema de ensino, normas de gesto democrtica do ensino pblico, com a participao da comunidade escolar. Nesse sentido a avaliao do PNE realizada pelo MEC aponta as seguintes polticas de fomento da participao na escola: a) Programa Nacional de fortalecimento dos C. E.; b) Programa de apoio aos dirigentes Municipais de Educao (PRADIME); c) Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de Educao (Pr-Conselho). Ainda sobre a definio de normas da GD, o documento aponta para o fato de que o MEC deve estabelecer diretrizes para a poltica nacional de gesto educacional e apoiar tcnica e financeiramente para que os sistemas de ensino regulamentem a gesto democrtica do ensino pblico e aponta que preciso haver uma regulamentao nacional sobre as diretrizes de uma gesto democrtica. Outro dado relevante do documento que apesar do MEC apresentar toda uma formulao da poltica de gesto democrtica e de estmulo participao da comunidade escolar, no processo de avaliao, no apresentado nenhum dado, indicadores que demonstre o sucesso das aes; portanto, nenhum

percentual de municpios ou unidades escolares que possuem leis, resolues, normas de regulamentao da gesto democrtica;

Uma interpretao para o significado do discurso participativo nos documentos oficiais do governo Lula De antemo anuncio que a participao orientada pelo governo Lula e to fortemente presente em seus documentos traduzidos aqui como polticas, tem uma relao estreita com o discurso neoliberal. Chega-se a esse resultado quando j observamos anteriormente que o modelo de Estado + a configurao do governo deste Estado = discurso e agenda neoliberal com contornos de terceira via. Considerando que as polticas so o Estado em ao ento, logo se pode afirmar que as polticas refletem o modelo que esse estado assume em sua configurao. Assim, as polticas pblicas so reflexos do tipo de estado e de governo em curso. Portanto, no poderia ser diferente, o discurso participativo do governo Lula expresso em seus documentos assume um sentido de participao social nos limites do neoliberalismo de terceira-via. Para melhor entendimento sobre essa antecipao passo a seguir a explicar os elementos que constituem o sentido de participao no governo Lula. Quando observadas as polticas de fomento a participao social do governo Lula, vamos verificar que de fato, quantitativamente aumentou-se

expressivamente o nmero de canais de participao seja por uma democracia representativa por meio de conselhos, fruns ou de uma democracia participativa atravs das conferncias nacionais; busca assegurar mecanismos de participao social e proclamando um governo popular que estabelece na agenda poltica brasileira o processo de concertao social. Na rea da educao, o que vamos verificar que essa preocupao do governo federal em estabelecer mecanismos de participao social no espao escolar est relacionada criao formal dos conselhos escolares. Como foi descrito anteriormente, o principal programa do MEC na institucionalizao da participao o de criao dos conselhos escolares. (BRASIL, 2009). Mas como j afirmado, a criao legal desse espao e a existncia nos diz, ainda, muito pouco sobre a qualidade do processo democrtico nas escolas.

O foco do governo federal na criao dos conselhos escolares nas escolas e o impacto dessa ao na sociedade pode ser traduzido, tambm, nas inmeras pesquisas da rea da gesto democrtica produzidas, conforme demonstrei ao discutir a pesquisa com foco na participao do processo de gesto democrtica, ou seja, quando o assunto participao na escola, os conselhos escolares so os objetos de estudos privilegiados das pesquisas. O que quero dizer que a ao do estado em centrar sua poltica de participao sobre os conselhos escolares acaba por determinar, tambm, o olhar da academia sobre tal espao participativo na escola. Dois autores contribuem comigo na discusso sobre a participao social no governo Lula: Aranda & Senna (2007) e Faria (2010a). Ao discutir sobre a articulao democracia e participao no PAA do governo LULA: Brasil de Todos Incluso e Participao, Aranda & Senna (idem) as autoras apontam que houve uma ampliao do discurso da chamada participao da sociedade civil organizada, no entanto, a partir da anlise dessas autoras, do documento, as mesmas compreendem que tal chamada esteve relacionada ao conceito de cliente/consumidor. J Faria (idem, p. 187) destaca:
(...) apesar de o governo Lula ter construdo as bases de um novo pacto com a sociedade civil organizada por meio da criao, ampliao e institucionalizao de novos espaos participativos, tal prtica no se transformou em uma poltica de governo majoritariamente sustentada. Desta forma, os esforos empreendidos at aqui para a construo e o aperfeioamento da participao das organizaes da sociedade civil nas polticas pblicas do governo Lula tornamse marginais e seletivos, comprometendo, assim, as potencialidades inclusivas que estes mesmos esforos poderiam gerar.

Mesmo sendo anlises de abordagens diferentes, onde a primeira busca verificar se o discurso de participao social busca romper a lgica capital/trabalho e na segunda a abordagem busca verificar a qualidade do processo participativo a partir do que est expresso nos documentos, as autoras, assim como Saviani (idem) nos apresentam formulaes analticas que delineiam a relao estado e sociedade civil organizada no contexto da participao no governo Lula nos trazendo elementos para a discusso do sentido de participao que configura-se no Brasil.

Na complexidade das sociedades atuais, a no consolidao democrtica, a cooptao do discurso democrtico pelo o capitalismo, as polticas pblicas passam a ser muito mais produto do esprito governamental no poder, especialmente dos grupos que ocupam os espaos que administram o estado, do que aquilo que a ANPED conceitua como poltica de Estado no sentido gramsciano. Assim, no esprito governamental, as polticas tendenciam ser uma expresso e representao da viso de grupos setorizados dentro do estado do que a expresso e representao dos diversos setores da sociedade civil em um processo democrtico participativo de fato. A centralidade e a afirmao do aparelho burocrtico do Estado tem exercido um decisivo poder na definio e implantao das polticas pblicas educacionais dando a elas um esprito governamental sendo muito mais o governo em ao do que o Estado (ampliado) em ao Mesmo sendo anlises de abordagens diferentes, onde a primeira busca verificar se o discurso de participao social busca romper a lgica capital/trabalho e na segunda a abordagem busca verificar a qualidade do processo participativo a partir do que est expresso nos documentos, as autoras, assim como Saviani (idem) nos apresentam formulaes analticas que delineiam a relao estado e sociedade civil organizada no contexto da participao no governo Lula nos trazendo elementos para a discusso do sentido de participao que configura-se no Brasil. Para entender melhor essa linha de pensamento, convm destacar alguns fatos do contexto brasileiro: demarco como fato importante na relao estado e sociedade civil no contexto da participao a reforma do aparelho do estado durante o governo FHC e que j foi descrita nesse texto. Com tal reforma houve um proposio do alargamento da participao em novos contornos como a transferncia de responsabilidades para a sociedade civil por meio da criao de espaos institucionalizados onde a sociedade viesse a participar especificamente como o sujeito controlador social Simionato (1999) comenta que a reforma do aparelho de estado brasileiro passa a adotar o sentido de que a sociedade civil um dos mecanismos institucionais de controle das aoes governamentais. Assim, o controle social, tambm denominado de democracia direta, refere-se s formas organizativas

formais e informais da sociedade necessrias fiscalizao das organizaes pblicas e privadas. O sentido de controle social e, portanto, de participao da sociedade civil estaria no mbito de uma participao limitada, onde os sujeitos integrantes dos mecanismos participativos atuariam no sentido de acompanhar e fiscalizar as prticas pblicas. Correia (2000, p. 11) tambm comenta que sob o campo contraditrio das polticas sociais que surge a concepo de controle social por parte da sociedade na gesto das polticas pblicas e, para o exerccio de controle social, o Estado cria mecanismos institucionalizados de participao, o que Gonh (2007) denomina de participao comunitria. O movimento de institucionalizao de espaos de participao social no uma ao unilateral do estado restrito, mas como j disse aqui, configura-se no forte movimento da sociedade civil organizada na dcada de 80 por uma ampla participao social nos espaos do estado restrito. At a sem muitos problemas, digo sem muitos problemas porque a participao formal, tambm, tem seus limites, mas, a problemtica percebida quando verifica-se em que sentidos a

institucionalizao da participao se d. A respeito da institucionalizao dos espaos formais de participao, podemos utilizar a categoria que Gohn (2007) emprega, que a participao cidad em que, segundo a autora, h uma exigncia da institucionalizao de mecanismos em torno da definio de polticas pblicas. Desse modo, os mecanismos passam a ser considerados como lcus de micropolticas, possibilitando uma participao de outros sujeitos que antes no se integravam no contexto do modelo tradicional. Novos espaos de participao ganham fora impulsionados, principalmente pela concepo de estado mnimo. No cabe mais ao estado restrito assegurar a satisfao de todos os desejos da populao, mas aos novos espaos convocados a assumir responsabilidades. Porm, ao mesmo tempo em que o estado incorpora o discurso de participao social nos marcos do neoliberalismo, responsabilizando a sociedade por funes antes atribudas a ele mesmo, por outro lado, no se

desresponsabiliza dos espaos de tomadas de posio sendo ele o sujeito poltico que ir atuar com um poder maior de deciso; acaba, portanto, tendo

uma influncia dominante na definio das regras, das normas do processo democrtico participativo. Como pode ser observado nos documentos do

governo Lula, o estado cria, organiza e convoca a sociedade a participar, institucionalizando a participao social. Assim, diferentemente da concepo de participao dos movimentos sociais dos incios dos anos 80, quando houve uma presso vinda de baixo para que o Estado pudesse reconhecer demandas da sociedade civil, que segundo Gohn (2001) foram movimentos que se caracterizaram pela luta e reivindicao, assumindo um discurso de no-relao com o Estado, a participao preconizada nos anos 90 passou a configurar-se no campo da relao entre Estado e sociedade civil, relao esta entendida por meio da negociao e das parcerias. Segundo Cardoso (1999), foi por meio desta idia que o Estado brasileiro passou a adotar a concepo da participao institucionalizada mediada por conselhos. A partir da dcada de 90 houve uma desacelerao da participao nos moldes da dcada de 80 (GOHN, 2001). Essa desacelerao se deu em parte pela cooptao que o Estado passou a imprimir sobre diversos aparelhos privados de hegemonia, representados na sociedade civil por meio do discurso preconizado de controle social e de incorporao da sociedade civil enquanto sua parceira. Segundo Venncio (2007, p. 164), os projetos de sociedade apresentados se limitam a gerir a ordem social vigente. Abordando o fenomeno de alargamento da participao poltica, ainda que limitada, Neves e SantAnna (2005) chamam a ateno para a possibilidade da redefinio em grande escala das relaes de poder, em parte pelas classes dominantes como forma de legitimao de sua hegemonia, mas que passa a tornar-se legtima, tambm pela classe trabalhadora, como meio de tentativa de superao da dominao. No entanto, o que temos visto a tradicional arte da classe dominante na aplicao de uma pedagogia da hegemonia, a fim de obter o decisivo consenso da maioria da populao ao projeto burgus de sociabilidade. A participao instigada por esta pedagogia teria um forte vnculo com o incentivo a movimentos caracterizados por soluoes individuais (p. 20 - 35).

Ainda falando a respeito do movimento hegemnico da classe dominante, Neves e SantAnna (idem) destacam tres pontos subliminares quanto a participao da pedagogia dominante: o primeiro seria o da apatia poltica, quando da estratgia do consenso de que a atuao de participao da sociedade deve ser orientada pela classe dirigente; segundo, o desmantelamento dos aparelhos privados de hegemonia da classe

trabalhadora, na tentativa de destruio de organismos que atuam no nvel tico-poltico, induzindo-os a um nvel tico-corporativo 4, um estmulo limitao dos sujeitos pequena poltica5; trabalho. Sobre um conceito atual de sociedade civil, e ratificando a concepo j neste estudo adotada, Nogueira (2003) a caracteriza como local de complexificao, diferenciao e fragmentao, criao de novos sujeitos que, em sua ao, nem sempre conseguem unificar; outra caracterstica a de que a sociedade civil passou a estar mais interligada, num mundo globalizado onde a originalidade das culturas nacionais passou a estar mais padronizada; e, por ltimo, em conseqncia da expanso da cultura democrtica a de uma sociedade civil que tende a um abandono do Estado por entender que contm toda a virtude e todo o dinamismo social. A conseqencia disto foi um crescente dos chamados novos movimentos sociais, de uma mobilizao democrtica, mas a perda de uma unidade poltica. O autor destaca tres tipos de sociedade civil,6 dentre elas a sociedade civil social que se enquadra no contexto real que estamos analisando: este tipo de sociedade seria aquela em que a poltica est presente, tem seu lugar de destaque, mas, no entanto, s vezes substituda pela luta social, excluindo a luta institucional, o que implicaria uma limitao ou at mesmo impossibilidade do estabelecimento de mecanismos para a conquista do poder e da hegemonia. Porm, h o reconhecimento de que nesta sociedade h espao para a conquista da
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terceiro, o estmulo estatal a

expanso de grupos de interesses no diretamente ligados s relaes de

Ver Gramsci (2002, p. 40-41). Ver, tambm os comentrios realizados por Coutinho (1992).

A respeito dos conceitos de Grande Poltica (alta poltica) e pequena poltica (poltica do dia-a dia, poltica parlamentar, de corredor, de intrigas) ver Gramsci (idem, p. 21-22).
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Ver os outros tipos de sociedade civil: democrtico -radical e sociedade civil liberal em Nogueira (2003)

hegemonia, da formao da vontade poltica, da movimentao constante, da luta e conquista de direitos; existe lugar para o ativamento da cidadania mundial, para a presso aos governos, para uma melhor justia social etc. A problemtica nesta sociedade que nem sempre esta idia est visvel, justamente pela idia de fragmentao, liberdade em relao ao Estado. Concepes de auto-organizao, de terceiro-reino, mediante as esferas polticas e economicas, o que implica uma poltica convertida em tica, que no se pe como poder e com poucas chances de se efetivar (p. 216 233). So esses conceitos de sociedade civil organizada que influenciam a relao estado sociedade civil, portanto, os direcionamento formais de participao social. Fica evidente que o sentido de participao social inerente a agenda neoliberal presente durante todo o governo Lula. Um fato recente exemplifica o que estou afirmando. A discusso do atual Projeto de Lei do novo Plano Nacional de Educao (PNE) 8035/2010 ainda em tramitao no congresso brasileiro. Durante os anos de 2009/ 2010 a sociedade civil organizada brasileira foi convidada pelo governo Lula para discutir atravs de conferncias municipais e estaduais da educao proposta para o novo PNE em substituio ao anterior PNE 10.172/2001 que j teve seu prazo vencido no final de 2011. Nessa metodologia poltica diversos setores da sociedade, nos municpios e estados brasileiro, discutiram por dias propostas no mbito municipal, depois levadas para uma conferncia estadual formada por representantes de todas as categorias da escola e de instituies da SCO. Das conferncias estaduais houve a CONAE, a Conferncia Nacional da Educao em Braslia/2010. Fazendo a leitura do documento oficial sobre a CONAE7, lemos:
A Conferncia Nacional de Educao CONAE um espao democrtico aberto pelo Poder Pblico para que todos possam participar do desenvolvimento da Educao Nacional. Ser organizada para tematizar a educao escolar, da Educao Infantil Ps Graduao, e realizada, em diferentes territrios e espaos institucionais, nas escolas, municpios, Distrito Federal, estados e pas. Estudantes, Pais, Profissionais da Educao, Gestores, Agentes Pblicos e sociedade civil organizada de modo geral, tero em suas mos, a partir de
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Documento disponvel em Acesso em 20 de abril de 2012.

http://conae.mec.gov.br/images/stories/pdf/texto_conae.pdf.

janeiro de 2009, a oportunidade de conferir os rumos da educao brasileira.

No documento, tambm, l-se que a conferncia tem uma relao histrica com a Lei n 378 de 1937 quando ao criar o Ministrio da Educao e Sade Pblica, institui as conferncias como espao de conhecimento, orientao do governo federal sobre os assuntos educacionais e da sade. A mesma lei diz que de responsabilidade do presidente da repblica convocar as conferncias. E foi nesse esprito que foi forjada toda uma mobilizao de professores, estudantes, tcnicos, pais e setores da sociedade civil organizada para discutirem o novo PNE do Brasil. No entanto observa-se que o esprito governamental esteve o tempo todo pautando, regulando as discussoes do esprito popular. E o fato maior dis so que aps todo o teatro poltico armado, desde as COMEs, COEEs at a CONAE o governo encaminhou outro PNE ao congresso brasileiro, no correspondendo ao que foi definido pela a sociedade civil organizada. No documento elaborado pela a ANPED (Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao) Por um Plano Nacional de Educao (2011 -2020) como Poltica de Estado, uma das instituioes presentes nas discussoes da proposta do novo PNE l-se:
O Projeto de Lei (PL 8.035) apresentado pelo Governo Federal ao Congresso Nacional em dezembro de 2010, ora em tramitao na Cmara Federal, em Comisso Especial constituda para esse fim, no reflete o conjunto das decises da CONAE. Os avanos contidos no Documento Final da CONAE, resultado dos debates e disputas internas ocorridos no espao democrtico de discusso que a mesma possibilitou, no foram, em sua maioria, contemplados no PL 8.035/2010. Alm disso, o referido projeto apresenta outros problemas que precisam ser identificados e resolvidos para que possamos aprovar no Congresso Nacional um PNE que atenda aos anseios da sociedade brasileira. Dentre esses problemas, merece ser destacada a necessidade de maior organicidade entre as metas e as estratgias propostas. (ANPED, 2001, p. 10)

Desde ento, tem sido travada uma luta incessante da sociedade civil organizada contra o PL do governo no congresso nacional que busca boicotar a proposta atravs do que chamo de esprito popular, ou seja, de

manifestao, participao dos mais amplos setores da sociedade civil organizada. Uma caracterstica que atribuo a esse processo, no novo no Brasil,
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que no tem sido a sociedade civil a pautar a sua agenda, mas o

governo que tem passado a pautar a agenda da SCO, convidando-a para um processo no de deliberao e definio, mas de escuta, de orientao. Esse processo melhor compreendido quando trago novamente Gohn (2001) j citada anteriormente nesse texto, ao dizer que no movimento da luta para o aprofundamento da cidadania, entendida como insero poltico-social dos indivduos/grupos a participao dos anos 90 passou a configurar-se no campo do relacionamento entre estado e sociedade civil por meio da negociao, parcerias. Se por um lado esse movimento representa a presena de camadas minoritrias antes excludas historicamente dos espaos de deciso, por outro lado tem havido uma tendncia de cooptao, regulao de tais camadas. Essa regulao as avessas reforada por Santos (2007) quando ele discute que h uma tenso e crise entre a regulao e a proposta de emancipao social j que a regulao passou regular a segunda; como conseqncia a participao ampliada, direta foi reduzida a aspectos de decisoes banais de reproduo do poder. Para este autor, a ausncia de uma tenso entre capitalismo e democracia resultou nessa participao regulada.
a tenso entre capitalismo e democracia desapareceu, porque a democracia comeou a ser um regime que, em vez de produzir redistribuio social, a destri. o modelo neoliberal de democracia imposto pelo Consenso de Washington. Uma democracia sem redistribuio social no tem nenhum problema com o capitalismo; ao contrrio, o outro lado do capitalismo, a forma mais legtima de um Estado fraco. Essa a razo pela qual o Banco Mundial e o FMI propem e impem essa forma de democracia. (idem, p. 87)

O que quero afirmar que na complexidade das sociedades atuais, a no consolidao democrtica, a cooptao do discurso democrtico pelo o capitalismo, as polticas pblicas passam a ser muito mais produto do esprito governamental no poder, especialmente dos grupos que ocupam os espaos
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Importante rememorar que em 1996 o mesmo aconteceu com LDB 9.394/1996 e com o antigo PNE de 2011 quando o governo FHC encaminhou propostas diferentes das que haviam sido discutidas pelos setores na SCO. Cruz Neto (2008) comenta sobre esse processo, especificamente do PNE.

que administram o estado, do que aquilo que a ANPED (2011) conceitua como poltica de Estado no sentido gramsciano. Assim, no esprito governamental, as polticas tendenciam ser uma expresso e representao da viso de grupos setorizados dentro do estado do que a expresso e representao dos diversos setores da sociedade civil em um processo democrtico participativo de fato. A centralidade e a afirmao do aparelho burocrtico do Estado tem exercido um decisivo poder na definio e implantao das polticas pblicas educacionais dando a elas um esprito governamental sendo muito mais o governo em ao do que o Estado (ampliado) em ao Se por um lado o governo Lula caracterizou-se como um governo que ampliou os espaos de participao e de relao do estado restrito com a sociedade civil organizada, tal aumento quantitativo como defende Bobio (2000), no garantiu um sentido de participao social nos limites do gerenciamento do estado por parte dos diversos setores da sociedade civil organizada, especificamente daqueles em defesa da educao publico-estatal, e isso ficou claro ao afirmar e demonstrar que a agenda participativa do governo lula no rompe com a perspectiva de estado neoliberal, portanto, de uma participao restrita a esta concepo de estado e orientada seja no campo da dominao ou da direo por setores conservadores da sociedade brasileira, como bem observado por Saviani (2007).

Consideraes Finais Enfatizo que os seguintes elementos constituem o contexto de produo dos textos de estmulo participao social governo LULA: a) O estado restrito passa a pautar a agenda da sociedade civil organizada ao instituir os diversos espaos de participao bem como as normas e regras. Como apresentado, na educao foram realizadas sete (07) conferncias, nenhuma puxada pela sociedade civil organizada como aconteceu nos anos 1980; b) Por diversas vezes verifica-se que o discurso da participao nos documentos est relaciona a escuta, a opinio, fiscalizao e formulao de sugestoes e propostas como pode ser observado no PPA 2004-2007

(BRASIL, 2003). Nesse sentido parece no caber a instncia decisria das polticas por meio de uma democracia deliberativa da sociedade civil. Isso implica, novamente afirmar que os elementos do contexto de influncia influenciam o sentido de uma participao nos marcos do neoliberalismo, ou seja, de uma participao da boa vontade como afirma Dias (2006), uma discurso participativo que remetido aos homens e mulheres de boa vontade. Porm preciso afirmar um conceito analtico crtico de Estado ampliado, tendo como suporte as idias de Grasmci: o Estado enquanto espao de atuao tanto na burocracia estatal sociedade poltica, mas, tambm, da sociedade civil organizada. Nesse sentido Estado ampliado significa aqui a relao autnoma de duas esferas que Gramsci denomina de sociedade poltica, espao de atuao das classes dirigentes atravs dos diversos instrumentos da burocracia estatal e que cumprem uma funo de ditadura e coero; e de sociedade civil, espao de correlao de foras dos diversos grupos atravs dos aparelhos privados igrejas, sindicatos... - cumprindo uma funo de hegemonia. Portanto, o Estado no apenas o espao da burocracia estatal aonde atuam as classes dominantes, mas, tambm, lugar de atuao das classes dirigentes. Para entender melhor cabe aqui colocar aqui uma passagem do Caderno do Crcere 5 onde Gramsci escreve:
A unidade histrica das classes dirigentes acontece no Estado e a histria dela , essencialmente, a histria dos Estados e dos grupos de Estado. Mas no se deve acreditar que tal unidade seja puramente jurdica e poltica, ainda que tambm esta forma de unidade tenha a sua importncia, e no somente formal: a unidade histrica fundamental, por seu carter concreto, o resultado das relaes orgnicas entre Estado ou sociedade poltica e sociedade civil. As classes subalternas, por definio, no so unificadas e no podem se unificar enquanto no puderem se tornar Estado; sua histria, portanto, est entrelaada da sociedade civil, uma funo desagregada e descontinua da historia da sociedade civil e, por este caminho, da histria dos Estados ou grupos de Estado. (2002, p.139-140).

Como pode ser observado Gramsci no concebe o Estado apenas como espao da coero, da ditadura, mas da relao entre estas caractersticas e as de hegemonia e de direo. Segundo Coutinho (2007, p. 127 131) a partir

de Gramsci, o Estado assim compreendido significa no sentido integral ditadura + hegemonia. Duas esferas onde as classes sociais buscam conservar, construir uma base econmica a partir dos seus interesses. Ainda, segundo este autor a sociedade poltica e civil constituem-se campo autnomos do Estado com base material especfica, isso no significa dizer que no h uma relao dialtica entre ambas, mas que nelas as classes sociais atuam de acordo com as caractersticas de cada campo: enquanto na sociedade civil a atuao da busca do consenso e de direo atravs dos diversos aparelhos privados de hegemonia e da conduo ideolgicas, na sociedade poltica a forma de atuao de coero atravs dos aparelhos e instrumentos repressores do estado restrito que buscam assegurar legalmente a disciplina dos grupos que no consentem, nem ativa nem passivamente, mas que constitudo para toda a sociedade, na previso dos momentos de crise no comando e na direo (...), quando fracassa o consenso espontneo (p. 130). Esse conceito nos permite enxergar possibilidade de hegemonias atravs da sociedade civil organizada. Isso significa dizer que mesmo a participao social assumindo sentidos hegemnicos limitados as idias neoliberais de de uma participao de boa vontade, de colaborao, co -responsabilidade, o entendimento de hegemonia e Estado Ampliado nos coloca as possibilidades de se constiturem e serem construdas os sentidos de participao social demandados pela sociedade civil na dcada de 80 que brigam pelo direito de uma participao social nos marcos da deliberao e controle social do estado restrito. A insero de setores excludos no processo participativo por meio dos mecanismos implantados, mesmo sendo orientados por uma lgica de participao, implica as possibilidades de hegemonia no contexto do Estado Ampliado. Sobre isso, especificamente na escola, Gonh (2006, p.34) coloca novas prticas constituem um novo tecido social denso e diversificado, tencionam as velhas formas de fazer polticas e criam possibilidade concretas para o futuro. E nessa tenso contraditoria entre reproduo e possibilidade de produo que acredita-se a construo de hegemonias, mesmo considerando os limites da democracia no modelo de estado capitalista; a tarefa alargar as possibilidades de participao, expondo as suas contradies, permitindo novos aprendizados de participao democrtica que no se restrinja aos

espaos formais de participao colaborativa e consensual posta pela agenda do governo brasileiro.

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