UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS GESTO PBLICA

GABRIEL JUNIO THIAGO FERREIRA

ESTADO E POLITICAS SOCIAIS

Belo Horizonte 2013

Estado e Politicas Sociais

Poltica Social pode ser entendida, numa conceituao bem geral e ampla, como uma modalidade de politicas pblicas que possui objetivos especficos e afigura-se por meio das aes de governo. Pode ser produzida nos mais diversos contextos e tambm pode originar-se de aes representativas da sociedade.

Ao estudarmos politica social sempre necessrio citar T. H. Marshall que tambm menciona a dificuldade de restringir a definio de politica social: "Poltica social um termo que, embora amplamente usado no possui definio precisa. O significado que lhe dado em contextos particulares em grande medida matria de convenincia ou conveno" (Marshall, T.H., 1975). Nas Cincias Sociais, poltica social ao governamental com objetivos especficos relacionados proteo social.

Antes de tomarmos o caminho da definio do termo Politica Social, passaremos por um breve panorama da questo social e pelos perodos de transio que originaram diversos assuntos hoje por ns estudados.

No contexto de transio para o capitalismo, de crescimento comercial e de supervalorizao das cidades, a pobreza vem tona e passa a ser tratada como um risco social. Podem ser destacadas trs fases da evoluo da politica social. A primeira a chamada Lei dos Pobres. Eram ordenaes de Estado que tornavam obrigatria a caridade, originando a criao de fundos pblicos. Era difundida em diversos pases da Europa, embora que de formas diferentes. Em todos os casos, implicava no chamado imposto dos pobres - que tinha como finalidade tirar os pobres das ruas. No final do sculo XIX, a segunda fase, inaugura-se com o advento dos seguros sociais compulsrios. Foram criados para fazer face aos riscos associados ao trabalho e despontaram como o modelo de proteo social.

A partir da crise de 1929, com a evoluo capitalista, o surgimento do socialismo e com a ecloso de duas guerras mundiais cria-se um cenrio apropriado para a terceira fase da politica social. O seguro substitudo pela de seguridade social, a natureza da poltica passa a ser universalista e o alvo passa a ser a cidadania. Sistemas criados pelo Estado ou por ele

administrados tornam-se produtores de politicas que visam a garantia dos direitos dos cidados.

Para entender melhor esse perodo de grandes transformaes nas politicas sociais, analisaremos trs trabalhos de renomados autores que discorreram sobre o tema. Primeiro A Grande Transformao: As Origens da Nossa poca de Karl Polanyi, depois A Metamorfose da Questo Social de Robert Castel e, por ltimo O Advento do Seguro Social de T. H Marshall.

1 - A Grande Transformao: As Origens da Nossa poca Karl Polanyi

Karl Polanyi (1980) em sua obra A Grande Transformao, (Speenhamland 1795), cronologicamente traz trs perodos na mercantilizao do trabalho: O da Speenhamland (1795) antecedeu a economia de mercado e buscou impedir seus efeitos destruidores. Seu resultado foi apenas a pauperizao das massas, que quase perderam a sua forma humana no decorrer do processo. (Polanyi, 1980, p. 93). O perodo da Poor Law Reform Act (1834) que consistiu na transio para economia de mercado e o perodo o do surgimento da classe trabalhadora - e da economia de mercado. Contudo, se faz necessria a anlise social e econmica anterior a esses perodos. As caractersticas da sociedade at o sculo XVIII faziam da terra um elemento crucial da ordem feudal - era a base do sistema militar, jurdico, administrativo e poltico. Ficava parte do sistema de compra e venda e estava sujeita a um tipo diferente de regulao. O trabalho era caracterizado pelo sistema de guildas, tinha motivaes relacionadas organizao geral das sociedades e estava circunscrito por ela. Logo possvel concluir que, at o incio do sculo XIX o sistema econmico estava submerso em relaes sociais gerais em que o mercado era apenas uma instituio simblica regulada e controlada pelas autoridades sociais e que a ideia de mercado autorregulvel era desconhecida. Entre 1795 e 1834 que foi o perodo mais ativo da Revoluo Industrial houve uma Grande Transformao e o mercado autorregulvel em conjunto com o liberalismo e suas caractersticas ascenderam-se. Toda a produo era destinada para a venda no mercado; todos os rendimentos derivavam de tais vendas; a terra, o dinheiro e o trabalho foram transformados em mercadorias; a sociedade passa a ser controlada pelo mercado; eliminaramse as salvaguardas que protegiam a terra e o trabalho; aconteceu a separao institucional da

economia e da poltica, dando origem a uma mudana cultural drstica e inovadora para a poca. Essa grande transformao destruiu todo um tecido tradicional daquela sociedade, provocando desarticulao social, em que, a sociedade agrria - e comercial - foi transformada em sociedade industrial (modernizada). O homem, bem como sua terra e seu trabalho, agora, eram considerados como mercadorias. Mesmo nesse contexto, nada foi feito para atenuar o impacto da Revoluo sobre as massas. A partir da pode-se analisar a era Speenhamland. At 1795 preponderou a proteo dos Stuarts e Tudor, em que pobres eram forados a trabalhar com qualquer salrio que pudessem conseguir. Somente os que no conseguiam trabalho tinham direito a assistncia social, quando surge o Act of Settlement (Decreto de Domiclio de 1662), impedindo a livre circulao do trabalhador, que ficava confinado ao seu lugar de origem, inviabilizando a constituio de um mercado de trabalho nacional. J em 1795 a Speenhamland Law ou (sistema de abonos) anula o Act of Settlement garantindo a sobrevivncia ou direito de viver, transferindo uma renda mnima (em dinheiro) para que se pudesse comprar o po, corroborando o sistema paternalista de organizao do trabalho. Essa lei garantia que o trabalhador fosse assistido mesmo quando empregado, se seu salrio fosse menor do que a renda familiar estabelecida na tabela formulada pela lei de preos e renda. Logo, as consequncias foram claras. Houve uma queda na produtividade do trabalho (devido falta de motivao do trabalhador para produzir, pois, mesmo que se esforasse ou nada produzisse seria assistido pelo subsdio estatal) e, por conseguinte um desincentivo ao aumento dos salrios (j que a produtividade de seus funcionrios era baixa, o lucro tambm, logo, no havia motivo para os donos das fbricas os ajudarem). Tudo isso ocasionado por uma proteo tradicional em uma sociedade motivada pelo lucro e estruturada num mercado de trabalho. Com essa terrvel experincia percebeu-se que no era possvel criar uma ordem capitalista sem um mercado de trabalho. Foi quando se deu a Poor Law Amendment (Emenda Lei dos Pobres) de 1834 - que deu fim ao domnio do latifundirio benevolente e seu sistema de abonos. Os pobres mais necessitados foram abandonados sua sorte quando se retirou a assistncia externa: Em toda a histria moderna talvez jamais se tenha perpetrado um ato mais impiedoso de reforma social. Ele esmagou multides de vidas quando pretendia apenas criar

um critrio de genuna indigncia com a experincia dos albergues (Polanyi, 1980, p. 93). Novamente a sociedade fora desarticulada, possibilitando agora a formao de uma nova classe, o proletariado e sua mo-de-obra, mercantilizando toda fora de trabalho: Foi este, precisamente, o ajuste que ocorreu sob o sistema de mercado. O homem, sob o nome de mode-obra, e a natureza, sob o nome de terra, foram colocados venda. A utilizao da fora de trabalho podia ser comprada e vendida universalmente, a um preo chamado salrio, e o uso da terra podia ser negociado a um preo chamado aluguel (Polanyi, 1980, p. 137). Polanyi (1980) vem com uma abordagem de carncia social (em relao proteo estatal). A introduo dos mercados livres ampliou a necessidade de controle, regulamentao e interveno da parte do Estado. O intervencionismo se faz necessrio e surge espontnea e independentemente da opinio pblica. Polanyi (1980). Este visava proteo social e nacional, fiscalizava alimentos industrializados e pagava-se por meio de impostos, punia emprego de menores em minas, inspecionava fbricas, a vacinao obrigatria e seguro contra acidentes de trabalho. O intervencionismo resultou da ao de uma ampla gama de pessoas e classes, vigorando-se a partir do Poder Executivo (burocratas). No foram as questes econmicas as principais, mas as questes da qualidade de vida em interesses comuns, segurana e estabilidade no ambiente de vida do homem.

2 - A Metamorfose da Questo Social: Uma Crnica da Questo Social Robert Castel Castel (1998) em A Metamorfose da Questo Social, apresenta a questo da condio de assalariado. Seu ponto de partida a anlise de dois tipos particulares de populaes com problemas: Os miserveis, que dependem de assistncia essencialmente em funo de sua invalidez e a franja desfiliada dos meios populares, caracterizada por sua impossibilidade de insero nas relaes dominantes de trabalho e por seu isolamento social. Posteriormente, o autor visa reconstruir a odisseia do salariado para uma possvel compreenso de como - a partir das situaes em que a condio de assalariado ocupava uma posio inferior dentre as

demais - uma posio desprezada e miservel passou a posio de sociedade salarial em que a maioria dos sujeitos sociais obteve suas garantias e direitos.

Faz-se necessrio citar umas das importantes abordagens que Castel faz nessa reconstruo, a Proteo Prxima. Consistia em um conjunto de prticas que se inscrevem numa estrutura comum determinada pela existncia de certas categorias de populaes carentes e pela necessidade de atend-las. Regida pelas regulaes da sociabilidade primria: sistemas de regras que ligam diretamente os membros de um grupo a partir de seu pertencimento familiar, da vizinhana, do trabalho e que tecem redes de interdependncia sem a mediao de instituies especficas. (Castel, 1998, p. 48). Com a desestruturao do feudalismo e a complexificao da sociedade, os laos da sociabilidade primria se afrouxam. Uma resposta global e pouco diferenciada aos carentes fica impossibilitada, permitindo ento o surgimento de um elemento muito importante na reconstruo de Castel, o socioassistencial. Este se formulava nas seguintes caractersticas: Funo protetora e integradora (e, mais tarde, preventiva); complexidade e especializao crescentes - exercidas por pessoas especificas (o proco) ou profissionais formados e recrutados para seu desempenho; tecnificao crescente avaliao de situaes que requerem e no requerem interveno baseada em dados, conhecimento especializado das populaes e dos mtodos de assistncia; prticas intrainstitucionais e extrainstitucionais. Castel traz a questo da indigna condio de assalariado caracterizada pela misria material e pobreza alm de um estado de dependncia de subcidadania em que todas as pessoas nessa condio s tm algo para troca: sua capacidade de trabalho. Aguas relaes salariais pr-industriais so enfocadas. O vagabundo, assalariado puro, em estado bruto. S possua a fora de seus braos. Servo, assalariado parcial (salrio em dinheiro e gneros) e os Artesos, principais antecedentes do assalariado moderno, bem como alguns tipos de organizao do trabalho, tambm pr-industriais: trabalho forado que circunscreve a tropa errante e irregular, realizado em oficinas de caridade e depsitos de mendicncia; trabalho regulado que so artesos e aprendizes, detentores de uma dignidade coletiva, derivada de sua profisso e, o trabalho livre, que surgia gradativamente - travado pelo idioma corporativista, que era um empecilho para uma

economia de mercado - entre o trabalho forado e o regulado. Era constitudo por: companheiros dos ofcios; mestres rebaixados ou arruinados, operrios vinculados aos mestres e aos companheiros de ofcios, domsticos e serviais, etc.

Para concluso do raciocnio na reconstruo de Castel, o trabalho surge como fonte de propriedade, riqueza individual e nacional, produtividade e humanidade (Locke, Smith; Marx) no fim sc. XVII e incio sc. XVIII deixa de ocupar as baixas posies sociais e se torna um carter coletivo. Contudo, primordial, lembra Castel, que o acesso ao trabalho foi promovido, mas no a condio salarial.

3 - O Advento do Seguro Social T. H. Marshall

O Seguro Social Compulsrio como instrumento de politica social, foi adotado pelos pases ocidentais nas primeiras dcadas do sculo XX. Em sua essncia, a existncia desse tipo de assistncia fazia parte das reivindicaes legtimas dos trabalhadores junto s indstrias daquele tempo para que, sendo garantidos legalmente, pudessem suportar os mais diversos assdios. Era novidade em trs aspectos: 1) Constitui-se em uma nova forma de interferir nos negcios da indstria; 2) era um novo tipo de relao cidado-Governo e 3) provocava novos problemas financeiros e administrativos. Porm, ao ser apresentado por Lloyd George, tomou forma muito mais de ataque aos industriais e ao capitalismo do que de soluo de parte dos problemas dos trabalhadores. Segundo ele individuo, igreja e Estado compreendem e julgam pertinente a existncia do seguro social, mas, a economia no o oferecia, tornando-se necessria a interferncia do poder poltico para corrigir o defeito.

A instituio do seguro social compulsrio criou certa relao contratual entre o segurado e o Estado e, pensava-se que esse novo fenmeno politico evitasse que os trabalhadores se tornassem brinquedo da politica partidria. Porm, com o desemprego em massa no perodo entre as duas guerras e desvalorizao da moeda trouxeram a necessidade de reviso dos termos do seguro. Tais medidas afetaram tanto os j includos nos planos como os recmadmitidos.

Pensava-se que o seguro traria certa felicidade aos segurados, pois o teriam adquirido com o prprio esforo. Alm desses pressupostos, ele trouxe consigo problemas de finanas, administrao e a confuso ao pensar que seguiriam os mesmos modelos dos seguros privados como a Friendly Societies. Para proporcionar maior cobertura pelos planos e, a fim de honrar o compromisso do seguro obrigatrio, o Estado pode flexibiliz-los de trs maneiras. A

primeira a aplicao geral (suplementao das contribuies do segurado por outras fontes), a segunda por meio de aposentadorias e penses o chamado aumento de benefcios e a terceira forma de flexibilizao est no terceiro no seguro mdico-hospitalar e no seguro desemprego.

Medidas de indenizao por acidentes de trabalho sempre ocuparam uma posio especial, pois, acarretam responsabilidades sobre o empregador. O termo risco ocupacional significa que acidentes no decurso do trabalho esto cobertos pelos seguros, no sendo necessria a comprovao de negligencia por parte do empregador. No havia acordo quanto politicas para que o segurado realmente recebesse o que lhe era de direito e muitas das reivindicaes dos trabalhadores eram tidas como pessoais e deviam ser tratadas em tribunais de justia.

necessrio ressaltar que o seguro social no era compulsrio em todos os pases europeus muito menos mantido pelo Estado. Alguns pases o consideravam bipartido entre trabalhador e empregador com o Estado na funo de apoio a essa relao para garantia da liquidez. Independentemente do sistema de seguros adotado certo que eles no poderiam ser comparados com os seguros privados, pois, alm de ser obrigatrios, no eram suficientes para cobrir os benefcios. Mesmo nessas condies, a palavra seguro parecia mgica e fazia com que os trabalhadores se sentissem detentores de grandes benefcios em contrapartida pelo pagamento.

O advento do seguro social a exposio da crescente percepo do sentido de responsabilidade pelo bem-estar do cidado por parte do estado. Como esperado, e Lloyd George concluiu isso, no era possvel confiar s sociedades voluntrias a prestao de assistncia mdica aos segurados, pois, nem todas eram capazes de arcar com as condies mnimas e dar toda assistncia de que os segurados necessitavam. Sendo assim, decidiu deixar que elas administrassem os benefcios com base no que fosse determinado pelo Estado. Eram as Sociedades Autorizadas que tinham permisso para procurar por segurados e tambm podiam conceder benefcios adicionais. Quanto assistncia medica em geral, a concluso obvia seria deixar a cargo das autoridades governamentais de sade pblica, porm, os mdicos se opunham ferrenhamente defendendo que os pacientes deveriam escolher livremente seus mdicos.

Segundo Marshall, os governos estavam bastante interessados na questo do desemprego que assombrava desde a dcada de 1880. Mais especificamente, o pensamento estava concentrado em como prevenir ou por fim ao desemprego e no necessariamente na busca de medidas para compensar a perda de salrios por meio de auxilio monetrio (Marshall, p. 176). Essa tentativa fracassou e ideia de capacitao e treinamento dos trabalhadores tambm no foi muito longe. Um avano na questo empregatcia europeia certamente foi o esquema Labour Bureau. A Lei do Trabalhador Desempregado de 1905 objetivava a criao de postos de oferta de trabalho as Labour Exchanges. As experincias das Bolsas de Trabalho serviram de base para a estruturao do seguro contra o desemprego que foi introduzido compulsoriamente, pela primeira vez, na Inglaterra em 1911.

Esses foram os primeiros fatos que originaram o seguro social compulsrio que, para muitos, significava o incio de um novo tempo para a politica social. Cada trabalhador, mesmo que por mais modesto que seja e estando na condio de empregado, passava a ser capaz de contribuir, regularmente e de forma insignificantemente sacrificada, para fazer frente a eventuais catstrofes.

Concluso
O surgimento das politicas sociais pode ser atrelado constituio do modo capitalista da sociedade burguesa e as primeiras legislaes sobre o assunto datam do final do sculo XIX e inicio do sculo XX, porm, efetivaram-se aps a segunda guerra mundial. A avaliao dessas politicas est relacionada s interaes entre as classes e segmentos sociais e as condies econmicas que interferem politicamente nas aes de governo.

Com o advento dos acontecimentos do inicio do sculo XX, citados anteriormente, nota-se o surgimento da preocupao com as questes de cidadania politica e social, com o bem-estar na sociedade, com o que fazer com os menos favorecidos (considerados pobres) e qual o papel do Estado nesses processos. Marshall (1967) sustenta que, a maturao do conceito de cidadania deve passar pelo estabelecimento das liberdades individuais, ou seja, os direitos civis - direito de ir e vir, de imprensa, de expresso de f, propriedade; direitos polticos - de votar e ser votado, participando do poder poltico; e os direitos sociais, que visam o acesso -

mesmo que nas suas condies mnimas - ao bem-estar econmico e de segurana, com vistas a levar a vida de um ser civilizado. As necessidades sociais geralmente levadas em considerao so: sade e saneamento, educao, habitao, segurana e alimentao. Os trs trabalhos acima representados retratam fatos e esquematizam tendncias gerais, a partir da evoluo histrica da poltica social. So concepes afirmadas sob ticas diferentes que vem para embasar classificaes e modelos de proteo social. Com base no que os autores escreveram podemos concluir que politica social um segmento da politica, que intervm na sociedade de forma reativa, trazendo proteo social por meio da busca pela resoluo das desigualdades e desequilbrios sociais e, de forma proativa na busca do progresso social orientada pelos anseios do cidado.

Referncias Bibliogrficas
Polanyi, Karl. A Grande Transformao: As Origens da Nossa poca. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 1980.

Castel, Robert. A Metamorfose da Questo Social: Uma Crnica da Questo Social. Petrpolis: Vozes, 1999.

Marshall, T. H. Poltica Social. O Advento do Seguro Social. Rio de Janeiro. Zahar Editores, 1965.