Instrumentos Econmicos de Poltica Ambiental e a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos

Vitor Vieira Vasconcelos Mestre em Geografia pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais Belo Horizonte, Minas Gerais, 2005

Resumo: Este estudo tem como objetivo fornecer um panorama terico bsico sobre os instrumentos de poltica ambiental, com foco nos instrumentos econmicos, dentre eles, na cobrana pelo uso de recursos hdricos. So apresentados os principais tipos de instrumentos econmicos, como taxas, subsdios e mercados de licenas comerciveis de poluio. A cobrana por uso da gua discutida no contexto da anlise econmica de custo benefcio. simulada uma situao de anlise de custo benefcio para cobrana por uso da gua de agricultores. Palavras-chave: meio ambiente, economia ecolgica, recursos hdricos.

Os Instrumentos de Poltica Ambiental

Podemos classificar os instrumentos de poltica ambiental em dois grandes grupos: os instrumentos de comando e controle, e os instrumentos econmicos. Os instrumentos de comando e controle so normas e medidas diretas do governo em relao ao meio ambiente, por meio de documento legais, fiscalizao e ao dos rgos governamentais. Os mais comuns so: Limites de emisso para certos poluentes (padres de poluio para fontes especificas);

Controle de equipamentos, exigindo equipamento antipoluio (filtro, por exemplo) e a adoo de tecnologias limpas disponveis; Controle de processos (por exemplo, modificando as matrias primas empregadas); Controle de produtos: normas para produtos que causem poluio ou degradao ambiental na sua produo ou no seu consumo. Ex: controle de alimentos com agrotxicos e carros muito poluidores;

Controle espacial das atividades dos agentes econmicos: proibindo ou restringindo atividades, concedendo licenas de instalao e de funcionamento, fixando padres ambientais em certas reas especiais, fazendo zoneamento;

Controle do uso de recursos naturais, pela fixao de cotas de extrao e de reposio do recurso (ex: de reflorestamento para poder extrair madeira).

O poluidor que desrespeita as normas se torna um eco -delinquente e sofre processos judiciais e administrativos onde normalmente tem que pagar multas. A vantagem desses instrumentos so sua eficcia e rapidez, com que promovem as mudanas. As desvantagens so: No considerarem as diferentes estruturas de cada agente privado, que no podem planejar com eficincia as mudanas internas de que necessitam, nem no tempo que cada um necessita. Tm um custo alto, principalmente para manter a estrutura de fiscalizao das normas; A concesso de licena pode barrar a entrada de novos competidores em uma rea de mercado; S incentiva as empresas a atingir o padro exigido, sem incentivos para quem quiser melhorar ainda mais a situao ambiental.

O instrumento econmico uma medida que afeta os custos e benefcios de um poluidor, de maneira que ele seja influenciado a mudar sua postura em relao ao meio ambiente. Estes instrumentos internalizariam dentro do caixa da empresa as externalidades ambientais, no contexto do poluidor pagador. Exemplo disso so as diversas taxas ambientais que j so pagas em vrios pases. No Brasil, est em fase de implementao a cobrana pelo uso de recursos hdricos e pelo despejo de efluentes poluidores nos cursos dgua. Os instrumentos econmicos costumam se associar mais ao preo e consequncias financeiras dos produtos e atividades, ao contrrio dos instrumentos de comando e controle, que se direcionam para valores fsicos (como quantidade de poluente). Em relao aos instrumentos econmicos, o poluidor se torna livre para responder a esses estmulos ambientais financeiros da forma que considera mais adequada sua estrutura interna. O que se considera mais efetivo, no fim das contas, uma mesclagem entre os dois tipos de instrumentos. Por exemplo, uma norma pode exigir um determinado padro mximo de poluio, mas deixar os poluidores livres para escolherem o mtodo de controle de poluio que melhor convier estrutura de cada um. Na poltica de recursos hdricos, tambm vemos essa associao. Um instrumento chave de comando e controle a outorga do uso de recursos hdricos, proibindo ou limitando certo uso de gua para uma atividade. Associado a ela vem a cobrana por uso de recursos hdricos, que possui toda a flexibilidade de um instrumento econmico e cobra pela quantidade de gua utilizada ou pela gua necessria para diluir os poluentes at um nvel aceitvel. Esse um exemplo de um sistema misto taxa padro que vem sendo muito utilizado em todo o mundo. Um dos problemas da cobrana de taxas que no possvel, pelo menos at os dias de hoje, calcular exatamente o custo ambiental de uma atividade degradante. Como calcular, em conjunto, os prejuzos por esgotamento de recursos naturais, os danos sade da populao e das criaes de animais, o prejuzo qualidade de vida, o at hoje debatido valor
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dos seres vivos que so mortos na destruio de um ecossistema, e mais tantos outros fatores? Ao contrrio, o que acontece na realidade um acordo entre os governos (que propem as normas e instrumentos) e os agentes privados, de forma que suas atividades no deixem de ser economicamente viveis. Nesse acordo tambm so levados em conta as presses dos seguimentos da sociedade e os demais objetivos polticos dos representantes do governo.

Taxas Ambientais

Os principais tipos de cobrana de taxa ambiental so: Taxa por unidade de lanamento de determinado poluente, em que deve ser medida a quantidade de rejeito e a concentrao de poluentes. Normalmente no costuma haver uma diferenciao que adapte o valor ao tipo de empreendimento privado, e nem a capacidade de autodepurao do ambiente (o preo pago pela quantidade de poluente, e no pelo dano ambiental). Por exemplo, no caso do lanamento de efluentes em corpos dgua, o ideal seria medir a capacidade de autodepurao e tambm medir os tipos de prejuzo ambiental que a poluio causaria se fosse lanada em diferentes pontos do curso d gua. Taxas sobre os usurios pelo tratamento de gua pblico ou coletivo . A taxa pode ser uniforme para todos ou variar de acordo com o tanto utilizado por cada um. Um exemplo a implementao de cobrana pelo montante de gua desviado para uso de recursos hdricos, que est em processo de implementao no Brasil nessa cobrana, usos insignificantes no so cobrados, ao contrrio dos grandes empreendimentos. Taxas sobre os produtos: cobrados sobre as mercadorias que causam poluio em seu processo produtivo ou no seu uso final. Tambm podem ser

cobradas para manter estruturas necessrias para o recolhimento dos produtos (ex: agrotxicos). Taxas administrativas: cobradas durante o processo de controle, licenciamento de atividades e registros de produtos poluidores, etc.

Subsdios Ambientais

Alm da cobrana de taxas, o governo pode oferecer subsdios para incentivar empresas a melhorar seu desempenho ambiental ou para ajudar certas empresas que passam por dificuldades em atingir certo padro ambiental exigido. Eventualmente podem ser pagos tambm a vitimas de danos ambientais, como indenizao, embora essa forma no ajude a diminuir as atividades poluidoras. Os principais tipos de subsidio so: Subvenes: que so assistncias financeiras no reembolsveis; Emprstimos subsidiados, abaixo dos juros de mercado; Incentivos fiscais, como iseno a abatimento de impostos.

Todas as formas de subsdios costumam estar vinculadas empresa tomar atitudes ambientalmente corretas.

Licenas Comerciveis de Poluio

Outra forma de instrumento econmico so as Licenas Comerciveis de Poluio, em que cada empresa recebe uma cota limite de poluio que pode emitir. Assim, as empresas que polurem abaixo da cota recebem CRE
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(crditos de reduo de emisses) e as empresa que passarem da cota sero obrigadas a comprar o CRE dos primeiros. Assim, cria-se um mercado onde a empresa pode escolher o que mais vantajoso para sua estrutura: diminuir a poluio e vender CRE, ou continuar poluindo e comprar CRE. Uma questo delicada das licenas de poluio comerciveis so a distribuio das cotas, que seriam um certo direito adquirido de a empresa poluir, e que costuma ser fixado como a mdia da poluio tpica. Outro mtodo leiloar as cotas de poluio, que tem ao seu lado a vantagem de gerar receitas para o Estado. Excetuando se o momento dessa primeira distribuio de cotas, o mtodo de licenas de poluio costuma ser o mais liberal, por no haver muita interferncia do governo no decorrer do processo e as empresas no precisarem contribuir para os cofres pblicos. As principais maneiras de se estruturar as licenas de poluio comercial so; Polticas de compensao: Em uma zona saturada de poluio, admite a entrada de novas fontes (por novas empresas ou expanso das antigas) somente se comprarem CRE das empresas locais. Assim a poluio do local ir se manter no mesmo nvel. Polticas de Bolha: Ao invs de se distribuir as cotas de cada fonte de emisso, distribui-se a cota para uma bolha (determinada rea de planta de uma empresa) sendo que dentro dessa bolha pode haver fontes que geram mais poluio do que o permitido, desde que ela compense reduzindo no outro. Pode se inclusive fazer bolhas multi-plantas, onde diferentes poluidores comerciam CREs entre si. Poltica de rede ou de emisso lquida: a empresa pode fazer expanses em sua estrutura, desde que compense com CREs de outros pontos de sua planta. Cmara de compensao de emisses: permite s empresas estocar CREs para posterior uso ou venda.

A Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos

Para discutir a cobrana por uso de recursos hdricos, necessrio entender o conceito de Principio Usurio Pagador (PUP), que uma generalizao do Principio Poluidor Pagador (PPP). O PPP a

fundamentao de muitos instrumentos econmicos de poltica ambiental, e se refere ao de cobrar financeiramente pela degradao econmica causada por uma pessoa fsica ou jurdica (um indivduo, empresa ou instituio). O adjetivo do PPP internalizar no fluxo de caixa do poluidor os prejuzos ambientais que ele causa, incentivando-o a tomar atitudes cada vez mais ecolgicas em troca de benefcios econmicos progressivos. O PUP engloba por sua vez, o custo econmico tanto pela poluio de cursos dgua quanto pelo uso abusivo de recursos hdricos (que pode levar escassez de gua nos rios). A conta de gua que costuma ser cobrada dos cidados urbanos inclui normalmente apenas o custo do fornecimento de gua (captao, tratamento e distribuio) e o do escoamento de gua at o rio (a principio, sem o tratamento de esgoto). Com o desenvolvimento da sociedade, a poluio despejada nos rios ultrapassa os limites de autodepurao destes e ento prejudica a fauna e flora aqutica, atrapalhando a atividade pesqueira. Tambm prejudica os usurios de gua a jusante do rio, que gastaro mais com o tratamento da gua, ou tero quer se utilizar dela com todos os riscos trazidos pela poluio. Isso pressiona o poder pblico a adotar uma cobrana por base da quantidade de efluentes despejados o que, dentro de um municpio, poderia ser atrelado taxa de esgoto. Outra consequncia do desenvolvimento econmico que o uso pode se tornar muito elevado, secando o rio ou diminuindo sua vazo a um nvel que prejudique a necessidade de gua do ecossistema ribeirinho, a balneabilidade e o uso da gua a jusante do rio. Assim vemos surgir mais um preo pela gua que ser cobrado pela quantidade de gua retirada do rio que, nos municpios, pode vir atrelada taxa de consumo da gua.

Essa cobrana por uso de gua, incentiva as pessoas, instituies e empresas a investir em mtodos poupadores de gua, como mudanas de hbitos que causavam desperdcio e com a implementao de tecnologias mais eficientes. Por fim temos preos pela: 1. Captao, tratamento e distribuio da gua; 2. Transporte da gua at o rio; 3. Despejo de efluentes poludos nos corpos d gua; 4. Quantidade de gua retirada de corpo d gua. Os itens 3 e 4 so fundamentados pelo Principio Usurio Pagador Vamos enfocar agora a situao de uma rea, contendo agentes poluidores onde comear a ser taxado o despejo de efluentes em corpos dgua. Basicamente, ao poluidor restam duas opes: continuar poluindo e pagar a nova taxa, ou tratar o seu efluente para pagar menos nessa nova tributao. importante lembrar que a curva para o custo do tratamento de um efluente crescente, e tambm quase nunca h a possibilidade de se fazer um tratamento de 100% dos efluentes.

Note-se que essa curva especifica para cada caso poluidor, dependendo do local e do acesso a tecnologia, entre outros. Mas tambm possvel fazer uma curva mdia que englobe uma regio. Outra caracterstica que, conforme vo surgindo e popularizando-se novas tecnologias de tratamento, a tendncia da curva de custo se tornar cada vez mais baixa. Outra curva necessria a dos benefcios totais de controle, que compreende a disposio dos agentes em pagar pelo tratamento. No inicio da curva, os agentes costumam estar bem favorveis ao pagamento, em vista aos custos de sade, higiene e materiais que seriam ganhos pela queda na poluio. Nessa curva, tambm levada em conta a disposio dos agentes em ter um meio ambiente melhor, que estimule a pesca, balneabilidade, turismo, etc. Essa disposio descresse com o aumento do custo de tratamento. A construo dessa curva usa critrios bastante subjetivos.

crucial observar que chega um momento em que a empresa prefere pagar a taxa que fazer o tratamento. Vo acontecer casos em que a empresa prefere lanar todo o seu efluente no rio e pegar a taxa. Outras vezes, ela prefere tratar o efluente at o ponto em que seus benefcios forem maiores que os custos.

Ao calcular qual ser a taxa de uso da gua, o governo deve procurar o ponto em que h a maior distncia entre o custo de tratamento e os benefcios totais. Este ser o ponto onde a taxa ser mais eficaz. Como no d para calcular com preciso a curva de Benefcios Totais, o governo vai fazendo estimativas e melhorando a eficcia da taxa por tentativas e correes.

Sabendo esse ponto eficaz, porque o governo no fixa um limite para este ponto? Porque isso no deixaria liberdade para o agente em escolher o seu prprio ponto ideal (que lhe mais vantajoso, tendo em vista os custos e benefcios de acordo com suas peculiaridades). Alm disso, no incentivaria tanto procurar novas tecnologias que abaixassem progressivamente a curva de custo. A cobrana de tarifas, dessa maneira, chamada de ACB (Anlise de Custo-Benefcio), e recebeu pesadas crticas, pois as distores dessas curvas gerais a casos particulares poderiam gerar casos crticos, como quebrar vrias empresas que no teriam dinheiro para pagar a taxa. Outro problema que os elementos poluentes variam muito, e seus efeitos no meio ambiente ainda no so totalmente conhecidos. Em suma, esse procedimento de controle

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ambiental seria generalista e flexvel demais, podendo causar distores em larga escala quando fosse posto em uso. A capacidade de propor uma taxa eficaz vai depender muito do equilbrio do segmento de mercado em questo, da possibilidade de inovao e difuso tecnolgica para controle ambiental, e da possibilidade de mudana objetiva das atividades das empresas de maneira a melhorar o seu desempenho ecolgico. Outro fator a ser considerado que havero agentes privados em melhores e em piores condies econmicas e administrativas. Um grande risco em relao cobrana de taxas ambientais o de que, em certas situaes, as empresas podem preferir pagar a taxa por poluio do que gastar dinheiro no controle e tratamento de seus resduos. A situao se agrava mais se os resduos forem altamente poluentes e se as empresas tomarem essa deciso em massa.

Simulao das variveis envolvidas na cobrana de recursos hdricos por uso na agropecuria

Tomemos por exemplo uma bacia que demanda uma reduo de 40% do uso consuntivo de gua para chegar a um nvel compatvel com as demandas de seu ecossistema, mas que pode trazer ainda mais benefcios para o produtor caso haja uma melhoria na circulao hdrica. Para essa demonstrao, os nicos usurios de gua da bacia sero agropecuaristas que devem reduzir o seu uso de gua para reverter essa situao de escassez, aumentando a vazo na bacia. Vamos supor o custo aproximado para a reduo de gua em agropecuria na bacia.

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O limite mnimo B deve ser exigido inclusive para que seja concedida a outorga de uso de recursos hdricos. Por isso, para os clculos de cobrana por uso de recursos hdricos ns vamos considerar apenas a parte posterior a esse ponto (a anterior ao ponto B encontra-se, por essa razo, hachurada). Para calcular a reduo no uso de gua, devemos considerar, alm das diminuies diretas (melhores tecnologia de irrigao e dessedentao de animais, reduo das atividades, etc.), as atividades que interferem no fluxo hidrolgico da propriedade (reflorestamento ou desmatamento da vegetao das reas de recarga de aquferos, obras de drenagem, etc.). Outra varivel importante so os benefcios que estes agricultores tero na medida em que reduzirem o uso de gua. Isso inclui os benefcios produtivos (melhora na umidade da terra e do ar na regio, disponibilidade de gua nos perodos de seca) e os benefcios individuais, que so mais difceis de calcular, alm de serem mais subjetivos (melhora na qualidade de vida,
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diminuio da incidncia de doenas humanas relacionadas a distrbios ambientais, disposio do individuo por contribuir para a melhora do meio ambiente, etc.). Em seguida, teramos as seguintes curvas:

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Nota- se que a carga de benefcios calculada para o agricultor, que vai tomar as decises dependendo dos valores envolvidos para ele. No esto sendo calculados os benefcios para o restante da sociedade, ou para os demais seres vivos. Recomenda- se uma tarefa equivalente ao custo de reduo no ponto C, para que os agropecuaristas sejam incentivados a reduzir seu uso de gua, at essa situao. A partir do ponto C, o agricultor prefere pagar a taxa de que investir em mtodos de reduo no uso da gua.

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Concluses

Os instrumentos de poltica ambiental apresentam caractersticas distintas, sendo um desafio chegar a um uso conjugado e balanceado que favorea o desenvolvimento sustentvel. Os instrumentos econmicos so um componente cada vez mais necessrio para a gesto ambiental. A anlise custo-benefcio para cobrana de uso da gua permite modelar o comportamento do agente econmico, com base nos custos de cobrana e nos benefcios envolvidos. Mostrou-se um exemplo simples de como essa modelagem pode se aplicar para os agricultores que utilizam as guas de uma bacia hidrogrfica.

Referncias:

ALMEIDA, Luciana Togeiro de. O Debate Internacional sobre Instrumentos de Poltica Ambiental e Questes para o Brasil. Depto. Economia - UNESP- ARARAQUARA, II Encontro ECO-ECO, 1997. CNEPA, Eugenio Miguel; PEREIRA, Jaildo Santos; LANNA, Antnio Eduardo Leo. A poltica de recursos hdricos e o princpio usurio-pagador (PUP). Revista Brasileira de Recursos Hdricos, v. 4, n. 1, p. 103-117, 1999. CNEPA, Eugenio Miguel, PEREIRA, Jaildo Santos - O Princpio Poluidor Pagador: Uma Aplicao de Tarifas Incitativas Mltiplas Bacia do Rio dos Sinos, RS. Revista Indicadores Econmicos, Porto Alegre, v. 30, n. 2, p. 151- 178.

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