Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev.

2013

O "GALO CANTOU, MAS NO FOI PARA OS MORADORES DAS FAVELAS: PROBLEMATIZANDO A POLTICA ESTADUAL DE TITULAO DE FAVELAS
ALEX FERREIRA MAGALHES1

O primeiro que tendo cercado um terreno, ousou dizer isto meu e encontrou pessoas suficientemente simplrias para lhe dar crdito foi o verdadeiro fundador da sociedade civil. Quantos rimes, guerras, assassinatos, quantas misrias e horrores no teria poupado ao gnero humano aquele que, arrancando as estacas ou tampando o fosso, tivesse gritado aos seus semelhantes: Evitai escutar esse impostor; estarei perdidos se esquecerdes que os frutos so de todos e a terra no de ningum! (Jean-Jacques Rousseau, em Discurso Sobre a Origem e os Fundamentos da Desigualdade Entre os Homens, de 1750). Resumo Trabalho que tem como objetivo debater uma experincia recente, de titulao fundiria de moradores de favelas, apoiada pelo Estado do Rio de Janeiro, e, concebida e executada pela chamada iniciativa privada. So apresentadas e analisadas, desde uma tica jurdica e sociopoltica, as principais dimenses dessa experincia, tais como aquelas referentes aos seus agentes promotores, concepo do papel do Estado e da populao beneficiria no desenvolvimento do projeto, ao iderio que o orienta, aos instrumentos jurdicos de titulao que nela so adotados e defendidos, e, s transformaes mais amplas, almejadas para as favelas. A hiptese a de que se trata de uma proposio que apresenta riscos considerveis para a populao alvo, no tocante ao seu direito cidade, abrindo-se a possibilidade de que no venha a ser esta, a beneficiria final dos investimentos pblicos e privados envolvidos no projeto. Tais riscos aumentariam na medida em que o Estado do Rio de Janeiro tem sinalizado que essa experincia passaria a constituir um modelo para as suas futuras intervenes de regularizao fundiria. Palavras-chave: regularizao fundiria; titulao; favela(s); (Projeto) Cantagalo; Instituto Atlntico; Estado do Rio de Janeiro. Abstract This work aims to discuss a recent project of slum dwellers land titling, supported by State of Rio de Janeiro, but surprisingly sponsored, conceived and run out by private agents, like businessmen. The main features of that experience are explained and analyzed, from a juridical and socio-political standpoint. For instance, those related to the projects promoters or leaders, to the role of State and of the people seen as the
1

Professor do IPPUR e da Faculdade Nacional de Direito (UFRJ)

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

granted in its development, to the ideology which guide the project, to the juridical tools which are used and strongly advocated in it, and finally to the wider changes in slums that are looked for. In our first hypothesis, that kind of project brings significant risks to the people who are supposed to be served, regarding to their right to housing and to the city, once they are going to be openly exposed to the market forces. Thus, it makes possible that the ones who are really going to take advantage of the huge public and private efforts involved in the project arent the traditional slum dwellers, especially the poorest between them. Besides, those risks would improve and spread given that some State authorities have been announcing this experience as the model to their future projects of slums upgrading and land titling. Key words: land regularization; land titling; slums; slum of Cantagalo; Project Cantagalo; Instituto Atlntico; State of Rio de Janeiro.

Introduo Este trabalho parte de pesquisa que coordenamos, e que tem por objeto o monitoramento de experincias recentes de regularizao fundiria, com especial ateno para aquelas que se encontram em curso na cidade do Rio de Janeiro. Um dos objetivos dessa pesquisa consiste em identificar novas tendncias emergentes no seio da poltica de regularizao, debater as metodologias que vm empregando e analisar os instrumentos jurdicos de que tm se valido. No presente artigo, focalizaremos uma dessas tendncias, representada e/ou protagonizada pelo caso do projeto de titulao, que vem sendo aplicado na favela do Cantagalo, situada entre os bairros de Copacabana e Ipanema, na zona sul da cidade do Rio de Janeiro, regio de alta valorizao imobiliria, como de amplo conhecimento, experincia que se anuncia como paradigmtica, com vistas interveno em favelas, atual e futura, desenvolvida pelo Estado do Rio de Janeiro. Dada a possibilidade de generalizao desse modelo, acreditamos que a anlise dessa experincia adquire relevncia, para o que o presente trabalho deseja trazer, uma contribuio inicial, que venha estimular futuros esforos de conhecimento mais detalhado do mesmo. Um dos documentos que pode ser tomado como ponto de partida dessa anlise consiste na obra intitulada Galo cantou: a conquista da propriedade pelos moradores do Cantagalo, lanada em 2011, de autoria de Paulo Rabello de Castro. Tal obra traz um amplo e detalhado relato (de 300 pginas), a respeito dos trs primeiros anos de desenvolvimento, de um projeto de titulao fundiria dos

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

moradores da favela ali mencionada, relato este da parte de diversos agentes, entre lderes e colaboradores da execuo do aludido projeto. A anlise desenvolvida visa identificar e discutir, criticamente, os aspectos que nos parecem constituir as notas essenciais dessa experincia, com vistas a subsidiar prognsticos a respeito de seus impactos atuais e/ou potenciais. 1. O Projeto Cantagalo: concepo, referncias ideolgicas e campo de atores envolvidos

O projeto de titulao da propriedade fundiria (que alguns preferem denominar formalizao da propriedade) da favela do Cantagalo teve incio em meados de 2008. Seus autores costumam cham-lo de Projeto Cantagalo e apresentam-no como um projeto de regularizao fundiria. No entanto parece-nos, primeira vista, que o projeto no se caracteriza como tal, uma vez que no incorpora todas as necessrias dimenses que compem o conceito contemporneo de regularizao,2 concentrando as suas preocupaes imediatas com a outorga de ttulos sobre os lotes de terra, a fim de que tenham condies de ingressar no chamado flio real, isto , nos livros mantidos pelo cartrio de registro imobilirio. Um dos diferenciais do aludido projeto refere-se ao fato de que o mesmo concebido e coordenado pelo Instituto Atlntico, uma entidade privada, sem fins lucrativos, com sede na Barra da Tijuca (RJ), presidida pelo economista Paulo Rabello de Castro (consultor de empresas e diretor de uma agncia de classificao de riscos), constituda desde 1992, com o intuito de influir no aperfeioamento de polticas pblicas de forma prtica, segundo a forma como se auto-apresenta (cf. http://iatlantico.blogspot.com.br/). Trata-se, portanto, de uma experincia de projeto de titulao, concebida e liderada pela chamada "iniciativa privada", ou por "empreendedores sociais", tal como os autores da proposta se autointitulam, que teriam "o mesmo DNA do empreendedor econmico" (CASTRO, 2011, p. 48). Os autores apresentam o Projeto Cantagalo como uma parceria entre o asfalto e a favela, como uma posio progressista que defende a causa integracionista da favela.
2

Este conceito tem como referncias no somente as obras dos especialistas (por todos, citaria ALFONSIN, 1997), como as publicaes tcnicas do Ministrio das Cidades (cf. BRASIL, 2002), como, por fim, as disposies da Lei Federal n 11.977/2009, especialmente seus artigos 46 a 60.

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

De outro lado, reivindicam para si o comando da ao sobre a favela, no admitindo ficar a reboque dos governos, sendo sua a competncia de "sinalizar para onde so necessrias as intervenes do poder pblico" (CASTRO, 2011, p. 93), o que nos parece, no mnimo, esmaecer o carter de funo pblica do urbanismo, um dos princpios gerais do Direito Urbanstico brasileiro, num movimento instituinte, de uma centralidade da iniciativa privada em matria de polticas urbanas de interesse social. Vem ao encontro disto, a citao que os autores fazem empresa paranaense Terra Viva, a respeito da qual pairam reservas bastante severas entres os especialistas brasileiros,3 como um agente que teria orientao similar. Um dos aspectos que confere relevncia a essa experincia, consiste na inteno que seus autores reiteram em diversos momentos de replicar o projeto, fazendo dele um modelo para a cidade, estado, pas e at mundo afora, massificando essa experincia (v. g., CASTRO, 2011, p. 88, 163 e 229), a fim de que os moradores de todas as favelas recebam ttulos de propriedade de suas casas, nos termos e mtodos nela preconizados. Acrescentam, ainda, que buscam a ampliao do Projeto Cantagalo quase totalidade das favelas na cidade do Rio e Regio Metropolitana at a Olimpada de 2016, a fim de que haja resultados "para mostrar ao mundo em 2014, durante a Copa do Mundo que o Brasil sediar" (idem, p. 230), sustentando que essa massificao seria financeiramente vivel (idem, p. 233). Conforme demonstraremos ao longo do trabalho, trata-se de uma inteno que no deve ser totalmente subestimada, dado o capital poltico e econmico de seus defensores, o que levanta riscos considerveis no tocante questo do lugar dos pobres nas cidades, dos impactos das polticas de regularizao e de seus reais beneficirios. Para viabilizar a execuo do projeto Cantagalo, o Instituto Atlntico (IA) arregimentou uma legio de colaboradores (CASTRO, 2011, p. 193), tais como moradores, cadastradores, arquitetos, advogados, economistas, engenheiros, servidores pblicos, jornalistas, registradores, etc. Articulou o consrcio de uma srie de outras instituies, compondo um campo com um perfil estreitamente vinculado ao que, grosso modo, costuma ser designado como poder econmico. A ttulo de exemplo, pode-se citar, entre os principais agentes que se associaram ou so parceiros desse projeto:

A exemplo dos participantes da rede intitulada Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico (IBDU).

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

Aspsia Camargo, deputada estadual pelo PV, alm de fundadora e conselheira do Instituto Atlntico;

dois grandes escritrios de advocacia especializados em questes relacionadas a sociedades empresariais (Direito societrio) e mercado de capitais, ambos atuando pro bono, isto , sem cobrar honorrios profissionais;

uma empresa de assessoria econmica; a Escola de Direito da Fundao Getlio Vargas, filial Rio de Janeiro, que, inclusive, criou uma Clnica de Regularizao Fundiria, em 2009;

dois escritrios de arquitetura e urbanismo; o Instituto Millenium; a FECOMERCIO, que congrega 154 sindicatos patronais do segmento de comrcio, servios e turismo; a empresa Localiza, lder do mercado brasileiro de locao de veculos; 4 a Associao Nacional dos Cartrios Registradores; o ex-governador Moreira Franco; as Organizaes Globo, de maneira geral, em especial o projeto "Criana esperana", alm de alguns dos altos quadros dessas organizaes, como Joo Roberto Marinho, Merval Pereira e Lucia Hiplito;

o Instituto Gerdau; uma organizao de moradores do bairro de Ipanema, emblematicamente intitulada Projeto de Segurana de Ipanema. Em que pese esse arco de alianas, o Instituto Atlntico se apresenta como formado por pessoas "sem vnculo partidrio ou ideolgico" , insistindo a todo o momento em sua suposta "neutralidade" poltica. Um dos colaboradores do Projeto tentou enfrentar a questo do seu significado poltico, chegando s seguintes concluses: Confesso que no perdi tempo com maiores elucubraes sobre se a luta pela propriedade seria algo de direita ou de esquerda, ou ento de centro, liberal ou progressista, menos ainda reacionrio, libertrio ou comunista. Conclu por no me importarem os rtulos. Importava a lei. (CASTRO, 2011, p. 120). Em suma, a resposta que deu questo foi abstrair dela e refugiar-se no porto seguro da Lei. No entanto, muito presente no discurso que os autores do Projeto tecem a respeito de si prprios o argumento segundo o qual se veem numa posio progressista,
4

Cf. http://easywork.comunique-se.com.br/arq/94/arq_94_224525.pdf.

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

na medida em que se depararam com crticas vindas de setores sociais conservadores, que se opuseram radicalmente ao projeto, para os quais, qualquer medida no sentido de assegurar direitos populao favelada seria vista como ilegtima, preconizando nada muito alm de medidas de represso e as remoes, no feitio do que predominava na dcada de 1960 (CASTRO, 2011, p. 113). Os lderes desse projeto falam a todo o momento da "necessidade de levantar-se a bandeira da regularizao fundiria" (CASTRO, 2011, p. 88). Com efeito, temos observado que a regularizao no constitui uma bandeira exclusiva dos movimentos populares e de moradia, ou do Movimento Nacional de Reforma Urbana, ou, ainda, das foras polticas que se autodefinem como "de esquerda". Num exemplo do que pode ser considerado o embrio do Projeto Cantagalo, o deputado federal Julio Lopes (PP-RJ), em sua campanha eleitoral para reeleio em 2006, tratou amplamente do tema em tela, no horrio eleitoral gratuito. Em 2005, ele assumiu, na Cmara dos Deputados, a Presidncia da Comisso de Desenvolvimento Urbano, na qual lutou pela realizao da regularizao fundiria nas favelas do Rio de Janeiro,

especialmente na Rocinha e no Vidigal. Sustentou ento que "as ideias do poder pblico e da iniciativa privada precisam ser coordenadas, a fim de proporcionar avano para a questo da regularizao fundiria" , lembrando que as empresas privadas estavam fora desse debate, mas que "o apoio financeiro delas essencial, porque os recursos do governo para a habitao so escassos" 5, numa linha de argumentao muito prxima quela mediante a qual se busca justificar a concesso de servios pblicos ao empresariado. Na entrevista que concedeu ao programa televisivo Palavra Aberta, exibido pelo TV Cmara em dezembro de 2005,6 este parlamentar sustentou vrios pontos de vista que vm totalmente ao encontro de vrios dos princpios que orientam o Projeto Cantagalo: necessidade de aprovao do PL 3057, em tramitao no Congresso Nacional; 7
5

Depoimento colhido em http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2005-05-12/para-comissaoparcerias-e-plano- diretor-sao-fundamentais-na-regularizacao-fundiaria, em 09/11/2012 6 Esta entrevista pode ser assistida no endereo http://www2.camara.leg.br/tv/materias/PALAVRAABERTA/170198- DEP.-JULIO-LOPES-%28PP-RJ%29.html, sendo de se notar que a pauta do prprio entrevistador segue a mesma orientao ideolgica. 7 Projeto que revoga a atual lei de parcelamento do solo urbano (lei 6.766/79), mas que institucionaliza a figura dos "loteamentos fechados" , de interesse de grandes empresas de incorporao imobiliria, a fim de que possam regularizar os vrios empreendimentos dessa natureza j edificados no pas, criticados por muitos urbanistas por constituir uma forma de constituio de cidades privadas.

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

urgncia de conter o crescimento das favelas e de inclu-las na legalidade, uma vez que no h legislao especfica para esses locais; 8 dar aos moradores de favelas, por meio da regularizao, o direito de uso de suas habitaes e de transmisso de seus imveis (pressupondo, portanto, que inexistiriam direitos preexistentes regularizao);

adoo das teses de Hernando de Soto como grande paradigma; titulao justificada por permitir a tomada de emprstimo bancrio, a fim de transformar barracos de madeira em casas de alvenaria;

sem a titulao, autoridade que garante a propriedade nas favelas o trfico de drogas, estando sob o poder de autoridades fora do controle da legalidade;

tudo isto seria modificado com a titulao, pois a pessoa passa a poder chamar a polcia e entrar com uma ao de reintegrao de posse caso desalojada pelo "chefe do morro";

sustenta a tese de que "a regularizao fundiria a certido de nascimento da cidadania". A filiao explcita e entusistica ao iderio de Hernando de Soto constitui outra nota essencial da concepo do Projeto Cantagalo, presente desde a dedicatria do livro (ao lado de Steve Jobs, cofundador, presidente e diretor executivo da Apple Inc.), at as frases que epigrafam cada um dos vinte captulos da obra organizada por Castro, passando por menes diretas por parte do coordenador do Projeto, que parece se apresentar como uma verso tupiniquim do economista peruano (cf. CASTRO, 2011, p.237). Desse modo, ao longo da obra consultada, reafirmam-se, sem qualquer ressalva, todas as teses desotianas, tais como: criao de riqueza nova por meio da outorga da propriedade plena; acesso ao crdito habitacional mediante o ttulo dominial; propriedade como fator determinante de investimentos em melhorias habitacionais; valorizao dos imveis como efeito direto e imediato da titulao (estimada em aproximadamente 50% do valor original - vide CASTRO, 2011, p. 234). Em suma, a teoria do capital morto recepcionada na ntegra, em que pesem as severas reservas que tem recebido, vindas dos insuspeitos quadros da United States Agency for International Development (USAID), que a receberam com grande entusiasmo na
8

O que, no caso da cidade do Rio de Janeiro, podemos dizer que, em grande medida, inverdico.

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

dcada de 1980, no entanto, mais tarde comearam a questionar seus argumentos e a cancelar os financiamentos que concederam a De Soto, chegando,

finalmente, concluso de que suas proposies representavam uma fraude e que a Agncia admitia estar completamente envergonhada de t-las apoiado por tanto tempo (cf. GILBERT, 2002, p. 3). Trata-se de exemplo que torna ociosa a meno a quaisquer outros, cabendo apenas acrescentar que a adeso a De Soto no deixa de soar como algo extemporneo, na medida em que tais crticas foram lanadas h mais de dez anos, e tm sido reiteradas desde ento.9 De modo geral, os lderes do Projeto Cantagalo parecem desconhecer e/ou desconsiderar as amplas crticas j feitas a De Soto, apresentando as suas propostas como revolucionrias. Apresenta-se, ainda, o prprio projeto como "indito", inovador", "pioneiro", "participativo", tendo desenvolvido uma singular "tecnologia de mobilizao social", ignorando as inmeras experincias anteriores no continente, que se basearam em idntica orientao ideolgica e que tm sido objeto de severas crticas (ao menos, desde CLICHEVSKY, 2003). Afastada a hiptese de ingenuidade e/ou despreparo dos proponentes do Projeto, sobrariam explicaes no muito distantes de uma tentativa assumida de ressuscitar, no campo da poltica para as favelas, o paradigma geralmente identificado como neoliberal, que predominou no continente latino-americano na dcada de 1990, que vem sendo seguidamente

rechaado por meio do voto popular na ltima dcada. Assim, vale a pena atentar para os fins buscados pelos autores do Projeto, por meio da titulao (CASTRO, 2011, p. 158 e seguintes):

endereo para cobranas e garantia para emprstimos; avaliao de oportunidades por um "grupo maior de pessoas" (o que nos parece uma referncia aos agentes externos favela);

tornar as pessoas responsveis e obedientes lei; eliminao do anonimato, do no pagamento de impostos e taxas de fornecimento de servios (isto , reduo das perdas das concessionrias); eliminao do descumprimento de contratos, pois sem a propriedade escriturada
9

Por todos, citaria os trabalhos de Edsio Fernandes (v. g. FERNANDES, 2011), uma das maiores autoridade mundiais nos campos do Direito urbanstico e da poltica urbana.

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

os moradores de favela seriam pessoas que "no teriam nada a perder";

converter os imveis em favelas em ativos abstratos, facilitando sua utilizao como capital;

dar mais segurana aos adquirentes de imveis; fornecer informaes sobre restries (nus reais) que pesam sobre o imvel; converter os moradores em fiscais contra novas ocupaes; ampliar os estreitos crculos em que so trocadas as propriedades nas favelas (em outras palavras, promover uma grande abertura desse mercado). A fim de viabilizar o desenvolvimento do Projeto, o Instituto Atlntico seencarregou de captar todos os ultradispendiosos recursos necessrios, tais como aqueles para realizao de topografia, elaborao de plantas e memorial descritivo da rea objeto de titulao (contendo rea, medidas perimetrais, coordenada

georreferenciadas, confrontantes, etc.), cadastramento fsico e socioeconmico, levantamento fundirio, certides relativas aos imveis (de nus reais e do registro de distribuio de aes cveis), dentre outros. Contudo, observa-se que ficaram para o poder pblico as despesas de elaborao e aprovao do projeto de parcelamento do solo (chamado na Prefeitura do Rio de Janeiro de PAL), de registro desse ato e abertura de matrcula de cada imvel, a fim de que as escrituras de doao possam ser registradas. Muito embora algumas dessas atividades possam ser vistas como atribuies indelegveis dos rgos estatais, o dado a ser percebido o de que o Projeto em questo preocupou-se em captar recursos apenas para a titulao, ficando a cargo do Estado uma srie de medidas essenciais dentro da concepo vigente de regularizao fundiria integral e sustentvel, o que, no caso, em grande parte veio a ocorrer via iniciativas estatais posteriores, como as do PAC e da UPP, cuja relativa sincronia com o Projeto Cantagalo vista por seus autores como uma "grande coincidncia" (CASTRO, 2011, p. 289). De outro lado, a titulao que est sendo efetivada compreende apenas o lote, no a edificao, que pode permanecer na irregularidade, dado que no est sendo providenciada a

certido de Habite-se, bem como as matrculas abertas contemplam apenas o solo, no a edificao (CASTRO, 2011, p. 152 e 200), sem o que estes imveis constaro no flio real como terra nua. De outro lado, o Projeto abrange apenas o Cantagalo, no o Pavo-Pavozinho, favela praticamente geminada com a anterior, cujas histrias se encontram

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

fortemente imbricadas, embora guardem entre si histricos contrastes e tenses, de modo que a primeira parece ter sido, tradicionalmente, um pouco mais bem aquinhoada do que a ltima, o que se revela nos dados disponveis sobre o IDH e o acesso a servios urbanos ostentados por cada uma. Segundo os autores do Projeto Cantagalo, tal restrio se deveu limitao de recursos e no sua falta de vontade (CASTRO, 2011, p. 197 e 199). Trata-se, portanto, de algumas limitaes considerveis apresentadas por esta experincia de interveno em favelas. Segundo o relato dos autores, a execuo do projeto desencadeada a partir de uma assembleia da Associao de Moradores do Cantagalo, por sua vez precedida de uma srie de encontros nos quais o mesmo teria sido explicado aos moradores. Como resultado dessa assembleia, os moradores teriam decidido, unanimemente, outorgar mandato aos advogados vinculados ao projeto, a fim de que os mesmos passassem a agir como representantes deles em Juzo e fora dele - junto a rgos como o Governo Estadual, ITERJ, ALERJ, Prefeitura da Cidade, Cartrios, etc. - a fim de que fizessem os agenciamentos polticos necessrios consecuo do projeto. Os autores insistem, em vrios momentos, que os moradores do Cantagalo aderiram ao projeto de titulao e que o aprovaram incontestavelmente e sem qualquer ressalva. Porm, reconhecem que tiveram de fazer um ingente trabalho de convencimento, envolvendo um sem nmero de reunies entre eles e os moradores da favela. O caso em questo parece-nos como um daqueles em que se pode afirmar terem sido os assessores tcnicos que contrataram seus clientes, e no o oposto, como seria a ordem comum dessa relao. Em que pese a crtica acertada que fazem aos projetos para favelas, concebidos "de fora para dentro" ou "de cima para baixo", a crtica parece se aplicar, em grande medida, a essa mesma experincia. Por exemplo, embora se critique, mais uma vez corretamente, a infantilizao do favelado e preconize-se o seu empoderamento, informa-se que o jornal comunitrio do Cantagalo passou a ser sustentado pelo Instituto Atlntico (CASTRO, 2011, p. 65), bem como seu objetivo definido como o de "conscientizar o leitor" a respeito da necessidade da regularizao fundiria, sustentando-se, ainda, que o Projeto aquele que d voz aos favelados (idem, p. 300). A concepo de "gesto democrtica" adotada pelo Projeto exaure-se na realizao de assembleias comunitrias com carter meramente explicativo do Projeto, nas quais se extraiu o consentimento para incio dos trabalhos. De outro lado, ressalte-se que os moradores do Cantagalo no participaram

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

diretamente de nenhum dos encontros agendados por seus procuradores junto aos rgos pblicos, no tendo havido presentao dos mesmos, que ficaram excludos de intervir em negociaes fundamentais a respeito de seus prprios destinos. Surpreendenos que a prpria Associao de Moradores no tenha levantado esse questionamento ao longo de todo o processo, deixando de reivindicar para si, de modo indelegvel, a representao poltica e formal dos moradores da favela, como costumamos assistir em diversas oportunidades. Causa-nos espcie, ainda, que os agentes pblicos no tenham demandado a presena dos moradores em tais fruns, a fim de se certificarem da exata correspondncia entre os seus interesses e os termos do projeto apresentado por seus procuradores, como nos parece que exigiriam as boas prticas de gesto pblica. Tal fato nos conduz ao tpico seguinte de nossa anlise dessa experincia.

2. A relao entre proponentes do projeto e as autoridades pblicas

Ao longo do relato dos autores do Projeto a respeito de sua experincia, determinadas autoridades, como o Governador Srgio Cabral, seu vice, Luiz Fernando Pezo, alm do chefe da Casa Civil Rgis Fichtner e o Secretrio de Habitao, Leonardo Picciani, so mencionados em diversos momentos, a fim de creditar-lhes o mrito de "adotarem o projeto politicamente e o bancarem contra resistncias internas" (CASTRO, 2011, p. 9). Assim, so apresentados como lderes polticos competentes, responsveis e visionrios, que "compreenderam" a proposta de titulao, sendo que o governador apresentado como lder poltico, cuja "sensibilidade para o avano social notvel e persistente" (CASTRO, 2011, p. 229). Em relao a Luiz Fernando Pezo, virtual candidato situacionista sucesso estadual em 2014, se afirma que havia no topo da pirmide poltica do estado a sensibilidade de um poltico com vocao para ouvir e agir (CASTRO, 2011, p. 133). Tais elogios rasgados vm em decorrncia de o Governo estadual ter viabilizado juridicamente o Projeto, mediante o envio de uma proposta de emenda constitucional (PEC), e de um projeto de lei complementar (PLC) para regulament-la, ambos aprovados "em tempo absolutamente recorde" na Assembleia Legislativa Estadual (ALERJ), permitindo que os rgos estaduais, que detm a propriedade de grande parte da rea ocupada pela favela do Cantagalo, fizessem a doao desses

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

imveis aos seus respectivos ocupantes. Alm disso, o Estado aprovou a iseno de Imposto de Transmisso de bens imveis (ITD) para essas doaes. Quanto a estes episdios, vrios aspectos chamam ateno do observador. Com efeito, pode-se afirmar ter sido estranhamente incomum a velocidade da aprovao dos dois diplomas legais que do suporte ao projeto. A PEC n 49/2009, que originou a Emenda Constitucional n 46/2009, foi datada e protocolada em 01/09/2009, vindo a ser aprovada em 30/09, com apenas um voto contrrio dos 70 deputados estaduais, sendo promulgada na mesma data, menos de um ms aps o incio de sua tramitao. J o PLC n 27/2009, que deu origem Lei Complementar n 131/2009, foi datado e protocolado em 12/08/2009, aprovado na sesso de

05/11/2009, sancionado no dia seguinte, e publicado em 09/11/2009, menos de trs meses aps a Mensagem do Governador que o remeteu ALERJ. De outro lado, a proposta de emenda constitucional foi enviada ao legislativo quase um ms aps a remessa do projeto de lei que, em tese, viria para regulament-la, invertendo aquilo que seria a ordem natural do processo legiferante, o que sugere que j havia acordo poltico anterior, com relao ao contedo dessa legislao, razo pela qual poucos parlamentares se dispuseram a emend-la e debat-la ao longo de sua tramitao na casa legislativa. Ressalte-se, ainda, que o Estado buscou aprovar essa legislao no intuito de resolver o problema do Cantagalo, no entanto, nesse caso, os moradores j tinham adquirido anteriormente o direito ao reconhecimento de direitos sobre o solo ocupado, bastando a promoo de ao declaratria da propriedade (por usucapio), para uns, e do processo administrativo, ou ao judicial, declaratrios do direito real de uso para fim de moradia (CUEM), para outros. Assim, no caso do Cantagalo, se est doando aquilo que, juridicamente, j pertence aos moradores, fazendo lembrar a clebre sentena de Vinicius de Moraes, em O operrio em construo, na qual, diante dos subornos que lhe so oferecidos pelo patro, ali comparados s tentaes que Cristo teria sofrido em seus 40 dias no deserto, o operrio retruca, de modo definitivo: Mentira! No podes dar-me o que meu. Assim, parece-nos que a legislao editada em 2009, que autoriza o Estado do Rio de Janeiro a promover a doao de imveis pblicos em processos de regularizao fundiria, pode vir a produzir efeitos que transcendem o caso do Cantagalo, de modo a no s institucionalizar a privatizao de reservas fundirias como diretriz de gesto pblica,

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

como, simultaneamente, a hegemonizar o princpio da propriedade privada nos assentamentos populares e de baixa renda, agindo no sentido de desconstituir outras situaes jurdicas fundirias, preteritamente formadas em funo do tempo e das caractersticas da posse. Esse modelo de titulao, nas palavras do prprio vicegovernador, que escreve um dos captulos da obra de autoria de Castro (2011), constituiria o grande legado social do governo chefiado por Srgio Cabral (idem, p. 127). Retornaremos ao ponto relativo propriedade privada na prxima sesso deste trabalho. Antes, cabe assinalar, rapidamente, que outros agentes pblicos - que no aqueles acima mencionados, que no so claramente identificados e cujo comportamento no descrito - so apresentados pelos autores do Projeto Cantagalo, como os seus grandes adversrios. As suas crticas mais duras dirigem-se, em especial, burocracia intermediria (CASTRO, 2011, p. 150), aos "polticos populistas" (idem, p. 227), que se autorrotulam de esquerda (idem, p. 64), cujas arcaicas solues que apresentaram para as favelas jamais funcionaram (idem, p. 31), sendo os responsveis pelas "barreiras ideolgicas, burocrticas, organizacionais e ambientais" (idem, p. 228) que atrasam a regularizao fundiria. Registre-se, por fim, que, em que pese o papel crucial desempenhado pelos municpios em qualquer projeto de regularizao (dadas as suas competncias constitucionais), so muito discretas as menes feitas ao Prefeito Eduardo Paes, ao longo de toda a obra aqui comentada, que no foi convidado - nem qualquer dos integrantes de seu staff poltico a escrever nenhum de seus vinte captulos, restando-lhe um breve depoimento de duas pginas ao final da mesma, numa espcie de anexo dela, no lhe sendo direcionados os generosos elogios dispensados s mais altas autoridades estaduais.

3. A louvao da propriedade privada: "a propriedade titulada o maior e mais potente mecanismo de distribuio da riqueza" (CASTRO, 2011, p. 178)

Toda a concepo do Projeto Cantagalo sustenta-se no pressuposto de que os moradores de favelas dependeriam da obteno da propriedade dos imveis onde residem de maneira plena, individual, sem clusulas restritivas, escriturada e registrada para alcanarem e exercerem a chamada cidadania. Uma vez obtida esta

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

espcie de propriedade, o resultado fatal e necessrio seria a melhoria da insero social dos favelados e a superao das barreiras que impedem a sua integrao. Em suma, a equao proposta pelos autores seria [titulao = integrao] . A propriedade levaria, aos moradores de favelas, os servios pblicos bsicos, bem como lhes daria o direito de exigirem esses servios (CASTRO, 2011, p. 87 e 92). A perspectiva dos autores do projeto consiste numa atribuio de qualidades mgicas e/ou excepcionais instituio da propriedade, apresentadas como largamente aceitas, como verdadeiras entre os especialistas. Recolhemos as seguintes, na obra aqui tomada como referncia (CASTRO, 2011): garantidora da democracia (p. 134-5), no havendo democracia sustentvel sem amplo acesso de todos ao direito de propriedade (p. 219);

assegura as mesmas garantias vigentes para o asfalto, no caso de desapropriaes (p. 112);

garantia contra remoes foradas e do direito justa indenizao em caso de desapropriao (p. 157);

acaba com o sentimento de insegurana (p. 268); assegura incluso social (p. 269); amplia condio de cidadania (p. 269); torna o indivduo comprometido com a manuteno da ordem no entorno de sua propriedade (p. 276);

cria forte tendncia de os moradores investirem mais na melhoria de suas casas (p. 183);

introduz mudanas culturais e de comportamento (p. 277); promove um choque de cidadania e salto de riqueza, trazidos pelo registro imobilirio da propriedade (p. 179);

faz com que o morador seja mais contribuinte e mais demandador de servios pblicos (p. 236);

permite o voto com maior conscincia e liberdade, rompendo a escravido para com o clientelismo poltico (p. 236); confere autonomia ao morador para decidir sobre o seu destino (p. 286); injeta novos valores de comportamento social (p. 290); transforma os moradores da favela em cidados plenos (p. 290).

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

Trata-se de argumentos que no somente mitificam a instituio da propriedade privada, como tambm no encontram correspondncia nos dados obtidos em nossas pesquisas empricas realizadas em favelas (cf. MAGALHES, 2010). Entre muitos dados que poderamos invocar para refutar tais afirmaes, podemos citar os depoimentos dos prprios agentes municipais, envolvidos nos programas de regularizao fundiria e urbanstica em favelas, os quais foram categricos em excluir a ideia de que a titulao importa em integrao, o que depende de um conjunto muito maior de fatores. Outra constatao que emerge com fora dos dados que produzimos a de que a tendncia de os moradores de favelas investirem mais na melhoria de suas casas, depende muito menos da titulao oferecida pelo poder pblico, e, muito mais de sua percepo de segurana na posse dos imveis que habitam. De modo geral, comparece como constante nas colocaes dos autores uma conveniente! confuso entre titulao e segurana da posse, fazendo daquela o grande objetivo das polticas de regularizao, bem como um equivalente desta. Tal posio conduz a considerveis equvocos, quer de ordem tcnico-legal, quer de conhecimento das relaes sociais, como ocorre na sustentao de que: "a propriedade imobiliria a melhor resposta s angstias naturais de um favelado, cuja moradia sem direito constitudo no admite defesa policial ou judicial contra a bandidagem ou a remoo pela prpria administrao pblica. Essa insegurana se converte em instabilidade em todos os aspectos da vida, da a maior propenso violncia, seja a violncia domstica, especialmente contra mulheres e crianas, seja a violncia armada entre faces concorrentes contra a populao em geral" (CASTRO, 2011, p. 292). Passa-se, sutilmente, de um debate a respeito do acesso propriedade, para um debate a respeito do acesso moradia, um movimento que no poderia passar acriticamente aos olhos de seus autores. Promove-se uma errnea associao (ou identificao) entre titulao como dono e segurana (ou estabilidade) da posse, vendo naquela uma condio no somente necessria, como suficiente, para que se atinja esta. Os riscos citados acima, a toda evidncia, no so eliminveis via outorga da propriedade, ou de qualquer outra forma de titulao, diga-se de passagem. Segundo nos parece claro, no h instrumento de titulao ontologicamente bom ou mais perfeito que os demais, ou ainda uma "essncia humana da propriedade" como quer Castro (2011, p. 33). Avaliaes qualitativas dos mecanismos concretos da

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

titulao dependem sempre de uma anlise situacional bastante apurada, bem como do prprio projeto de regularizao e de urbanizao no qual o instrumento se insere. No tocante ao tema das ameaas geradas por desapropriaes, apresenta-se a propriedade como uma forma de preveno contra esse risco, olvidando-se, deliberadamente, que qualquer propriedade est sujeita a ser desapropriada, bem como que, mesmo localidades que contem com o que os autores chamam de "ttulo definitivo" de propriedade tm enfrentado, o problema das remoes arbitrrias, como noticiado pelo Comit Popular da Copa e Olimpadas do Rio de Janeiro (vide COMIT, 2012). De outro lado, a associao feita entre titulao e direito aos servios pblicos promove um considervel retrocesso poltico e jurdico, na medida em que, j no ano de 1990, a Lei Orgnica do municpio do Rio de Janeiro havia consagrado, em seu Art. 439, pargrafo nico, que A prestao de servios pblicos comunidade de baixa renda independer do reconhecimento de logradouros e da regularizao urbanstica ou registrria das reas e de suas construes. Afirma-se a necessidade do reconhecimento da propriedade antes do reconhecimento de outros direitos civis, humanos e sociais, ou, pior, de modo a colocar estes na dependncia daquela. A posio sustentada pelos autores do Projeto Cantagalo ilustra no somente a magicizao da propriedade, como tambm o que temos chamado de fetiche do registro imobilirio, apresentado como a nica forma de legalmente se adquirir a condio de proprietrio no Brasil. () Fora do RGI a terra , no mximo, uma posse. () somente pode ser chamado de proprietrio aquele que tem seu nome ali inscrito, sem ele o direito formal sobre a terra seria nenhum (CASTRO, 2011, p. 193, 194 e 196). Justifica-se a nfase na outorga de ttulos de propriedade com base numa compreenso determinada de isonomia entre moradores das favelas e do asfalto, no entanto, ignora-se que, neste tambm, encontram-se propriedades sem matrcula, bem como pessoas que moram de aluguel, ou cuja propriedade consiste, na verdade, em domnio til (aforamentos), ou funda-se em promessa de compra e venda, em contratos de gaveta, e nem por isto tais indivduos deixam de exercer plenamente a sua cidadania ou de estarem condenados insegurana da posse, j tendo tido seus direitos reafirmados na prpria jurisprudncia do STF. O dado concreto a ser considerado o de que o pas est longe de constar ou de caber nos livros

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

zelosamente guardados pelos registradores imobilirios, e o de que a sociedade opera e se reproduz apesar desse fato em alguns casos, poderamos dizer, de costas para esse fato. Num exemplo extremo, o que seria de determinados pases europeus, nos quais se verifica larga predominncia da moradia sob locao, a serem consideradas verdadeiras as hipteses sustentadas pelos patrocinadores do Projeto Cantagalo? Outro aspecto perverso a ser comentado que, em nome da afirmao da propriedade privada, desmoralizam-se as demais formas de titulao que a legislao oferece para o desenvolvimento das polticas de regularizao fundiria. Recolhemos, na obra consultada, injustas crticas s instituies da Concesso de Direito Real de Uso (CDRU) e da Concesso de Uso Especial para Moradia (CUEM), apresentadas do ponto de vista jurdico, erroneamente como modalidades frgeis,

precrias e/ou inadequadas de titulao (CASTRO, 2011, p. 78), no representando soluo prtica para o problema fundirio (idem, p. 129), crtica que caberia a outros instrumentos - tais como a Permisso de Uso - que no vm sendo utilizados em projetos de regularizao. Tratam-se de equvocos jurdicos to elementares, que no so explicveis seno pelo grau de adeso ideolgica instituio da propriedade privada e/ou convergncia do projeto em questo , com interesses especficos dos agentes nele envolvidos ou de outrem. Muitas das supostas desvantagens

imputadas aos instrumentos de titulao diversos da propriedade (v. g.: so temporrios e no definitivos; no podem ser cedidos ou exigem consentimento da autoridade para tanto; reduzem a mobilidade; impedem alocao mais eficiente de recursos; exigem que a pessoa permanea pobre para poder continuar a ser

beneficiado por ele) ou no so reais ou nos parecem longe de representarem limitaes impostas ao morador da favela, mas sim mecanismos que no os expem s presses do mercado, a fim de induzir a que os investimentos pblicos em regularizao venham a beneficiar, de fato, a populao de baixa renda. Outra dimenso bastante problemtica da postura de franca exaltao da propriedade escriturada e registrada, aqui debatida, consiste na deslegitimao das formas de registro e documentao da propriedade de terrenos edificaes desenvolvidas pelos moradores das favelas. Os autores do projeto relatam os seus ingentes esforos no sentido de "esclarecer" os moradores de favelas de que tais formas no teriam, supostamente, qualquer valor legal (CASTRO, 2011, p. 34 e 35), de nada valendo para administradores ou juzes, no se constituindo em ttulos jurdicos "verdadeiros" (idem,

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

p. 38), ou em "bens fundirios impropriamente adquiridos pelos ocupantes das favelas" (idem, p. 54), mediante um "registro informal em livro da Associao, sem valor legal para efeito de domnio" (idem, p. 56). Afirmam que "tiveram" que reorganizar e modernizar os arquivos da Associao de Moradores, que vinha fazendo o "registro precrio" das cesses dos direitos de posse. Entre outros fatores que parecem ter contribudo para essa perspectiva, ou que, no mnimo, seriam uma boa ilustrao dela, estaria a abordagem criminalizadora dessas prticas, adotada na telenovela "Duas caras" (exibida pela Rede Globo, em horrio nobre, entre 2007 e 2008), encarnada na figura do lder comunitrio Juvenal Antena (representado por Antonio Fagundes). Em outras palavras, a verso foi convertida em fato, a vida imitaria a fico. Ignoram-se, nessa perspectiva, os efeitos sociopolticos

profundamente negativos e antidemocrticos advindos dos projetos que procuraram subjugar, substituir, deslegitimar e/ou dissolver as agncias comunitrias, inteno que assumida na obra dos autores do projeto (cf. CASTRO, 2011, p. 254). O discurso dos moradores tomado pelos autores, e por eles elogiado, como exemplo de fala "consciente" foi apenas e to somente aquele que afirmava que os moradores no tinham direito algum sobre o local em que residem, ratificando a hiptese do nenhum valor jurdico de suas prticas e instituies (idem, p.117). Muito embora se encontre um discurso de "valorizao" da Associao de Moradores, este nos parece ser estruturado na medida do apoio dado pela direo dessa instituio ao projeto de titulao, o que no impede que, no mesmo projeto, encontrem- se proposies que expropriam a Associao das funes que tem desempenhado historicamente, justificadas em nome da "necessidade" de que a favela se torne um bairro como qualquer outro. Trata-se de um aspecto que revela a face cruel da proposta de "integrao" que sustentada via determinados programas de regularizao, que no deixa qualquer outra possibilidade ao desenvolvimento das localidades objeto de intervenes dessa natureza, ponto ao qual retornaremos na seo seguinte. Por fim, tambm se sustenta mais uma vez, erroneamente - que, na ausncia de titulao, as posses residenciais nas favelas estariam desprovidas dos atributos de dinamismo econmico, tais como o de ceder a outrem temporariamente, de deixar como herana, de repartir, de alugar ou emprestar, de vender, de comprovar residncia

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

(CASTRO, 2011, p. 248 e 276). Ignora-se, aqui, o fato bsico da extrema disponibilidade admitida pelas situaes possessrias, quer do ponto de vista jurdico, quer do econmico. Ignoram-se, ainda, as sucessivas inovaes legislativas, introduzidas nas ltimas duas a trs dcadas, no ordenamento jurdico brasileiro, acompanhadas de alguma jurisprudncia e de caudalosa doutrina, todas no sentido de valorizar as situaes possessrias e reais, paralelas propriedade clssica, as quais so deploradas pelos autores do Projeto. Nesse sentido, valem, por todas as evidncias que se possam invocar, os comandos do art. 48 do Estatuto da Cidade, que determinam aos agentes financeiros aceitarem obrigatoriamente os ttulos de CDRU como garantia nas operaes de crdito habitacional. Analisados os argumentos dos autores em seu conjunto, consideramos que constituem uma verso ampliada do problema da desjuridicizao das situaes jurdicas que envolvem as classes populares , que temos diagnosticado (e at mesmo denunciado) desde as primeiras etapas de nossa pesquisa em favelas. Nela desenvolvemos pormenorizada anlise da documentao, comumente utilizada para

compra e venda de imveis em favelas, procurando demonstrar a sua validade, quer da perspectiva da ordem jurdica estatal, quer da sensibilidade jurdica e do

conceito de Direito desenvolvidos no seio social. Por estas razes, vem sendo utilizada como base de processos de regularizao fundiria desenvolvidos na cidade do Rio de Janeiro, bem como no prprio mbito da Defensoria Pblica, em atos de partilha realizados em processos de divrcio ou de sucesso hereditria (vide ampla demonstrao disto em MAGALHES, 2010). No fundo, os moradores de favelas no compartilham da viso desjuridicizante aqui criticada, a exemplo do depoimento de um dos lderes entrevistados, para quem o ttulo de propriedade " mais um documento que teremos em nossa mo para uso de qualquer coisa no futuro" (CASTRO, 2011, p. 265), dando a entender que no descarta outras formas de titulao e formalizao da propriedade, como aquela produzida nas prticas jurdicas dos moradores de favelas. A carncia destes a de dispor de "um documento que vai valer na sociedade" e que afaste o estigma da ilegalidade que pesa sobre eles, o que no equivale a um pleito pela titulao como proprietrio burgus, a no ser por meio de uma interpretao bastante enviesada. No mbito do Projeto Cantagalo define-se o sonho do morador de favelas, como o sonho de ser proprietrio, o que estaria no topo de seus sonhos (CASTRO, 2011, p. 61 e 231),

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

fazendo lembrar o "sonho da casa prpria", inculcado por Roberto Campos durante o regime militar, como se sabe, menos em funo de qualquer perspectiva emancipatria das classes populares e mais como estratgia de ordem, de controle social e de contrarrestar qualquer seduo que o sistema socialista pudesse

eventualmente exercer sobre as classes populares. Tal definio contrasta com o clamor por uma "leitura correta do sonho do cidado da favela" (CASTRO, 2011, p. 179), vindo de encontro ao que tem sido constatado em pesquisas j realizadas, que buscaram elaborar uma escala de demandas prioritrias dos moradores de favelas, nas quais a titulao da propriedade jamais aparece nas posies mais altas, gerando certo debate acadmico a respeito da impopularidade da regularizao fundiria (LEITO, 2009). Diante desses elementos, caberia indagar de quem, na verdade, seria o sonho aos quais os autores do Projeto aludem. A julgar pelos termos do enftico libelo de defesa da propriedade privada, estampado na obra em anlise, no deveria ser descartada a hiptese de que so os autores desta, mais do que os prprios moradores do Cantagalo, que o acalentam. Os autores do projeto sustentam que o trao distintivo do mesmo consistiria na outorga da propriedade plena, ao invs de simples direitos reais sobre coisa alheia ou do mero reconhecimento de situaes possessrias (CASTRO, 2011, p. 153). No entanto, de fato, o distintivo real no nos parece ser este, j que outras experincias, dentro e fora do Brasil, optaram por esse mesmo instrumento. Em nosso ver, o diferencial residiria, antes, no exclusivismo e na nfase acentuada na propriedade plena, tratada como a nica alternativa adequada para a titulao, mesmo em casos, como o do Cantagalo, em que parte dos moradores j adquiriu outros direitos reais, por fora do tempo aliado ao cumprimento dos demais requisitos legais. Apresenta-se o projeto como de acesso propriedade, porm parece-nos que o que est em jogo , antes, a transformao da propriedade imobiliria nas favelas, que estaria sendo submetida a um estatuto diferenciado daquele em que tradicionalmente se encontrava. Prope-se uma determinada modalidade de titulao sem explicitar e

considerar os seus custos diretos e indiretos para os moradores, pondo grande nfase no discurso de que os deveres acompanham os direitos, sem apurar se tais custos seriam suportveis, considerada a renda percebida pelos "beneficirios" da titulao, e sem debater as necessrias polticas de tarifao diferenciada, pelos servios

pblicos, que, por sinal, uma exigncia contida no prprio Estatuto da Cidade (art.

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

47), o que permite afirmar que representa um populao de baixa

direito subjetivo pblico da

renda. O discurso dos autores, portanto, simplifica a

complexidade do processo que se encontra em curso, o que dificulta o debate mais aprofundado a respeito encontra-se em curso. do carter e da legitimidade da mudana que

4. Titulao, integrao e/ou remoo: qual o futuro da favela?

Muito embora os autores do Projeto Cantagalo no proponham as remoes a la dcada de 1960 como poltica geral para as favelas, curiosamente apresentam-se como tributrios daqueles que buscaram erradic-las (CASTRO, 2011, p. 27), o que nos induz hiptese de que, de modo um tanto paradoxal, pode-se estar buscando as remoes pela via da titulao, isto , pelo caminho das foras de mercado, como forma de legitimar esse processo. Desse modo, fugir-se-ia das reaes, dos escndalos polticos e das chagas sociais e urbanas deixadas pelas formas mais rudimentares, grosseiras e truculentas de sua realizao. Com base em diversos fragmentos da obra consultada (v. g., p. 108-109), podemos afirmar que a condenao das remoes feita, basicamente, para efeito de justificar e legitimar a titulao nos termos propostos, ou seja, no pelas mesmas razes pelas quais os atingidos por estas remoes costumam conden-las, arguindo, por exemplo, o direito dos pobres s reas centrais das cidades, tal como reivindicado pelos movimentos de moradia. 10 Nesse sentido, registramos que, embora defendam a doao, os autores consideram que tal medida possuiria evidente cunho populista (CASTRO, 2011, p. 130). H, no entanto, evidncias mais fortes em prol dessa hiptese. Em captulo da obra assinado por representante das Organizaes Globo, este afirma que, em tese, o melhor dos mundos seria a remoo, porm, pragmaticamente, era obrigado a admitir que isto consistiria em um milagre e que melhor seria buscar um outro caminho para lidar com o problema da favela, caminho este que estava sendo indicado pelo Projeto Cantagalo e que encontraria-se-ia "totalmente identificado com os princpios e valores das Organizaes Globo" (CASTRO,2011, p. 167). Subjazem ao Projeto, os fantasmas da "exploso da favela" e de seu crescimento
10

A ttulo de exemplo, vide o contido no stio http://direitoamoradia.org/?p=17617&lang=en.

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

populacional e fsico-espacial, infalivelmente alcunhado de "desordenado". Reclamase da ausncia de polticas pblicas de controle e fiscalizao das favelas, o que teria deixado a cidade do Rio de Janeiro prxima do colapso urbano e social (CASTRO, 2011, p. 74). A regularizao, tanto aqui, quanto no j citado depoimento do deputado Julio Lopes, seria o remdio para corrigir esse mal (idem, p. 88). Assim, o crescimento das favelas creditado ausncia de regularizao fundiria, que evitaria ocupaes irregulares (idem, p. 127), retomando-se a avaliao do mainstream, segundo a qual o programa Favela-Bairro teria fracassado por no ter tido xito em paralisar o crescimento das favelas. Nesse sentido, durante a execuo dos trabalhos de titulao, os autores do Projeto promoveram o congelamento urbanstico da favela, orientando os moradores de que seria inadequado fazer qualquer ampliao, restringindo-se as obras manuteno das edificaes existentes (idem, p. 118), restrio que,

posteriormente, veio a se consagrar na normatizao do uso e ocupao do solo na favela do Cantagalo, editada por meio do Decreto n. 33015, de 5/11/2010, do Prefeito do Rio de Janeiro. De modo geral, os autores posicionam-se contra as polticas tradicionais de remoo (CASTRO, 2011, p. 162-3), porm no tocam no caso daquelas que ocorrem pelas foras do mercado. No se encontra nenhuma palavra sobre expulso branca, elitizao e/ou gentrificao, como se tais ameaas no se colocassem, no

atentando para o depoimento das lideranas comunitrias, que alertam para o fato de que "t todo mundo querendo subir o morro agora; todo mundo querendo ir pra comunidade agora" (idem, p.264). Na nica aluso - no muito direta! - a este problema, que recolhemos nas 300 pginas da obra (idem, p. 253), no se veem esses problemas, como devendo ser enfrentados pelo Projeto Cantagalo e seus empreendedores sociais, sendo vistos, antes, como mais um daqueles que seriam de responsabilidade exclusivamente estatal. Ao longo de toda obra, referem-se a um medo da titulao, que supostamente seria infundado, e que alguns - no claramente identificados - supostamente teriam. No entanto, no se enfrenta o debate a respeito das razes de tais temores, sendo totalmente incua a mera exortao a sua superao. Ao conjecturarem sobre o expressivo acrscimo de riqueza, que asseguram que a titulao provocar, parece-nos que a sugesto (e/ou "deixa") implicitamente feita pelos autores do projeto a de que os moradores das favelas provavelmente realizariam essa valorizao mediante a venda de seus imveis, o que consagraria a sua expulso

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

pelas foras do mercado, bem como que os segmentos economicamente mais fortes, provveis adquirentes desses imveis, seriam os grandes beneficiados pelos (carssimos!) investimentos pblicos (nesse caso, pblicos e privados) de

regularizao. Para onde esses moradores iriam, aps a venda de seus imveis, e quais as implicaes desta mobilidade em termos de acesso cidade, seria, pelo visto na obra em anlise, "um outro departamento". Ao longo da obra vai ficando patenteado que a grande questo dos autores no a de ter melhores cidades e/ou melhores locais para se viver, mas sim lograr um "choque de riqueza", numa variante urbana do quem vem sendo chamado "desenvolvimentismo predatrio". Fica ntida a viso das favelas como a nova fronteira de expanso dos circuitos centrais do capitalismo contemporneo, hiptese que sustentamos anteriormente (MAGALHES, 2008). O desejo parece ser o de, fundamentalmente, ampliar as relaes capitalistas e de salv-las, e no o de transform-las, socializ-las ou humaniz-las. Busca-se fornecer provas de que a ordem capitalista seria sustentvel e que seria capaz de dar resposta questo social. Os pobres no estariam conquistando o direito cidade de que fala o Estatuto da Cidade, mas sim o direito de se tornarem agentes capitalistas (CASTRO, 2011, p. 235). O que se quer com a titulao promover acrscimos de valor imobilirio, criar riqueza nova ao mesmo tempo para os dois lados da cidade - favela e asfalto - numa operao do tipo win-win, em que ocorra substantiva adio de valor de riqueza econmica (idem, p. 172, 173 e 178). O grande desafio do Projeto, nessa linha de raciocnio, seria o de convencer os moradores a respeito da proposta de acumulao de riqueza imobiliria, da terem os seus executores se defrontado, em campo, com o sentimento de desconfiana da parte daqueles, relatando as dificuldades que tiveram em super-lo (idem, p. 179). Nesse sentido, parecem-nos claros os dbitos do Projeto Cantagalo com concepes bastante reducionistas de cidadania, como aquelas identificam o cidado ao consumidor (CASTRO, 2011, p. 242). De outro lado, comete-se o equvoco de supor que a valorizao imobiliria se traduziria em aumento do poder de compra e da capacidade contributiva dos moradores de favelas (idem, p. 237). Por fim, acena-se aos moradores de favelas com uma valorizao que nem mesmo pode-se considerar como certa ou mesmo como resultado atribuvel titulao, construindo-se para ela uma imagem que "pegaria carona" nos efeitos de iniciativas do Estado, e no do Projeto

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

Cantagalo, como os investimentos em urbanizao e a poltica chamada de pacificao. Por fim, registre-se a colocao - muito repetida na obra em questo e no debate pblico a respeito do desenvolvimento das favelas - segundo a qual "a favela se encontra numa transio para a formalidade" (CASTRO, 2011, p. 57). Assim, as favelas devem "virar" parte da cidade formal (idem, p. 87), so aquelas que se integram a esta, jamais o contrrio, de modo que daquela, a rigor, aproveita e esta permanece inquestionada margem em suas dinmicas pouco se excludentes,

deixando pouca

para um processo real "de mo dupla". Em que pesem

algumas colocaes que parecem atenuar essa perspectiva, de modo geral prevalece, na concepo do Projeto Cantagalo, essa abordagem de cunho etnocntrico, como se percebe no seguinte excerto:
Quando a favela engole a cidade tratar-se-ia de uma forma anmala de integrao, pelo rebaixamento do valor mdio da riqueza dos dois lados da equao, com a favela provavelmente ganhando muito pouco e o asfalto perdendo muito. Isto o que vinha acontecendo no Rio de Janeiro, que passou a absorver as normas precrias da contraveno como 'princpio geral de direito', inclusive na vida do carioca do asfalto. A integrao por assim dizer positiva, com evidente e substantiva adio de valor de riqueza econmica e juspoltica para todos, aquela em que o asfalto, gradual e sustentavelmente, se impe como modelo, pela adoo, na favela, das normas superiores que a cidade formal pratica em sua organizao jurdica e social. (...) nada se deve impor, tudo se conversa e negocia e tudo de aprende ou reaprende, sempre com olhos pregados nos objetivos previamente traados, para que nenhuma concesso, de parte a parte, implique desvio empobrecedor da meta mais alta da integrao final e absoluta da 'cidade da chegada' cidade formal. (CASTRO, 2011, p.173).

Um dos maiores smbolos do modelo de integrao sustentado pelo Projeto Cantagalo consiste na construo de uma nova sede da Associao de Moradores, projetada por um dos arquitetos vinculados ao Instituto Atlntico, que, inclusive, abrigar tambm a sede do POUSO (Posto de Orientao Urbanstica e Social, rgo descentralizado da Secretaria de Urbanismo), o que visto como "coroamento do processo de integrao da comunidade cidade formal, um estgio superior de

materializando o sonho dos moradores do Cantagalo a

organizao social e poltica (...) smbolo da nova governana local, representando a legitimao poltica da nova ordem social no Cantagalo" (CASTRO, 2011, p. 290). Nessa perspectiva, o destino da favela j est previamente dado, indicando-se que

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

no ser aceita uma transio para algo diferente daquilo j definido como expectativa ou como evoluo desejada dessas regies.

Consideraes finais

At o ano de 2011, em termos de titulao, o resultado concreto do Projeto Cantagalo consistia na emisso e entrega de 44 escrituras de doao, em um universo de 1.485 unidades habitacionais existentes no Cantagalo, o que equivale a 3% delas. Em fins de 2012, anunciou-se a entrega "de 10 mil ttulos de posse e propriedade a moradores de baixa renda", por parte da Secretaria Estadual de Habitao, em ato realizado no prprio Cantagalo, fato ainda dependente de apurao mais exata, que transcenda o exposto na cobertura do fato pela imprensa oficial, com base numa avaliao de contedo dos documentos entregues nessa oportunidade. 11 Tais escrituras ainda no se encontram registradas, pois, segundo os autores, ainda no foi definido quem arcar com os emolumentos exigidos pelo cartrio do registro imobilirio (CASTRO, 2011, p. 151), em que pese o fato de a legislao nacional e estadual assegurar, de longa data, a iseno de tais despesas, especialmente em polticas de interesse social. Ou seja, h resistncias e o "consenso" alardeado pelos autores vai se revelando no ser to amplo e slido quanto o anunciado. A experincia do Cantagalo suscita vrias questes, que merecem ser objeto de pesquisa, a fim de que se possa gerar um conhecimento dela que ultrapasse os termos do relato dos autores e patrocinadores da proposta de titulao, revelando as perspectivas dos demais agentes envolvidos e interessados nos destinos dessa favela e de outras que se encontrem em situao anloga. Como demonstrado, trata-se de uma experincia que tem como uma de suas notas a articulao de interesses de agentes externos favela, como o eixo aglutinador do projeto de titulao. O poder pblico, nesse caso, vem a reboque das iniciativas e aes dos agentes promotores do projeto, constituindo um dos parceiros que so atrados para a sua execuo. No obstante, tal como em outras experincias em que agentes privados desejam chamar a si a execuo de polticas ou servios pblicos, o setor privado no absorve todos os custos e aes inerentes empreitada, socializando uma srie deles, a despeito, em muitos casos, dos dividendos de diversas ordens
11

Por exemplo, aquela disponvel em http://www.rj.gov.br/web/seh/exibeconteudo?article-id=1378919.

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

proporcionados pelas mesmas. O capital econmico dos autores da ideia no se apresenta desacompanhado de capital poltico, uma vez que lograram acesso s mais altas esferas da administrao estadual, que foram, de modo que, para ns, no se encontra inteiramente claro, convencidas a encampar a proposta, o que se materializou na remessa a ALERJ, pelo Governador do Estado, das duas propostas legislativas comentadas no artigo. As hipteses dos autores, que evocam a sensibilidade e esprito pblico das autoridades estaduais, como justificativa para a incorporao do modelo de titulao, encabeado pelo Instituto Atlntico, ficam longe de serem aceitveis, representando um discurso, cuja aparente ingenuidade somente faz aumentar as suspeitas que pairam sobre o Projeto em anlise. Outra particularidade analisada consiste na nfase acentuadssima! na realizao da titulao dos moradores, por meio da outorga da propriedade individual e plena dos imveis em que residem, feita a ttulo gratuito, isto , por meio de doao, sem qualquer tipo de restrio disponibilidade da propriedade, dos prprios estaduais existentes na favela, que constituem a maior parcela do solo ocupado por ela. Alm de uma candente defesa da propriedade privada, tomada pelos autores do projeto como passaporte nico e seguro para a condio de cidadania, articula-se, em seu discurso, uma deslegitimao aberta das outras possibilidades de titulao, oferecidas pela legislao, que so apresentadas como modos precrios de se promover a regularizao fundiria, adotando entendimento que, juridicamente, nos parece bastante discutvel, sem falar na crtica que se pode fazer desde uma perspectiva sociopoltica. De modo geral, no entanto, faltam evidncias que deem suporte s proclamadas virtudes que os autores imputam a essa instituio. Dado o conjunto de objetivos adotados no Projeto em questo, configura-se um verdadeiro projeto de uma "nova favela", que provavelmente no manter a caracterstica de bairro popular situado em rea urbana central, vlida para um bom nmero daquelas situadas nas reas nobres da cidade do Rio de Janeiro (basicamente as situadas na rea de Planejamento 2, do Plano Diretor do Municpio do Rio de Janeiro), levantando srias preocupaes, quanto ordem urbana que emergiria de uma

eventual disseminao de tal espcie de projeto urbano. Por mais que no se possuam evidncias a respeito de eventuais vnculos no declarados entre os autores do Projeto e grandes agentes do mercado imobilirio e empresarial, a convergncia de interesses

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

parece-nos real, e tal hiptese se v reforada pelo quadro de agentes do Projeto, pela metodologia e instrumentos de titulao que preconiza e por seus referenciais ideolgicos. Em suma, trata-se de uma proposio que, em quase todos os seus aspectos, apresenta riscos considerveis para a populao que, em princpio, seria a beneficiria da ao de titulao, o que representa algo absolutamente contraditrio em se tratando de polticas voltadas aos segmentos de baixa renda. Consideradas em seu conjunto, as transformaes que os autores propem para as favelas implicam na expropriao das instituies e dos smbolos elaborados por seus moradores e agentes internos, como se pode observar nos diversos mecanismos de destituio dos papis e funes exercidos pela Associao de Moradores, numa espcie de rendio ou capitulao diante das foras do "asfalto". Nesse sentido, vale recuperar a feliz percepo de um dos agentes municipais atuantes nos POUSOs (registrada em MAGALHES, 2010), segundo o qual qualquer processo de regularizao, cujas regras sejam muito estreitas, degringolar em remoo, produzindo efeitos prticos muito semelhantes a esta, embora no seja nominalmente classificado como tal, o que aumenta o seu grau de perversidade, na medida em que dificulta o seu

reconhecimento e crtica poltica e analtica. Nesse sentido, podemos afirmar que uma das possibilidades oferecidas pela atual conjuntura a de que as polticas

remocionistas apresentem-se, ardilosamente, travestidas sob o verniz da poltica de regularizao, ou, em outras palavras, chama-se de regularizao o que em verdade representa o seu oposto, como estratgia, mais ou menos consciente, de legitimao de uma ao que, de outro modo, enfrentaria resistncias

insuperveis, inclusive de ordem legal. Numa outra possvel sntese, trata-se, agora, de promover a remoo por meio da (assim chamada!) regularizao. Eis a grande ameaa trazida pela experincia aqui analisada. Esses riscos aumentam na medida em que o Estado do Rio de Janeiro tem sinalizado que essa experincia passaria a constituir um modelo para as suas futuras intervenes em favelas. Isto abre a possibilidade de que tal influncia se faa sentir, no somente no municpio do Rio de Janeiro como em muitos outros, independente do fato de as respectivas administraes estarem politicamente vinculadas estadual, dado o papel importante de difuso de modelos, de coordenao e de financiamento que a esfera estadual da administrao pblica pode exercer.

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

Em suma, a anlise dessa experincia chama ateno para o fato de que a regularizao fundiria constitui uma poltica reclamada por segmentos bastante diferenciados do espectro poltico e social, logo h sempre que se investigar que concepes de regularizao subjazem a tais reivindicaes, desnaturalizando a enganosa imagem de unidade oferecida por uma nomenclatura comum. No caso especfico do Projeto Cantagalo, a anlise demonstra tratar-se de uma proposta de titulao - aqum, portanto, de representar uma de regularizao - bem como de uma proposta encabeada e articulada por segmentos, econmica e politicamente poderosos, que nela se engajarem militantemente. Grosso modo, diramos que o caso estudado demonstra que "a direita" tambm luta e tambm ergue bandeiras polticas e ideolgicas, ilustrando os recursos (de toda ordem) com os quais essa luta se desenvolve. A descaracterizao da favela mediante a sua desabrida elitizao eliminaria parte da diversidade socioeconmica e cultural que parece-nos constituir um dos componentes mais ricos e essencialmente democrticos que a cidade do Rio de Janeiro permitiu-se, historicamente. Diante disso, vale o proftico alerta de Paulo Csar Pinheiro, em seu j clssico samba Nomes de favela:

O galo j no canta mais no Cantagalo A gua j no corre mais na Cachoeirinha Menino no pega mais manga na Mangueira E agora que cidade grande a Rocinha!

Ningum faz mais jura de amor no juramento Ningum vai-se embora do morro do Adeus Prazer se acabou l no Morro dos Prazeres E a vida um inferno na Cidade de Deus

Pela poesia dos nomes de favela A vida por l j foi mais bela J foi bem melhor de se morar Mas hoje essa mesma poesia pede ajuda Ou l na favela a vida muda

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

Ou todos os nomes vo mudar

Referncias Bibliogrficas:

ALFONSIN, Betnia de Moraes. Direito moradia: instrumentos e experincias de regularizao fundiria nas cidades brasileiras . Rio de Janeiro: FASE, 1997. 248p. BRASIL, Ministrio das Cidades. Regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar. Braslia: Ministrio das Cidades, 2002. 175p. Disponvel em: http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/RegularizacaoF undiaria/Regularizacao_Terra_Moradia_Implementar.pdf. CASTRO, Paulo Rabello de. Galo cantou: a conquista da propriedade pelos moradores do Cantagalo. Rio de Janeiro: Record, 2011. CLICHEVSKY, Nora. Pobreza y acceso al suelo urbano: algunas interrogantes sobre las polticas de regularizacin en Amrica Latina . Santiago de Chile: Naes Unidas / CEPAL / Divisin de Desarrollo Sustenible y Asentamientos Humanos, 2003. COMIT POPULAR DA COPA E OLIMPADAS DO RIODE

JANEIRO. Megaeventos e violaes dos direitos humanos no Rio de Janeiro: dossi do Comit Popular da Copa e Olimpadas do Rio de Janeiro . Rio de Janeiro: IPPUR, 2012. FERNANDES, Edsio. Regularization of Informal Settlements in Latin America . Cambridge, MA, Lincoln em: Institute of Land Policy,

2011.Disponvel

http://www.lincolninst.edu/pubs/1906_Regularization-of-

Informal-Settlements-in- Latin-America. GILBERT, Alan. On the Mystery of Capital and the myths of Hernando de Soto: what difference does legal title make? International Development Planning Review, Liverpool, v. 24, n. 1, February, 2002, p. 1-19. LEITO, Gernimo. Dos barracos de madeira aos prdios de quitinetes: uma anlise do processo de produo da moradia na Favela da Rocinha, ao longo de cinquenta anos. Niteri: UFF, 2009. 197 p. Tese de Doutorado. MAGALHES, Alex Ferreira. possvel equacionar o problema da pobreza via economia de mercado? A poltica de formalizao da propriedade imobiliria em Hernando De Soto. Cadernos PUR/UFRJ, v. XXI, p. 99-130, 2008. . O direito da favela no contexto ps-programa Favela-Bairro: uma

Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, Rio de Janeiro, n. 1, fev. 2013

recolocao do debate a respeito do "Direito de Pasrgada" . Tese (doutorado) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. Rio de Janeiro: UFRJ, 2010.