O FPE e os desequilbrios regionais

Anna Cristina Rollemberg Nascimento1 Carlos Fernandes de Oliveira2

Em Estados organizados de forma federativa as transferncias intra-governamentais tem grande importncia para garantir s suas unidades a proviso para a prestao de bens e servios pblicos sua populao. No caso do Brasil, onde as desigualdades entre as regies so acentuadas e a capacidade contributiva no existe de forma homognea os recursos transferidos pelos entes federativos de maior porte so fundamentais para a garantia da autonomia financeira, princpio do Federalismo. Este trabalho apresenta de forma resumida o contedo da Monografia do Curso de Especializao em Finanas Pblicas da Universidade Federal da Bahia ministrado sob o patrocnio da Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia. Trata especificamente do FPE, seus critrios de rateio, aspectos redistributivos e sociais. Apresenta a formao histrica do sistema de transferncias e demonstra a evoluo desde 1988, da participao do FPE e FPM no total arrecadado pela Unio. Realiza comparaes entre os recursos transferidos em funo do dispositivo constitucional e as transferncias feitas voluntariamente pela Unio e demonstra que os efeitos redistributivos e sociais dos Fundos Constitucionais so amortecidos em funo de outros mecanismos criados pelo governo central.

1. INTRODUO

Num estado unitrio, onde h apenas um nvel de governo, no h o que se discutir em termos de diviso da arrecadao tributria. O poder de tributar do governo e o critrio de aplicao dos recursos nas diversas regies determinado no oramento governamental. Ainda que constitucionalmente possam ser estabelecidos critrios de alocao de recursos visando reduzir eventuais desigualdades regionais, pessoais ou carncias especficas em determinados setores, tais critrios configuram-se apenas como parmetros para a alocao de

Anna Cristina Rollemberg Nascimento Administradora de Empresas e bacharel em Direito, auditora fiscal e assessora da Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia. 2 Carlos Fernandes de Oliveira Administrador de Empresas, auditor fiscal e assessor da Superintendncia de Administrao Financeira da Secretaria a Fazenda do Estado da Bahia.

verbas oramentrias, uma vez que as administraes regionais, caso existam, so apenas departamentos do governo, sem autonomia poltica ou administrativa. Tratando-se de uma federao, a repartio da receita tributria assume uma configurao totalmente diversa e mais complexa. Uma federao pressupe a existncia de um governo, central ou nacional, e de outros nveis de governos regionais ou sub-nacionais dotados de certo grau de autonomia. Autonomia, como se sabe, est intimamente ligada capacidade de gerao de receitas prprias e liberdade de deliberar quanto aos critrios de alocao de gastos. Uma preocupao importante no desenho de sistemas tributrios em regimes federativos, como o caso brasileiro, assegurar o necessrio equilbrio entre a repartio de competncias para a instituio e cobrana de tributos e a autonomia financeira dos entes federados. Em tese, a repartio das competncias deveria guardar uma estreita relao com o alcance territorial das principais bases tributrias, de modo a estabelecer laos slidos de responsabilidade entre o Governo e o cidado-contribuinte-eleitor e a limitar as possibilidades de deslocamento do contribuinte para evitar o pagamento do imposto (REZENDE, 1999, p. 1). O sistema tributrio, portanto, deve atribuir a quem tem autonomia para gastar a responsabilidade pela arrecadao. Por esse princpio no se admitiriam unidades federadas que no fossem capazes de se auto-sustentar. Autonomia estaria, ento, intrinsecamente ligada capacidade de gerao de receitas prprias. No se est querendo dizer que uma unidade federada no possa receber recursos atravs de transferncias de outras instncias governamentais, mas que estas transferncias no podem se constituir na base de sustentao da unidade. As transferncias devem ter origem e destinaes plenamente justificveis conforme o desenho do sistema tributrio, mas nunca serem livres e tornarem-se a base de subsistncia da unidade. Vincular o privilgio de gastar ao nus de arrecadar tem um efeito colateral extremamente positivo, qual seja o reforo da cidadania. O cidado fica muito mais ciente dos seus direitos quando identifica e est prximo da instncia que lhe impe a obrigao de pagar impostos e passa a exigir a melhor aplicao dos recursos. Na prtica, obviamente, a situao bem mais complicada. Diferenas regionais, variaes na capacidade contributiva, maior ou menor densidade demogrfica, etc., levam, geralmente a situaes em que a aplicao desse princpio no assegura o equilbrio desejado entre os entes federados.

O sistema de transferncias intergovernamentais , assim, o arremate final do sistema tributrio em uma federao. atravs das transferncias de recursos entre os diversos nveis governamentais que se busca o equilbrio fiscal das unidades federadas, eventuais distores nas capacidades de arrecadao, promoo do desenvolvimento das regies menos desenvolvidas etc. (FUNDAP, 1999, p. 6).

2. BREVE HISTRICO DO SISTEMA DE TRANSFERNCIAS NO BRASIL

No Brasil vigora um complexo sistema de transferncia de recursos entre os entes federados. Existem as chamadas transferncias constitucionais e as voluntrias, os fundos constitucionais do norte, do nordeste e do centro-oeste, etc. Trs tipos de transferncias, contudo, so mais representativas: o Fundo de Participao dos Estados - FPE; o Fundo de Participao dos Municpios FPM, ambos repassados pela Unio e no mbito dos estados o repasse de 25% da arrecadao do ICMS para os municpios. O Fundo de Participao dos Estados FPE, cuja origem remonta a reforma tributria de 1967, quando pela primeira vez foi introduzido na Federao Brasileira um sistema de partilha de recursos intergovernamentais, ganhou relevante importncia a partir da Constituio de 1988. Embora a Constituio de 1946 tenha introduzido o que se poderia chamar de primeiro programa de ajuda federal sistematizado para unidades federadas, atravs da destinao de 10% da arrecadao do Imposto de Renda para distribuio em partes iguais entre os municpios, exceto as capitais (GREMAUD, 1999, p. 13), os registros existentes indicam que tais fluxos eram freqentemente reduzidos ou at mesmo interrompidos, funcionando mais como um programa de socorro, em situaes de emergncia, ou com fortes conotaes polticas, de modo que no podia se constituir uma efetiva base de fluxo regular para a prtica oramentria dos governos subnacionais. Aps mais de vinte anos de regime militar, com larga prevalncia dos poderes do governo central sobre os estados e municpios, a Constituio de 1988 determinou uma tendncia de aumentar os poderes e os recursos dos Estados e Municpios, talvez julgando ser essa a forma de fortalecer o sistema federativo. Aps mais de vinte anos de governos no democrticos, a sociedade estava ansiosa por maior participao, pela descentralizao dos poderes e por um sistema federativo mais forte (ALMEIDA; COSTA, 2001, p. 32).

Houve uma clara tendncia de vincular as receitas da Unio para fortalecer o Fundo de Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos Municpios, que j existiam, e para criao dos fundos constitucionais do Norte, Nordeste e Centro Oeste. Foram vinculadas receitas da Unio tambm para despesas especficas, a exemplo das vinculaes para a educao, sade e previdncia social. Os estados e municpios foram contemplados com maior quinho da receita tributria, mas a descentralizao de obrigaes no se deu na mesma proporo. Ou seja, houve uma reforma fiscal apenas pelo lado da receita, mantendo-se a mesma configurao para as despesas. A Unio, assim, continuou com todos os encargos anteriores e com uma grande reduo de suas receitas3. Estava evidente, para quem estuda as finanas pblicas, que a Unio teria que encontrar mecanismos que viabilizassem o seu equilbrio oramentrio, quer fosse pelo lado do aumento da arrecadao, o que foi feito atravs da criao de novos tributos no compartilhados, quer fosse pela via de transferir para estados e municpios parte dos encargos que at ento assumia integralmente, a exemplo do que foi feito com os gastos com a sade. At 1994, o equilbrio oramentrio da Unio ainda pde ser mantido com ajuda dos efeitos inflacionrios (ganhos com o atraso no pagamento de faturas, retardamento no reajuste dos salrios dos servidores, enfim, o chamado imposto inflacionrio). Aps o Plano Real e a relativa estabilidade econmica, outros mecanismos se mostraram necessrios. O Fundo Social de Emergncia - FSE4, depois Fundo de Estabilizao Fiscal FEF, que vigorou de 1994 a 1999, e a atual Desvinculao das Receitas da Unio - DRU5 so mecanismos institudos por emendas constitucionais, que objetivam dar maior flego financeiro Unio. interessante salientar que para serem aprovadas emendas constitucionais, como as que instituram os mecanismos acima relacionados, so necessrios quoruns especiais nas duas casas do Congresso, onde todos os membros representam estados ou municpios, onde esto suas bases eleitorais, j que a Unio no tem representao parlamentar. Depreende-se
Por exemplo, a vinculao do IR e do IPI, para constituio do FPE, passou de 14% para 21,5% aps a Constituio. Os chamados Impostos nicos sobre combustveis, energia eltrica e minerais, que eram cobrados pela Unio, foram incorporados ao novo ICMS de competncia estadual. O Fundo Social de Emergncia foi criado pela Emenda Constitucional Revisora n. 1/1994 e vigorou nos exerccios de 1994 e 1995. A Emenda Constitucional n. 10/1996 determinou que o fundo teria vigor at o final de 1997, com o nome de Fundo de Estabilizao Fiscal. Atravs da Emenda Constitucional n. 17/1997, a vigncia do fundo foi prorrogada at dezembro de 1999.
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Desvinculao das Receitas da Unio Emenda Constitucional n. 27 de 21.03.2000.

da que, pelo menos, dois fatores devem influir no posicionamento dos congressistas: os acordos polticos dos partidos que compem a base de apoio ao governo e o claro reconhecimento da real necessidade dos recursos para viabilizar o equilbrio do oramento da Unio. O que no evita que, depois de aprovadas as medidas, passem estados e municpios, a ficarem fazendo contas de quanto esto perdendo de receita em funo desse ou daquele mecanismo. Durante o processo de elaborao da nova Constituio, ainda na fase do relatrio apresentado pela Subcomisso de Tributao, a destinao do IR e do IPI para o FPE foi elevada de 14% para 19,5%, com a inovao de destinar os recursos do FPE exclusivamente para os estados cuja renda per capita fosse inferior mdia nacional. Nas demais votaes, como forma de garantir o acesso de todos os estados ao FPE e, ao mesmo tempo, conciliar os interesses dos constituintes dos estados menos desenvolvidos (francamente majoritrios), que no abriam mo dos recursos garantidos pelo FPE exclusivo, a opo foi elevar a destinao dos dois impostos at um nvel que, se mantidos os critrios vigentes de rateio, a participao da regio Norte e Nordeste resultaria no mesmo volume de recursos obtidos pelo FPE exclusivo. As percentagens do IR e IPI destinadas ao FPE que haviam subido de 14% para 19,5% na Subcomisso chegaram finalmente a 21,5% no Projeto da Comisso Temtica (VARSANO; AFONSO; REZENDE, apud FUNDAP, 1999, p. 87). Assim, a Constituio de 1988 fixou em 21,5% o percentual da arrecadao lquida do IR e do IPI a ser destinado para a formao do FPE. Este percentual, contudo, somente viria a ser atingido a partir de 1993, face ao crescimento progressivo estabelecido no inciso II, 2 do art. 34 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. A formalizao do FPE consta do artigo 159 da Constituio Federal, que determina que a Unio entregar, do produto da arrecadao dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 21,5% para a formao do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal. As definies mais importantes, como o critrio de rateio, foram remetidas para lei complementar. O artigo 161 estabelece que cabe lei complementar estabelecer normas sobre a entrega dos recursos, especialmente sobre os critrios de rateio objetivando promover o equilbrio scio-econmico entre os estados. Foi, portanto, assim de forma passageira, que foi fixado o objetivo do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal, qual seja, o de promover o equilbrio scioeconmico entre os estados federados.

A Lei Complementar que viria regulamentar o FPE foi a de n. 62, de 28 de dezembro de 1989, portanto, mais de um ano aps a promulgao da Constituio. Nesse intervalo, o FPE continuou a ser distribudo segundo o critrio anteriormente vigente, estabelecido pela Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966. Importante salientar que a Lei Complementar 62 (Brasil, Lei Complementar 62, de 28 de dezembro de 1989) instituiu um critrio provisrio que deveria vigorar apenas nos exerccios de 1990 e 1991, assim que o 2 do art. 2 dessa lei estabelece que Os critrios de rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal a vigorarem a partir de 1992, sero fixados em lei especfica, com base na apurao do censo de 1990. Como esta lei especfica nunca foi editada, o critrio provisrio vem sendo utilizado at hoje, amparado nas disposies do 3 do mesmo artigo, que diz: At que sejam definidos os critrios a que se refere o pargrafo anterior, continuaro em vigor os coeficientes estabelecidos nesta Lei Complementar.

3 O RATEIO DO FPE

So os seguintes os critrios de rateio do Fundo de Participao dos Estados: Integram a base de clculo do FPE, alm do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados, os respectivos adicionais, juros e multa moratria, cobrados administrativa ou judicialmente, com a correspondente atualizao monetria paga; Os recursos so distribudos na proporo de 85% para as unidades da federao integrantes das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e 15% para as unidades integrantes das regies Sul e Sudeste. Esta diviso percentual entre os estados conforme as regies na verdade o nico critrio explcito apresentado na lei, pois, a seguir, so fixados diretamente os coeficientes de participao de cada estado e do Distrito Federal, conforme constante no anexo da lei. No existe no seu corpo nenhuma indicao de como os percentuais foram calculados. Sabe-se, contudo, que eles foram definidos em reunio do CONFAZ - Conselho Nacional de Poltica Fazendria, rgo formado pelos Secretrios de Fazenda de todos os estados e do Distrito Federal. Para determinar os coeficientes o CONFAZ utilizou os mesmos critrios anteriormente utilizados, estabelecidos no Cdigo Tributrio Nacional, mas de modo a respeitar a diviso percentual por regies acima descrita, critrio que no havia anteriormente, alm disso, foram feitos ajustes e arredondamentos, como por exemplo, o que resultou no

coeficiente de 1,0000 % para o Estado de So Paulo (vide tabela 1, onde esto discriminados os coeficientes de participao dos Estados e a aglutinao por regies). A aplicao desse critrio de rateio que associa os critrios de distribuio previstos no Cdigo Tributrio Nacional, qual seja o de destinar 5% proporcionalmente superfcie territorial de cada ente e 95% proporcionalmente populao e ao inverso da renda per capita, com a distribuio de 85% para as regies onde esto as unidades com menor renda per capita (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) e apenas 15% para as regies de maior renda, evidencia a preocupao do CONFAZ e da Lei Complementar de buscar o atendimento do objetivo do FPE, qual seja o de promover o equilbrio scio-econmico entre os estados federados. importante salientar, conforme j mencionado anteriormente, que a Lei Complementar n. 62/89 institui apenas, como critrio de rateio, a diviso de 85% para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e 15% para o Sul e o Sudeste. Em seguida passa diretamente para os coeficientes de cada estado sem qualquer explicao de como os mesmos foram obtidos. A afirmao de que a determinao dos coeficientes levou em conta tambm a rea territorial de cada estado, a populao e a renda per capita, critrios anteriormente utilizados conforme previsto na Lei n. 5.172/66, ampara-se exclusivamente em pesquisa realizada pelos autores junto ao CONFAZ.6 A discusso que se coloca se apenas o FPE seria suficiente para promover tal equilbrio. Obviamente que a resposta seria no. O Fundo de Participao pode ser um dos elementos integrantes de uma poltica de desenvolvimento regional e de descentralizao do desenvolvimento que busque, no longo prazo, a reduo das desigualdades entre as regies do pas. Um dos fatores, porm, que poderia dificultar o atendimento do objetivo do FPE j foi mencionado aqui e est intrnseco ao critrio de distribuio do Fundo, que, sendo fixado provisoriamente em 1989, para vigorar por dois anos, tornou-se um critrio fixo, j utilizado h 13 anos e sem perspectiva de alterao. Ao se tornar um critrio fixo, que no considera, ou no incorpora, as alteraes de populao e as variaes de renda per capita das regies verificadas no decorrer do tempo, poderia levar o Fundo a distanciar-se do seu objetivo principal. A ltima alterao do percentual de destinao de recursos para composio do FPE ocorreu em 1993, ainda como resultado das disposies da Constituio de 1988, que

Maiores detalhes quanto utilizao da rea geogrfica, populao e renda per capita no clculo dos coeficientes pode ser obtido pela leitura dos artigos 86 a 90 da Lei n. 5.172 de 25.10.1966 Cdigo Tributrio Nacional.

determinou a elevao do percentual de 14% para os 21,5% de hoje. Tal alterao, porm, foi implantada de forma progressiva de modo que o percentual de 21,5% s entrou em vigor a partir de 1993. Ao deliberarem
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sobre

destinao

de

21,5%

das

chamadas

Receitas

Compartilhadas , para constituio do FPE, os constituintes tinham em mos dados que indicavam que tais receitas representavam 76,2% do total das receitas arrecadadas pela Unio. Este era o dado de 1988. A fixao do coeficiente de 21,5% sobre as receitas compartilhadas representava, ento, 16,4% do total das receitas arrecadadas pela Unio. Esta proporo foi, em decorrncia de diversas medidas posteriores entrada em vigor da Constituio, sendo reduzida, at que em 1994 houve a inverso da relao, com o volume total das receitas no compartilhadas superando, pela primeira vez, as receitas compartilhadas ( vide tabela 2).

TABELA 1 - Distribuio do FPE por Regies / Estados

% de participao 3,4210 3,4120 2,7904 6,1120 2,8156 2,4807 4,3400 4,1601 9,3962 7,3369 7,2182 4,7889 6,9002 4,3214 4,1779 4,1553 0,6902 2,8431 2,3079 1,3320 % total da Regio

Regio

Estado

Acre Amap Amazonas NORTE Par Rondnia Roraima Tocantins Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba NORDESTE Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Distrito Federal Gois CENTRO OESTE Mato Grosso Mato Grosso do Sul

25,3717

52,4551

7,1732

Receitas Compartilhadas assim entendidas como as receitas decorrentes da arrecadao do Imposto sobre a Renda - IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI, que servem de base de clculo do Fundo de Participao dos Estados, do Fundo de Participao dos Municpios e dos demais fundos constitucionais.

SUB TOTAL I Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina 1,5000 4,4545 1,5277 1,0000 2,8832 2,3548 1,2798

85,0000

SUDESTE

8,4822

SUL

6,5178 SUB TOTAL II BRASIL Fonte: Elaborao Prpria 15,0000 100,0000

Entre 1994 e 1998 houve um certo equilbrio e a partir de 1999 as receitas no compartilhadas voltam a assumir uma trajetria de crescimento contra uma tendncia de queda das receitas compartilhadas, de tal modo que em 2000 a proporo era de 45,3% de compartilhadas contra 54,7% de no compartilhadas. O FPE representava ento 9,7% do total das receitas arrecadadas pela Unio. Em 2000, o montante total de recursos do FPE distribudo entre os estados montou R$ 16,2 bilhes. Caso a proporo verificada em 1988 entre as receitas compartilhadas (que servem de base de clculo para o FPE) e as receitas no compartilhadas tivesse sido mantida, o FPE teria sido de R$ 27,3 bilhes, ou seja, 68,5% superior. Cabe ressaltar que no houve queda da arrecadao do Imposto de Renda ou do IPI, tributos que compem as receitas compartilhadas. O que houve foi um crescimento mais acentuado da arrecadao dos demais tributos, decorrente de uma estratgia da Unio que por essa via, procurou alternativas para equilibrar suas contas. Assim, a queda das receitas compartilhadas a que nos referimos uma queda relativa, comparativamente com o crescimento da arrecadao total da Unio e com o das receitas no compartilhadas. Nota-se que, enquanto os impostos compartilhados - Imposto de Renda, que representava 51,6% da arrecadao em 1988 representa apenas 34,0% em 2000 e o IPI, cai, relativamente, de 24,6% em 1988, para 11,3% em 2000 - os no compartilhados no seu conjunto crescem de 23,8% em 1988 para 54,7% em 2000. Destaque especial para o Finsocial/Cofins que passou de 8,0% para 23,9% e para a CPMF e Contribuio Social sobre

o Lucro das Empresas que no existiam em 1988 e representam, respectivamente, 8,8% e 5,6% em 2000. Diversos fatores contriburam para reduo relativa das receitas compartilhadas comparativamente com as no compartilhadas e, especificamente, para a reduo, em termos relativos, do valor do FPE transferido para os estados. Alm das medidas de criao e ampliao de contribuies tipo CPMF, Contribuio Social Sobre o Lucro das Empresas, etc., que ampliam o universo das receitas no compartilhadas, mas deformam o Sistema Tributrio Nacional, com o crescimento de impostos indiretos, que incidem em cascata, o que aumenta o custo das empresas, em detrimento do Imposto de Renda, tributo direto, progressivo e, portanto, com mais probabilidade de promover uma melhor distribuio da carga tributria e maior justia social, so amplamente discutidos entre os tcnicos dos governos estaduais e municipais os efeitos de vrias medidas que vm sendo adotadas pelo Governo Federal que tm como conseqncia a reduo da base de clculo do Fundo de Participao dos Estados FPE e do Fundo de Participao dos Municpios FPM. notrio o crescimento relativo acentuado das receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal SRF, comparativamente com o menor crescimento da arrecadao da receita do IR e IPI, que compem a base de clculos dos fundos de participao. A perda relativa da importncia do IPI e do IR no montante da arrecadao federal um fato incontestvel e de fcil comprovao. A tabela 2, cujos dados foram coletados do site da Secretaria da Receita Federal, evidencia este fato. Alem da mudana do perfil da arrecadao da Unio outros fatores contriburam tambm para a reduo do FPE. De 1994 a 1999, por exemplo, vigoraram as Emendas Constitucionais que estabeleceram o FSE e posteriormente o FEF. Institudos como mecanismos de desvinculao de receitas, tinham o claro objetivo de evitar distribuio de receitas arrecadadas pela Unio, conforme previsto constitucionalmente, de modo a propiciar maior flego financeiro para a Unio. O FPE, constitudo de parte da arrecadao do Imposto de Renda e do IPI, tributos que foram includos na constituio do FSE e FEF, foi, obviamente, prejudicado, tendo o seu valor reduzido entre 1994 e 1999, em mdia, R$ 1,2 bilhes por ano. (vide tabela 3)

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TABELA 2 - Receita Administrada pela SRF 1988 a 2000 (anos pares)

Valores em US$ milhes (1985 a 1991) / R$ milhes (de 1992 em diante)

Receitas BASE DE CLCULO DO FPE E FPM

1988 % 76,2% 51,6% 24,6% 23,8% 4,4% 3,7% 0,0% 0,0% 8,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 7,7% 100,0%

1990 % 57,7% 37,3% 20,4% 42,3% 3,3% 11,3% 0,0% 0,0% 13,0% 9,6% 4,5% 0,0% 0,4% 0,2%

1992 % 60,5% 37,4% 23,1% 39,5% 4,4% 6,6% 0,0% 0,0% 9,8% 11,2% 6,2% 0,0% 1,2% 0,2%

1994 % 46,8% 30,1% 16,7% 53,2% 3,9% 5,9% 0,0% 8,0% 17,1% 8,4% 7,2% 2,0% 0,4% 0,4%

1996 % 53,7% 36,7% 17,0% 46,3% 4,6% 3,1% 0,3% 0,0% 19,5% 8,0% 7,2% 2,8% 0,4% 0,3%

1998 % 52,8% 38,9% 13,9% 47,2% 5,6% 3,0% 0,2% 6,9% 16,0% 6,4% 6,5% 2,1% 0,3% 0,2%

2000 % 45,3% 34,0% 11,3% 54,7% 5,1% 1,9% 0,2% 8,8% 23,9% 6,0% 5,6% 2,2% 0,2% 0,8%

IR IPI
OUTRAS TRIBUTRIAS IMP. IMPORTAO IOF ITR IPMF / CPMF FINSOCIAL / COFINS PIS / PASEP CSLL CONT.PLANO SERVIDOR CONT./FUNDAF OUTRAS RECEITAS ADM. TOTAL GERAL

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

FONTE : Receita Federal (www.receita.fazenda.gov.br) Obs: 1- Arrecadao de 1986 a 1990 convertida pelo dlar mdio anual 2 - Arrecadao de 1992 a 1994 (at junho) convertida pela URV mdia mensal

TABELA 3 Recursos destinados ao FSE / FEF Valores em R$ mil Exerccio Receitas destinadas ao FSE / FEF Reduo do FPE 21,5%

1998 1999

5.685.083,6 6.298.446,8

1.222.293 1.345.166

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional (www.stn.fazenda.gov.br)

4. FATORES QUE SE CONTRAPEM AOS OBJETIVOS DO FPE

O equilbrio scio-econmico, objetivo do FPE, estabelecido no artigo 161 da CF/88, para ser alcanado, depende de uma poltica de desenvolvimento regional e de descentralizao do desenvolvimento que busque, no longo prazo, a reduo das

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desigualdades entre as regies. O FPE apenas um dos elementos que devem compor essa poltica. O que se pode observar no perodo ps Constituio que o FPE, fortalecido legalmente pelo montante dos recursos que lhe so destinados, com a elevao do percentual de 14% para 21,5%, pela vontade dos constituintes, vem, como foi visto acima, ao longo do tempo, sendo objeto de vrias medidas que visam a sua conteno ou reduo, como se na prtica se pretendesse alterar a vontade dos constituintes. A seguir citamos, apenas a ttulo de exemplo, alguns fatores que se contrapem aos critrios redistributivos do FPE: Transferncias Voluntrias Alm das chamadas transferncias constitucionais, assim entendidas aquelas previstas no texto constitucional, existem no Brasil pelo menos mais dois outros tipos de transferncias. As chamadas transferncias legais, aquelas, obviamente, determinadas por leis, e as chamadas transferncias voluntrias. As transferncias voluntrias, como o prprio nome indica, dependem unicamente da vontade do governante e da existncia de disponibilidade oramentria. So amparadas em convnios entre a Unio e os estados e/ou municpios, j que a nossa federao tem esta peculiaridade: os estados e os municpios, juntamente com a Unio, so entes federados, assim, a Unio pode firmar convnios com os estados ou diretamente com os municpios. Como nos oramentos existem verbas, em montantes relevantes, destinadas a programas e projetos sem especificao de localizao, a vontade do governante e os acordos polticos que determinam onde os recursos sero aplicados. Tais aplicaes, freqentemente, fogem a regra daquilo que poderia ser considerado uma lgica econmica ou social. Na tabela 4 esto apresentados os valores repassados aos estados, a ttulo de transferncias voluntrias, de 1996 a 2000, perodo que est disponvel para consulta. Pode-se observar que a proporo est longe de acompanhar a orientao de distribuio do FPE. A Regio Norte, por exemplo, que recebe 25,37% do FPE foi contemplada, em 2000, com apenas 11,3% das transferncias voluntrias, enquanto que o Estado de So Paulo recebeu individualmente 16,4% do total. A Regio Sudeste, onde esto os estados mais prsperos da Unio, foi beneficiada com 28,9% das transferncias voluntrias, inferior apenas Regio Nordeste que recebe 52,46% do FPE e foi beneficiada com recursos equivalentes a 39,2% provenientes de convnios com a Unio.

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TABELA 4 - Transferncias voluntrias por estados / regies

Valores Correntes em R$ mil

Estadoa / Regies REGIO NORTE REGIO NORDESTE REGIO CENTRO-OESTE REGIO SUDESTE Demais Estados SO PAULO REGIO SUL TOTAL BRASIL
Fonte:SIAFI Gerencial

1996 Valor % 241.813 678.802 322.154 824.577 430.542 394.036 298.903 2.366.250 10,2 28,7 13,6 34,9 18,2 16,7 12,6

1997 Valor % 440.821 1.128.848 458.057 1.100.539 533.812 566.726 296.555 12,9

1998 Valor 417.757

% 10,2

1999 Valor % 259.985 8,9

2000 Valor % 305.033 11,3 39,2 10,7 28,9 12,5 16,4 10,0

33,0 1.636.539 13,4 449.109

40,1 1.260.502 11,0 31,6 17,5 14,1 7,0 330.051 886.729 417.328 469.401 190.458

43,1 1.060.511 11,3 30,3 14,3 16,0 6,5 288.113 781.323 337.151 444.172 269.209

32,1 1.291.314 15,6 714.140 16,5 577.175 8,7 286.407

100,0 3.424.820 100,0 4.081.126 100,0 2.927.725 100,0 2.704.188 100,0

Outros subsdios concedidos pela Unio para estados e municpios enquanto os valores das transferncias constitucionais so amplamente divulgados e, portanto, acessveis a todos, outros tipos de transferncias ou de benefcios, embora no se possa dizer que esto ocultos, tm divulgao mais restrita e, por vezes, so de conhecimento apenas de tcnicos e especialistas. Considerando, ento, a existncia dos fundos constitucionais que asseguram a remessa de maior volume de recursos para as regies mais carentes do pas e a maior visibilidade e divulgao desses dados, pode parecer que aquelas regies efetivamente recebem maior volume de recursos federais. Com a tabela 5 pretende-se demonstrar que nem sempre isso verdade.
TABELA 5 - Emisses da Unio para renegociao de dvida dos estados e municpios
Valores em R$ mil

Regio

Emisso para Emisso para Emisso para renegociao saneamento renegociao de de bancos dvidas dos de dvidas dos estados estaduais municpios
739.448 4.681.001 4.749.308 10.169.757 91.910.994 13.473.902 105.384.896 115.554.653 1.240.166 4.375.963 729.322 6.345.451 4.958.552 8.020.031 12.978.582 19.324.033 374 513.469 151.523 665.366 15.565.236 133.124 15.698.360 16.363.726

SOMA

NORTE NORDESTE CTO OESTE SUB-TOTAL SUDESTE SUL SUB-TOTAL TOTAL GERAL

1.979.988 9.570.433 5.630.153 17.180.574 112.434.782 21.627.057 134.061.839 151.242.412

1,31 6,33 3,72 11,36 74,34 14,30 88,64 100,00

Fonte : Secretaria do Tesouro Nacional ( http://www.stn.fazenda.gov.br)

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Nessa tabela esto demonstrados os valores dos ttulos emitidos pela Unio para assumir dvidas de estados, municpios e para saneamento de bancos estaduais. Embora no seja uma transferncia a fundo perdido, esse tipo de renegociao de dvidas um grande subsdio para os estados e municpios, pois lhes permite trocar dvidas de curto prazo e a custo de mercado, que so assumidas pela Unio, por operaes contratuais de longussimo prazo e a custos subsidiados. A diferena de custos , obviamente, assumida pela Unio. Deve-se observar que o benefcio muito maior que a simples diferena de custos. Esse apenas o beneficio mais visvel e de mais fcil mensurao. O maior benefcio o efeito multiplicador no campo econmico e social dos investimentos feitos com recursos pblicos a custos beneficiados e, como se pode observar pela analise da tabela 5, as regies mais desenvolvidas foram as que mais se endividaram e presumivelmente, portanto, fizeram maiores investimentos, depois assumidos pela Unio a um custo inferior ao de mercado, socializando, assim, para toda a nao, o nus de financiar o desenvolvimento das regies mais desenvolvidas. Pela anlise dos dados da tabela, pode-se observar que as regies mais carentes, Norte Nordeste e Centro-Oeste, que recebem 85% do FPE, receberam apenas 11,36% desses recursos, enquanto que as regies Sul e Sudeste ficaram com 88,64%. Os estados mais ricos da Unio, So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, foram os mais beneficiados, recebendo 47,28%, 14,85% e 11,71%, respectivamente. Todos esses estados, individualmente, receberam mais recursos que o total destinado s trs regies mais carentes acima citadas. O Estado de So Paulo, que recebe 1% dos recursos do FPE, aproximadamente R$ 162 milhes por ano, considerando os valores de 2000, foi beneficiado com R$ 71,5 bilhes ou o equivalente a 441 anos de FPE . O Estado da Bahia, com o coeficiente de 9,3962% sendo o que mais recebe recursos do FPE, cerca de R$ 1,5 bilho por ano, precisaria de 47 anos para receber montante equivalente. Evidencia-se, assim, que as regies mais carentes no esto sendo de fato as maiores beneficirias das aplicaes de recursos da Unio.

5. EFEITOS REDISTRIBUTIVOS DO FPE

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Sendo o FPE um fundo financeiro, que apenas redistribui entre as regies e os estados parte dos recursos arrecadados pela Unio, logicamente, a nica forma de tentar atingir seu objetivo de reduzir as desigualdades regionais destinar maior volume de recursos para as regies mais carentes. Como existe uma bvia relao entre o volume de riquezas produzido em cada regio e o montante de tributos ali arrecadado, a destinao de maior volume de recursos para as regies mais carentes, como feito pelo FPE, cuja principal base de distribuio o inverso da renda per capita da regio, implica, automaticamente, numa distribuio em sentido inverso ao da arrecadao. A tabela 6 apresenta um comparativo entre a arrecadao federal em cada estado e regio e os repasses do FPE relativamente aos valores do ano de 2000.

TABELA 6 - Comparativo: Arrecadao x FPE Exerccio de 2000

Valores em R$ milhes

Estado Regio Norte Regio Nordeste Regio Centro Oeste Sub Total I Regio Sudeste Regio Sul Sub total II Total Brasil

Arrecadao (1) Valor % 3.330 9.960 17.576 30.865 116.275 19.039 135.315 166.180 2,00 5,99 10,58 18,57 69,97 11,46 81,43 100,00

FPE Valor 4.103 8.486 1.160 13.749 1.373 1.054 2.427 16.176 % 25,36 52,46 7,17 85,00 8,49 6,51 15,00 100,00

% FPE / arrecadao

123,23 85,20 6,60 44,55 1,18 5,54 1,79 9,73

Fonte : Elaborao prpria a partir de dados de Receita coletados em www.receita.fazenda.gov.br Obs. (1) Total das receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal .

Analisando essa tabela pode-se constatar que efetivamente o FPE promove uma redistribuio dos recursos arrecadados. A Regio Norte, onde so arrecadados apenas 2% das receitas da Unio, recebe 25,36% do FPE; decorre da que apenas o Estado do Amazonas produz uma arrecadao superior ao valor do FPE, todos os demais estados da regio recebem valores de FPE superiores aos arrecadadas pela Unio em suas bases territoriais. Na Regio Nordeste so arrecadados 5,99% dos recursos da Unio e aplicados 52,46% do FPE. Nessa regio apenas Bahia, Cear e Pernambuco apresentam arrecadao em valor superior aos valores recebidos do FPE.

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Nas demais regies a situao se inverte e todos os estados produzem arrecadao superior aos valores recebidos do FPE. So Paulo, onde se concentram 46,66% da arrecadao da Unio, recebe apenas 1% do FPE, sendo o estado que, tanto proporcionalmente como em valores absolutos, apresenta maior diferena entre a arrecadao e o valor do FPE alocado. No se pode deixar de levar em considerao, porm, ao se fazer essas anlises, por hiptese, j que no temos dados para fazer essa afirmao, que os valores divulgados pela Receita Federal como arrecadados em cada estado esto relacionados com o local em que o recolhimento do tributo feito e no onde ele foi efetivamente gerado. Assim que os grandes bancos e empresas que operam em todo o pas tm suas matrizes nos estados mais desenvolvidos da Regio Sudeste e a recolhem a maior parte de seus tributos federais, muito embora os fatos geradores reais possam ter ocorrido em vrios pontos do territrio nacional. Este efeito de mais fcil percepo no caso do Imposto de Renda, mas aplica-se igualmente quase totalidade dos tributos. Deve-se considerar que a lgica empresarial repassar para o custo dos produtos todo nus inerente sua produo e comercializao. Assim, um imposto como o IPI, cujo fato gerador a sada do produto da indstria, tem o seu valor incorporado ao preo e ser efetivamente pago pelo adquirente final onde quer que ele esteja no territrio nacional, j que os produtos exportados so isentos desse tributo exatamente para que no se exporte imposto o que tornaria menos competitivo o produto nacional no mercado mundial, o que ratifica que o verdadeiro contribuinte o adquirente final do produto. O mesmo raciocnio pode ser feito para tributos que incidem sobre o faturamento ou o lucro das empresas, como o PIS, o FINSOCIAL, a COFINS etc., pois o faturamento e o lucro das empresas so formados pelo somatrio das vendas dos seus produtos e servios onde quer que elas ocorram e no apenas na localizao de suas casas matrizes.

6. EFEITOS SOCIAIS DO FPE

No item anterior vimos que o FPE cumpre, de fato, sua funo redistributiva ao destinar maior volume de recursos para as regies onde menor a produo de riqueza e, conseqentemente, a arrecadao de receitas pela Unio.

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Do ponto de vista social, contudo, o efeito dessa redistribuio pfio e pode-se dizer que o objetivo do FPE, conforme estabelecido no artigo 161 da Constituio promover o equilbrio scio-econmico entre os estados federados -, est longe de ser alcanado. Analisando-se a evoluo do PIB per capita entre 1989 e 1999 Tabela 7, pode-se notar que a situao permanece praticamente inalterada. Enquanto as regies Sudeste e Sul, as mais bem aquinhoadas do pas, apresentam ndices equivalentes a 136% e 124% da mdia nacional, a regio Nordeste apresenta 46% da mdia do pas, situao muito prxima daquela Em relao Tabela 7, e novamente para fins de uniformizao, coloque-se Fonte e no FONTE.

TABELA 7 - Evoluo do PIB per capita

1989 Regio NCr$ US$ % crescimento em relao ao Brasil R$ US$ 1999 % crescimento em relao ao Brasil 59,80 46,19 98,24 136,35 124,65

NORTE NORDESTE CENTRO OESTE SUDESTE SUL BRASIL

US$ 29/12/1989 - 11,302 US$ 29/12/1999 - 1,789

6.619 3.784 6.736 12.351 10.925 8.915

586 335 596 1.093 967 789

74,25 42,45 75,56 138,54 122,55

3.300 2.549 5.421 7.524 6.878 5.518

1.845 1.425 3.030 4.206 3.845 3.084

Fonte : PIB per capita de - IBGE Anurio Estatstico do Brasil

observada uma dcada antes. Houve uma pequena melhora no PIB per capita do Nordeste que em 1989 representava 42% da mdia do pas, subiu para 46%. No mesmo perodo, porm, a Regio Norte que apresentava ndice de 74% caiu para 60%. Ou seja, as duas regies mais pobres do pas uma teve uma leve melhora e a outra uma sensvel perda. Nas duas regies mais ricas, o Sudeste caiu de 138% para 136%, enquanto o Sul melhorou sua posio passando de 122 para 124%. Pela anlise desse indicador, portanto, as desigualdades regionais no se reduziram, de forma significativa, nesse perodo.

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Outros indicadores sociais, como o ndice de GINI8, que mede o grau de concentrao de riqueza, ou a renda mdia mensal dos chefes de famlia indicam, segundo dados do IBGE Censo 2000, que houve um melhora geral do pas. Houve melhoria na distribuio de renda e aumento geral na renda mdia mensal dos chefes de famlia, embora a concentrao de renda ainda se apresente muito acentuada e a renda mdia muito baixa. No houve, porm, como seria desejvel, melhora mais acentuada nas regies mais carentes; em alguns casos at pelo contrrio. Por exemplo, enquanto a renda mdia dos chefes de famlia cresceu 50% na Regio Sul, passando de R$ 530 em 1991 para R$ 796 em 2000, na Regio Nordeste cresceu 49%, passando de R$ 301 em 1991 para R$ 448 em 2000, ou seja, a renda mdia dos chefes de famlia na regio Nordeste em 2000 corresponde a 85% da observada na Regio Sul h dez anos atrs.

7. CONCLUSO Se o FPE cumpre sua funo redistributiva e os efeitos sociais no se apresentam, pode-se deduzir que outros fatores tm agido em sentido contrrio. Por exemplo, a falta de uma poltica nacional de desenvolvimento regional, qual o FPE fosse integrado com um dos componentes, uma vez que apenas a redistribuio via FPE no suficiente para mudar a fisionomia social do pas. Mas isso, inclusive, assunto de vrios outros trabalhos que j foram e ainda sero produzidos no Brasil.

ndice de GINI mede a concentrao de renda, sendo 1 equivalente a concentrao mxima e zero a distribuio perfeita da renda. A reduo do ndice, portanto, indica uma melhora da situao de distribuio de renda de uma regio ou de um pas.

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