TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 46

Sesses: 7 e 8 de dezembro de 2010 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas na(s) data(s) acima indicada(s), relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, da jurisprudncia do TCU quanto aos aspectos relevantes que envolvem o tema. Por esse motivo, a seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. SUMRIO Plenrio Responsabilidade pela participao, em licitao expressamente reservada a ME e EPP, de sociedade que no se enquadra na definio legal dessas categorias. Consequncias, para a contratada, do no cumprimento da obrigao contratual de comprovar a regularidade fiscal durante a execuo do ajuste. Fornecimento de sistema com transferncia de tecnologia e execuo de servios tcnicos especializados: parcelamento como regra. Conflito de regulamento prprio de licitaes e contratos de entidade da Administrao Pblica com disposies da Lei n. 8.666/93. Primeira Cmara Alterao contratual sem caracterizao do jogo de planilha: presuno relativa de desequilbrio econmico-financeiro do contrato. Segunda Cmara O planejamento inadequado por parte da administrao afasta a possibilidade de contratao emergencial, com fundamento no art. 24, inc. IV, da Lei 8.666/93. Participao, em licitaes, de entidades sem fins lucrativos: deve haver nexo entre os servios a serem prestados e os fins estatutrios da entidade. PLENRIO Responsabilidade pela participao, em licitao expressamente reservada a ME e EPP, de sociedade que no se enquadra na definio legal dessas categorias Representao intentada junto ao Tribunal cuidou de possveis irregularidades praticadas por empresas que, supostamente, participaram de forma indevida de licitaes pblicas na condio de microempresa (ME) ou empresa de pequeno porte (EPP), contrariando a Lei Complementar n 123/2006 (Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte) e o Decreto 6.204/2007. Neste quadro, foi promovida a oitiva da empresa Comercial Vencini Ltda., pelo fato de, aparentemente, ter-se beneficiado, indevidamente, do enquadramento como pequena empresa. Ao examinar os argumentos apresentados pela empresa, o relator registrou que, comprovou-se que seu faturamento bruto era superior ao limite estabelecido para o enquadramento como pequena empresa sendo que a empresa no solicitara a alterao de seu enquadramento e ainda participara de procedimento licitatrio exclusivo para micro e pequenas empresas, vencendo o certame e beneficiando-se de sua prpria omisso. Desse modo, ao no solicitar seu desenquadramento, a empresa beneficiou-se, indevidamente, da condio de ME ou EPP. Em razo disso, votou o relator por que se sancionasse a empresa com a declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica, pelo prazo de seis meses, sem prejuzo de ementar o entendimento de que a participao em licitao expressamente reservada a microempresas (ME) e a empresas de pequeno porte (EPP), por sociedade que no se enquadra na definio legal reservada a essas categorias, configura fraude ao certame. Precedentes citados: Acrdos 1028/2010, 1972/2010, 2578/2010 e 2846/2010, todos do Plenrio. Acrdo n. 3381/2010-Plenrio, TC-008.721/2010-6, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 08.12.2010.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 46

Consequncias, para a contratada, do no cumprimento da obrigao contratual de comprovar a regularidade fiscal durante a execuo do ajuste Auditoria foi realizada na base de dados do Sistema do Cadastro Integrado da Dvida Ativa da Unio (Cida), em razo de deliberao anterior do Plenrio (Acrdo 1.010/2009-TCU), em razo da existncia de processos no TCU tratando de fraudes no sistema Cida, utilizado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) na gesto e operao das informaes constantes nos cadastros da Dvida Ativa da Unio. Um dos achados apontados pela equipe de auditoria foi a contratao e pagamento de fornecedores em situao fiscal irregular. Ao examinar a matria, o relator destacou que, a Lei 8.666/93, em seu art. 55, XIII, impe a incluso, em todo contrato administrativo, de clusula estabelecendo a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do ajuste, as condies de habilitao exigida na licitao, dentre as quais a regularidade fiscal. Assim, uma vez descumprida a obrigao de comprovar a regularidade fiscal, a Administrao tem a faculdade de aplicar as sanes dispostas no art. 87 da Lei 8.666/1993, ou at mesmo a resciso contratual, conforme art. 77 c/c art. 78, inciso I, da Lei 8.666/1993. Por consequncia, enquanto no adimplida a obrigao de comprovar a regularidade fiscal, o contratado no poderia exigir o cumprimento da contraprestao que caberia Administrao. Ocorre que, na maioria das vezes, a situao de irregularidade fiscal seria verificada durante os 180 dias de validade de certido anteriormente emitida a empresas que passaram a ter inscries em situao irregular. Desse modo, de maneira a evitar a mesma ocorrncia em situaes futuras, o relator, em linha com o sugerido pela unidade tcnica, votou por que se expedisse recomendao Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional para que articulasse junto Receita Federal do Brasil e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto a realizao de estudos para anlise da convenincia e oportunidade de se promover a alterao da sistemtica de comprovao de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional, mediante reduo do prazo de validade da certido e, at mesmo, de sua eliminao por meio da instituio de mecanismos de verificao automtica e instantnea de regularidade fiscal, de forma a se reduzir os casos de fornecedores que se valem do atual prazo de certido para contratar e receber pagamentos da administrao pblica, mesmo estando em situao irregular perante a Dvida Ativa da Unio. O Plenrio acolheu o encaminhamento. Acrdo n. 3382/2010Plenrio, TC-011.296/2009-4, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 08.12.2010. Fornecimento de sistema com transferncia de tecnologia e execuo de servios tcnicos especializados: parcelamento como regra O TCU recebeu representao de licitante contra o Prego Presencial n 118/2009, promovido pelo Ministrio da Sade (MS), com formao de Registro de Preo, para futura aquisio de Soluo de Informao Hospitalar integrada ao Sistema de Registro Eletrnico de Sade para Ateno Integral (RESAI), com implantao em seis hospitais federais no Rio de Janeiro. Nos autos, foi promovida a audincia de um dos responsveis pela ausncia de diviso do objeto, uma vez que foram licitados, em conjunto, os dois itens do Prego, quais sejam: fornecimento de um sistema que atendesse previamente os requisitos tcnicos funcionais com transferncia de propriedade para o Ministrio da Sade; e prestao dos servios especializados necessrios manuteno de tal sistema (transferncia de tecnologia, implantao do produto e sustentao do sistema nos hospitais). Ao refutar os argumentos apresentados pelo responsvel, consistentes na eventual perda de qualidade dos servios, se licitados separadamente, o relator destacou existir no mercado amplo espectro de fornecedores, principalmente para os servios de sustentao do sistema, tradicionalmente realizados pelas empresas de Tecnologia da Informao. Para ele, ao abranger na mesma adjudicao tanto o fornecimento do sistema como a prestao de todos os servios correspondentes, criou-se uma situao de dependncia tecnolgica com a empresa vencedora da licitao. Ocorrera, assim, o no parcelamento do objeto, quando ele seria no s vivel, mas imposto, por sua prpria natureza. Por conseguinte, votou pelo no acolhimento das justificativas do responsvel, bem como pela aplicao de multa, no que foi acompanhado pelo Plenrio. Acrdo n. 3401/2010-Plenrio, TC027.963/2009-2, rel. Min. Jos Jorge, 08.12.2010. Conflito de regulamento prprio de licitaes e contratos de entidade da Administrao Pblica com disposies da Lei n. 8.666/93 Auditoria foi realizada junto Fundao Habitacional do Exrcito (FHE), com a finalidade de aferir a conformidade da incorporao e desincorporao de bens imveis do Comando do Exrcito, extensivo Fundao Habitacional do Exrcito - FHE, entre os exerccios de 2004 e 2007, bem como a necessidade de incluso, ou no, da FHE na Lei Oramentria Anual. No trabalho, a unidade tcnica verificou a existncia de regulamento prprio de licitaes e contratos da FHE, aprovado mediante a Portaria do Comandante do
2

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 46

Exrcito de n 152/2007, com disposies contrrias Lei 8.666/93. Em seu voto, o relator destacou que, o regulamento de licitaes da FHE no pode contrariar a Lei 8.666/93, tendo em vista o que dispe o art. 119 do referido diploma legal: art. 119. As sociedades de economia mista, empresas e fundaes pblicas e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio e pelas entidades referidas no artigo anterior editaro regulamentos prprios devidamente publicados, ficando sujeitas s disposies desta Lei. (grifo do original). Desse modo, seria necessrio promover alteraes no regulamento de licitaes da FHE, a fim de torn-lo consentneo com as disposies da Lei 8.666/93. Todavia, entendeu que, enquanto no fosse editado o novo regulamento, com os ajustes necessrios, caberia determinar FHE que, no aplique os dispositivos do regulamento vigente que contrariam a Lei 8.666/93, devendo, em substituio a tais dispositivos, ser aplicadas as disposies da referida lei. No tocante aos dispositivos regulamentares consentneos com a Lei de Licitaes, ainda para o relator, no haveria bice algum em continuar a apliclos. Por conseguinte, props, e o Plenrio acatou, determinar ao Comando do Exrcito que institusse no prazo de cento e vinte dias, contados a partir da cincia, novo regulamento de licitaes e contratos para a Fundao Habitacional do Exrcito escoimado de dispositivos que contrariem as disposies da Lei 8.666/93, dotando-o de mecanismos aptos a garantir que as licitaes e contrataes que envolvam os recursos originados das permutas de bens efetuadas com o Comando do Exrcito sejam processadas em integral conformidade com o disposto na referida lei. Acrdo n. 3410/2010-Plenrio, TC-028.066/20073, rel. Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 08.12.2010. PRIMEIRA CMARA Alterao contratual sem caracterizao do jogo de planilha: presuno relativa de desequilbrio econmico-financeiro do contrato Em sede de processo de representao, foram noticiadas possveis irregularidades em obras de asfaltamento da BR-101, situadas entre as localidades de Estreito e Bujur, e nas obras relativas ao trecho Bujur-Tavares. De acordo com a unidade instrutiva, a modificao efetuada pelos termos aditivos representaria prejuzo para a Administrao, pois retirara da proposta da empresa contratada a vantagem comparativa que lhe assegurou a vitria no procedimento licitatrio. Para a unidade tcnica, com a supresso ou reduo de quantitativos de itens com preos unitrios que seriam favorveis Administrao, teriam sobressado, com maior preo relativo na planilha oramentria, itens com custos unitrios mais onerosos aos cofres pblicos, o que tornaria patente o desequilbrio da relao contratual em detrimento da Administrao. Essa realidade implicaria a perda da vantagem comparativa da proposta da licitante, que deixaria de ser a melhor classificada em relao aos outros concorrentes. No voto, o relator dest acou que o jogo de planilha se concretiza por meio de aditivos contratuais em que se verifique a ocorrncia de ato culposo ou doloso do agente pblico prejudicial ao errio. Todavia, haveria situaes em que as modificaes contratuais so tecnicamente justificveis e necessrias, realizadas para promover o interesse pblico e no para proporcionar ganhos ilegtimos para a contratada. Na espcie, as modificaes contratuais seriam justificveis tecnicamente, estando devidamente fundamentadas. No teriam sido evidenciados, nos autos, intuitos, atos ou procedimentos visando, mediante ardil ou qualquer subterfgio urdido pelas partes, alterar, em favor da contratada, as condies econmico-financeiras originalmente estabelecidas. No teria ocorrido, em consequncia, a prtica condenvel do jogo de planilhas, apesar de evidenciado que as modificaes procedidas podem ter favorecido a contratada. Restaria apurar, ento, se alteraes promovidas pela Administrao, no interesse pblico, legtimas, e que resultem favorveis contratada, como as que aqui se discute, sempre teriam o condo de obrigar as partes reviso das clusulas econmico-financeiras do contrato para que se mantivesse o equilbrio contratual inicialmente pactuado, com base no art. 58, 2, da Lei n 8.666/1993. A esse respeito, o relator, com base em julgado proferido pelo Tribunal, destacou que a aferio da eventual reduo ou supresso do desconto sobre o oramentobase, aps alteraes contratuais, gera a presuno de possvel desequilbrio econmico-financeiro, a ser completa e cabalmente confirmado ou refutado pela Administrao, oferecendo-se ampla oportunidade de manifestao da contratada (...) Se da modificao supressiva ou redutiva, tecnicamente justificvel, resultar nova configurao de proposta que, poca da licitao, no seria a mais economicamente vantajosa, esse fato no constitui motivo suficiente para impor, direta e imediatamente, nus empresa contratada resultante dessa alterao. Isso servir apenas como presuno relativa do desequilbrio, a ser cabalmente examinada. No presente caso, alm de tecnicamente justificada, a prpria unidade tcnica, na opinio do relator, concluiu que "a reviso de projeto determinada por este Tribunal mostrou-se tecnicamente vantajosa ao permitir a execuo da obra sem as habituais paralisaes para a soluo de
3

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 46

problemas decorrentes de falhas de projeto, fato quase indito no DNIT". Assim, as alteraes contratuais, no contexto, no poderiam obrigar reviso das clusulas econmico-financeiras do contrato para suprimir potencial ganho proporcionado contratada na execuo por decises unilaterais da Administrao. Com os fundamentos apontados, o relator props, em consequncia, a improcedncia da representao, o que foi aprovado pelo colegiado. Precedente citado: Acrdo n 1755/2004, do Plenrio. Acrdo n. 8366/2010Plenrio, TC-020.201/2005-7, rel. Min-Subst. Weder de Oliveira, 07.12.2010. SEGUNDA CMARA O planejamento inadequado por parte da administrao afasta a possibilidade de contratao emergencial, com fundamento no art. 24, inc. IV, da Lei 8.666/93 Mediante pedido de reexame, responsvel, reitor da Universidade Federal do Tocantins UFT, manifestou seu inconformismo diante do Acrdo 3.489/2009 2 Cmara, proferido em sede de processo de representao, no qual fora apenado com a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/92, por conta da realizao indevida de contratao emergencial, por dispensa de licitao (art. 24, inc. IV, da Lei 8.666/93), de servios de vigilncia armada e desarmada, tendo entendido o Tribunal que a emergncia, essencialmente, ocorrera da ausncia de planejamento adequado. Aps descrever todo o iter pela qual passou a contratao, enfatizando a morosidade havida, o relator, no voto, destacou que os gestores deflagraram um processo licitatrio sem ao menos definir as necessidades da Administrao, o que mais uma vez contribuiu para o atraso verificado na conduo do certame. Alm disso, quanto a uma alegada carncia de pessoal, observou se tratar de fato previsvel a ser contornado com um adequado planejamento, o que no ocorreu . Por tudo, concluiu que restou devidamente evidenciado que a contratao emergencial decorreu da ausncia de planejamento adequado por parte da administrao da entidade. Assim, por considerar, ainda, que a penalidade aplicada anteriormente seria compatvel com o grau de reprovabilidade verificado na conduta inquinada, votou pelo no provimento do recurso, no que foi acompanhado pelos demais ministros da 2 Cmara. Acrdo n. 7557/2010-2 Cmara, TC-030.657/2008-2, rel. Min. Benjamin Zymler, 07.12.2010. Participao, em licitaes, de entidades sem fins lucrativos: deve haver nexo entre os servios a serem prestados e os fins estatutrios da entidade Mediante pedido de reexame, o Instituto de Professores Pblicos e Particulares manifestou sua insatisfao com o Acrdo n 5.555/2009-2 Cmara, no qual constou determinao Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) de que no habilite em seus certames licitatrios para a contratao de servios de terceirizao ou assemelhados, como o Prego Eletrnico 90/2009, entidades civis sem fins lucrativos, pois no h nexo [de relao] entre o objeto social dessas entidades e os servios a serem prestados, considerando que terceirizao de mo-de-obra no se coaduna com a natureza jurdica de tais entes, por se caracterizar como ato de comrcio com finalidade econmica. Nesta etapa processual, a unidade tcnica, ao propor o no provimento do recurso, manteve o entendimento de que os servios de terceirizao no podem ser desempenhados por membros de uma entidade sem fins lucrativos. O relator, todavia, divergiu do sugerido. Incorporou em suas razes de decidir, ento, parecer expedido pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal MP/TCU, no qual foi registrado que no se deve promover a vedao genrica de participao de entidades sem fins lucrativos em licitaes, porquanto vivel. Pontuou o parquet especializado ser esse o sentido da lei, tal como consta do art. 24 da Lei de Licitaes, que, em seu inciso XX, permite a contratao direta de associao de portadores de deficincia fsica, sem fins lucrativos, e de comprovada idoneidade, por rgos ou entidades da Administrao Pblica, para a prestao de servios ou fornecimento de mo de obra, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado. Dessa forma, o dispositivo legal em referncia asseguraria a habilitao de licitantes que atuem sem objetivo de lucro nos certames promovidos pela Administrao Pblica. O fundamental, ento, seria verificar as condies de atendimento do objeto prestado pela entidade sem fins lucrativos, sem implicar em desvio de finalidade, ou seja, sem que sejam desobedecidos os objetivos estatutrios da entidade, devendo haver compatibilidade entre o objeto da licitao e a finalidade de atuao da entidade. Por conta disso, votou pelo provimento parcial do recurso, de maneira a se alterar o Acrdo n. 5.555/2009-2. Cmara, dirigido Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), e, pela determinao, em carter normativo, aos rgos e Entidades da Administrao Pblica Federal Direta, Autrquica e Fundacional, de que no habilitem, nos certames licitatrios para a contratao de servios de terceirizao ou assemelhados, entidades sem fins lucrativos cujos estatutos e objetivos sociais no tenham nexo com os servios a serem prestados , o que contou com a
4

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 46

aprovao do colegiado. Acrdo n. 7459/2010-2 Cmara, TC-019.843/2009-0, rel. Min. Raimundo Carreiro, 07.12.2010.
Responsveis pelo Informativo: Elaborao: Sandro Henrique Maciel Bernardes, Assessor em substituio da Secretaria das Sesses Reviso: Odilon Cavallari de Oliveira, Secretrio das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br