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POLTICA E REGULAMENTAO DO SANEAMENTO NO BRASIL: ANLISE CONTEMPORNEA E PERSPECTIVAS

Luiz Roberto Santos Moraes(1) Engenheiro Civil, EP/UFBA, 1973. Engenheiro Sanitarista, FSP/USP, 1974. Mestre em Engenharia Sanitria, IHE/Delft University of Technology, 1977. Ph.D. em Sade Ambiental, LSHTM/University of London. Professor Titular do DHS/Escola Politcnica e do Mestrado em Engenharia Ambiental Urbana da Universidade Federal da Bahia. Abelardo de Oliveira Filho Engenheiro Civil, EP/UFBA. Coordenador Geral do SINDAE/BA. Secretrio de Saneamento da Federao Nacional dos Urbanitrios (FNUCUT). Diretor no Brasil da Internacional de Servios Pblicos (ISP). Endereo(1): Rua Aristides Novis, 2 - Federao - Salvador - BA - CEP: 40.210-630 - Brasil Tel/Fax: (71) 245-6126 - e-mail: moraes@ufba.br

RESUMO O trabalho faz consideraes gerais sobre a situao atual da rea de saneamento e apresenta propostas alternativas para a elaborao de uma Poltica Nacional de Saneamento, sua regulamentao e controle social. Nele esto contidas preocupaes, reflexes, propostas, bem como o resgate da resistncia de entidades da rea, principalmente as que representam os trabalhadores, ao processo de privatizao no pas ao longo dos ltimos dez anos, com o objetivo de ver florescer no pas instituies pblicas, democrticas e eficientes, que atendam totalidade da populao, com transparncia, equidade, qualidade e, sobretudo, buscando o controle social dos servios de saneamento. O ano 2000 ser rico e oportuno em discusses sobre o assunto, pois existem vrias propostas do governo federal em preparao e outras que j esto tramitando no Congresso Nacional, visando criar as condies para a efetiva privatizao dos servios de saneamento. Alm disso, alguns governos estaduais e municipais tm contribudo na direo da privatizao, enquanto outros procuram articular resistncias e oferecer alternativas no caminho de uma gesto pblica, democrtica e eficiente.

PALAVRAS-CHAVE: Poltica de Saneamento, Regulamentao, Privatizao, Controle Social.

INTRODUO At o momento o Brasil no dispe de um arcabouo jurdico-institucional estabelecendo uma Poltica Nacional de Saneamento. A falta de tal poltica, de sua regulamentao e de prioridade de investimentos resultam em graves conseqncias para a sociedade, uma vez
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que a no definio das regras do jogo deixa a merc dos governantes da poca e dos prestadores de servios o destino da rea (OLIVEIRA FILHO & MORAES, 1999). Esse vazio institucional tem levado os governos federal e estaduais a adotar uma srie de medidas para preparar, "modernizar" e reestruturar a rea de saneamento visando privatizao. Esto sendo utilizados agentes financiadores do prprio governo e realizadas propostas de modificaes na Constituio Federal (CF), para retirar a autonomia municipal, num golpe que nem os governos militares ousaram fazer. Para o convencimento da opinio pblica da pertinncia da privatizao vem sendo desenvolvida uma campanha de desqualificao do setor pblico e das operadoras pblicas da rea, com a disseminao da idia de que as mesmas so incompetentes e no tm mais capacidade de contrair emprstimos. Esto sendo utilizados tambm mecanismos para sufocar o setor pblico, negando o acesso aos recursos oficiais, ao mesmo tempo em que tem sido liberados recursos para o setor privado, atravs dos bancos oficiais a exemplo da Caixa Econmica Federal (CEF) e BNDES. A necessidade de regulamentao deste servio de utilidade pblica, segundo JOHNSON et al. (1996), envolve dois pressupostos bsicos: o interesse pblico devido a sua essencialidade para a populao e a sua caracterstica de monoplio natural, atividade em que a existncia de mais de um prestador se mostra antieconmica. Um servio essencial sob o regime de monoplio exige regulamentao a fim de evitar a explorao dos usurios, sendo essa a lgica que deve conduzir constituio de entes de regulao, controle e fiscalizao. A regulamentao e controle das atividades so condies para a eficincia tanto no plano do atendimento aos usurios, quanto no plano produtivo, prevendo-se nveis de tarifas, qualidade do servio e, para tanto, ampla fiscalizao contbil dos operadores (JOHNSON et al., 1996). Face a relevncia do tema, os diferentes segmentos da sociedade brasileira e os trabalhadores em particular, que historicamente tm contribudo para a formulao de polticas pblicas alternativas, tero mais um grande desafio, no s de resistir ao processo de privatizao, bem como de apresentar sociedade uma proposta alternativa. A difcil tarefa percebida pela ofensiva do governo federal, sob exigncia do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e orientao do Banco Mundial (BIRD), no estabelecimento de mecanismos que facilitem a privatizao das empresas pblicas. O presente trabalho tem como objetivo proceder uma anlise descritiva da poltica e regulamentao do saneamento no Brasil contemporneo indicando as perspectivas.

PASSADO RECENTE E SITUAO ATUAL As reformas poltico-institucionais desencadeadas com a Constituio de 1988 colocaram para a rea de saneamento grandes desafios. O esforo para superao do vazio institucional, desde a falncia do PLANASA (Plano Nacional de Saneamento) e a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1986, foi iniciado em 1991 com a tramitao na Cmara Federal do Projeto de Lei 53, que em 1993 passou a ser denominado Projeto de Lei da Cmara 199 (PLC 199), o qual dispe sobre a Poltica Nacional de Saneamento, seus instrumentos e d outras providncias.

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Aps quatro anos de discusso com entidades que representavam os diferentes segmentos da rea, e de sua aprovao pelas duas casas legislativas do Congresso Nacional (BRASIL, 1994), o PLC 199 foi vetado integralmente em 05/01/95 pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, com a justificao de que o projeto era contrrio ao interesse pblico. Certamente, tal alegao foi forjada pelos formuladores e executores do Projeto de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), financiado pelo BIRD, projeto esse que se colocava como uma poltica alternativa em substituio ao PL vetado. Tal poltica pretendia a privatizao do saneamento, atendendo a doutrina neoliberal/neocolonial da referida instituio financeira internacional. O regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos foi institudo pela Lei 8.987/95. A Lei 9.074/95 regulamenta o setor eltrico e no seu artigo 2o veda Unio, aos Estados e Municpios a execuo de obras e servios pblicos, por meio de concesso e permisso, sem lei que lhes autorize e fixe os termos. No momento em que o saneamento citado a Lei dispensa lei autorizativa para a concesso destes servios, procedimento este totalmente contrrio ao vigente at ento. As duas leis geraram questionamentos, sendo consideradas por consagrados juristas como inconstitucionais, uma vez que leis federais deveriam apenas definir diretrizes. Na verdade, esse foi o segundo ato do governo FHC para facilitar a privatizao do saneamento. A estratgia seguinte do governo federal foi concentrar esforos na apresentao do Projeto de Lei do Senado 266/96 (PLS 266), de autoria do ento senador Jos Serra (PSDB/SP), ex-ministro do MPO e hoje Ministro da Sade. O PLS estabelece diretrizes para o exerccio do poder concedente e para o inter-relacionamento entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em matria de servios pblicos de saneamento, e d outras providncias e incorpora pontos dos anteprojetos da SEPURB, principalmente quanto s diretrizes bsicas para as concesses (BRASIL, 1996). interesse do governo estabelecer regras que eliminem a possibilidade de riscos para a atuao da iniciativa privada nos servios de saneamento, sendo este o objetivo do PLS 266, quando seu autor conclui sua justificao assim: O arcabouo institucional que ora propomos oferece instrumentos adequados para que as aes de saneamento das diversas esferas de governo possam ser exercidas de forma eficiente, permitindo, tambm, que a execuo de tais servios se torne atrativa para a iniciativa privada, mediante regras estveis e transparentes para as concesses na rea de saneamento (grifos dos autores) (BRASIL, 1996). O interesse principal do PLS foi de transferir para os estados a titularidade dos Municpios, para organizar e prestar os servios de saneamento, conforme a Constituio Federal (art. 30, inciso V). Na prtica, isto viria a facilitar o processo, j iniciado em alguns estados e impulsionado e sustentado pelo governo federal, de privatizao das 27 Companhias Estatais de guas e Esgotos dos Estados e do Distrito Federal. O PLS 266 estabelece tambm que A Unio, no prazo mximo de 180 dias aps a sano da Lei, formular a Poltica Nacional de Saneamento, como instrumento de orientao das suas aes no setor e estabelecer critrios para aplicao dos recursos pblicos administrados pela Unio em servios pblicos de saneamento (BRASIL, 1996). Isto confirma duas coisas: a falta de uma Poltica Nacional de Saneamento e a inteno de no submeter, pelo menos as diretrizes desta poltica, aprovao em lei.
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O trabalho desenvolvido pela FNU/CUT, ASSEMAE e ABES, levou o autor do PLS 266 a recolher seu projeto e apresentar uma Emenda Substitutiva e influenciou, para que em 1998, o ento Senador Josaphat Marinho (PFL/BA) fosse o seu relator na Comisso de Constituio e Justia (CCJ). As entidades apresentaram ao senador suas preocupaes e propostas sobre o projeto e pareceres de juristas, apontando para a inconstitucionalidade da matria. Fruto dessa interveno, o senador apresentou 3 subemendas e indicou que o projeto tivesse votao em plenrio, deixando de ter carter terminativo nas Comisses, como desejava o autor do PLS 266. A primeira subemenda mantm a titularidade do municpio em conjunto com o estado1, a segunda estabelece que os municpios, no exerccio de sua respectiva titularidade, podero agrupar-se, na forma da lei, para planejar, organizar e prestar os servios pblicos de saneamento bsico, direta ou indiretamente, mediante concesso, quando for conveniente e a terceira acrescenta artigo ao PLS, garantindo aos municpios o prvio conhecimento do interesse do estado na venda de sua concessionria e a opo por outra forma de explorao dos servios. Tal parecer foi aprovado por unanimidade em 12/08/98 pela CCJ, porm no foi apreciado pelo plenrio do Senado (BRASIL, 1999a). Os governos de alguns estados, contando com a aprovao do PLS 266, ou de PL semelhante, deram incio ao processo de privatizao adotando diferentes estratgias. A SANEPAR (PR) vendeu no incio de 1999, 39% de suas aes a empresas privadas. Em 1998, os governos de So Paulo e de Minas Gerais tentaram, sem xito, adotar o "parceiro estratgico", que consistia em vender at 30% das aes, ficando com o parceiro privado a responsabilidade de administrar postos chaves das companhias. No Cear, o governo estadual, desde 1995, tenta subconceder iniciativa privada a ETA da Grande Fortaleza, sem sucesso devido luta dos trabalhadores da CAGECE e da sociedade local. Diversas foram as tentativas do governo anterior do Rio de Janeiro de privatizar a CEDAE, no obtendo sucesso devido atuao decisiva dos trabalhadores e da sociedade. O governo federal atravs do BNDES deu incio ao processo de privatizao da EMBASA (BA), COMPESA (PE) e CESAN (ES). No caso da CESAN (ES), o governo do estado tentou, em 1998, a sua privatizao, chegando a receber recursos do BNDES, antecipadamente, no logrando sucesso pela resistncia dos trabalhadores e da sociedade local. Em setembro/99, foi a vez do governo de Pernambuco assinar Contrato de Promessa de Compra e Venda de Aes da COMPESA com a CEF e em dezembro do mesmo ano, o governo da Bahia firmou contrato similar visando privatizao da EMBASA. Alguns governos estaduais tm formulado projetos de lei ou de emenda Constitucional para a transferncia da titularidade dos servios de saneamento. No Rio de Janeiro a Lei Complementar 86/97, transferiu a titularidade dos servios para o estado com a finalidade de privatizar a CEDAE, a qual est sendo questionada por aes diretas de inconstitucionalidade (ADIN) no Supremo Tribunal Federal (STF). Na Bahia, o Governo do Estado foi mais alm, modificando a Constituio Estadual (CE), de forma apressada e sem consultar a sociedade e transferindo a titularidade dos servios de saneamento dos municpios para o estado, alm de assinar um protocolo de intenes com o BNDES para
Neste caso, se abranger interesses comuns a dois ou mais municpios integrantes de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microregies quanto prestao dos servios de saneamento, desde que sejam institudas como tal mediante lei complementar estadual, nos termos do pargrafo 3o do artigo 25 da CF. ABES - Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental 1851
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receber, antecipadamente, recursos da futura privatizao. Para atender as exigncias do BNDES com vistas federalizao/desestatizao da EMBASA, foi o encaminhado PL Assemblia Legislativa solicitando autorizao para a alienao da totalidade das aes do governo, aprovado sem nenhuma discusso. Neste caso, o SINDAE (BA) e o Partido dos Trabalhadores (PT) entraram com ADIN junto ao STF contra a Emenda CE. Os municpios, exercendo o seu papel de poder concedente, atravs dos poderes executivo e legislativo, tentam retomar as concesses das empresas estaduais. Alguns para prestar diretamente os servios, a exemplo do que j ocorreu em Diadema (SP) e de estudos que vm sendo realizados pelas Prefeituras de Belo Horizonte e de Belm com o mesmo fim; outros para repassar diretamente os servios para a iniciativa privada, como o ocorrido em Campos, Niteri, Petrpolis e Regio dos Lagos (RJ) e Campo Grande (MS). Os prefeitos de So Paulo e Rio de Janeiro vem demonstrando interesse em retomar a concesso das empresas estaduais para o municpio e negoci-la com a iniciativa privada. Prefeitos que administram diretamente os servios de gua e esgoto, tambm tm desenvolvido aes para privatizar as empresas municipais ou autarquias. Dos privatizados, pode-se destacar Limeira (SP) e Paranagu (PR), conhecidos pelo aumento de tarifas, baixa qualidade dos servios prestados, denncia de corrupo no processo de privatizao, falta de investimentos e aparecimento de casos de clera no segundo. Outro exemplo foi a subconcesso da ETE de Ribeiro Preto (SP), que passados cinco anos no ocorreu, que gerou repercusso na poca, por ser um municpio administrado pelo PT. Em novembro de 99, o prefeito de Salvador encaminhou PL Cmara de Vereadores autorizando o Executivo a celebrar convnio com o Estado da Bahia, visando a privatizao dos servios pblicos de gua e esgotos. Mesmo aps intensa mobilizao dos trabalhadores e outras entidades da sociedade civil, a Cmara aprovou o projeto.

POLTICA NACIONAL DE SANEAMENTO O governo federal vem divulgando documento intitulado "Poltica Nacional de Saneamento", baseada na flexibilizao da estrutura de mercado, reestruturao das companhias estaduais de gua e esgoto, atrao de capitais privados e promoo da concorrncia no setor. O mesmo vem desenvolvendo programas e projetos, a maioria financiados pelo BIRD. Pelo que parece, esta ltima ao faz parte de uma operao de limpeza do terreno para facilitar a entrada da iniciativa privada no negcio. Dando continuidade regulamentao de sua poltica para a rea, o governo federal financiou a contratao de consultoria internacional, atravs do PMSS, para estabelecer o marco regulatrio da gesto dos servios de saneamento de Recife, So Paulo e Minas Gerais. Tais estudos estabelecem a regulao orientada para o mercado, substituem o princpio da universalizao dos servios por sua maximizao e propem a transferncia da titularidade da regulao do municpio para o estado, atravs da criao de Agncia Reguladora de Servios de Saneamento, a ser dirigida por um grupo de notveis, teoricamente livres de presses e com total iseno, sem contemplar o controle social. A CEF e o BNDES so operadores dessa poltica. Tm aberto linhas de financiamento para a iniciativa privada, enquanto dificulta ou mesmo no disponibiliza recursos para as prefeituras e empresas estatais, alm de pressionar estas ltimas para privatizar seus
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servios de saneamento. Os recursos financeiros, inclusive os do FGTS e do FAT, passaram a ser disponibilizados para a iniciativa privada. Em 1997, o Conselho Curador do FGTS aprovou, com voto contrrio apenas das centrais sindicais, proposta do ento presidente da CEF e do Ministro do ento MPO, criando o Programa de Financiamento a Concessionrios Privados de Saneamento (FCP/SAN) e em 1998, foi criado, com recursos da CEF e BNDES, o Programa de Assistncia Tcnica a Parceria Pblico/Privada em Saneamento (PROPAR), para financiar a contratao de consultorias para a realizao de diagnsticos e definio do modelo de parceria pblico/privada na gesto dos servios. O FINEM do BNDES tambm destina recursos a concessionrios privados dos servios de saneamento. O Conselho Monetrio Nacional (CMN) desfechou dois golpes certeiros nos servios pblicos. O primeiro, com a Resoluo 2.444/97, alterada pela Resoluo 2.461/97, vetando emprstimos do FGTS e suspendendo o Pr-Saneamento, nico programa que at ento financiava o setor pblico. O segundo, esse mortal, foi a Resoluo 2.521/98, atravs do Contingenciamento de Crdito ao Setor Pblico, que considera "extralimite", em relao ao endividamento pblico, as operaes que utilizem recursos do FGTS para saneamento e habitao, desde que os desembolsos previstos no superem R$ 800 milhes por ano, aprovadas pelo Banco Central at 06/07/98. Devido a essa ltima resoluo, a rea de saneamento s contratou R$ 233 milhes de R$ 1,16 bilho previsto no oramento de 98 do FGTS e para 1999 o oramento prev R$ 1,28 bilho. No perodo 2000-2002, esto previstas contrataes no valor de R$ 4,2 bilhes que, com as novas restries do CMN, atravs da Resoluo 2653/99, dificilmente haver qualquer desembolso por parte do FGTS para rgos e empresas pblicas. Esta lgica cruel ir resultar em prejuzos para a populao, em ampliao dos lucros dos empresrios, em gerao de prejuzos aos prprios trabalhadores, atravs da reduo de oportunidades de emprego nas obras e atividades a serem iniciadas, bem como em demisses - atravs da reduo dos quadros de funcionrios dos servios privatizados. Segundo o governo federal so necessrios R$ 42 bilhes, nos prximos 10 anos, para investimentos em saneamento, e que estados e municpios no tm mais capacidade de endividamento. Contudo, no se sabe ao certo o volume de recursos necessrios havendo uma dana de nmeros. O IPEA estimou que seriam necessrios R$ 15 bilhes de investimentos para o meio urbano, que acrescidos de R$ 7 bilhes para o meio rural atingiriam R$ 22 bilhes. J estudos do BIRD apontam investimentos da ordem de 12 a 16 US$ bilhes. A prpria CEF tem divulgado o nmero de R$ 40 bilhes, mas no justifica como chegou a esse valor. Todos esses nmeros carecem de maior fundamentao. Ao contrrio do que o governo federal vem divulgando, o setor pblico tem condies de tomar emprstimo, pois dados do prprio Conselho Curador do FGTS revelam que, no perodo 1995-1998, retornaram ao Fundo R$ 7,5 bilhes como servio da dvida, amortizaes e juros de emprstimos tomados anteriormente pelas empresas e autarquias da rea. Enquanto isso, o valor desembolsado pelo Fundo no mesmo perodo, para financiar emprstimos na rea, foi de R$ 1,8 bilho. Portanto, houve saldo lquido para o Fundo no valor de R$ 5,7 bilhes (MONTENEGRO, 1999).

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Apesar das crticas feitas s empresas estaduais e s suas notrias debilidades - que so muitas - existe uma melhoria no desempenho de vrias delas, o que foi reconhecido pelo ento MPO, atravs do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS). Segundo o mesmo, as despesas de operao (custeio) e o servio da dvida, evoluram positivamente de 87% para 77% das receitas operacionais no perodo de 95 a 97. Isso mostra que foi possvel gerar excedente permitindo s companhias se responsabilizarem por contrapartidas de emprstimos e pagamentos de financiamentos adicionais. Quanto aos servios municipais de saneamento, o SNIS informa que, numa amostra de 74 rgos, ocorreram melhores indicadores do que o conjunto das companhias estaduais. Portanto, tambm os servios municipais tm condies de contrair emprstimos e honr-los. As disponibilidades do FGTS passaram de R$ 164 milhes em 31/12/93 para R$ 13,6 bilhes em 31/12/98, mesmo com a conjuntura econmica bastante desfavorvel, com recesso e alta taxa de desemprego. Portanto, existem recursos de sobra no Fundo para o custeio de obras e servios na rea de saneamento e habitao e que, por lei, os mesmos no poderiam ter outra aplicao. Na realidade, esses recursos negados ao setor pblico, esto sendo aplicados em ttulos da dvida pblica federal, emitidos pelo Tesouro Nacional e Banco Central (MONTENEGRO, 1999).

O FMI, O BIRD, O GOVERNO FHC E A PRIVATIZAO No acordo com o FMI, assinado em 8/3/99, visando o ajuste fiscal, o governo brasileiro incluiu no item 27: "O governo tenciona acelerar e ampliar o escopo do programa de privatizao - que j se configura como um dos mais ambiciosos do mundo. (...) A moldura legal para a privatizao e concesso dos servios de gua e esgoto est sendo preparada..." J no item 13, "(...) O acesso por parte dos municpios s novas formas de financiamento continuar a ser severamente limitado". Ainda em maro de 99, o governo federal solicitou de uma misso do BIRD "opinio sobre os passos, de carter imediato, a serem seguidos a fim de se estabelecer um arcabouo de controle mais eficaz para o setor de saneamento. Segundo o BIRD, a soluo da questo do 'Poder Concedente' o passo crtico para permitir o desenvolvimento proveitoso da participao da iniciativa privada no setor de saneamento no Brasil. Em seguida, apresenta trs opes para a abordagem do tema e considera que este deveria estar separado do desenho mais geral da regulao para o setor. Segundo a misso do banco, a separao dessas duas reformas exigir, provavelmente, diferentes dispositivos legais, ao invs de uma nica lei, na linha do PL 266. As opes apresentadas pelo BIRD foram as seguintes (BANCO MUNDIAL, 1999):

Opo 1 - Legislao mnima combinada com forte uso dos poderes administrativos. A legislao se restringiria outorga de concesses em grandes reas metropolitanas e municpios servidos por sistemas de distribuio integrados. apontado como crucial a estabilidade de convnios entre municpios e o Estado para a concesso dos servios de saneamento, o poder de ao dos Estados em relao aos sistemas integrados e mecanismos que minimizem o risco de uma contestao constitucional legislao;

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Opo 2 - Adoo de Lei Complementar (LC) definindo ou interpretando o significado de interesse comum do art. 25, pargrafo terceiro da CF, com vistas a minimizar a autonomia municipal. Uma das sugestes defende que "No mnimo, a LC poderia especificar que existe interesse comum em regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou microrregies, sempre que as redes de distribuio de gua ou de coleta de esgotos forem servidas por uma (ou mais) estao de tratamento compartilhada, ou quando estas redes estiverem interligadas entre municpios, alm da dimenso mnima. Opo 3 - Propor uma Emenda Constitucional (EC) atribuindo o poder concedente das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microregies aos e estados. Segundo o BIRD, a opo 3 apresenta fundamentao legal mais slida, para evitar a possibilidade de contestaes de que as opes 1 e 2 so inconstitucionais. Para complementar a orientao solicitada pelo governo, o BIRD diz que acreditamos que a opo 2 o melhor caminho a ser adotado pelo governo federal. Esta opo oferece um grau maior de certeza legal, sem a necessidade de um grande esforo poltico que seria exigido para a aprovao de uma EC. Ainda assim, a aprovao de uma LC pode sofrer atrasos, em decorrncia de falta de consenso no Congresso. O governo federal, dando continuidade implementao de sua poltica neoliberal e sua subservincia s instituies financeiras internacionais, finalmente assume a privatizao dos servios de saneamento, se limitando a solicitar a orientao do BIRD e, de forma obediente, a fazer o dever de casa, seguindo a risca as estratgias traadas. Baseado no referido documento do BIRD, a ento Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano (SEDU) instituiu um grupo de trabalho que elaborou documento (BRASIL, 1999b), definindo a estratgia do governo para a reforma da rea de saneamento bsico (gua e esgoto), considerando aspectos institucionais, regulatrios, estrutura de servios e financiamentos. O grupo define a situao atual do arcabouo jurdico-institucional, a estratgia de curto prazo, instrumentos imediatos de ao e os objetivos. Sugere ainda duas opes estratgicas complementares e articuladas, ambas buscando o reordenamento institucional e regulatrio da rea de saneamento. A primeira estratgia trata da reorganizao da prestao dos servios e a adoo dos novos padres de financiamento. A segunda refere-se adoo de aes compensatrias destinadas a assegurar o acesso aos servios pelos mais pobres, em especial os residentes em municpios onde no h viabilidade econmico-financeira dos servios. Essa estratgia visa transferir para a iniciativa privada os servios superavitrios, deixando para o Estado apenas aqueles municpios que no do lucro. No contexto de indefinio sobre a titularidade dos servios de gua e esgoto, da desarticulao entre os entes federados e da falta de clareza dos papis, o governo elaborou, mas ainda no enviou para o Congresso, um anteprojeto de lei complementar que estabelece normas de cooperao entre os entes da federao em matria de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio e as condies de seu exerccio, como disposto no Inciso IX e no pargrafo nico do Artigo 23 da CF (BRASIL, 1999c).

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A regulao, controle e fiscalizao, dentro do modelo neoliberal, d-se por agncias ligadas estrutura de governo e composta de notveis. O modelo ingls do OFWAT, copiado pela Argentina atravs do ETOSS, agora tambm est sendo absorvido pelo governo brasileiro com a criao das ANEEL, ANATEL e ANP, agncias federais reguladoras dos servios de energia, telefonia e petrleo, respectivamente. Agora, o prximo passo do governo federal, contido no documento da SEDU, estabelecer o marco regulatrio com a criao da Agncia Nacional de guas (ANA), no estando, porm, descartada a utilizao do PLS 266, que pode ser revisado e/ou sofrer acrscimos. Tampouco se descarta a criao de agncias estaduais de regulao. O governo federal j est executando outros passos do plano de ao do documento da SEDU. A idia que a Unio assuma o controle das companhias estaduais, antecipando recursos do BNDES/CEF aos estados (Esprito Santo, Pernambuco e Bahia so os primeiros), para depois repass-las iniciativa privada. a chamada federalizao e desestatizao das companhias estaduais de guas e esgotos, com a definio da modelagem e acordo entre estados e municpios de modo a repartir o bolo de recursos. Ao mesmo tempo em que se fica perplexo com as propostas e consideraes apresentadas pelo BIRD, ensinando ao governo federal como centralizar mais ainda o poder e a tomar decises, a pressionar os estados e a retirar poder, coagir e aliciar os municpios, se reconhece a competncia na estratgia e formulao da soluo. Essa passa pela fragmentao da questo em duas: retirada do municpio de poder concedente dos servios pblicos de saneamento, sendo a mais emergencial para a viabilizao do "negcio da gua, devendo assim, ser tratada primeiro, e a outra diz respeito regulao dos servios. Esta fica em segundo plano, deixando de ter a mesma importncia que vinha sendo dada pela equipe que conduziu a rea do saneamento no primeiro governo de FHC. Em nvel da estrutura de poder responsvel pela rea de saneamento o governo FHC est perdido. No primeiro mandato criou a Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB), ligada ao ento MPO. No incio do segundo mandato, extinguiu a SEPURB e criou a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano (SEDU), ligada diretamente Presidncia da Repblica. Na mudana ministerial de junho/99, a SEDU perdeu o status de Secretaria de Estado passando a ser Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano.

GESTO PBLICA E CONTROLE SOCIAL NOVO CONCEITO E PROPOSTA ALTERNATIVA

Os segmentos organizados da sociedade brasileira e, em particular os trabalhadores das empresas e servios pblicos de saneamento, tm tentado contribuir com a poltica pblica de saneamento atravs da ampliao do conceito de saneamento, da elevao dos ndices de cobertura, da melhoria da qualidade dos servios, bem como defendendo a descentralizao e a desconcentrao das decises sobre os recursos, prioridades e investimentos. Tm apresentado sociedade anteprojetos de lei de poltica de saneamento e de concesses de servios de gua e esgotos e defendido a realizao de conferncias de saneamento, como fruns prprios e democrticos em todos os nveis de governo para discusso de princpios e diretrizes, definio de processo de acompanhamento e avaliao de sua implementao, bem como quanto regulao, controle e fiscalizao dos servios.
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Alm disso, as entidades da sociedade civil da rea, e a FNU em particular, vm defendendo: a instaurao da Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente, no mbito do Conselho Nacional de Sade, atendendo ao que estabelece a Lei 8.080/90, como frum permanente e articulador das polticas de Saneamento, Sade e Meio Ambiente; a convocao pelo governo federal da Conferncia Nacional de Saneamento, para o estabelecimento de princpios e diretrizes para a poltica de saneamento; e a formulao de uma Poltica Nacional de Saneamento, que resgate os princpios do PLC 199, contando com ampla participao dos segmentos organizados da sociedade interessados no assunto. Neste sentido, um anteprojeto foi elaborado por OLIVEIRA FILHO & MORAES (1999b) para a FNU como contribuio para a discusso. FRENTE NACIONAL PELO SANEAMENTO AMBIENTAL

A luta contra a aprovao do PLS 266 fez com que as entidades da rea de saneamento buscassem a participao de outros segmentos da sociedade civil. Deste modo, foi lanado no dia 26/11/97, no Congresso Nacional, a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental, composta por 17 entidades, no mesmo dia em que a CODUI da Cmara Federal, fez a primeira audincia pblica com a finalidade de discutir o PLS 266. A Frente foi criada com os objetivos de: defender a gesto pblica e o controle social dos servios; participar da regulamentao da rea; lutar contra o PLS 266; lutar para impedir a privatizao dos servios; mobilizar a sociedade e disputar a opinio pblica; criar e/ou reforar as estruturas de participao popular. Alm disso, tem em seu programa a defesa da universalidade de acesso aos servios de saneamento ambiental e aos equipamentos urbanos; preos e tarifas adequados para promover a justia social; a qualidade, regularidade, continuidade e equidade dos servios prestados; acesso s informaes sobre os servios; a democratizao do processo regulatrio, com a participao da sociedade civil; e o controle social dos servios de natureza pblica. Sua estratgia principal para atingir os objetivos e executar essas propostas atravs da realizao de conferncias municipais, metropolitanas e estaduais de saneamento nos principais centros do pas. A criao da Frente representou um passo concreto no amadurecimento e na coalizo das entidades representativas do "pblico interno" da rea (FNU/CUT, ASSEMAE, ABES e FISENGE) e as da sociedade civil, de luta pela reforma urbana ou de defesa dos usurios, como a FASE, ANSUR, Instituto PLIS, IDEC, dentre outras.

AS CONFERNCIAS E SUA IMPORTNCIA

As conferncias so formas eficazes de mobilizao, permitem a conquista de aliados na sociedade pela luta de resistncia ao modelo neoliberal de gesto de servios, o apoio s polticas democrticas de saneamento, e avano da cidadania em nosso pas. Elas podem produzir diagnsticos e planos de gesto do saneamento nos trs nveis de governo; oferecem subsdios criao de rgo regulador; podem levar criao de instrumentos locais de controle social; popularizam o debate sobre o saneamento; criam e reforam os laos entre as entidades representativas da rea e a sociedade civil; propiciam maior insero nos meios de comunicao, e contribuem para a prpria formao de quadros e revigoramento das entidades (OLIVEIRA FILHO & MORAES, 1999a).

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A Frente tem realizado diversas conferncias de carter local e regional, a exemplo das conferncias de So Lus (MA), Grande Vitria (ES), Baixada Fluminense (RJ), Campo Grande (MS), nove municpios do Rio Grande do Sul, incluindo Porto Alegre e a Conferncia Estadual, alm das conferncias municipais de Dourados e Corumb (MS), Cachoeiro do Itapemirim (ES), Campinas (SP), Belm (PA) e as estaduais do Maranho e do Cear, todas realizadas entre dezembro/97 e dezembro/99. Apesar do desinteresse do Poder Executivo em convocar a I Conferncia Nacional de Saneamento, bandeira de luta das entidades da sociedade civil, a Subcomisso de Saneamento da CODUI da Cmara Federal, espao poltico criado no Congresso Nacional para a discusso das questes e formulao de propostas para a rea de saneamento, promove vrias audincias pblicas e convoca a Conferncia, realizada em articulao com diversas instituies e entidades da rea, no perodo de 20 a 22/10/99, na prpria Cmara. A Conferncia teve a participao de 863 delegados representando diferentes segmentos da sociedade brasileira e constituiu-se em um marco na definio de uma poltica nacional de saneamento sustentada em princpios da gesto pblica eficiente, universalidade, equidade, qualidade, transparncia, integralidade e controle social. Dentre os pontos aprovados, destacam-se: 1) defesa da gesto pblica dos servios de saneamento; 2) descontingenciamento dos recursos do FGTS permitindo novos investimentos pelas empresas estaduais e pelos servios municipais; 3) ampliao dos recursos do OGU para investimentos em aes de saneamento nos meios urbano e rural; 4) elaborao de arcabouo jurdico-institucional, de forma participativa, visando a instituio de Poltica Nacional de Saneamento; 5) instituio de Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Saneamento, de carter deliberativo, com composio majoritria de organizaes da sociedade civil e contando com representantes de Conselhos afins; 6) convocao pelo Governo Federal da 2 Conferncia Nacional de Saneamento precedida de Conferncias Municipais e Estaduais.

EM BUSCA DO CONTROLE SOCIAL

Qualquer proposta de regulao e controle social da rea deve considerar o saneamento um monoplio natural, servio essencial, importante ao de desenvolvimento econmicosocial e de sade pblica e direito do cidado. Assim, os servios de saneamento devem ser pblicos e de responsabilidade do Estado. A importncia da regulao e controle social colocada independente do operador dos servios. A regulao e controle social deve abranger as atividades de planejamento, controle, fiscalizao e avaliao constante dos servios, bem como a discusso das tarifas, as prioridades de investimentos, de modo a assegurar a universalizao do atendimento, a qualidade, a equidade, a integralidade, a regularidade e eficincia na prestao dos servios. A regulao deve se dar no mbito dos Conselhos de Saneamento, constitudos nas trs esferas de governo. Anteprojeto considerando esses pontos foi elaborado por OLIVEIRA FILHO & MORAES (1999c) como contribuio da FNU para a discusso.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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