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ESTADO DE PERNAMBUCO

Ministrio Pblico de Contas

Exm. Sr. Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco

Representao Interna n. 14/2013 - MPCO

O MINISTRIO PBLICO DE CONTAS, por seu representante infraassinado, no exerccio de sua competncia legal, de acordo com o art. 114, I, c/c art. 116, II, ambos da LOTCE, e art. 3 da Resoluo TC N. 0018/2009, vem presena de V. Ex. oferecer

REPRESENTAO

a ser apreciada por esta Corte, em face da excessiva nomeao de cargos comissionados, com o escopo de burlar o instituto constitucional do concurso pblico, pela Cmara Municipal de Ipojuca , representada por seu Presidente, Sr. Olavo Aguiar Seve, consoante os fatos que passa a expor.

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Ministrio Pblico de Contas I DOS FATOS No cumprimento de seu desiderato constitucional, este Parquet realizou levantamento junto aos municpios pernambucanos com o intuito de verificar o quantitativo de servidores efetivos e comissionados de cada qual. De acordo com dados extrados do sistema SAGRES, referentes ao exerccio de 2012, o NAP Ncleo de Atos de Pessoal - nos informou acerca da existncia de 459 cargos comissionados e 74 efetivos na composio do quadro de pessoal da Cmara Municipal de Ipojuca. A verificao de tal desequilbrio afronta princpios e regras constitucionais, alm de demandar uma urgente ao corretiva por parte desta Corte de Contas. A ausncia de concurso pblico por tantos anos e a quantidade de cargos comissionados existentes na Cmara Municipal de Ipojuca, que claramente excede o razovel considerando contar a referida edilidade com apenas 16 Vereadores , conduz-nos inevitvel concluso de que o referido rgo tem feito uso abusivo dos cargos comissionados em total desacordo com o que preceitua a Magna Carta Brasileira no art. 37, incisos II e V, ao estabelecer o concurso pblico como regra geral de provimento dos cargos e empregos pblicos e ao prever que aos cargos comissionados devem ser reservadas unicamente as atribuies de direo, chefia e assessoramento, ex vi legis: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: I omissis

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Ministrio Pblico de Contas II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. III omissis IV - omissis V as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargos efetivos, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se s atribuies de direo, chefia e assessoramento. (grifos nossos)

Neste diapaso, denota-se que o concurso pblico a regra para o ingresso no servio pblico. O cargo em comisso a exceo, destinado apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento, podendo recair ou no em servidor pblico. Dessa forma, em consonncia com o inciso V do art. 37, dispositivo que teve sua redao conferida pela Emenda Constitucional n 19/98, a lei dever assegurar que um percentual mnimo de cargos em comisso seja ocupado por servidores de carreira. Entrementes, a necessidade de regulamentao restringe-se definio da distribuio quantitativa dos cargos comissionados no mbito da Cmara Municipal de Ipojuca, constituindo norma de eficcia plena e de aplicabilidade imediata a segunda parte do referido dispositivo constitucional

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Ministrio Pblico de Contas que estabelece que os cargos comissionados devam destinar-se s atribuies de direo, chefia e assessoramento em virtude, justamente, da natureza das aludidas atribuies, que exigem a existncia de uma relao de confiana entre a autoridade responsvel pela nomeao e o nomeado. Assim, custa acreditar que o quadro de pessoal da Cmara Municipal de Ipojuca seja composto por 459 cargos comissionados que atendam ao mencionado preceito constitucional, quando, em contrapartida, figuram somente 74 servidores ocupantes de cargos efetivos. Portanto, o inciso V do art. 37 da nossa Carta Magna, corolrio do princpio da eficincia, erige em importncia a necessria profissionalizao na Administrao Pblica, restringindo a criao de cargos em comisso e inserindo o direito de preferncia dos servidores efetivos, ingressos no servio pblico mediante concurso e participantes de contnuos treinamentos, que no se tornam inteis com a rotatividade inerente ao quadro de servidores comissionados. Ademais, fundamental lembrar que compete ao administrador pblico pontuar suas aes nos princpios da razoabilidade e proporcionalidade, observando o indispensvel equilbrio entre o nus que impe ao errio e, consequentemente, populao, e os benefcios por ela alcanados. Dessa forma, possvel afirmar que o princpio do concurso pblico reflexo natural do princpio democrtico, ao exigir a participao popular no exerccio das atividades estatais; do princpio isonmico, ao garantir a todos igualdade de oportunidades e condies para ascender s posies pblicas estveis e do princpio da eficincia, ao selecionar os mais aptos a ocupar tais posies. Nesta linha, decidiu o Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinrio n 365.368-7, AgR/SC, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, 4

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Ministrio Pblico de Contas 22/05/2007, ao apreciar a inconstitucionalidade da criao de 42 cargos comissionados e 25 efetivos pela Cmara Municipal de Blumenau. Por oportuno, reproduziremos trecho do julgamento:

EMENTA: AGRAVO INTERNO. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ATO NORMATIVO MUNICIPAL. PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE. OFENSA. INCOMPATIBILIDADE ENTRE O NMERO DE SERVIDORES EFETIVOS E EM CARGOS EM COMISSO. I Cabe ao Poder Judicirio verificar a regularidade dos atos normativos e de administrao do Poder Pblico em relao s causas, aos motivos e finalidade que os ensejam. II Pelo princpio da proporcionalidade, h que ser guardada correlao entre o nmero de cargos efetivos e em comisso, de maneira que exista estrutura para atuao do Poder Legislativo local.

Destacou em seu voto o eminente Relator:

(...) Ademais, foroso, ainda, reconhecer a ofensa ao princpio da moralidade, eis que, dos 67 funcionrios da Cmara de Vereadores de Blumenau, 42 so de livre nomeao, e apenas 25 so cargos de provimento efetivo. A professora MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, ao discorrer sobre o princpio da moralidade do ato administrativo afirma que necessrio exigir a proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir, entre os sacrifcios impostos coletividade e os benefcios por ela auferidos.

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Ministrio Pblico de Contas Como bem ressaltou o Min. Ricardo Lewandowski, a criao desses cargos deve respeitar o princpio da proporcionalidade, ou seja, o nmero de cargos e funes de confiana deve ser o mnimo necessrio para o bom exerccio da atividade administrativa, ou, noutras palavras, para o atingimento do interesse pblico primrio, sob pena de configurar-se um ato ilegal. (RE 365.368-7, AgR/SC) Portanto, tendo em vista que, na Cmara Municipal de Ipojuca, 86,1% dos servidores ocupam cargos comissionados , resta evidente a desproporcionalidade entre o nmero de servidores efetivos e em cargo em comisso, em desobedincia ao art. 37, I e II da CF/88 dispositivos esses que exigem o concurso pblico como condio indispensvel investidura em cargos e empregos pblicos. Ora, a criao de cargos em comisso no deve ser promovida de forma indiscriminada, em nmero excessivo, sem qualquer relao com as reais necessidades da administrao. Se isso ocorre apenas para atender a interesses pessoais, configurado est o desvio de finalidade. No mais, deve-se buscar evitar atravs de um controle adequado que as cmaras municipais de menor porte possuam uma estrutura administrativa semelhante quelas de maior tamanho, com um nmero excessivo de departamentos, e, consequentemente, um maior nmero de cargos em comisso. Vale ressaltar, porm, que a proporcionalidade entre o nmero de cargos efetivos e comissionados deve ser aferida em cada situao concreta, de forma a resguardar o atendimento do interesse pblico. Por essa razo, no possvel estabelecer, a priori um limite exato para o nmero de cargos comissionados que, em hiptese alguma, cumpre frisar, dever ser superior ao de cargos efetivos.

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Ministrio Pblico de Contas Por fim, oportuno destacar que os cargos de contador essencial para resguardar os preceitos da Lei da Transparncia (Lei n. 12.527/11) e assessor jurdico devem estar previstos nos quadros de servidores do respectivo rgo, a serem providos por meio de concurso pblico, conforme prescreve o artigo 37, inciso II, da CF/88. Logo, no admitida a nomeao do contador e do assessor jurdico em cargo de livre nomeao e exonerao, e to pouco a atribuio da responsabilidade pelos servios contbeis aos prestadores de servios contratados sob o regime da lei de licitaes. O TCE-PR, inclusive, uniformizou entendimento sobre contratao de assessor jurdico e contador pelos poderes Executivo e Legislativo, ao aprovar prejulgado sobre o tema (Processo n. 465117/06 TCE-PR). Na avaliao daquela Corte de Contas, os cargos de contador e assessor jurdico so de provimento efetivo e de carter permanente, e no se enquadram nos casos em que o artigo 37 da Constituio Federal admite a contratao por meio de cargo em comisso: chefia, direo e assessoramento. O prejulgado do TCE-PR tambm tratou de especificar quais seriam as regras aplicveis contratao de contadores e assessores jurdicos, dentre as quais vale destacar: REGRAS GERAIS PARA ASSESSOR JURDICO CONTADOR E

1. necessria a realizao de concurso pblico, conforme determina a Constituio Federal. Sendo frustrado o concurso, pode haver: 2) Reviso da carreira do quadro funcional, procurando mant-la em conformidade com o mercado. 3) Reduo da jornada de trabalho, com a reduo proporcional dos vencimentos.

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Ministrio Pblico de Contas 4)Terceirizao, desde que haja: a) comprovao de realizao de concurso infrutfero. b) procedimento licitatrio. c) prazo do artigo 57, II da Lei 8.666/93. d) valor mximo pago empresa terceirizada dever ser o mesmo que seria pago ao servidor efetivo. e) possibilidade de a empresa ser responsabilizada pelos documentos pblicos. f) gestor pblico tem responsabilidade pela fiscalizao do contrato. 5) Deve-se observar a regra includa no inciso XVI do artigo 37 da Constituio Federal, quanto acumulao ilegal de cargos, empregos e funes pblicas. 6) Havendo departamento de contabilidade e de assessoria jurdica, no mnimo um de seus integrantes dever estar inscrito no Conselho Regional de Contabilidade (CRC) ou na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). O departamento poder ser chefiado por detentor de cargo comissionado ou servidor efetivo com funo gratificada. 7) Sendo substitutivo de pessoal, os gastos com remunerao sero includas no clculo do limite de despesas com pessoal previsto da Lei de Responsabilidade Fiscal. REGRAS ESPECFICAS PARA CONTADOR DO PODER LEGISLATIVO 1) Impossibilidade de cargo em comisso, exceto se houver um departamento de Contabilidade. Nesse caso, no mnimo um de seus integrantes dever estar inscrito no CRC. Departamento poder ser chefiado por detentor de cargo comissionado ou servidor efetivo com funo gratificada. 2) Contabilidade descentralizada: Nos casos de inexistncia do cargo ou em que, devidamente motivado, o cargo estiver em extino, possvel que o contador do Executivo preste servios ao

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Ministrio Pblico de Contas Legislativo, desde que isso seja descrito nas atribuies do cargo. Ser remunerado pelo Poder Executivo. 3) Possibilidade de terceirizao nos casos de inexistncia do cargo ou em que, devidamente motivado, este esteja em extino. PARA ASSESSOR LEGISLATIVO JURDICO DO PODER

1. Cargo em comisso: possvel, desde que seja diretamente ligado autoridade; no pode ser comissionado para atender ao Poder como um todo. possvel a criao de cargo comissionado de chefia ou funo gratificada para o assessoramento exclusivo do presidente da Cmara ou de cada vereador. Dever ser respeitada a proporcionalidade entre o nmero de servidores efetivos e comissionados. CONTRATAO DE CONTBEIS E JURDICAS CONSULTORIAS

1. possvel, para questes que exijam notria especializao, em que fique demonstrada a singularidade do objeto ou, ainda, que se trate de demanda de alta complexidade. Nesses casos, poder haver contratao direta, mediante processo simplificado, desde que seja para objeto especfico ou que tenha prazo determinado compatvel com o objeto. Essa prtica no ser aceita para a finalidade de acompanhamento da gesto. II DOS PEDIDOS Diante o exposto, requer o Ministrio Pblico de Contas que esta Corte conhea a presente representao, julgue-a procedente para: 1. determinar que a atual Mesa Diretora da Cmara Municipal de Ipojuca promova a adequao do quantitativo de cargos comissionados e efetivos inserindo-se no rol dos efetivos os cargos de contador e assessor jurdico de 9

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Ministrio Pblico de Contas forma a resguardar a proporcionalidade exigida pela Constituio Federal, observando que o nmero de cargos comissionados no pode ser superior ao de efetivos; 2. esclarecer Cmara Municipal de Ipojuca que as determinaes em referncia podem ser cumpridas mediante: I a iniciativa de projetos de lei de criao de cargos efetivos, caso se apresentem necessrios, para a subsequente realizao de concurso pblico, no intuito de substituir parte dos servidores comissionados por efetivos; II deflagrao da iniciativa de processo legislativo, com o escopo de regulamentar o inciso V do art. 37, da Constituio Federal, fixando-se o percentual mnimo dos cargos em comisso a serem preenchidos por servidores efetivos, observando que o percentual no pode ser nfimo e, com isso, distorcer o sentido da norma constitucional que estabelece a preferncia aos servidores de carreira com o propsito de valorizar a profissionalizao no servio pblico e a busca da eficincia; III a extino de cargos em comisso considerados desnecessrios, cujas atribuies possam ser desempenhadas por servidores lotados em outros cargos j providos; 3. determinar que, no cumprimento deste ato, a Mesa Diretora da Cmara Municipal de Ipojuca atente para o mandamento inscrito no art. 37, inciso V, da CF/88, segundo o qual os cargos em comisso somente so admitidos para o exerccio de atribuies de direo, chefia e assessoramento, assim como sejam definidas as atribuies dos cargos, tanto efetivos como comissionados; 4. fixar prazo para realizao das adequaes necessrias, sob pena de:

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Ministrio Pblico de Contas a) as futuras prestaes de contas do Presidente da Cmara serem julgadas irregulares; b) aplicao de multa ao gestor. Recife, 15 de maio de 2013.
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GILMAR SEVERINO DE LIMA Procurador do MPCO Visto: ELIANA MARIA LAPENDA DE MORAES GUERRA Procuradora-Geral do MPCO

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