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Falhas de mercado e falhas de governo: uma reviso da literatura sobre regulao econmica1
Humberto Alves de Campos 2

Resumo
O objetivo deste artigo fazer uma breve reviso da literatura sobre regulao econmica sob uma perspectiva econmica, apresentando os argumentos de duas abordagens que se destacaram nos estudos sobre o tema. De um lado, a anlise normativa como uma teoria positiva da regulao que estuda como deve ser feita a interveno na economia; e de outro, a teoria econmica da regulao que procura entender como a regulao feita, incluindo as variveis polticas. Palavras-chave: Regulao econmica. Teoria econmica da regulao. Falhas de mercado. Falhas de governo. Escolha pblica.

1 Introduo
Regulao econmica um tema estudado nos campos da Economia, do Direito e da Cincia Poltica. Cada uma dessas reas aponta aspectos importantes deste assunto complexo. A Economia tem tradicionalmente considerado a regulao de certos tipos de indstrias ou grupos de indstrias, avaliando como os incentivos econmicos podem ser instrumentos de polticas pblicas, no plano microeconmico. A Cincia Poltica tem se preocupado com os fenmenos polticos e governamentais para a formulao e implementao das polticas pblicas.
O presente artigo foi apresentado como trabalho final da disciplina Direito Econmico da Regulao, ministrada pela Professora Dra. Neide Teresinha Malard, no Programa de Mestrado em Direito e Polticas Pblicas do Centro Universitrio de Braslia UniCEUB no 1 semestre de 2008. 2 O Autor bacharel em Direito e em Administrao de Empresas, ps-graduado em Direito Pblico e mestrando em Direito e Polticas Pblicas pelo Centro Universitrio de Braslia UniCEUB. Atualmente, integrante da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
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O Direito est voltado para o conjunto de regras adotado e a efetividade de sua aplicao, bem assim para as regras dos procedimentos administrativos3. No campo da Economia, a regulao econmica analisada por duas ticas que se destacaram nos estudos sobre o tema. De um lado, h uma abordagem que procura definir as condies e os princpios da interveno regulatria na atividade econmica, chamada de anlise normativa como uma teoria positiva4 da regulao que define as condies e os princpios da interveno na economia. De outro, uma abordagem positiva, que se convencionou denominar teoria econmica da regulao, que procura entender como o processo regulatrio se organiza, incluindo as variveis polticas. Esta escola, portanto, incorpora elementos da cincia poltica na anlise da interveno do Estado na economia. O objetivo deste artigo fazer uma breve abordagem do tema regulao, sob uma perspectiva econmica, apresentando os argumentos das duas abordagens acima mencionadas.

2 Regulao
Os estudos sobre regulao econmica foram realizados, originalmente, em pases de lngua inglesa. Regulation o termo que se refere atividade desenvolvida pelo Estado. Regulator o sujeito que promove a regulation. A traduo mais prpria para nosso vernculo seria regulamentao, para a atividade, e regulamentador, para o sujeito. Entretanto, na terminologia consagrada no Direito brasileiro, a expresso regulamentao corresponde ao detalhamento da aplicao de uma norma de cunho abstrato e geral5. De forma mais restrita, a regulamentao corresponde ao desempenho de atividade executiva. A Constituio Federal prev no art. 84, inc. IV, que incumbe ao Presidente da Repblica, dentre outras competncias, sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decreto e regulamentos para sua fiel execuo. O conceito regulation, porm, muito mais amplo e qualitaSPULBER, Daniel F. Regulation and markets. Massachusets: MIT, 1989. p. 22. O termo positivo tomado no sentido descritivo. 5 JUSTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002. p. 15-16.
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tivamente distinto, conduzindo utilizao da expresso regulao ao invs de regulamentao 6. A regulao pode incidir sobre qualquer objeto social, como a sade a famlia, a educao, a sade ou o trabalho. No entanto, no mbito da Economia que o termo vem sendo utilizado mais frequentemente no Direito brasileiro. E no mbito do Direito Econmico que o tema vem sendo tratado como maior profundidade7. Em uma tentativa de chegar a um conceito conclusivo sobre o termo regulao, Alexandre Santos de Arago afirma que:
A regulao estatal da economia o conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla ou influencia o comportamento dos agentes econmicos, evitando que lesem os interesses sociais definidos no marco da Constituio e orientando-os em direes socialmente desejveis8.

A professora Maria Sylvia Zanello Di Pietro define a regulao, no mbito jurdico, de forma ampla, abrigando a regulao social e a regulao econmica. Assim, a regulao constitui-se como o conjunto de regras de conduta e de controle da atividade econmica pblica e privada e das atividades sociais no exclusivas do Estado, com a finalidade de proteger o interesse pblico9. A regulao, em uma viso mais restritiva, visaria exclusivamente garantir o equilbrio do mercado, coibindo prticas distorcidas dos agentes econmicos. Isto , a regulao teria o objetivo de corrigir as falhas de mercado, assegurando o equilbrio interno do sistema regulado. Porm, em uma viso mais alargada, a funo reguladora deveria ser mais ampla, devendo atuar na
JUSTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002. p. 15-16. 7 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanello. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanello (Coord.) Direito regulatrio: temas polmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004. p. 19-50. 8 ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 37. 9 DI PIETRO, op. cit., p. 19-50.
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manuteno do funcionamento do mercado, bem assim buscando introduzir objetivos de ordem geral que no seriam alcanados exclusivamente pela iniciativa privada10.

3 A justificativa para a regulao econmica: falhas de mercado

Nos termos de Posner, regulao econmica a expresso que se refere a todos os tipos de impostos subsdios, bem como os controle legislativo e administrativo explcitos sobre taxas, ingresso no mercado e outras facetas da atividade econmica 11. At o comeo dos anos 60, a teoria dominante sobre a regulao era aquela denominada como anlise normativa como uma teoria positiva (NPT). Essa teoria considera que as falhas de mercado so as razes que levam regulao de determinada atividade econmica. Uma vez adotadas medidas regulatrias, supese que os agentes reguladores diminuem ou eliminam as ineficincias geradas pelas falhas de mercado. No incio dos anos 60, a falha de mercado mais popular era o monoplio natural12, seguido, a distncia, pelas externalidades13. A anlise normativa da regulao v a formulao e a implementao de polticas como um problema tcnico, ou mesmo como um problema de controle de engenharia 14. Mesmo ao tentar incluir limitaes de informao, externalida-

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agncias reguladoras independentes: fundamentos e seu regime jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 35. 11 POSNER, Richard A. Theories of economic regulation. [S.l.]: NBER, 1974. (Working paper, n. 41). p. 1. 12 Um monoplio natural uma empresa que tem capacidade de produo para todo o mercado com um custo inferior ao que existiria se houvesse outras empresas. O monoplio natural surge onde h grandes economias de escala. Se as empresas so divididas para competir entre si, o custo mdio de cada uma seria maior do que o custo do monoplio original. PINDYCK, Robert S.; RUBINFELD Daniel L. Microeconomia. 5. ed. So Paulo: Prentice Hall, 2002. p. 348. 13 PELTZMAN, S. A teoria econmica da regulao depois de uma dcada de desregulao. In: MATTOS, Paulo et al. (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norteamericano. So Paulo: Ed. 34, 2004. p. 81-127. 14 DIXIT, A. K., 1996, p. 4 apud MUELLER, Bernardo. Regulao, informao e poltica: uma resenha da teoria poltica positiva da regulao. Revista Brasileira de Economia das Empresas, v. 1, n. 1, p. 7.
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des, risco, etc. a abordagem normativa uma simplificao que abstrai as instituies polticas e econmicas. Os adeptos dessa abordagem argumentam que suas anlises sugerem polticas que levariam a bons resultados se implementadas de acordo com usas recomendaes e sem alteraes pelo processo poltico15. Dessa forma, a abordagem normativa procura fundamentar quando a regulao deve surgir e que forma ela deveria tomar para maximizar o bem-estar social. Essa anlise, portanto, proveria uma explicao tcnica para instrumentalizar uma regulao voltada para o interesse pblico. A abordagem normativa est alinhada com uma linha de pensamento que est baseada na teoria do interesse pblico, segundo a qual a regulao instituda com o propsito de defender o interesse pblico contra perdas de bem-estar associadas s falhas de mercado. Essa teoria pressupe que os legisladores e reguladores so maximizadores do bem-estar social, buscando corrigir problemas de falhas de mercado16. Nesse sentido, a regulao econmica refere-se quelas intervenes cujo propsito melhorar o funcionamento do mercado, isto , onde existam falhas de mercado17. A lgica econmica tradicional para a regulao de falhas de mercado diz respeito aos problemas e maximizao da eficincia em mercados caracterizados por monoplios ou oligoplios18. Monoplios so comumente associados com ineDIXIT, A. K., 1996, p. 4 apud MUELLER, Bernardo. Regulao, informao e poltica: uma resenha da teoria poltica positiva da regulao. Revista Brasileira de Economia de Empresas. Braslia: 2001. p. 7. 16 DIXIT, A. K., 1996, p. 4 apud MUELLER, Bernardo. Regulao, informao e poltica: uma resenha da teoria poltica positiva da regulao. Revista Brasileira de Economia das Empresas, v. 1, n. 1, p. 11. 17 Um dos trabalhos mais influentes para a justificativa da interveno governamental foi Welfare Economic and the Theory of the State, de William Baumol em 1952 um estudo que simplesmente identificou falhas de mercado que deveriam ser corrigidas. Outros dois artigos estabeleceram, juntamente com o livro de Baumol, as bases do argumento da falha de mercado: The Theory of Public Expenditure, de Paul Samuelson em 1954, e The Anatomy of Market Failure, de M. Bator em 1958. Conforme MITCHELL, William C.; SIMMONS, Randy T. Para alm da poltica: mercados, bem-estar social e o fracasso da burocracia. Rio de Janeiro: Topbooks, 2003. p. 24. 18 O monoplio caracterizado quando h um nico produtor de um determinado produto. O oligoplio existe quando apenas algumas empresas so responsveis pela maior parte ou por toda a produo de um determinado produto. As barreiras entrada como, por exemplo, economias de escala, acesso a patentes e tecnologia, obteno de reputao, so as principais razes para a manuteno do monoplio ou do oligoplio conforme PINDYCK, Robert S.; RUBINFELD Daniel L. Microeconomia. 5. ed. So Paulo: Prentice Hall, 2002. p. 348-427.
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ficincias, estticas e dinmicas. Do ponto de vista esttico, os monoplios criam ineficincias, cobrando preos muito acima dos seus custos marginais que se traduzem em lucros extraordinrios. Em termos dinmicos, os monopolistas no tm incentivos para investir em inovao tecnolgica e melhora de seus produtos ou servios o que restringe os ganhos de produtividade da economia. A questo da externalidade tambm sempre foi relevante na regulao econmica. A externalidade surge quando as empresas ou indivduos realizam aes que levam em considerao somente os benefcios e os custos privados, e no os custos e benefcios sociais. O benefcio privado corresponde somente ao benefcio do indivduo que consome o bem ou servio. O benefcio social leva em considerao o impacto desse consumo para todos os indivduos da sociedade19. Quando o benefcio social maior do que o benefcio privado, a externalidade definida como positiva. Um exemplo de um indivduo que cuida do jardim da sua casa, beneficiando no somente ele mesmo, mas outros moradores da vizinhana. A externalidade negativa, contrariamente, caracterizada quando os custos dos produtores ou vendedores, chamados de custos privados, no so totalmente internalizados20. Esses custos, ento, so distribudos e absorvidos pela sociedade. A degradao ambiental um tipo de externalidade negativa na medida em que o subproduto gerado pela atividade econmica, ao ser consumido pela sociedade de forma forada, provoca a deteriorao dos fatores de produo dos demais agentes econmicos e a perda de bem-estar dos indivduos21. Com a expanso da atuao do Estado na economia, surgiram outras justificativas para a regulao econmica. Alm das tradicionais falhas relacionadas aos monoplios e s externalidades, questes como assimetrias de informao e insuficiente proviso de bens pblicos foram acrescentados como justificativas para a atuao regulatria do Estado.
ANDRADE, Eduardo de Carvalho. Externalidades. In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro (Org). Economia do setor pblico. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 16-33. 20 Ibidem, p. 16-33. 21 FERREIRA, Sandro de Freitas; ORTIZ, Ramon Arigoni. O papel do governo na preservao do meio ambiente. In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro (Org.). Economia do setor pblico. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 34- 46.
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Em relao assimetria de informao, importante apontar que os modelos de competio de mercado se apoiam no pressuposto da informao perfeita em que os consumidores, ao tomarem sua deciso, sabem tudo o que precisam saber sobre a qualidade de um produto, preo da concorrncia etc. Tal pressuposto no realista porque obter informaes tem custos, os produtos podem ser complexos ou seus efeitos somente serem sentidos no longo prazo ou, ainda, h efeitos colaterais desconhecidos22. A assimetria de informao tambm permite o surgimento do risco moral e da seleo adversa. O risco moral ocorre quando as aes das partes do contrato no so diretamente observveis e no podem ser objeto de negociao e no podem ser incorporadas ao contrato 23, portanto, um problema de ao oculta. A seleo adversa se refere situao na qual um lado do mercado no pode observar a qualidade ou tipo dos bens no outro lado do mercado. Aqui o problema o tipo oculto24. Um exemplo de um mercado com tais caractersticas o mercado de seguros de sade, no qual o segurador no sabe qual a conduta do segurado ou suas condies de sade. A insuficiente proviso de bens pblicos tambm uma falha de mercado que recorrentemente utilizada como justificativa para a interveno do Estado na economia. Na formulao de Paul Samuelson, os bens pblicos tm a caracterstica da no-rivalidade que faz com que o consumo de um bem pblico por um indivduo no reduza o consumo por outra pessoa, isto , o custo de fornecer o bem pblico para um consumidor adicional zero, pois todos podem se beneficiar do bem sem reduzir o seu valor para os outros25. Outra caracterstica dos bens pblicos a no-exclusividade, que significa que esse bem no pode ser mantido fora do alcance de qualquer membro de um grupo uma vez que tenha sido fornecido para o grupo, isto , se o bem
MITCHELL, William C.; SIMMONS, Randy T. Para alm da poltica: mercados, bemestar social e o fracasso da burocracia. Rio de Janeiro: Topbooks, 2003. p. 53. 23 O fenmeno do risco moral foi identificado por ARROW, K. J. Uncertainty and welfare economics of medical care. American Economic Review, n. 53, p. 941-973, Dec. 1963. ARROW, K. J. Aspects of the theory of risk bearing. Helsinki: Yrjo Johnassonin Satio, 1965. Cf. SPULBER, Daniel F. Regulation and markets. Massachusetts: MIT, 1989. p. 61. 24 VARIAN, H. R. Microeconomia: princpios bsicos. Rio de Janeiro: Campus, 1994. p. 655. 25 SAMUELSON, Paul A. The pure theory of public expenditure. The Review of Economics and Statistics, v. 36, n. 4, p. 387, Nov. 1954.
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est disponvel para uma pessoa, estar automaticamente disponvel para os demais26. Os exemplos mais comuns de bens pblicos so a defesa nacional, a iluminao pblica e a proteo policial. Iniquidade na distribuio de renda um poderoso argumento para a interveno 27 na atividade econmica. Os mercados recompensam as pessoas de acordo com sua contribuio produo de bens e servios que os consumidores gostariam de adquirir. H dois argumentos contra a recompensa meramente baseada no mercado: falhas de mercado e injustia. As falhas de mercado envolvem, por exemplo, a competio imperfeita e a assimetria de informao. A injustia est ligada ao sentimento de que as capacidades genticas das pessoas no foram conquistadas. Dessa forma, a sociedade deveria restringir os prmios que concedem padres de vida muito mais altos para pessoas com maior capacidade inata28. A interveno do Estado na economia tambm lembrada como instrumento para assegurar a estabilidade da economia como um todo. A economia passa por flutuaes conhecidas como ciclos econmicos. Os governos no intervinham na economia para combater ciclos econmicos at que John Maynard Keynes publicou seu General Theory of Employment, Interest, and Money, em 193629. O livro foi publicado sobre o forte impacto da Grande Depresso, sendo que seu argumento central era de que os mercados tinham falhas que s poderiam ser corrigidas pela atuao governamental. A proposta era de que o governo deveria produzir polticas anticclicas, por meio de instrumentos fiscais, para manuteno do pleno emprego. Assim, quando a economia comeava a declinar, o governo deveria reduzir impostos e aumentar seus

MITCHELL, William C.; SIMMONS, Randy T. Para alm da poltica: mercados, bemestar social e o fracasso da burocracia. Rio de Janeiro: Topbooks, 2003. p. 46. 27 O termo interveno foi utilizado para diferenciar estas atuaes do Estado da regulao propriamente dita que est ligada correo de falhas de mercado poder de mercado (monoplios ou oligoplios), informaes incompletas, externalidades, proviso de bens pblicos Cf. PINDYCK, Robert S.; RUBINFELD Daniel L. Microeconomia. 5. ed. So Paulo: Prentice Hall, 2002. p. 596-599. 28 MITCHELL; SIMMONS, op. cit., p. 58. 29 Ibidem, p. 54.
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gastos. Quando a economia comeasse a apresentar crescimento, o governo deveria agir de forma contrria, aumentando impostos e reduzindo os gastos. As regulaes para minimizar as iniquidades de distribuio de renda e para assegurar a estabilidade da economia no so usualmente classificadas como atividades de regulao econmica. Isso porque, a primeira faz parte de uma atividade mais ampla de atuao governamental, vinculada a polticas sociais, ainda que algumas prticas regulatrias incluam subsdios cruzados com a justificativa de atenuar desigualdades sociais. A segunda matria de poltica macroeconmica, enquanto regulao econmica est ligada a microeconomia; portanto, em regra, fora do escopo de anlise da regulao econmica. vlido destacar que a perspectiva normativa incorporou um elemento importante na sua anlise. A questo da assimetria de informao entre o regulador e o regulado. A assimetria de informao que uma falha de mercado surge do fato que o regulador no tem todas as informaes a respeito dos custos do regulado ou nvel de esforo empreendido por ele. Dessa forma, a regulao eficiente que deveria buscar a eficincia regulatria mxima - o first best -, maximizando o equilbrio entre consumidores e produtores, somente conseguiria atingir a soluo second best, tendo em vista as restries decorrentes da assimetria de informao entre regulador e regulado30. Portanto, na linha da anlise normativa, a regulao econmica vem para, na presena das falhas de mercado, assegurar que o resultado da interao entre produtores e consumidores de determinado bem ou servio seja eficiente, tendo como resultado adequado nveis de quantidade, qualidade e preo31.

MUELLER, Bernardo. Regulao, informao e poltica: uma resenha da teoria poltica positiva da regulao. Revista Brasileira de Economia de Empresas, Braslia, v. 1, n. 1, 2001. p. 6. 31 Do ponto de vista da Economia, h uma tendncia de concentrao da regulao destes aspectos da indstria quantidade, qualidade e preo. Vide: FIANI, Ronaldo; PINTO JR., Helder Queiroz. Regulao econmica. In: KUPFER, David; HASENCLEVER, Lia. Economia industrial: fundamentos tericos e prticos no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 2002. p. 515-545.
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4 Falhas de governo na regulao da economia: teoria econmica da regulao

As limitaes da aplicabilidade das solues normativas, tendo em vista obstculos de natureza poltica, so reconhecidas pelos prprios tericos desta escola. Laffont e Tirole afirmam que a abordagem no v alguns importantes aspectos do processo de tomada de decises dos governos e, provavelmente, os aspectos mais interessantes da cincia poltica 32. No comeo dos anos 70, iniciou-se uma inflexo crtica em relao regulao econmica realizada pelo Estado. A teoria comeou a identificar as falhas de governo. Em 1971, George J. Stigler, da Universidade de Chicago, publicou um artigo com a tese central de que a regulao adquirida pela indstria e desenhada e operada primariamente para o seu benefcio 33. Nesse artigo, deixada de lado a viso do Estado como um ente benevolente. O Estado retratado como uma fonte potencial de ameaa ou de recursos para toda atividade econmica na sociedade34. Estava, ento, iniciado o processo linha de estudos que se convencionaria chamar Teoria Econmica da Regulao. O texto estendia a intuio bsica da Teoria da Captura35. Essa teoria afirmava que a regulao seria originria da prpria demanda por parte da indstria ou, com o passar do tempo, a regulao acabava por ser utilizada de acordo com os interesses da indstria que pretendia regular. Essa teoria radical, no sentido em que somente os interesses dos produtores acabariam por prevalecer36. A Teoria da Captura foi duramente criticada. Segundo Posner, no se apresenta qualquer motivo para caracterizar a interao entre agncia e empresas por meio da metfora da captura. Isso porque a teoria no apresenta qualquer razo
LAFFONT, J. J.; J. Tirole. 1990, p. 3-6 apud MUELLER, Bernardo. Regulao, informao e poltica: uma resenha da teoria poltica positiva da regulao. Revista Brasileira de Economia de Empresas, Braslia, v. 1, n. 1, p. 8. 33 STIGLER, George J. The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, v. 2, n. 1, p. 3, Spring 1971. 34 Ibidem, p. 3. 35 MUELLER, Bernardo. Regulao, informao e poltica: uma resenha da teoria poltica positiva da regulao. Revista Brasileira de Economia de Empresas, Braslia, v. 1, n. 1, p. 12. 36 BARRIONUEVO FILHO, Arthur; LUCINDA, Cludio Ribeiro. Teoria da regulao. In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro (Org.). Economia do setor pblico. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 71.
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que explique por que o mercado regulado deveria ser o nico grupo de interesse capaz de influenciar as agncias. Grupos de consumidores, por exemplo, teriam forte interesse em capturar a agncia. Da mesma forma, no se sugere por que as empresas so capazes de capturar apenas as agncias que estejam estabelecidas e nunca advogar pela criao de uma agncia que ir promover seus interesses, ou por que o mercado que seja suficientemente forte para capturar a agncia estabelecida e domestic-la no poderia, antes disso, impedir a criao da agncia37. A existncia do fenmeno do subsdio cruzado, isto , a prestao compulsria de servios para determinados consumidores a preos mais baixos e, muitas vezes, abaixo do preo de custo tambm demonstrou a fragilidade da generalizao emprica da teoria da captura38. A Teoria da Captura, portanto, tinha um problema conceitual comum NPT; ambas eram generalizaes empricas sem uma fundamentao terica e nenhuma delas tinha resposta para a questo por que a regulao deve encorajar ou desconstituir monoplios? A verso proposta por Stigler procurou responder essa questo39. Segundo Stigler, h duas vises alternativas largamente empregadas para a regulao da indstria. A primeira que a regulao instituda fundamentalmente para a proteo e benefcio ou do pblico como um todo ou para algumas parcelas do pblico em desvantagem na sociedade. Sob esse ponto de vista, os custos da regulao so compensados por algum objetivo social. A segunda viso essencialmente de que o processo poltico carece de uma explicao racional: a poltica o impondervel, mistura de foras de diversas naturezas, s vezes, compreendendo aes de grande virtude moral e, na maioria das vezes, de aes da mais baixa venalidade40. De acordo com Posner, primeira vista, a teoria inicialmente proposta por Stigler parece uma verso mais refinada da Teoria da Captura. Entretanto,
POSNER, Richard A. Theories of economic regulation. NBER, 1974. p. 12-13. (Working paper, n. 41). 38 PELTZMAN, S. A teoria econmica da regulao depois de uma dcada de desregulao. In: MATTOS, Paulo et al. (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norteamericano. So Paulo: Ed. 34, 2004. p. 88. 39 Ibidem, p. 81127. 40 STIGLER, George J. The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, v. 2, n. 1, p. 3, Spring 1971
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a Teoria da Regulao Econmica rejeita o inexplicado e, frequentemente, falso pressuposto do propsito virtuoso e probo da legislao; admite a possibilidade de captura por outros grupos de interesse, alm das empresas reguladas; e substitui a metfora captura por uma terminologia mais neutra de oferta e procura41. O Estado conta com um recurso bsico que, em princpio, no compartilhado nem mesmo com o mais poderoso dos seus cidados: o poder de coagir. Esse poder cria possibilidades de uma indstria utilizar o Estado para aumentar sua lucratividade. So quatro as principais prticas que uma indstria pode obter do Estado: i) subveno direta em dinheiro; ii) controle sobre a entrada de novos concorrentes, reduzindo a concorrncia; iii) polticas que afetem produtos substitutos e complementares, reduzindo possibilidade do surgimento de produtos substitutos ou incentivando indstrias complementares como, por exemplo, subsdios para aeroportos que se refletem em ganhos para as companhias areas; e iv) fixao de preos para alcanar taxas de retorno mais competitivas42, formando uma espcie de cartel oficializado pela regulao governamental. A Teoria da Regulao Econmica passou a incluir a dimenso poltica na anlise da formulao das polticas regulatrias porque, por sua natureza, a regulao necessariamente implica em uma redistribuio de renda, pois gera custos para alguns grupos e benefcios para outros. Nesse sentido, a regulao pode ser vista como um bem econmico para o qual existe um mercado com oferta e demanda em que grupos ofertam regulao e outros grupos disputam regulao favorvel a seu bem-estar. No modelo, a oferta de regulao seria feita pelos legisladores, que por sua vez so modelados como maximizadores de apoio poltico para a prxima eleio43, isto , polticos, como o resto de ns, so vistos como maximizado-

POSNER, Richard A. Theories of economic regulation. [S.l.]: NBER, 1974. p. 14. (Working paper, n. 41). 42 STIGLER, George J. Teoria da regulao econmica. In: MATTOS, Paulo et al. (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004. p. 23-48. 43 MUELLER, Bernardo. Regulao, informao e poltica: uma resenha da teoria poltica positiva da regulao. Revista Brasileira de Economia de Empresas, Braslia, v. 1, n. 1, p. 12-13.
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res do interesse prprio 44. Dessa forma, Stigler formula uma funo-objetivo do agente regulador em que sua utilidade deriva de seu oramento e dos votos dos eleitores, superando a deficincia da Teoria da Captura que no demonstrava as motivaes do regulador. No outro lado da atividade regulatria, existe a demanda por regulao, que pode ser das indstrias reguladas ou de outros grupos de interesses. A tese, portanto, que a ao regulatria resultado da interao de interesses privados, orientados exclusivamente pela busca de benefcios. As indstrias reguladas querem se proteger da concorrncia e outros atores buscam benefcios, criando uma demanda regulatria. Os reguladores, em contrapartida, criam uma oferta de regulao em troca de apoio poltico. Tratar-se-ia, ento, de um verdadeiro comrcio regulatrio, totalmente estranho a qualquer ideia de interesse pblico45. O mais interessante, no entanto, que, utilizando a teoria desenvolvida por Mancur Olson em A Lgica da Ao Coletiva (1965), Stigler teorizou que os grupos que tivessem menores custos de organizao e maiores ganhos potenciais per capita que reduz o custo de obteno e disseminao de informao , seriam os grupos que teriam probabilidade de ter sucesso em influenciar o processo regulatrio, e, por consequncia, os maiores demandantes por regulao. Desenvolvendo a proposta original de Stigler, Posner afirma que a Teoria Econmica da Regulao est baseada em dois pontos: o poder coercitivo do governo para fazer regulao um produto que pode ser alocado pela lei da oferta e da procura: a Teoria dos Cartis46 pode ser usada para identificar as curvas de oferta e procura. A
PELTZMAN, S. The economic theory of regulation after a decade of deregulation. In: WINSTON, Clifford; BAILY Martin Neil (Ed.). Brookings papers on economic activity: microeconomics. Washington: Brookings Institution Press, 1989. p. 1. 45 MATTOS, Paulo et al. (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004. p. 15. 46 Segundo Ponser, a Teoria dos Cartis ensina que a resistncia em cooperar na manuteno do preo monopolstico tem maiores chances de ser superada se o nmero de vendedores cujas aes devam estar coordenadas pequeno, o que tende a reduzir os custos de coordenao e de monitoramente, e se os interesses dos vendedores so idnticos ou muito parecidos, o que reduziria o custo de firmar um acordo. Cf. POSNER, Richard A. Theories of economic regulation. [S.l.]: NBER, 1974. (Working paper, n. 41).
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concepo da regulao como produto chama a ateno para o fato que a regulao ser fornecida para os indivduos ou grupos especficos que derem mais valor para ela. Essa concepo tambm chama ateno para fatores relacionados aos custos de obter regulao. A Teoria dos Cartis ajuda a clarear o aspecto dos benefcios e dos custos47. A anlise desenvolvida por Posner sugere que, apesar das caractersticas que predispem o mercado a uma cartelizao privada bem-sucedida poderem tambm ajud-lo a obter regulao governamental favorvel, uma caracterstica que desencoraja a cartelizao privada um grande nmero de agentes cuja cooperao necessria para criar e manter um cartel encoraja a regulao. Um grande nmero de agentes tem grande poder eleitoral (indstrias e seus empregados) e uma alta assimetria de interesses que encorajam a participao em uma coalizo em busca de regulao48, o que no favorvel para a formao de cartis privados, tendo em vista que um grande nmero de participantes aumenta os custos de formao e manuteno dos cartis. A Teoria da Regulao Econmica, ento, poderia ser usada para explicar a grande frequncia de legislao protecionista para reas de agricultura, trabalhista, de regulamentao de profisses, em que a cartelizao privada dificilmente se viabilizaria. Entretanto, Posner aponta que a teoria ainda no estava refinada a ponto de predizer em quais indstrias a regulao seria criada por demanda dos produtores49. Modelos subsequentes estabelecem parmetros de anlise mais sofisticados. Peltzman aperfeioou a Teria Econmica da Regulao com a noo de que nenhum interesse econmico captura de forma exclusiva o corpo regulatrio50. Dessa forma, Peltzman
Segundo Ponser, a Teoria dos Cartis ensina que a resistncia em cooperar na manuteno do preo monopolstico tem maiores chances de ser superada se o nmero de vendedores cujas aes devam estar coordenadas pequeno, o que tende a reduzir os custos de coordenao e de monitoramente, e se os interesses dos vendedores so idnticos ou muito parecidos, o que reduziria o custo de firmar um acordo. Cf. POSNER, Richard A. Theories of economic regulation. [S.l.]: NBER, 1974. (Working paper, n. 41). p.15-16. 48 Ibidem, p. 15-16. 49 Ibidem, p. 22 50 SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do atual desenho institucional. Braslia: IPEA. 2003. p. 5. (Texto para discusso, n. 941). O texto original de Peltzman PELTZMAN, S. Towards a more general theory of regulation. Journal of Law and Economics, v. 19, n. 2, p. 211- 240, Aug. 1976.
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desenvolve um modelo em que os legisladores tomam decises de regulao para maximizar a votao majoritria. O modelo atribui uma funo para os polticos na formao dos grupos de interesse e por estabelecer uma funo-objetivo do regulador em funo de apoio poltico. A hiptese que o agente regulador procura conquistar o mximo de apoio possvel de ambos os grupos: dos consumidores, mantendo a tarifa to baixa quanto puder, e da indstria, garantindo o maior lucro possvel51. Outra importante contribuio de Becker52, com uma viso de que a riqueza da indstria (recursos dos produtores e dos consumidores) a principal moeda poltica a ser distribuda da maneira que mais beneficie o regulador. Essa viso fornece uma ligao entre a teoria da regulao econmica, com sua nfase na distribuio, e na abordagem normativa, com sua nfase na eficincia53. O argumento central de que a perda de bemestar social ocasionada pelas medidas de regulao uma limitao s polticas regulatrias ineficientes. A razo simples: conforme o regulador afasta os ndices de produo do nvel de eficincia, a perda de bem-estar social aumenta numa taxa crescente. A perda de bem-estar o ganho do ganhador menos a perda do perdedor em decorrncia da interveno. Essas perdas e ganhos estimulam os grupos de interesses. Dessa forma, perdas marginais de bem-estar crescentes devem progressivamente enfraquecer os ganhadores em relao aos perdedores54. Segue-se da, que este peso morto acaba por servir como limitao do aumento indefinido das atividades regulatrias55. Por fim, importante mencionar que a anlise positiva avana no sentido de que uma poltica para a regulao deve ser definida por meio do conceito da remediabilidade (remediableness), qual seja: uma poltica para a qual no existe nenhuma alternativa superior vivel que possa ser implementada com ganhos lquidos presumida como sendo eficiente56. O conceito no convergente com a as prescries da anlise normativa,
SPULBER, Daniel F. Regulation and markets. Massachuessetts MIT, 1989. p. 95-96. BECKER, Gary S. A theory of competition among pressure groups for political influence. Quarterly Journal of Economics, n. 98, p. 371-400, 1983. 53 PELTZMAN, S. A teoria econmica da regulao depois de uma dcada de desregulao. In: MATTOS, Paulo et al. (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norteamericano. So Paulo: Ed. 34, 2004. p. 81-127. 54 Ibidem, p. 81-127. 55 FIANI, Ronaldo. Teoria da regulao econmica: estado atual e perspectivas futuras. Rio de Janeiro. UFRJ; IE, 1998. p. 23. (Texto para discusso). Disponvel em: <http://www.ie.ufrj. br/grc/pdfs/teoria_da_ regulacao_ economica.pdf>. Acesso em: 30 jul. 2008. 56 WILLIAMSON, O. E. The Politics and Economics of Redistribution and Efficiency. In: THE MECHANISMS of governance. Oxford: Oxford University Press, 1996. p. 195.
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pois mesmo quando uma forma superior outra, sua implementao pode no ser politicamente possvel57.

5 Falhas de governo: teoria da escolha pblica

Outra linha de argumento desenvolvida acerca do fenmeno regulatrio nos anos 1970 foi a Teoria da Escolha Pblica TEP58. O argumento bsico que, seja no mercado, seja na poltica, os indivduos comportam-se da mesma maneira, movidos pelas mesmas motivaes, o interesse prprio. Assim, as polticas pblicas no seriam conduzidas por motivaes alheias ao interesse pessoal daqueles envolvidospolticos, burocratas, lobistas, - em nome de alguma entidade abstrata da dimenso do interesse pblico59. A TEP procura estudar os processos de deciso poltica numa democracia, utilizando o instrumental analtico da economia, fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e autointeresse da ao humana. A TEP, portanto, constitui uma abordagem interdisciplinar da relao entre economia e poltica. A TEP se ocupa das decises feitas por indivduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo, que afetam a todos os integrantes da coletividade. Um dos principais objetivos dos trabalhos tem sido determinar como se efetivam os processos polticos e seus efeitos na economia, evidenciando a estreita relao dos resultados econmicos com as regras e procedimentos para a tomada de decises no mbito poltico60.
SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do atual desenho institucional. Braslia: IPEA. 2003. p. 13. (Texto para discusso, n. 941). 58 quase um consenso considerar como trabalho fundador da TEP The Calculus of Consent, dos economistas James Buchanan e Gordon Tulllok, sendo que o cientista poltico Anthony Downs (An Econnomic Theory of Democrazy, 1957) e os economistas Mancur Olson (The Logic of Collective Action, 1965) e William Riker (The Theory of Political Coalition, 1962) so considerados co-fundadores dessa perspectiva de anlise. O trabalho de Joseph Schumpter, Capitalism, Socialism and Democracy, pode ser visto como um precursor da anlise poltica da TEP. Conforme BORSANI. Relaes entre poltica e economia: teoria da escolha pblica In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro (Org.). Economia do setor pblico. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 103-126. 59 SALGADO, op. cit., p. 8. 60 BORSANI. Relaes entre poltica e economia: teoria da escolha pblica In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro (Org.). Economia do setor pblico. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 103-126.
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Em 1971, Niskanen lanou um trabalho61 que unificou o corpo terico da TEP. Os burocratas foram apresentados como maximizadores de oramento. O primeiro pressuposto que os burocratas so indivduos racionais que buscam a obteno de maiores salrios, oportunidades de promoo, alm de prestgio e poder. Esses fatores dependem do tamanho do oramento do bureau. O segundo de que os burocratas conhecem as preferncias dos polticos por servios burocrticos, mas os polticos no tm meios para obter a informao precisa sobre o custo real do servio burocrtico. Com o monoplio da informao tcnica, os burocratas detm poder para obter um oramento maior do que o necessrio. O autor apresenta um modelo de monoplio bilateral, com burocratas e governo, sendo que o governo um comprador de polticas regulatrias da burocracia62. A tese de Niskanen no facilmente compatvel com a teoria da regulao, que no trata os burocratas como protagonistas nas atividades governamentais 63. O modelo de poltica e democracia da escolha pblica bastante simples. Presume-se que a poltica seja um sistema que consiste em quatro grupos de tomadores de decises eleitores, polticos, burocratas e grupos de interesses. Presume-se que indivduos sejam maximizadores racionais de utilidade que buscam benefcios do sistema poltico: os polticos buscam votos; os burocratas buscam segurana no trabalho e oramentos; grupos de interesses e eleitores buscam mais riqueza e renda64. A Teoria da Public Choice procura fornecer modelos positivos65 realistas da poltica e tenta achar mtodos de fazer escolhas coletivas que tenham caractersticas normativas desejveis. Ela avalia, ento, os problemas da relao entre representantes e representados e preocupaes com comportamento estratgico, centrais para governos representativos democrticos e para o funcioNISKANEN, W. Bureaucracy and representative government. Chicago; New York: Aldine Atherton, 1971. 62 BORSANI. Relaes entre poltica e economia: teoria da escolha pblica In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro (Org.). Economia do setor pblico. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 103-126. 63 SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do atual desenho institucional. Braslia: IPEA. 2003. p. 9. (Texto para discusso, n. 941). 64 MITCHELL, William C.; SIMMONS, Randy T. Para alm da poltica: mercados, bemestar social e o fracasso da burocracia. Rio de Janeiro:Topbooks, 2003. p. 102. 65 O termo positivo usado como sinnimo de descritivo, em oposio a normativo.
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namento das burocracias. A anlise normativa especifica condies desejveis para procedimentos de escolha coletiva e procura processos decisrios que satisfaam essas condies66. As instituies e regras polticas so centrais para a TEP. As instituies, que estruturam o comportamento no jogo poltico, so uma forma das pessoas buscarem reduzir a incerteza e levar adiante seus interesses pessoais. O ponto importante que as instituies coletivas tm boas e ms consequncias para o bem-estar individual e comum. A literatura da TEP bastante ctica quanto possibilidade da escolha coletiva ser eficiente. Segundo essa linha de estudos, os processos polticos ocorrem dentro de um quadro institucional estabelecido, repleto de incentivos perversos, com informaes caras e tendenciosas, tornando a escolha coletiva economicamente ineficiente. As polticas democrticas, em consequncia, no so realmente o governo do povo, mas, em vez disso, so uma competio intensa por poder mediante votos entre polticos competindo entre si67. Dessa forma, nessa competio, os polticos acham altamente racional provocar confuses, atuar, inventar mitos, fazer rituais, esconder e distorcer informaes, estimular o dio e a inveja. Os eleitores, em contrapartida, acham altamente racional serem racionalmente ignorantes, serem governados por ideologias e se absterem da participao poltica individual. Portanto, na escolha coletiva, todos so exonerados de responsabilidade68.

6 Consideraes finais
No campo da Economia, h duas abordagens principais sobre a atuao do Estado na regulao econmica. De um lado a teoria chamada de anlise normativa como uma teoria positiva que se baseia no que deve ser a regulao econmica.
ROSE-ACKERMAN, Susan. Anlise econmica progressista do direito e o novo direito administrativo. In: MATTOS, Paulo et al. (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004. p. 243280. 67 MITCHELL, William C.; SIMMONS, Randy T. Para alm da poltica: mercados, bemestar social e o fracasso da burocracia. Rio de Janeiro: Topbooks, 2003. p. 144. 68 Ibidem, p. 144.
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De outro, h uma anlise positiva, elaborada pela economia poltica, que destaca a distncia entre os objetivos da regulao e a dinmica prpria dos entes regulatrios, que est condicionada s motivaes de diversos grupos de interesse. A anlise normativa enfatiza que o mercado apresenta falhas que devem ser corrigidas pelo governo por meio de atividades regulatrias. As principais falhas so imperfeies na concorrncia em geral monoplios ou oligoplios , externalidades, assimetrias de informao e insuficiente proviso de bens pblicos. A anlise positiva denominada Teoria da Regulao Econmica incorpora elementos da cincia poltica para avaliar as limitaes da aplicabilidade das solues normativas. Nesse sentido, a teoria analisa as falhas de governo que dificultam a implementao de polticas que deveriam ser estabelecidas sob o ngulo normativo para solucionar falhas de mercado. A Teoria da Escolha Pblica aplica o instrumental da Economia no estudo do processo de deciso poltica numa democracia. Eleitores, polticos, burocratas e grupos de interesse so idealizados como maximizadores de interesses prprios e agentes racionais. A TEP ctica quanto eficincia de uma escolha coletiva escolha pblica. A democracia seria incapaz de responder s demandas individuais. A abordagem aponta no sentido de reduzir o tamanho do Estado, pois a representao democrtica no consegue responder aos anseios dos indivduos e distorce o funcionamento do mercado que seria a forma mais eficiente de alocao de recursos. Segundo Salgado, as teorias da Escolha Pblica e da Regulao Econmica entendem que o interesse pblico j representado de forma eficiente por meio do mecanismo do mercado; qualquer outra instituio, como o mercado poltico, apenas contribui para confundir os sinais fornecidos pelo sistema de preos e compromete a eficincia do sistema. O pressuposto de que o livre mercado a representao perfeita do interesse pblico69. Porm, importante ressalvar que a TEP bem mais ctica do que a Teoria da Regulao Econmica quanto possibilidade do governo promover bem69

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estar social. Esta ltima teoria busca uma sada para a atuao governamental, incorporando as variveis polticas, por meio do conceito de remediableness, que assevera que uma poltica para a qual no existe nenhuma alternativa superior vivel que possa ser implementada com ganhos lquidos presumida como sendo eficiente. Estas teorias da regulao tentam descrever o comportamento dos agentes que regulam a atividade econmica, sendo uma reao Teoria do Interesse Pblico. As falhas dos reguladores em servir ao interesse pblico so utilizadas como crticas aos fundamentos da interveno estatal para a correo das falhas de mercado. argumentado que os reguladores no buscam a maximizao do bem-estar, assim no seria nenhum acidente que as decises dos reguladores resultem em ineficincia econmica e perdas para o bem-estar social70. Os ensinamentos dessas teorias so fundamentais para o processo de elaborao de regras e procedimentos atividade em que o Direito pea-chave para a viabilizao de polticas pblicas regulatrias que possam superar as falhas de mercado e de governo, promover o bem-estar e a eficincia econmica.

Market failures and government failures: an assessment of the economic regulation literature Abstract
Brief assessment of the economic regulation literature, under an economic perspective, dealing with the two competitive approaches in this area. By one side, the normative analysis of the positive theory of regulation, which deals with the ways under which economic regulation ought to be done. On the other side, the economic theory of regulation which is concerned with the understanding on how regulation is actually done, including the political variables. Keywords: Economic regulation. Theory of economic regulation. Market failures. Government failures. Public choice theory.

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