Captulo II Pressupostos relativos s Partes 1 - O autor: personalidade judiciria e capacidade judiciria, legitimidade processual e interesse processual I Personalidade e capacidade

ade judicirias 61. A exemplo do que sucede no CPC, o CPTA faz suceder a um primeiro captulo de disposies fundamentais, um segundo captulo dedicado s partes: cfr. artigos 9 e seguintes. Tal como nos outros domnios, o Cdigo no regula a, no entanto, os aspectos em relao aos quais o contencioso administrativo no apresenta especialidades de maior e em que, por isso, , sem mais, aplicvel o regime do CPC. o que sucede com os regimes da personalidade e da capacidade judicirias. II Legitimidade e interesse processual 1. Legitimidade e interesse processual 62. O CPTA assume a legitimidade como um pressuposto processual e no como uma condio de procedncia da aco, cuja titularidade se afere, portanto, por referncia s alegaes produzidas (quando alegue ser parte). A autonomizao do tratamento da legitimidade processual no mbito do CPTA justifica-se pela relevncia das especificidades que, a diversos nveis, o contencioso administrativo apresenta nesse domnio. A opo, entretanto, de estabelecer, na Parte Geral, um regime geral em matria de legitimidade inovadora e parte do entendimento de que a questo da legitimidade processual deve ser encarada como um fenmeno eminenemente processual, de mbito geral, respeitante situao das partes no processo, sem que nada justifique que, a respeito da natureza do instituto, se adopte, no domnio do contencioso administrativo, uma perspectiva sensivelmente diferente daquela que resulta da teoria geral do processo e que , desde logo, adoptada em processo civil. 63. Como fazem notar os processualistas, o pressuposto da legitimidade no se

confunde com o do interesse processual ou interesse em agir. Com efeito, pode no haver qualquer dvida quanto questo de saber se quem est em juzo parte na relao material, tal como o autor a configurou pense-se apenas no impugnante que alegue ser proprietrio de um prdio, relativamente a actos praticados pela Administrao no mbito do procedimento de declarao de utilidade pblica desse prdio; ou no funcionrio que alegue ser arguido num procedimento disciplinar respeitante a factos por si prprio praticados , e no entanto pode questionar-se a existncia de uma necessidade efectiva de tutela judiciria e, portanto, de factos objectivos que tornem necessrio o recurso via judicial. 2. Regime da legitimidade activa 64. Ao contrrio do que comum e, por exemplo, sucede no artigo 26 do CPC, o CPTA regula separadamente as questes da legitimidade activa e da legitimidade passiva. assim que, na Parte Geral do Cdigo, encontramos o artigo 9, dedicado legitimidade activa, e o artigo 10, dedicado legitimidade passiva. A explicao para o facto radica na circunstncia de que, seja no que toca definio do regime geral, seja, depois, no que se refere definio de regimes especiais, so numerosos e diferenciados os aspectos a regular quanto legitimidade activa. Como, com efeito, resulta da ressalva expressa da existncia de regimes especiais, contida na parte inicial do artigo 9, n 1, a matria da legitimidade activa no novo contencioso administrativo no se encontra apenas regulada no artigo 9, mas tambm no artigo 40, respeitante legitimidade em aces relativas a contratos, e nos artigos 55, 57, 68 e 73, referentes s pretenses que se fazem valer pela via da aco administrativa especial. Em contrapartida, o regime da legitimidade passiva resulta, praticamente por inteiro, do artigo 10. 65. A explicao para a existncia de um conjunto de regimes especiais, ao lado do regime comum, em matria de legitimidade activa decorre da circunstncia de a legitimidade ser um pressuposto processual que se afere em funo da concreta relao que se estabelece entre a parte e o objecto do processo. Compreende-se, por isso, que o CPTA tenha optado por estabelecer regimes especiais de legitimidade a propsito dos principais tipos de pretenses dedutveis perante os tribunais administrativos. 2

Tnica comum aos regimes especiais o alargamento da legitimidade activa, para alm dos limites, reportados (alegada) titularidade da relao material controvertida, em que ela , partida, definida no artigo 9, n 1. Este , na verdade, o plano em que mais se evidencia a filosofia inspiradora do processo administrativo, de procurar o necessrio equilbrio entre dimenso subjectiva e dimenso objectiva, na certeza de que o aperfeioamento do sistema no sentido de proporcionar aos cidados a mais efectiva tutela dos seus direitos e interesses em nada contende com o aproveitamento, em paralelo, das vantagens efectivas associadas aos aspectos objectivistas tradicionais, que lhe permitem funcionar (tambm) como um instrumento de proteco dos mais relevantes interesses pblicos. Pelo contrrio, do que se trata de assegurar que o contencioso administrativo proporcione a mais efectiva tutela a quem quer que se lhe dirija admitindo, entretanto, que no sejam s os indivduos a poderem dirigir-se jurisdio administrativa, em defesa dos seus direitos e interesses particulares, mas que tambm se lhe possam dirigir o Ministrio Pblico, as entidades pblicas, as associaes cvicas e os prprios cidados, uti cives, em defesa de interesses pblicos, colectivos e difusos. o que, desde logo, sucede no regime especial de legitimidade activa nas aces sobre contratos. Como, na verdade, se escreveu na Exposio de Motivos do CPTA, tratou-se, nessa sede, de dar resposta necessidade, de h muito sentida, de alargar o mbito da legitimidade activa nas aces sobre contratos, para alm das partes na relao contratual. Como os contratos em causa se inserem, designadamente no que diz respeito ao procedimento pr-contratual, num contexto regido por disposies e princpios de direito administrativo, impostos no interesse pblico e de terceiros, e o respeito por tais normas sindicvel pelo Ministrio Pblico e pelos eventuais interessados, justifica-se que estes possam fazer valer as invalidades de que o contrato possa enfermar por fora da violao de tais normas. Por outro lado, tambm a execuo dos contratos pode ser do interesse pblico ou de terceiros. O alargamento da legitimidade activa quanto deduo dos quatro tipos de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa especial explica-se, por seu turno, porque, como a seu tempo j foi explicado, essas pretenses dizem respeito ao exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao, matria que, embora contenda, muitas vezes, com situaes jurdicas individuais, se reveste de um significado muito mais vasto, por envolver a disposio de interesses pblicos, no respeito pelo princpio da legalidade, valor que respeita a toda a 3

comunidade e cuja garantia est institucionalmente a cargo de um conjunto de entidades pblicas. 2.1. Regime comum: artigo 9 do CPTA 2.1.1. Regime comum

66. As solues consagradas no artigo 9, n 1 e n 2, retomam, no essencial, as que resultam, respectivamente, dos artigos 26 e 26-A do CPC. O regime do artigo 9, n 1, corresponde ao que estabelece o artigo 26, n 3, do CPC, ao assumir que, salvo disposio legal em sentido diferente, a regra a de que a legitimidade para discutir qualquer relao jurdica controvertida em juzo corresponde a quem alegue ser parte nessa relao jurdica: por conseguinte, o autor considerado parte legtima quando alegue ser parte na relao material controvertida.

2.1.2. A legitimidade em defesa de interesses difusos 67. O artigo 9, n 2, consagra um regime de extenso da legitimidade, reconhecendo ao Ministrio Pblico, s autarquias locais, s associaes e fundaes defensoras dos interesses em causa e, em geral, a qualquer pessoa singular, enquanto membro da comunidade, o direito de lanar mo de todo e qualquer meio processual, principal ou cautelar, existente no contencioso administrativo, para defesa dos valores que enuncia (1). Tal como sucede com o artigo 26-A do CPC, e em termos semelhantes, o artigo 9, n 2, determina, pois, para os casos a previstos, a extenso da legitimidade processual a quem no alegue ser parte numa relao material que se proponha submeter apreciao do tribunal. Embora o preceito no utilize a expresso e se refira a um conjunto mais alargado de entidades, que compreendem o Ministrio Pblico e as autarquias locais,
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() Neste sentido, cfr. MRIO TORRES, A proteco do ambiente no ordenamento jurdico portugus, in Textos do CEJ Ambiente e Consumo, vol. II, Lisboa, 1996, p. 20; CARLA AMADO GOMES, Contributo para o estudo das operaes materiais da Administrao Pblica, Coimbra, 1999, p. 377; VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de mudana no contencioso administrativo, Coimbra, 2000, p. 85.

ele tem designadamente em vista o exerccio por parte dos cidados, no mbito do contencioso administrativo, do direito de aco popular para defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos como a sade pblica, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do territrio, a qualidade de vida, o patrimnio cultural e os bens do Estado, das Regies Autnomas e das autarquias locais, direito que a CRP lhes reconhece, como um direito fundamental de participao poltica, no artigo 52, n 3. Como adiante se ver, esta no a nica forma, mas uma das formas de aco popular que so admitidas em processo administrativo uma forma de aco popular que se define pela defesa daqueles valores, constitucionalmente protegidos. O exerccio dos poderes de propositura e interveno previstos no artigo 9, n 2, h-de processar-se, como refere o preceito, nos termos previstos na lei. A remisso parece ter em vista a Lei n 83/95, de 31 de Agosto, na parte em que essa lei, nos seus artigos 2 e 3, densifica o critrio de legitimidade que apenas se encontra genericamente formulado no CPTA e depois, nos artigos 13 e seguintes, estabelece um conjunto de disposies a aplicar aos processos intentados por actores populares que sigam termos perante os tribunais administrativos (1). Os processos que sejam intentados nestas circunstncias, em defesa dos valores mencionados, apresentam, com efeito, especificidades que justificam a introduo de adaptaes ao modelo de tramitao normal. Este foi, pelo menos, o entendimento do legislador, que, nos artigos 13 e seguintes da Lei n 83/95, entendeu estabelecer um conjunto de solues especiais nos domnios da admisso da petio inicial (artigo 13), da representao processual (artigo 14), da citao dos titulares dos interesses em causa (artigo 15), da instruo (artigo 17), da eficcia dos recursos jurisdicionais (artigo 18) e dos efeitos do caso julgado (artigo 19) , destinadas a valer neste tipo de processos. Verifica-se, assim, que a Lei n 83/95 estabelece um processo especial para estes casos. Para que no se gerem equvocos, importa, porm, no perder de vista que o regime dos artigos 13 e seguintes da Lei n 83/95 apenas se refere a alguns aspectos da tramitao processual. A incompletude e o carcter disperso e avulso das suas determinaes no tem, por isso, o alcance de submeter os processos em causa a uma forma de processo especial acabada, mas apenas o de introduzir um conjunto de especialidades no modelo normal de tramitao a que esses processos esto subordinados.
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() Relao idntica se estabelece, em processo civil, entre o artigo 26-A do CPC e a Lei n 83/95: cfr. M. TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo processo civil, Lisboa, 1997, p. 36.

Essas especialidades devero ser, assim, enxertadas, em cada caso, no regime que for aplicvel segundo as regras gerais. Em resumo: qualquer cidado, no gozo dos seus direitos civis e polticos (artigo 2, n 1, da Lei n 83/95), tanto pode dirigir-se aos tribunais administrativos, em defesa dos valores enunciados no artigo 9, n 2, para, por exemplo, impugnar um acto administrativo, como para pedir a condenao da Administrao a abster-se de realizar certas operaes materiais. O artigo 9, n 2, d, assim, ao interessado o fundamento para accionar qualquer dessas pretenses, pelas vias processuais que o CPTA identifica como adequadas e que so diferenciadas, para cada um dos casos (1). O que, entretanto, resulta da Lei n 83/95 (ex vi artigo 9, n 2, que para ela remete) que, na tramitao de qualquer desses processos, haver que aplicar, para alm das regras gerais que lhe so prprias, as regras especiais que aquela lei estabelece nos seus artigos 13 e seguintes. , pois, nesta perspectiva que deve ser lida a remisso do artigo 9, n 2, para os termos previstos na lei. Essa remisso significa que os poderes de propositura e interveno processual a previstos sero exercidos nos casos e observando, para alm das regras gerais, as regras especficas de tramitao e sobre a deciso judicial que resultam da Lei n 83/95 (artigos 2 e 3, e artigos 13 e seguintes, respectivamente). 2.2. Regimes especiais 2.2.1. Legitimidade activa nas aces sobre contratos (art. 40 do CPTA) 68. Como resulta da ressalva contida na primeira parte do artigo 9, n 1, o artigo 40 rene um conjunto de disposies que afastam o regime regra consagrado naquele preceito, prevendo um conjunto de situaes de extenso da legitimidade processual a quem no alegue ser parte na relao material que se prope submeter apreciao do tribunal. 69. As aces dirigidas invalidao dos contratos podem, pois, ser propostas, no apenas pelas partes na relao contratual, como dispe o artigo 40, n 1, alnea a), mas tambm pelas pessoas e entidades que se passam a enunciar.
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() A exemplo do que sucede em processo civil, tambm se pode, assim, dizer, neste contexto, que a aco popular administrativa pode revestir qualquer das formas previstas no CPTA . Para o processo civil, cfr. M. TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo processo civil, p. 36.

a) Em primeiro lugar, pelo Ministrio Pblico, como prev o artigo 40, n 1, alnea b). Repare-se que, a exemplo do que sucede no artigo 77, n 1, no domnio do contencioso da omisso ilegal de normas regulamentares, o CPTA introduz, neste preceito, a aco pblica sem aparentes restries, pelo que se deve entender que ela estendida ao contencioso dos contratos da Administrao com a mesma configurao que tradicionalmente lhe corresponde no contencioso dos actos administrativos. O Ministrio Pblico , pois, admitido a impugnar todo e qualquer contrato, no nico propsito de defender a legalidade democrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF) b) O artigo 40, n 1, alnea b), tambm estende, entretanto, a legitimidade para fazer valer a invalidade dos contratos s demais pessoas e entidades que, nos termos do artigo 9, n 2, podem agir em defesa dos valores que esse preceito enuncia. c) As invalidades decorrentes de ilegalidades cometidas pela Administrao em momento anterior ao da celebrao do contrato passam, por outro lado, a poder ser accionadas por quem tenha sido lesado nos seus direitos ou interesses. assim que se admite que os contratos celebrados pela Administrao possam ser impugnados por quem, tendo tomado parte no procedimento que precedeu a celebrao do contrato (porventura, um concurso pblico), tiver impugnado as decises tomadas no mbito desse procedimento (artigo 40, n 1, alnea d)). Como evidente, esta a situao mais evidente e tambm ser a mais frequente. Pense-se no candidato que preterido num concurso e que considera que o concurso est inquinado de ilegalidades que comprometem a validade do contrato que, na sequncia dele, venha a ser celebrado. Esse candidato no s pode impugnar os actos pr-contratuais que considere ilegais, como, se tiver efectivamente procedido a tal impugnao (1), tambm pode impugnar o contrato, fazendo valer a invalidade (consequente) que para ele resulta das ilegalidades cometidas durante o procedimento pr-contratual.
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() Como bem assinala CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, Cadernos de Justia Administrativa n 34, p. 14, nota 17, um concorrente num procedimento pr-contratual no dispe de legitimidade para propor uma aco fundada na invalidade consequente do correspondente contrato se no tiver procedido tempestiva impugnao do acto administrativo cuja ilegalidade compromete a validade do contrato. De outro modo, a aco seria utilizada para obter um efeito que no pode ser obtido sem a anulao do acto pr-contratual, ao que claramente obsta o disposto no artigo 38, n 2.

Recorde-se que a jurisdio administrativa a competente para apreciar a invalidade consequente de todos os contratos celebrados pela Administrao Pblica, directamente resultante da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebrao: cfr. artigo 4, n 1, alnea b), do ETAF. Por outro lado, faa-se notar que a impugnao de um contrato com fundamento na sua invalidade consequente pode ter lugar, a ttulo superveniente, no mbito do prprio processo de impugnao dos actos prcontratuais, se o contrato vier a ser celebrado na pendncia desse processo: cfr. artigo 63. d) Os participantes no procedimento que precedeu a celebrao do contrato porventura, um concurso tambm podem fazer valer a invalidade do contrato por alegada desconformidade entre o seu clausulado e os termos da adjudicao (artigo 40, n 1, alnea e)). Repare-se que o problema reside, agora, no facto de serem includas no contrato clusulas que dele no deveriam constar, por no serem compatveis com os termos em que foi feita a adjudicao. Mas ainda aqui estamos perante um instrumento de defesa dos participantes no procedimento pr-contratual porventura, dos participantes num concurso , em nome da vinculao da Administrao s regras que presidiram a esse procedimento. e) A situao j um pouco diferente, embora ainda esteja em causa uma situao de invalidade do contrato resultante da violao, por parte da Administrao, das vinculaes que para ela decorriam do procedimento pr-contratual, quando um interessado alegue que o clausulado do contrato no corresponde aos termos que tinham sido inicialmente estabelecidos e que justificadamente o tinham levado a no participar no procedimento pr-contratual, embora preenchesse os requisitos necessrios para o efeito (artigo 40, n 1, alnea f)). Repare-se que, neste caso, no estamos perante um interessado que tenha participado no procedimento pr-contratual. Estamos, no entanto, perante algum que faz valer a invalidade do contrato em defesa do seu interesse em participar rectius, do interesse que teria tido em participar num procedimento dirigido celebrao de um contrato como aquele que foi ilegalmente celebrado, revelia do que resultava dos parmetros inicialmente traados.

f) Em idntica situao est o interessado que tenha sido prejudicado pelo facto de no ter sido, pura e simplesmente, adoptado o procedimento pr-contratual exigido por lei (artigo 40, n 1, alnea c)). Paradigmtica a situao do interessado em participar no concurso cuja realizao a lei impunha, quando a Administrao no proceda realizao desse concurso, porventura optando ilegalmente pela concluso de um ajuste directo. Tambm neste caso, a impugnao do contrato passa a estar ao alcance de quem no participou em qualquer procedimento prcontratual e, tambm aqui, em defesa do interesse que teria tido em participar num procedimento dirigido celebrao de um contrato como aquele que foi ilegalmente celebrado na ausncia do procedimento legalmente devido. Repare-se que, nas hipteses previstas pela alnea em apreciao, quem tenha sido preterido pela realizao de um ajuste directo deixa de se ver forado a impugnar a deciso de contratar que estaria implcita no contrato, para passar a estar legitimado a impugnar, desde logo, o prprio contrato. g) J num plano claramente distinto, o artigo 40, n 1, alnea g), estende, por fim, a legitimidade para a propositura de aces de invalidade a quem tenha sido ou possa vir a ser previsivelmente lesado nos seus direitos ou interesses pela execuo do contrato. Esta uma previso de amplo espectro, cujos contornos cumprir, naturalmente, jurisprudncia delimitar, mas que parece cobrir situaes como a das empresas que desenvolvam a sua actividade, em regime de concorrncia, num sector do mercado onde exista uma concesso de servio pblico atribuda por contrato; ou a dos utentes de um servio de interesse econmico geral, abrangidos por determinaes contratualizadas entre o Estado e a entidade concessionria do servio (1). 70. O n 2 do artigo 40 tambm alarga, entretanto, de forma muito significativa a legitimidade para a propositura de aces dirigidas a obter a execuo de contratos. a) Como evidente, as aces dirigidas a obter a execuo dos contratos continuam a poder ser propostas pelas partes na relao contratual (artigo 40, n 2, alnea a)), e cumpre recordar que
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() Cfr. CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, p. 14.

tambm as entidades pblicas contratantes podem ter, muitas vezes, de lanar mo da propositura de uma aco perante os tribunais administrativos para obter a execuo de contratos pela contraparte (1). b) As referidas aces tambm passam, porm, a poder ser propostas em defesa de direitos ou interesses em funo dos quais as clusulas contratuais tenham sido estabelecidas (artigo 40, n 2, alnea b)). Reveste-se, para este efeito, de especial significado a garantia do cumprimento, por parte dos concessionrios de servios de interesse econmico geral, dos deveres consignados no contrato de concesso em que se consubstancia a garantia dos princpios da igualdade de tratamento dos utentes, da continuidade do servio e da eficincia na gesto das redes de servio pblico (2). c) As aces sobre execuo de contratos tambm podem ser propostas pelo Ministrio Pblico, quando se trate de clusulas cujo incumprimento possa afectar um interesse pblico especialmente relevante (artigo 40, n 2, alnea c)). c) O artigo 40, n 2, alnea d), estende, entretanto, a legitimidade para a propositura de aces dirigidas a obter a execuo dos contratos s demais pessoas e entidades que, nos termos do artigo 9, n 2, podem agir em defesa dos valores que esse preceito enuncia. d) As referidas aces ainda podem ser propostas por quem tenha sido preterido no procedimento que precedeu a celebrao do contrato (artigo 40, n 2, alnea e)). Trata-se, neste caso, de permitir que entidades que tenham sido preteridas porventura, num concurso por no terem oferecido condies to vantajosas de execuo possam reagir perante situaes, muitas vezes j de antemo previsveis, de incumprimento, por parte da entidade seleccionada, das condies de execuo mais vantajosas a que esta se tinha comprometido e que podem ter mesmo determinado que o contrato lhe tivesse sido adjudicado; e, de uma maneira geral, de evitar que, na sua execuo concreta, o contrato venha a sofrer desvios que se consubstanciem numa alterao das condies objectivas, luz das quais foram avaliadas as capacidades dos candidatos adjudicao (3).
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() Cfr., a propsito, CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, p. 15, com referncia ao disposto no artigo 187 do CPA. 2 () Neste preciso sentido, cfr. CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, p. 15. 3 () Cfr. CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, p. 16.

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2.2.2.

Legitimidade

activa

nas

aces

de

impugnao

de

actos

administrativos (art. 55 do CPTA) 71. O tema regulado no artigo 55, que se refere a oito categorias de pessoas e entidades legitimadas a impugnar actos administrativos, pedindo a sua anulao ou a declarao da sua nulidade ou inexistncia. a) Em primeiro lugar, tem legitimidade para impugnar quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos: cfr. artigo 55, n 1, alnea a). A utilizao da frmula interesse directo e pessoal, em contraposio ideia de leso de direitos ou interesses legalmente protegidos, que apresentada como um exemplo e, assim, como uma das suas formas de concretizao possvel, aponta no sentido de que a legitimidade individual para impugnar actos administrativos no tem de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas se basta com a circunstncia de o acto estar a provocar, no momento em que impugnado, consequncias desfavorveis na esfera jurdica do autor, de modo que a anulao ou a declarao de nulidade desse acto lhe traz, pessoalmente a ele, uma vantagem directa (ou imediata). Como da tradio do nosso contencioso administrativo (1), a anulao ou a declarao de nulidade de actos administrativos pode ser, portanto, pedida a um tribunal administrativo por quem nisso tenha interesse, no sentido em que reivindica para si prprio uma vantagem jurdica ou econmica que h-de resultar dessa anulao ou declarao de nulidade. No que se refere aos requisitos do carcter directo e pessoal, deve, quanto a ns, ser estabelecida uma clara distino entre um e outro. Na verdade, s o carcter pessoal do interesse diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade, na medida em que se trata de exigir que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulao ou a declarao de nulidade do acto impugnado seja uma utilidade pessoal, que ele reivindique para si prprio, de modo a poder afirmar-se
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() Cfr., a propsito, VIEIRA DE ANDRADE, O dever da fundamentao expressa de actos administrativos, Coimbra, 1991, pp. 101 segs.; SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Coimbra, 1987, pp. 291 segs.; DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, 2001, pp. 68-69.

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que o impugnante considerado parte legtima porque alega ser, ele prprio, o titular do interesse em nome do qual se move no processo. J o carcter directo do interesse tem que ver com a questo de saber se existe um interesse actual em pedir a anulao ou a declarao de nulidade do acto que impugnado. Admitindo que o impugnante efectivamente o titular do interesse, trata-se de saber se esse interesse actual, no sentido de que existe uma situao efectiva de leso que justifique a utilizao do meio impugnatrio. O requisito do carcter directo do interesse j no tem, pois, que ver com a legitimidade processual, mas com a questo de saber se o alegado titular do interesse (que, por isso, parte legtima no processo) tem efectiva necessidade de tutela judiciria ou seja, tem que ver com o seu interesse processual ou interesse em agir. Isto mesmo resulta da referncia que o artigo 55, n 1, alnea a), faz, a ttulo meramente ilustrativo, hiptese de o impugnante ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses. Repare-se que aqui se faz apelo a duas coisas diferentes: ter legitimidade a pessoa que alegue ser titular do direito ou interesse e o seu interesse processual radica na alegao de ter sido lesada nesse seu direito ou interesse: o interesse pessoal (legitimidade processual) e directo (interesse processual). , entretanto, de realar que, de harmonia com a posio assumida sobre a matria no artigo 9, n 1, o preenchimento do requisito da legitimidade processual entendido, recorde-se, como condio para a obteno de uma pronncia sobre o mrito da causa e no como uma condio de procedncia da aco, necessria obteno de uma pronncia de provimento deixa, tambm neste domnio, de exigir a verificao da efectiva titularidade da situao jurdica invocada pelo autor, para se bastar com a alegao dessa titularidade. O que, naturalmente, no impede, mas antes obriga o tribunal, logo que porventura verifique que o interessado no titular da situao jurdica alegada, a julgar, por esse facto, improcedente a impugnao (1). b) A aco pblica continua, entretanto, a ser prevista, sem quaisquer limitaes, no artigo 55, n 1, alnea b). O Ministrio Pblico tem, portanto, legitimidade para impugnar todo e qualquer acto administrativo, com o puro propsito de defender a legalidade democrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF).
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() J neste sentido, ainda face da legislao anterior, cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenas de anulao de actos administrativos, Coimbra, 1994, pp. 31-32 e 111-112.

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c) O CPTA reconhece tambm legitimidade para impugnar actos administrativos s pessoas colectivas pblicas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (artigo 55, n 1, alnea c)). Esta situao no se encontrava, at aqui, expressamente prevista na lei, embora a jurisprudncia viesse reconhecendo que tambm entidades pblicas podiam impugnar actos administrativos em defesa de interesses prprios, no mbito de relaes jurdicas inter-administrativas. Como evidente, para que a impugnao se inscreva nas incumbncias de uma pessoa colectiva pblica, necessrio que o acto impugnado contenda com os interesses legalmente estabelecidos como atribuies dessa pessoa colectiva. o que sucede quando a pessoa colectiva destinatria do acto, cujos efeitos se projectam sobre a sua prpria esfera jurdica. Como tambm suceder quando esteja em causa um acto praticado no exerccio de uma competncia respeitante a uma matria especfica, em relao qual a entidade pblica interessada em impugnar tambm tenha poderes de interveno, quando esse acto ponha em causa interesses que a essa entidade cumpra defender. Em qualquer dos casos, no , naturalmente, necessrio que o poder de impugnar esteja expressamente previsto no quadro das competncias de algum dos rgos da entidade pblica em causa. d) Repare-se que a previso do artigo 55, n 1, alnea c), tem um duplo alcance, na medida em que tambm reconhece legitimidade para impugnar actos administrativos s pessoas colectivas privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender. Est aqui em causa a previso expressa da possibilidade, que j vinha sendo reconhecida pela jurisprudncia, de as associaes de qualquer tipo (o que inclui associaes polticas, sindicais e patronais) agirem em processo, no respeito pelo princpio da especialidade, em defesa dos direitos e interesses dos seus associados. e) O CPTA introduz, entretanto, a possibilidade de um rgo administrativo de uma determinada pessoa colectiva de direito pblico impugnar actos praticados por outros rgos da mesma pessoa colectiva: cfr. artigo 55, n 1, alnea d). Esta possibilidade de impugnao apenas deve ser admitida quando os actos em causa, no especfico contexto das relaes inter-orgnicas em que se inscrevam, ponham em causa o direito dos rgos impugnantes ao exerccio, sem interferncias ou perturbaes ilegais, de competncias independentes que lhes tenham sido atribudas para a prossecuo de interesses especficos, pelos quais eles sejam directamente

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responsveis (1). Nos nossos dias, a realidade interna das entidades pblicas tende, na verdade, a ser crescentemente caracterizada por fenmenos de conflitualidade que decorrem de opes, ao nvel da distribuio de competncias, assentes na atribuio aos diferentes rgos de esferas de aco prpria e, portanto, na respectiva constituio como sujeitos de ordenao e de imputao final (no apenas transitria) de poderes e de deveres, em posio de antagonismo perante outros rgos da mesma entidade pblica (2). Por este motivo, o CPTA admite a impugnabilidade de actos que, no plano intra-administrativo, sejam praticados por rgos de uma entidade pblica e se dirijam a outros rgos pertencentes a essa mesma entidade, no mbito do que tem sido qualificado como relaes inter-orgnicas. Verifica-se, assim, que, no ordenamento vigente, possvel a impugnao de actos sem eficcia externa, que no se dirigem a fixar os direitos da Administrao ou dos particulares, ou os respectivos deveres, no mbito das relaes jurdicas que entre uma e outros se estabelecem, e que, portanto, devem ser qualificados como internos (3). Ponto que eles sejam impugnados por quem, nos termos da alnea d) do n 1 do artigo 55, possui legitimidade para o efeito. f) O artigo 55, n 1, alnea e), refere-se genericamente possibilidade de outras autoridades, para alm do Ministrio Pblico, serem legitimadas por lei avulsa a impugnar actos administrativos em defesa da legalidade administrativa fazendo, entretanto, meno expressa a um desses casos, que se encontra previsto no artigo 14, n 4, do CPA e se refere legitimidade dos presidentes de rgos colegiais para impugnarem actos praticados por esses gos. O preceito confirma, pois, que s com fundamento em previso normativa especial podem os titulares de rgos administrativos impugnar decises dos respectivos rgos. Assim, por exemplo, o Presidente da Cmara tem legitimidade para impugnar as deliberaes camarrias, com fundamento no referido artigo 14, n 4, do CPA, mas j continuam a no a ter os vereadores, na medida em que nenhuma norma lhes confere, enquanto tais, o poder de impugnarem essas deliberaes. g) O artigo 55, n 1, alnea f), confirma a legitimidade das pessoas e entidades
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() Para mais desenvolvimentos quanto a este ponto, vejam-se as posies no mesmo sentido assumidas por PEDRO GONALVES, A justiciabilidade dos litgios entre rgos da mesma pessoa colectiva pblica, Cadernos de Justia Administrativa n 35, pp. 20-23. 2 () Cfr. PEDRO GONALVES, op. cit., pp. 10-12. 3 () No mesmo sentido, cfr. PEDRO GONALVES, op. cit., p. 14.

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mencionadas no n 2 do artigo 9 para impugnarem actos administrativos que ponham em causa os valores referidos nesse preceito. Note-se que a remisso incua na parte em que se refere ao Ministrio Pblico, na medida em que a legitimidade do Ministrio Pblico para impugnar actos administrativos j resulta do artigo 55, n 1, alnea b), e com um mbito ilimitado e, portanto, mais alargado do que o que resultaria da previso do artigo 9, n 2. h) O CPTA prev, no artigo 55, n 2, a clssica aco popular local ou autrquica, de profundas tradies no domnio do contencioso de impugnao de actos administrativos. 2.2.3. Legitimidade activa nas aces de condenao prtica de actos administrativos (art. 68, n 1, do CPTA) 72. O tema regulado no artigo 68, que se refere a cinco categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a condenao da Administrao prtica de actos administrativos ilegalmente recusados ou omitidos. a) Em primeiro lugar, tem legitimidade para pedir essa condenao quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido emisso do acto ilegalmente recusado ou omitido: cfr. artigo 68, n 1, alnea a). Repare-se que, ao contrrio do que sucede no domnio da impugnao de actos administrativos, o CPTA no se basta, para este efeito, com a mera invocao, pelo autor, da titularidade de um mero interesse directo e pessoal. A deduo do pedido de condenao da Administrao prtica de um acto administrativo s est ao acesso de quem tenha direito ou, pelo menos, um interesse legalmente protegido emisso de um acto que foi ilegalmente recusado ou omitido. A legitimidade para pedir essa condenao pressupe, portanto, a prpria legitimidade para requerer a prtica do acto. Como claramente resulta do artigo 67, n 1, na base da deduo do pedido de condenao tem, na verdade, de estar a prvia apresentao de um requerimento que tenha constitudo a Administrao no dever de decidir e, portanto, a legitimidade do autor para apresentar esse requerimento. S nesse caso existe, com efeito, uma situao de omisso ou recusa juridicamente relevante, para o efeito de permitir, nos termos daquele preceito, a deduo de um pedido de condenao, dirigido contra a Administrao. 15

Os pedidos de condenao da Administrao prtica de actos administrativos tm, pois, uma carga de tutela subjectiva, de proteco de direitos ou interesses individuais, muito superior que corresponde aos pedidos de anulao ou de declarao de nulidade de actos administrativos, que o CPTA, no seguimento da tradio do contencioso administrativo de tipo francs, continua a colocar ao acesso de um mais amplo leque de potenciais interessados no pressuposto de que os actos administrativos de contedo positivo tendem a ser potencialmente lesivos de um maior nmero de pessoas e a suscitar necessidades acrescidas de controlo, do ponto de vista da tutela da prpria legalidade objectiva, do que os actos administrativos de indeferimento, que se limitam a recusar a introduo de certas modificaes na ordem jurdica. b) A exemplo do que sucede, por fora do artigo 55, n 1, alnea c), no domnio da impugnao de actos administrativos, o CPTA tambm reconhece legitimidade para pedir a condenao prtica de actos administrativos s pessoas colectivas pblicas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender: cfr. artigo 68, n 1, alnea b). c) Do mesmo modo, o artigo 68, n 1, alnea b), tambm reconhece legitimidade para pedir a condenao prtica de actos administrativos s pessoas colectivas privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender. Nada de especfico h, agora, a acrescentar ao que foi dito a propsito do artigo 55, n, 1, alnea c). Apenas h, neste domnio, que esclarecer, em cada caso, se as entidades em causa esto em condies de invocar a titularidade de um direito ou interesse que as habilite a requerer a emisso de um acto administrativo, em termos de constituir o rgo competente no dever de decidir, para o efeito de ficarem habilitadas a exigir, em caso de recusa ou omisso por parte desse rgo, a condenao prtica do acto ilegalmente recusado ou omitido. d) O CPTA tambm reconhece legitimidade ao Ministrio Pblico para pedir a condenao da Administrao prtica de actos administrativos (artigo 68, n 1, alnea c)). Ao contrrio, porm, do que sucede no domnio da impugnao de actos administrativos, a aco pblica no intervm neste domnio sem quaisquer limitaes, com o genrico propsito de defender a legalidade democrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF). 16

Em primeiro lugar, o Cdigo pressupe que o Ministrio Pblico no possui o poder genrico de apresentar requerimentos que constituam a Administrao no dever de decidir e no pretende conferir-lhe um tal poder. Por conseguinte, ele circunscreve o mbito do exerccio da aco pblica s situaes de omisso ilegal em que o dever de praticar o acto administrativo resulte directamente da lei, sem depender da eventual apresentao de um requerimento para que se constitua na esfera do rgo competente. O exerccio da aco pblica neste domnio no est, pois, dependente da prvia apresentao, por parte do Ministrio Pblico, de um requerimento dirigido ao rgo competente para agir e do susbequente esgotamento de um prazo. Por outro lado, o Cdigo no pretende instituir o Ministrio Pblico como guardio contra toda e qualquer situao de incumprimento ilegal de deveres de actuao jurdica que a lei imponha aos rgos da Administrao. Por conseguinte, apenas o admite a pedir a condenao da Administrao quando a omisso de actos administrativos legalmente devidos ofenda direitos fundamentais ou ponha em causa um interesse pblico especialmente relevante ou qualquer dos valores e bens referidos no n 2 do artigo 9. A actuao do Ministrio Pblico, no domnio da condenao da Administrao prtica de actos administrativos, no pode, portanto, dirigir-se apenas a assegurar o cumprimento da lei, mas tem de ter em vista a defesa de valores constitucionalmente protegidos. Com o que se confirma que o Cdigo no atribui aos mecanismos de reaco contra a omisso ilegal de actos administrativos a mesma funo de tutela da legalidade objectiva que associa impugnao de actos administrativos (de contedo positivo). e) O artigo 68, n 1, alnea d), confirma, por ltimo, a legitimidade das pessoas e entidades mencionadas no n 2 do artigo 9 para pedir a condenao da Administrao prtica de actos administrativos cuja recusa ou omisso ponha em causa os valores referidos nesse preceito. A exemplo do que sucede com o artigo 55, n 1, alnea f), tambm neste caso a remisso no vale na parte em que se refere ao Ministrio Pblico, na medida em que a legitimidade do Ministrio Pblico para impugnar actos administrativos j resulta, como se acaba de ver, do artigo 68, n 1, alnea c), e com um mbito mais alargado, que expressamente compreende as situaes enunciadas no artigo 9, n 2, mas no se esgota nelas.

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2.2.4. Legitimidade activa nas aces de impugnao e declarao de ilegalidade por omisso de regulamentos (arts. 73 e 77 do CPTA) 73. Legitimidade para impugnar regulamentos O tema regulado no artigo 73, que se refere a quatro categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a declarao da ilegalidade de normas emanadas no exerccio da funo administrativa ou, no dizer da lei, ao abrigo de disposies de direito administrativo. a) Em primeiro lugar, o artigo 73, n 1, reconhece legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral a quem seja prejudicado pela aplicao da norma ou possa previsivelmente vir a s-lo em momento prximo, desde que a aplicao da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em trs casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade. b) Por outro lado, o artigo 73, n 2, reconhece, desde logo, legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto a quem seja directamente lesado por normas cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependncia de actos concretos de aplicao. c) O pedido referido na alnea anterior tambm pode ser deduzido, nos termos do artigo 73, n 2, por qualquer das pessoas e entidades mencionadas no artigo 9, n 2, para defesa dos valores mencionados nesse preceito. d) O artigo 73, n 3, confere, por ltimo, ao Ministrio Pblico o poder de pedir a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral sem necessidade da verificao da recusa de aplicao em trs casos concretos, a que se refere o n 1. A exemplo do que sucede no domnio da impugnao de actos administrativos, o CPTA tambm confere, deste modo, uma funo de proteco da legalidade objectiva impugnao de regulamentos. O artigo 73, n 3, prev que este pedido possa ser deduzido pelo Ministrio Pblico oficiosamente ou mediante requerimento apresentado pelas pessoas e entidades mencionadas no artigo 9, n 2, para defesa dos valores a mencionados, s quais assiste a faculdade de se constituirem como assistentes no processo. De acordo com o artigo 73, n 4, a deduo do pedido pelo Ministrio Pblico obrigatria 18

se tiverem sido proferidas trs sentenas de desaplicao da norma ou normas em causa. 74. Legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade por omisso de regulamentos O tema regulado no artigo 77, n 1, que se refere a trs categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a declarao de ilegalidade por omisso de normas regulamentares necessrias para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentao. a) A primeira entidade a ser referida o Ministrio Pblico. A aco pblica prevista, neste domnio, sem quaisquer limitaes. A exemplo do que, como vimos, sucede nos domnios da impugnao de actos administrativos (artigo 55) e de normas (artigo 73), o Ministrio Pblico tem, portanto, legitimidade para reagir contra a omisso ilegal de toda e qualquer norma regulamentar, no puro propsito de defender a legalidade democrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF). b) O artigo 77, n 1, estende, entretanto, a legitimidade que acaba de ser referida s demais pessoas e entidades que, nos termos do artigo 9, n 2, podem agir em defesa dos valores que esse preceito enuncia. c) Tem, por fim, legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade por omisso de normas regulamentares quem alegue um prejuzo directamente resultante da situao de omisso.

3. Regime do interesse processual 3.1. Interesse processual nas aces de simples apreciao e inibitrias

75. A exemplo do que sucede com o CPC alemo, o CPTA no consagra, em termos gerais, o interesse em agir como um pressuposto processual, mas contm uma referncia expressa a este requisito, no artigo 39, a propsito das situaes em que o problema reconhecidamente se coloca com maior acuidade, e que se prendem com as

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aces meramente declarativas ou de simples apreciao, que visam acorrer a leses efectivas, resultantes da existncia de situaes graves de incerteza objectiva, ou a ameaas de leso, resultantes do fundado receio da verificao de condutas lesivas num futuro prximo, determinadas por uma incorrecta avaliao da situao existente (1). Como, entretanto, resulta do CPC alemo ( 259), outro domnio, muito prximo deste, em que se coloca o mesmo problema da existncia de interesse em agir o das aces de condenao prtica ou absteno de condutas no futuro. Embora a letra do preceito no as contemple, tambm a estas situaes no se pode deixar, por isso, de considerar aplicvel o regime do artigo 39. 3.2. Interesse directo na impugnao de actos administrativos 76. Como j foi referido, no artigo 55, n 1, alnea a), misturada com a questo da legitimidade, surge uma manifestao do requisito do interesse processual na exigncia do carcter directo ao interesse individual para impugnar actos administrativos. Com efeito, quando se exige que o interesse do impugnante seja directo, no sentido, tradicionalmente construdo neste domnio, em que ele deve ser actual, est a fazer-se apelo ideia de que o impugnante deve estar constitudo numa situao de efectiva necessidade de tutela judiciria. E o mesmo resulta, como j tinha sido antecipado, da referncia que o artigo 55, n 1, alnea a), faz, a ttulo meramente ilustrativo, hiptese de o impugnante ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses. Tambm neste plano se faz apelo simultneo a duas ideias diferentes: possui legitimidade quem alegue ser titular do direito ou interesse e o seu interesse processual radica na alegao de ter sido lesado nesse seu direito ou interesse, circunstncia da qual advm o interesse directo (interesse processual) em demandar. Retomando os exemplos ainda h pouco figurados, no basta, pois, que o impugnante alegue ser proprietrio de um prdio em relao ao qual corre um procedimento de declarao de utilidade pblica ou que o funcionrio alegue ser arguido num procedimento disciplinar: a admissibilidade da utilizao da via impugnatria pressupe a ocorrncia de uma circunstncia concreta que tenha feito nascer a necessidade de recorrer aos tribunais. Daqui resulta que muitas das questes que, no domnio da impugnao dos
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() Para a ilustrao de situaes cobertas pela previso do artigo 39, cfr. CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, p. 17. O mesmo faz o CPC alemo (ZPO), no 256.

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actos administrativos, so tradicionalmente colocadas, com resultados insatisfatrios, a propsito do problema da impugnabilidade dos actos administrativos (problema que deve ser exclusivamente situado no plano objectivo da natureza desses actos) devem ser colocadas a propsito dos problemas da legitimidade e do interesse processual de quem pretende reagir contra eles (problema situado no plano subjectivo da utilidade concreta que pode advir, para cada interessado, da anulao ou da declarao de nulidade de cada um desses actos). assim que um mesmo acto administrativo pode ser impugnado por certos interessados e j no por outros, embora tenha a mesma natureza objectiva. Se um acto administrativo pode ser impugnado por algum, ele no pode deixar, objectivamente, de ser qualificado como impugnvel. A questo que, a partir da, se h-de colocar , pois, a de apurar, em cada caso concreto, se quem se prope impugnar esse acto se apresenta como parte legtima e, por outro lado, se est efectivamente colocado em situao que, do ponto de vista do interesse em agir, fundamente a necessidade de recorrer via judicial. Situa-se, pois, no plano do interesse processual a questo que, no domnio da impugnao de actos administrativos, se coloca de saber se as consequncias que o acto sob impugnao alegadamente projecta sobre o impugnante so de molde a justificar que ele lance mo da via judicial. E repare-se que falamos em consequncias na medida em que, ao contrrio do que era tradicional, o CPTA no erige a eficcia dos actos administrativos como conditio sine qua non para que eles possam ser impugnados, admitindo, no artigo 54, que mesmo em relao a actos administrativos ineficazes se possam constituir situaes de interesse em agir que justifiquem a impugnao. Na verdade, a eficcia dos actos administrativos tradicionalmente apontada como um requisito da respectiva impugnabilidade, pelo que s podem ser impugnados os actos administrativos que produzam efeitos. Este o ponto de partida das solues consagradas no artigo 54 (1). A verdade, porm, que a eficcia um elemento
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() Faa-se, em todo o caso, notar que quando tradicionalmente se diz que a eficcia dos actos administrativos requisito da respectiva impugnabilidade, o que pretende dizer-se que os actos administrativos no podem ser impugnados enquanto no se tiverem preenchido os pressupostos de que depende o incio da produo dos seus efeitos. Como j sabemos, , com efeito, possvel a impugnao de actos administrativos nulos, com vista declarao da respectiva nulidade (cfr. artigo 50, n 1). Ora, os actos administrativos nulos no produzem quaisquer efeitos jurdicos (cfr. artigo 134, n 1, do CPA). Como evidente, a eficcia no pode ser, por isso, requisito da impugnao de um acto nulo. O que se pretende evitar a impugnao de actos que, admitindo que sejam vlidos e, portanto, abstraindo da questo da sua (in)validade, no preencham os requisitos de que dependa a produo dos seus efeitos. Pense-se apenas nos exemplos do acto que, devendo ser obrigatoriamente publicado, no o

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extrnseco do acto administrativo, que no se prende com a sua substncia, mas com a sua circunstncia. Por conseguinte, a relevncia da eficcia do acto, para efeitos da determinao da sua impugnabilidade, no tem que ver com a substncia do acto, com a questo da natureza (intrnseca) dos efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurdica, mas com a questo (extrnseca) de saber se ele origina consequncias que, em determinado momento, justifiquem a sua impugnao por aquele concreto autor. A regra da inimpugnabilidade do acto ineficaz assenta no argumento de que o acto ineficaz (ainda) no introduz qualquer modificao na ordem jurdica que possa ser removida atravs da anulao do acto ou origine uma situao de facto que fundamente a necessidade da declarao da sua nulidade. Pelo contrrio, se o acto for objecto de execuo, j se actualiza uma situao de necessidade de tutela que justifica o recurso via judicial. Como se v, a questo resume-se, pois, a saber se existe interesse em agir judicialmente contra um acto administrativo que no esteja em condies de projectar os seus efeitos na ordem jurdica. Em princpio, parte-se da presuno de que no existe interesse em impugnar actos administrativos que (ainda) no estejam em condies de lesar ningum. Mas admite-se que a existncia de uma situao de leso efectiva, resultante da execuo ilegtima do acto ineficaz, j faz nascer o interesse em lanar mo da via judicial. , pois, nesta perspectiva que devem ser lidas as solues consagradas no artigo 54 , deste modo, um artigo sobre o interesse processual em demandar: no caso, em impugnar actos administrativos ineficazes. A exemplo do que sucede com o artigo 39, tambm ele tem, na verdade, em vista situaes em que o problema da existncia de um interesse em agir se coloca com acuidade, na medida em que se pode dizer que h uma presuno de que no existe interesse directo, actual em impugnar actos administrativos que ainda no produzem efeitos na ordem jurdica porque (ainda) no lesaram ningum. Tal como nas hipteses do artigo 39, tm-se, por isso, em vista, no artigo 54: a) Situaes de leso efectiva, resultantes de condutas ilegtimas, destitudas de fundamento jurdico no artigo 39, as situaes de incerteza, porventura decorrentes de afirmaes ilegtimas da Administrao; no artigo 54, n 1, alnea a), as situaes de execuo ilegtima do acto ineficaz. Excepo tradicionalmente
tenha sido, ou que esteja sujeito a condio suspensiva ou termo inicial.

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admitida regra da inimpugnabilidade dos actos administrativos ineficazes , na verdade, a de o acto ter sido objecto de execuo, embora sem preencher os requisitos necessrios para o efeito (1). Quem for objecto da execuo de um acto administrativo ineficaz, , assim, admitido a impugnar esse acto soluo que o artigo 54 retoma, no seu n 1, alnea a) (cfr. tambm o artigo 59, n 2) ( 2). O artigo 59, n 7, estende, entretanto, ao Ministrio Pblico a possibilidade de impugnar actos ineficazes cuja execuo j tenha sido desencadeada. b) Situaes de ameaa de leso, resultantes do fundado receio da verificao, num futuro prximo, de cirucunstncias lesivas no artigo 39, o receio da adopo de condutas lesivas sem que tenha sido j praticado um acto administrativo; no artigo 54, n 1, alnea b), o receio das consequncias lesivas que resultaro da produo de efeitos e eventual execuo do acto (ainda) ineficaz. O artigo 54, n 1, alnea b), estende as situaes em que de admitir a existncia de interesse em agir contra actos ineficazes s situaes em que, segundo um juzo de normalidade, e de acordo com a experincia da vida, haja fortssima probabilidade ou quase certeza (3) de que o acto ir produzir efeitos e, portanto, exista um fundado receio das consequncias que resultaro da produo de efeitos e eventual execuo do acto (ainda) ineficaz. A soluo flexibiliza os critrios a adoptar neste domnio, afastando-os da aplicao rgida do critrio da eficcia ou ineficcia dos actos administrativos, para os reconduzir verificao da existncia, em cada caso concreto, de uma situao de necessidade de
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() Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 10 ed. (reimpresso), Coimbra, 1986, p. 1333; FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. IV, policop., Lisboa, 1989, pp. 149-150. 2 () Embora com o cuidado de distinguir, no n 2, a questo da impugnabilidade do acto ilegalmente executado da questo da tutela contra a execuo ilegtima do acto, que passa a poder ser actuada, como refere o preceito, atravs de outros meios de tutela. Na verdade, o facto de, no artigo 54, n 1, alnea a), se admitir a impugnao imediata do acto administrativo ainda ineficaz que seja objecto de execuo no contende com o reconhecimento do natural direito de tutela contra a prpria inexecuo ilegtima. o que justamente se faz notar no artigo 54, n 2. Subjacente ao preceito, na referncia que faz a outros meios de tutela, est, entretanto, a nova perspectiva do CPTA de abandonar a tradicional tendncia para centrar a tutela dos particulares na utilizao de vias de impugnao. Como bvio, o meio adequado para reagir contra a execuo ilegtima de um acto administrativo ineficaz no necessariamente o processo de impugnao de actos administrativos. Se a execuo se consubstanciar numa pura operao material, estaremos perante uma situao contra a qual o interessado poder reagir por outras vias, que podero consistir na propositura de uma aco inibitria de cessao, segundo a forma da aco administrativa comum (cfr. artigo 37, n 2, alnea c)), ou mesmo, se se preencherem os respectivos pressupostos, de um processo de intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias (processo sobre o qual cfr. artigo 109). Nesta nova perspectiva se impe, pois, a leitura hbil dos conceitos de impugnar e de impugnao que so utilizados no artigo 151 do CPA, quando reportados a operaes de execuo. 3 () Para utilizar expresses de MRIO TORRES, Relatrios de sntese, Cadernos de Justia Administrativa n 28, p. 65.

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tutela e, portanto, de interesse em agir em juzo (1). Resta acrescentar que o nus da impugnao tempestiva dos actos administrativos s se constitui uma vez preenchidos os requisitos de que depende a respectiva eficcia, pelo que s a partir desse momento passam a correr os respectivos prazos de impugnao. o que resulta do artigo 54, n 1, que apenas configura a impugnao de actos ineficazes como uma possibilidade, e no como um nus sujeito a prazo, e, ainda assim, de mbito circunscrito s hipteses a previstas. 3.3. O interesse dependente da utilizao de eventual impugnao administrativa necessria 77. Ainda no plano da existncia de interesse processual que fundamente a necessidade de recorrer via judicial que, a nosso ver, se coloca a questo de saber se o autor que impugna um acto administrativo procedeu prvia impugnao desse acto perante o rgo administrativo competente, nos casos em que lei especial faa depender o recurso via judicial da prvia utilizao de mecanismos de impugnao administrativa. Cumpre comear por esclarecer que o CPTA no exige, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prvia impugnao administrativa para que possam ser objecto de impugnao contenciosa. Das solues consagradas nos artigos 51 e 59, ns 4 e 5, decorre, por isso, a regra de que a utilizao de vias de impugnao administrativa no necessria para aceder via contenciosa. E, portanto, de que no necessrio, para haver interesse processual no recurso impugnao perante os tribunais administrativos, que o autor demonstre ter tentado infrutiferamente obter a remoo do acto que considera ilegal por via extrajudicial. Tal como sucede em processo civil, so variadas e ponderosas as razes capazes de justificar o recurso directo via judiciria e no parece razovel exigir do autor a explicao determinante da sua opo (2).
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() No respeito pelo artigo 7, que impede o juiz administrativo de proceder a uma interpretao restritiva de preceitos como este e, pelo contrrio, exige que ele os interprete num sentido que deles permita extrair todas as virtualidades que eles comportam, caber, pois, jurisprudncia determinar o alcance desta frmula genrica que, a ttulo meramente exemplificativo, o preceito, no entanto, ilustra por referncia hiptese de a ineficcia se dever apenas ao facto de o acto se encontrar dependente de termo inicial ou de condio suspensiva cuja verificao seja provvel, nomeadamente por depender da vontade do beneficirio hiptese porventura mais bvia, entre outras possveis: basta pensar no exemplo da deciso de realizar um empreendimento pblico em que a vontade poltica da sua rpida concretizao seja indiscutvel, estando apenas dependente do cumprimento de meras formalidades integrativas de eficcia. 2 () Cfr. ANTUNES VARELA/J. MIGUEL BEZERRA/SAMPAIO E NORA, Manual de Processo

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O CPTA no tem, porm, o alcance de revogar as mltiplas determinaes legais avulsas que instituem impugnaes administrativas necessrias, disposies que s poderiam desaparecer mediante disposio expressa que determinasse que todas elas se consideram extintas. Na ausncia de determinao legal expressa em sentido contrrio, deve entender-se que os actos administrativos com eficcia externa so imediatamente impugnveis perante os tribunais administrativos, sem necessidade da prvia utilizao de qualquer via de impugnao administrativa. A impugnao de actos administrativos pode estar, no entanto, dependente do nus da prvia utilizao, pelo impugnante, de vias de impugnao administrativa quando isso esteja expressamente previsto na lei, em resultado de uma opo consciente e deliberada do legislador, nos casos em que este a considere justificada. Nesses casos, a lei faz depender o reconhecimento de interesse processual ao autor ou seja, o reconhecimento da sua necessidade de tutela judiciria da utilizao das vias legalmente estabelecidas para tentar obter a resoluo do litgio por via extrajudicial. Subjacente posio que se acaba de exprimir est, naturalmente, a rejeio do argumento da inconstitucionalidade da imposio de impugnaes administrativas necessrias, que na doutrina tem sido deduzido da circunstncia de, na reviso de 1989, ter sido eliminada do ento artigo 268, n 3, da CRP a referncia que dele inicialmente constava definitividade dos actos administrativos susceptveis de impugnao contenciosa (1). Rejeio fundada no argumento subscrito, alis, tanto pelo Tribunal Constitucional, como pelo Supremo Tribunal Administrativo de que no cabe Constituio estabelecer os pressupostos de que possa depender a impugnao dos actos administrativos, em termos de se poder afirmar que eles s so legtimos se forem objecto de expressa previso constitucional. Questo diferente j se colocar se o legislador ordinrio impuser requisitos de tal modo excessivos e desproporcionados que se concretizem num condicionamento ilegtimo ao direito fundamental de acesso justia administrativa. Ora, se um interessado impugnar um acto administrativo perante os tribunais sem ter feito uso da impugnao administrativa necessria que ao caso a lei expressamente fazia corresponder, a sua pretenso deve ser rejeitada porque a lei no lhe reconhece o interesse processual que, no caso, se deveria sustentar na demonstrao de ter tentado
Civil, 2 ed., Coimbra, 1985, p. 185. 1 () Para o argumento referido no texto, cfr., por todos, V. PEREIRA DA SILVA, Ventos de mudana, pp. 11 e 88-89; PAULO OTERO, As garantias impugnatrias dos particulares no Cdigo do Procedimento Administrativo, Scientia Ivridica, vol. XLI (n 235/237), pp. 58 segs.

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infrutiferamente obter o resultado pretendido pela via extrajudicial legalmente estabelecida. Repare-se que o acto, em si mesmo, no mudou de natureza pelo facto de no ter sido objecto da necessria impugnao administrativa e a prpria posio material do interessado em relao ao acto tambm no se alterou: se ele era, por hiptese, destinatrio do acto, que na sua esfera jurdica projecta os seus efeitos, essa circunstncia tambm no se alterou. O problema exclusivamente um problema de interesse em aceder Justia, como bem demonstra a circunstncia de a imposio de impugnaes administrativas necessrias poder ser motivada, tal como sucede, em termos gerais, com a exigncia do requisito do interesse processual, pelo duplo propsito de evitar que as pessoas [no caso, as entidades administrativas] sejam precipitadamente foradas a vir a juzo, para organizarem, sob cominao de uma sano grave, a defesa dos seus interesses, numa situao em que a situao da parte contrria [no caso, o impugnante] o no justifica (recorde-se que a utilizao das impugnaes administrativas necessrias suspende os efeitos das decises impugnadas) e de no sobrecarregar com aces desnecessrias a actividade dos tribunais, cujo tempo escasso para acudir a todos os casos em que realmente indispensvel a interveno jurisdicional (1).

2 - Os demandados: legitimidade passiva Regime geral da legitimidade passiva (art. 10 do CPTA); em particular, a legitimidade passiva de rgos pblicos (art. 10, n 6); em particular, a legitimidade passiva de particulares (arts. 10, n 7, e 37, n 3, do CPTA) 1. Regime geral da legitimidade passiva (art. 10 do CPTA) 78. O regime regra em matria de legitimidade passiva o que consta do artigo 10, n 1, que, tal como sucede com o artigo 9, n 1, retoma o essencial das solues consagradas no artigo 26 do CPC. partida, a legitimidade passiva corresponde contraparte na relao material controvertida, tal como esta configurada pelo autor. O autor deve, portanto, demandar em juzo quem alegadamente estiver colocado, no mbito dessa relao, em posio contraposta sua.

() Cfr. ANTUNES VARELA et alii, op. cit., p. 182.

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2. Em particular, a legitimidade passiva de entidades pblicas 79. Como j sabemos e claramente assumido no artigo 10, n 7, nem s entidades pblicas podem ser demandadas perante os tribunais administrativos. O CPTA d, no entanto, especial ateno s situaes em que as aces so propostas contra entidades pblicas, o que se compreende, no propriamente por elas corresponderem esmagadora maioria dos casos, mas porque o Cdigo procede, no artigo 10, a uma importante alterao do critrio de determinao da legitimidade passiva que tradicionalmente era adoptado nos processos de impugnao de actos administrativos (cfr. artigo 26 da LPTA) e que o artigo 70, n 1, da LPTA tinha estendido s aces para reconhecimento de direitos ou interesses legtimos. O CPTA consagra, no artigo 10, n 2, a regra de que, nos processos em que estejam em causa aces ou omisses de entidades pblicas, parte demandada a pessoa colectiva de direito pblico ou, no caso do Estado, o ministrio a cujos rgos seja imputvel o acto impugnado ou sobre cujos rgos recaia o dever de praticar os actos jurdicos ou observar os comportamentos pretendidos. Resulta, pois, do artigo 10 que, por regra, em todas as aces que, no contencioso administrativo, sejam intentadas contra entidades pblicas, a legitimidade passiva corresponde pessoa colectiva e no a um rgo que dela faa parte. Quando esteja em causa uma conduta, activa ou omissiva, de um rgo do Estado que esteja integrado num Ministrio, a legitimidade passiva do Ministrio a que o rgo pertence. Como expressamente determina o artigo 10, n 6, s no mbito de litgios entre rgos da mesma pessoa colectiva pense-se no exemplo de uma Cmara Municipal que pretende uma autorizao ilegalmente recusada pela Assembleia Municipal que a legitimidade pertence a um rgo administrativo e no pessoa colectiva ou ao Ministrio a que esse rgo pertence. Cumpre ter, em todo o caso, presente que h processos dirigidos contra entidades pblicas em que demandada a pessoa colectiva ou o Ministrio e processos em que o rgo. Porque, entretanto, se afigura justificado que, nos processos em que esteja em causa a actuao ou omisso de um determinado rgo administrativo, ainda que se trate de um rgo subordinado a poderes hierrquicos, seja esse rgo a conduzir a defesa da conduta adoptada, admite-se, no artigo 11, n 5, que, nesses casos, possa ser ele a designar o representante em juzo da pessoa colectiva ou do Ministrio.

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Porque a tradio , no entanto, a da indicao do rgo na petio inicial; porque, em muitas situaes, o autor no processo no ter dificuldade em identificar esse rgo e poder, mesmo, preferir faz-lo; e porque a indicao do rgo na petio pode trazer vantagens, na medida em que, sendo a citao directamente dirigida ao rgo, poder ser mais clere o envio, por parte da entidade demandada, da contestao e demais documentos pertinentes, os artigos 10 e 78 admitem que, mesmo que a legitimidade passiva corresponda pessoa colectiva ou ao Ministrio, o autor indique, na petio, o rgo que praticou o acto impugnado ou aquele perante o qual tinha sido formulada a sua pretenso (cfr. artigos 10, n 4, e 78, n 2, alnea i), e n 3). Se, no exerccio desta faculdade, o autor incorrer em erro quanto identificao do rgo, levando a que a secretaria proceda citao do rgo errado, determina o artigo 81 que o rgo citado d imediato conhecimento da citao ao rgo que o deveria ter sido e que, dadas as circunstncias, beneficia de um prazo suplementar de quinze dias para contestar e enviar para o tribunal o eventual processo administrativo. Repare-se que estas ltimas vicissitudes s tero, porm, lugar na medida em que no exista ilegitimidade passiva quanto petio apresentada isto , na medida em que, sendo a pessoa colectiva ou o Ministrio a que pertence o rgo que foi citado parte legtima no processo, se deve entender que ela foi citada na medida em que a citao foi dirigida a um dos seus rgos, pelo que apenas se impe remeter a questo, dentro da pessoa colectiva ou do Ministrio, apreciao do rgo que efectivamente praticou ou devia ter praticado o acto em causa. J se, pelo contrrio, o erro cometido na petio implicar a citao de um rgo de uma pessoa colectiva ou de um Ministrio que no tem legitimidade passiva no processo, no se aplica o disposto nos ns 2 e 3 do artigo 81. O regime do artigo 81, ns 2 e 3, est, pois, condicionado ao preenchimento do pressuposto do artigo 78, n 3. Ele apenas se destina a intervir quando se possa afirmar que a pessoa colectiva ou o Ministrio a demandar o foi devidamente, por na petio ter sido pedida a citao de um rgo dessa pessoa colectiva ou desse Ministrio com o que a citao que venha a ser dirigida ao rgo se considera feita, nesse caso, pessoa colectiva ou ao Ministrio a que o rgo pertence (artigo 78, n 3) , embora tenha havido erro na identificao do rgo, dentro da pessoa colectiva ou do Ministrio a demandar. De outro modo, dever ser corrigida a petio, por forma a assegurar o correcto prosseguimento da aco, com a devida citao da 28

entidade a quem efectivamente corresponde a legitimidade passiva, sem que, reparese, haja lugar formulao de um juzo, por parte do tribunal, sobre a desculpabilidade do erro (1). 3. Em particular, a legitimidade passiva de particulares (arts. 10, n 7, e 37, n 3, do CPTA) 80. O artigo 10, n 7, estabelece que podem ser demandados particulares ou concessionrios, no mbito de relaes jurdico-administrativas que os envolvam com entidades pblicas ou com outros particulares. O sentido mais bvio e, ao mesmo tempo, mais importante deste preceito o de tornar claro, com a maior abrangncia possvel, algo que j sabemos: que os processos intentados perante os tribunais administrativos no tm necessariamente de ser dirigidos contra entidades pblicas, mas podem ser dirigidos contra (ou tambm contra) particulares. Ao contrapor particulares a concessionrios, o artigo 10, n 7, clarifica, entretanto, dois aspectos. Em primeiro lugar, que os particulares podem ser demandados a ttulo principal no processo administrativo. Em segundo lugar, que no preceito em anlise no se tem apenas em vista a situao dos particulares que sejam concessionrios de bens, servios ou poderes pblicos, podendo haver tambm processos dirigidos, a ttulo principal, contra particulares que no tenham o estatuto de concessionrios. 3 - As situaes de legitimidade plural

81. O CPTA admite nos mais amplos termos a existncia de situaes de pluralidade de partes, seja sob a forma da coligao, seja sob a forma do litisconsrcio, necessrio ou voluntrio. O Cdigo , na verdade, bastante claro no que toca definio do regime da coligao, consagrado no artigo 12, com mbito geral para todo o contencioso admi1

() J num sentido generoso, com apoio no direito alemo, quanto possibilidade de correco da petio na qual tivesse havido erro quanto identificao da autoridade recorrida, cfr. SRVULO CORREIA, Errada identificao do autor do acto recorrido; direco do processo pelo juiz; efectividade da garantia constitucional de recurso contencioso; represso da violao da legalidade, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 54 (1994), III, pp. 866 segs.

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nistrativo. Por outro lado, resulta da natureza das coisas e da aplicabilidade supletiva do CPC a possibilidade da existncia de situaes de litisconsrcio necessrio sempre que se preencham os requisitos genericamente previstos no artigo 28 do CPC; como tambm supletivamente aplicvel ao contencioso administrativo o regime do CPC no que se refere ao litisconsrcio voluntrio. Ao referir-se genericamente possibilidade de particulares serem demandados no mbito de relaes jurdico-administrativas que os envolvam com entidades pblicas ou com outros particulares, o artigo 10, n 7, tem, alis, nesse sentido, o alcance de admitir, nos mais amplos termos, a possibilidade da constituio de situaes de litisconsrcio voluntrio passivo ou de pluralidade subjectiva subsidiria do lado passivo (1), quando se discutam relaes jurdicas que digam simultaneamente respeito a entidades pblicas e a entidades privadas, abrindo, desse modo, a porta aplicao supletiva do disposto nos artigos 27 e 31-B do CPC. 82. O artigo 10, n 1, tem, entretanto, o cuidado de fazer referncia eventual necessidade de a aco no ser apenas proposta contra a outra parte na relao material controvertida, mas tambm, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor. A referncia dirige-se claramente aos chamados contra-interessados, categoria que o CPTA expressamente prev nos artigos 57 e 68, n 2, e que se pode definir como correspondendo s pessoas cuja esfera jurdica pode ser directamente afectada pela deciso a proferir no processo. No por acaso que o Cdigo faz referncia especfica aos contra-interessados nos artigos 57 e 68, n 2 a propsito, portanto, da impugnao de actos administrativos e da condenao prtica desse tipo de actos. Trata-se, na verdade, de domnios em que a aco proposta contra a Administrao, contra a entidade que praticou ou que omitiu ou recusou o acto administrativo, mas em que h sujeitos que tambm so partes no litgio, na medida em que os seus interesses coincidem com os da Administrao e podem ser directamente afectados na sua consistncia jurdica com a procedncia da aco. Neste ponto reside a especificidade da situao, que justifica a sua autonomizao em relao previso genrica, de mbito bem mais
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() Em geral sobre o tema, cfr. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo processo civil, pp. 151 segs.

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alargado, como se viu, do artigo 10, n 7. As relaes jurdicas relacionadas com o exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao so, na verdade, frequentemente complexas, multipolares, envolvendo um conjunto alargado de pessoas cujos interesses so afectados pela actuao, num sentido ou noutro, da Administrao. Se, num caso concreto, h um interessado que pretende a anulao de um acto administrativo que considera ilegal ou a prtica de um acto administrativo que considera devido, normal que tambm existam interessados que, sendo beneficirios do acto ilegal ou podendo ser afectados pelo acto devido, tenham interesse em que ele no seja anulado e, pelo contrrio, se mantenha na ordem jurdica, ou que ele no seja praticado e, portanto, tudo se mantenha como est. Basta pensar no exemplo da impugnao de uma licena de construo: ao interesse do vizinho que pretende a anulao dessa licena, contrape-se, pelo menos, o interesse do proprietrio em cuja esfera jurdica a licena constituiu o direito de construir. Ou no exemplo da condenao emisso de uma ordem de demolio: ao interesse do vizinho que pretende a demolio, contrape-se, pelo menos, o interesse do proprietrio do imvel. E repare-se que no estamos, neste domnio, perante meros interesses de facto. Em situaes como estas, e muitas outras se poderiam indicar, o titular da licena e o proprietrio da construo so titulares de verdadeiros direitos subjectivos, cuja consistncia jurdica posta em causa nos processos impugnatrio e de condenao. certo que o objecto destes processos no se define por referncia s situaes subjectivas dos contra-interessados, titulares de interesses contrapostos aos do autor, mas posio em que a Administrao se encontra colocada, no quadro do exerccio dos seus poderes de autoridade. Com efeito, a discusso em juzo centra-se na questo de saber se se anula ou no o acto administrativo, se se condena ou no a Administrao a praticar um acto administrativo. Esta circunstncia no retira, no entanto, aos contra-interessados a sua qualidade de verdadeiras partes na relao jurdica multipolar e, por isso, no litgio, para o efeito de deverem ser demandadas em juzo. o que resulta do inciso final do artigo 10, n 1, que, portanto, reconhece aos contra-interessados o estatuto de verdadeiras partes demandadas, em situao de litisconsrcio necessrio passivo e, importa sublinh-lo, unitrio (1) com a entidade
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() Sobre as figuras do litisconsrcio necessrio e do litisconsrcio unitrio, assim como sobre o regime aplicvel nas situaes em que existe litisconsrcio necessrio unitrio, cfr. M. TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo processo civil, pp. 156 a 174.

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pblica, com todas as consequncias que da advm. Por este motivo, tem o CPTA o cuidado de, tanto no artigo 57, como no artigo 68, n 2, densificar o conceito de contra-interessados e, em particular, o cuidado de o circunscrever s pessoas que possam ser identificadas em funo da relao material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo. Est aqui presente o propsito de objectivizar a operao de delimitao do universo dos titulares de interesses contrapostos aos do autor que devem ser demandados no processo (artigo 10, n 1), atendendo s consequncias gravosas que resultam da sua falta de citao: ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa (cfr. artigos 78, n 2, alnea f), 81, n 1, e 89, n 1, alnea f)) e inoponibilidade da deciso judicial que porventura venha a ser proferida revelia dos contra-interessados (cfr. artigo 155, n 2).

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