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MANDADO DE SEGURANA 32.

033 DISTRITO FEDERAL VOTO I - O MANDADO DE SEGURANA PARA VEDAR A DELIBERAO LEGISLATIVA Aps o deferimento da liminar neste mandado de segurana, alguma polmica foi instaurada nos meios de comunicao a partir da pressuposio de que a medida teria sido heterodoxa, no orientada pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal e invasiva da competncia reservada pela Constituio ao Poder Legislativo. Demonstrar-se-, portanto, a absoluta impropriedade dessas posies. Deve-se destacar que, considerada a estatura do tema, tanto a impetrao como a medida liminar deferida so assuntos ordinrios na jurisprudncia da Corte h algum tempo. O cabimento de mandado de segurana preventivo na defesa do direito pblico subjetivo do parlamentar de no se submeter a processo legislativo veiculador de proposio tendente a abolir clusulas ptreas foi aventado, pela primeira vez, ainda sob a vigncia da Constituio de 1967/69, no MS 20.257, impetrado por senadores da Repblica contra a tramitao de Proposta de Emenda Constituio que aumentava a durao dos mandatos dos prefeitos, vice-prefeitos e vereadores municipais de 2 (dois) para 4 (quatro) anos. Nesse caso, julgado em 1980, os impetrantes eram os senadores Itamar Franco e Antonio Mendes Canale, os quais requeriam o impedimento da tramitao das Propostas de Emendas Constitucionais 51 e 52, ambas de 1980, assim como da Emenda 3 s referidas propostas. Argumentavam que a proposio de elevao a durao dos mandatos municipais no poderia ser objeto de deliberao, ante o disposto no art. 47, 1, da Carta vigente poca, que dispunha: no ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir a Federao e a Repblica. O Ministro Dcio Miranda, relator do MS 20.257, julgava prejudicado o writ e era acompanhado pelos ministros que votaram at o pedido de vista do Min. Moreira Alves. No entanto, ao trazer seu voto-

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MS 32033 / DF vista, acompanhado pela maioria da Corte, Moreira Alves exps o que continua a ser a jurisprudncia pacfica do Supremo sobre o assunto:
No 1 do artigo 47 da Constituio Federal [de 1967/69], preceitua-se que: No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir a Federao ou a Repblica. Objeto de deliberao significa, sem a menor dvida, objeto de votao, porque neste momento que se delibera a favor da emenda ou contra ela. Por outro lado, se a direo dos trabalhos do Congresso cabe ao Presidente do Senado; se este, pelo prprio Regimento Comum do Congresso Nacional (artigo 73), pode, liminarmente, rejeitar a proposta de emenda que no atenda ao disposto no artigo 47, 1, da Constituio (e quem tem poder de rejeio liminar o tem, igualmente, no curso do processo); e se a Constituio alude a objeto de deliberao (o que implica dizer que seu termo o momento imediatamente anterior votao), no h dvida, a meu ver, de que, a qualquer tempo, antes da votao, pode a Presidncia do Congresso, convencendo-se de que a proposta de emenda tende a abolir a Federao ou a Repblica, rejeit-la, ainda que no o tenha feito inicialmente. Cabvel, portanto, no momento em que o presente mandado de segurana foi impetrado, sua impetrao preventiva, uma vez que visava ele a impedir que a Presidncia do Congresso colocasse em votao a proposta de emenda. Aprovada esta, o mandado de segurana como tem entendido esta Corte se transforma de preventivo em restaurador da legalidade. 3. Afastada essa preliminar, tambm no acolho a outra que de mrito , com a qual fundamentam seus votos os eminentes colegas que esto indeferindo o pedido.

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No admito mandado de segurana para impedir tramitao de projeto de lei ou proposta de emenda constitucional com base na alegao de que seu contedo entra em choque com algum princpio constitucional. E no admito porque, nesse caso, a violao Constituio s ocorrer depois de o projeto se transformar em lei ou de a proposta de emenda vir a ser aprovada. Antes disso, nem o Presidente da Casa do Congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder Legislativo esto praticando qualquer inconstitucionalidade, mas esto, sim, exercitando seus poderes constitucionais referentes ao processamento da lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse caso, no ser quanto ao processo da lei ou da emenda, mas, ao contrrio, ser da prpria lei ou da prpria emenda, razo por que s poder ser atacada depois da existncia de uma ou de outra. Diversa, porm, so as hipteses como a presente, em que a vedao constitucional se dirige ao prprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentao (como o caso previsto no pargrafo nico do artigo 57) ou a sua apresentao (como na espcie). Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito ao prprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituio no quer em face da gravidade dessas deliberaes, se consumadas que sequer se chegue deliberao, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, neste caso, j existe antes de o projeto ou de a proposta se transformarem em lei ou em emenda constitucional, porque o prprio processamento j desrespeita, frontalmente, a Constituio. E cabe ao Poder Judicirio nos sistemas em que o controle da constitucionalidade lhe outorgado impedir que se desrespeite a Constituio. Na guarda da observncia desta, est ele acima dos demais Poderes, no havendo, pois, que se falar, a esse respeito, em independncia de Poderes. No fora assim e no poderia

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ele exercer a funo que a prpria Constituio, para a preservao dela, lhe outorga. 4. Considero, portanto, cabvel, em tese, o presente mandado de segurana.

Mandado de segurana contra ato da Mesa do Congresso que admitiu a deliberao de proposta de emenda constitucional que a impetrao alega ser tendente abolio da repblica. Cabimento do mandado de segurana em hipteses em que a vedao constitucional se dirige ao prprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentao (como o caso previsto no pargrafo nico do artigo 57) ou a sua deliberao (como na espcie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao prprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituio no quer - em face da gravidade dessas deliberaes, se consumadas - que sequer se chegue deliberao, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, j existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o prprio processamento j desrespeita, frontalmente, a Constituio. Inexistncia, no caso, da pretendida inconstitucionalidade, uma vez que a prorrogao de mandato de dois para quatro anos, tendo em vista a convenincia da coincidncia de mandatos nos vrios nveis da Federao, no implica introduo do princpio de que os mandatos no mais so temporrios, nem envolve, indiretamente, sua adoo de fatos. Mandado de segurana indeferido. (D.J. de 27.02.1981, RTJ 99/1.031).

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O acrdo do mencionado MS 20.257, cuja redao ficou a cargo do Min. Moreira Alves, ficou assim ementado:

MS 32033 / DF A partir de ento, a jurisprudncia da Corte pacificou-se no sentido do cabimento do mandado de segurana como instrumento para a defesa do direito pblico subjetivo do parlamentar a no deliberar sobre proposta tendente a abolir clusulas ptreas. Em 1984, o Supremo Tribunal conheceu do MS 20.452, Relator o Ministro Aldir Passarinho, por meio do qual o Senador da Repblica Severo Fagundes Gomes, o Deputado Federal Airton Sandoval Santana e o Vice-Governador de So Paulo, Orestes Qurcia, impugnavam a votao da proposta de Emenda Constitucional 5, de 1983, conhecida como Emenda Dante Oliveira. Ressalte-se que o Vice-Governador foi excludo da lide por ilegitimidade ativa, restando claro, portanto, que a legitimidade para a impetrao de mandado de segurana contra a tramitao de propostas de emendas constitucionais apenas dos parlamentares. J sob a gide da Constituio Federal de 1988, o Ministro Celso de Mello, no MS 21.642, de modo didtico, explicitou a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal na matria:
O controle de constitucionalidade tem por objeto lei ou emenda constitucional promulgada. Todavia, cabe ser exercido em caso de projeto de lei ou emenda constitucional quando a Constituio taxativamente veda sua apresentao ou a deliberao . Legitimidade ativa privativa dos membros do Congresso Nacional. (grifei)

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O Supremo Tribunal deixava claro que a legitimidade para a impetrao de mandado de segurana como instrumento de controle prvio de constitucionalidade de proposies legislativas tendentes a abolir clusulas ptreas (art. 60, 4, CF) exclusiva dos parlamentares, os quais possuem o direito de no se submeterem deliberao de propostas desse vis. A legitimidade ativa, na hiptese, apenas dos parlamentares, conforme o Tribunal teve a oportunidade de frisar ainda em 1991:
Mandado de segurana requerido pelo Impetrante na

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qualidade de cidado brasileiro, contra ato de Comisso da Cmara dos Deputados, tendente a possibilitar a adoo da pena de morte, mediante consulta plebiscitria. Falta de legitimidade ativa do Requerente, por falta de ameaa concreta a direito individual, particularizado em sua pessoa. (D.J. de 02.8.91, R.T.J. 139/783).

Se certo que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal reconhece a possibilidade de exercer essa espcie de controle prvio de constitucionalidade de propostas legislativas que atentem contra as clusulas ptreas da Constituio, tambm verdade que a Corte extremamente prudente na utilizao dessa competncia, visto que a mantm como uma espcie de competncia reserva, a ser utilizada apenas quando a proposio for realmente ofensiva s clusulas ptreas. Em 1996, os deputados federais Jandira Feghali (PC do B/RJ), Srgio Miranda (PC do B/MG), Matheus Jos Schmidt Filho (PDT/RS), Sandra Meira Starling (PT/MG), Alexandre Aguiar Cardoso (PSB), Agnelo Santos Queiroz Filho (PC do B/DF), Aldo Silva Arantes (PC do B/GO), Eduardo Jorge Martins Alves Sobrinho (PT/SP), Haroldo Borges Rodrigues Lima (PC do B/BA), Humberto Srgio Costa Lima (PT/PE), Incio Francisco de Assis Nunes Arruda (PC do B/CE), Jos Aldo Rebelo Figueiredo (PC do B/SP), Luiz Lindbergh Farias Filho (PC do B/RJ), Maria do Socorro Gomes Rodrigues (PC do B/PA), Miro Teixeira (PDT/RJ) e Ricardo Krachineski Gomyde (PC do B/PR) impetraram mandado de segurana preventivo contra o processamento da PEC 33-A/95, que tratava da Reforma da Previdncia. O Min. Marco Aurlio conheceu do writ, com base na pacfica jurisprudncia da Corte, e concedeu a liminar determinando a suspenso do trmite da referida proposio legislativa, nos seguintes termos:

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presente a guarda da ordem jurdico-constitucional atribuda ao Supremo Tribunal Federal, concedo a liminar pleiteada a fim de que a Cmara dos Deputados, at o julgamento final deste mandado de

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segurana, abstenha-se da prtica de qualquer ato concernente tramitao da proposta de emenda constitucional 33-A/95 . (MS 22.503 MC, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ 14.4.1996)

Confira-se a ementa do julgamento de mrito:


MANDADO DE SEGURANA IMPETRADO CONTRA ATO DO PRESIDENTE DA CMARA DOS DEPUTADOS, RELATIVO TRAMITAO DE EMENDA CONSTITUCIONAL. ALEGAO DE VIOLAO DE DIVERSAS NORMAS DO REGIMENTO INTERNO E DO ART. 60, 5, DA CONSTITUIO FEDERAL. PRELIMINAR: IMPETRAO NO CONHECIDA QUANTO AOS FUNDAMENTOS REGIMENTAIS, POR SE TRATAR DE MATRIA INTERNA CORPORIS QUE S PODE ENCONTRAR SOLUO NO MBITO DO PODER LEGISLATIVO, NO SUJEITA APRECIAO DO PODER JUDICIRIO; CONHECIMENTO QUANTO AO FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. MRITO: REAPRESENTAO, NA MESMA SESSO LEGISLATIVA, DE PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL DO PODER EXECUTIVO, QUE MODIFICA O SISTEMA DE PREVIDNCIA SOCIAL, ESTABELECE NORMAS DE TRANSIO E D OUTRAS PROVIDNCIAS (PEC N 33-A, DE 1995). I - Preliminar. 1. Impugnao de ato do Presidente da Cmara dos Deputados que submeteu discusso e votao emenda aglutinativa, com alegao de que, alm de ofender ao par. nico do art. 43 e ao 3 do art. 118, estava prejudicada nos

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Cumpre ressaltar que, muito embora no haja confirmado a liminar concedida pelo relator, o Tribunal conheceu do mandado de segurana na parte que dizia respeito alegao de violao constitucional, fazendo a clara distino entre esta matria e a doutrina dos atos interna corporis, relacionados interpretao do regimento interno das Casas Legislativas.

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termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter sido declarada prejudicada, a teor do que dispe o n. 1 do inc. I do art. 17, todos do Regimento Interno, lesando o direito dos impetrantes de terem assegurados os princpios da legalidade e moralidade durante o processo de elaborao legislativa. A alegao, contrariada pelas informaes, de impedimento do relator matria de fato e de que a emenda aglutinativa inova e aproveita matrias prejudicada e rejeitada, para reput-la inadmissvel de apreciao, questo interna corporis do Poder Legislativo, no sujeita reapreciao pelo Poder Judicirio. Mandado de segurana no conhecido nesta parte. 2. Entretanto, ainda que a inicial no se refira ao 5 do art. 60 da Constituio, ela menciona dispositivo regimental com a mesma regra; assim interpretada, chega-se concluso que nela h nsita uma questo constitucional, esta sim, sujeita ao controle jurisdicional. Mandado de segurana conhecido quanto alegao de impossibilidade de matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada poder ser objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa. II - Mrito. 1. No ocorre contrariedade ao 5 do art. 60 da Constituio na medida em que o Presidente da Cmara dos Deputados, autoridade coatora, aplica dispositivo regimental adequado e declara prejudicada a proposio que tiver substitutivo aprovado, e no rejeitado, ressalvados os destaques (art. 163, V). 2. de ver-se, pois, que tendo a Cmara dos Deputados apenas rejeitado o substitutivo, e no o projeto que veio por mensagem do Poder Executivo, no se cuida de aplicar a norma do art. 60, 5, da Constituio. Por isso mesmo, afastada a rejeio do substitutivo, nada impede que se prossiga na votao do projeto originrio. O que no pode ser votado na mesma sesso legislativa a emenda rejeitada ou havida por prejudicada, e no o substitutivo que uma subespcie do projeto originariamente proposto.

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3. Mandado de segurana conhecido em parte, e nesta parte indeferido. (MS 22.503, Red. p/ o acrdo Min. Maurcio Corra, Plenrio, DJ 6.6.1997)

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Adiante, o Min. Nri da Silveira reconheceu estar prejudicado o mandado de segurana, em razo do arquivamento da proposio legislativa atacada. digno de nota que, entre os deputados federais impetrantes dos mandados de segurana referidos, esto vrias das figuras polticas mais importantes do pas, as quais so ou j foram governadores de Estado, 9

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Relembro, ainda, que, em 1997, os deputados federais Jaques Wagner, Hlio Pereira Bicudo, Arlindo Chinaglia Jnior, Sandra Meira Starling e Miguel Soldatelli Rosseto impetraram o MS 22.972 com vistas a obstar o processamento da PEC 20-A/95, que tinha por objeto instituir o Parlamentarismo no pas, alegando a violao de diversos princpios fundamentais constantes da ordem constitucional brasileira. Nesse caso, o Min. Nri da Silveira, relator, conheceu do mandado de segurana, nos termos da jurisprudncia do Tribunal. Indeferiu, todavia, a liminar por no vislumbrar presentes, na hiptese, os seus pressupostos autorizadores (MS 22.972, Rel. Min. Nri da Silveira, DJ 2.2.1998) O Min. Nri da Silveira tambm conheceu do MS 21.311 impetrado por Jos Genono e outros deputados federais contra a tramitao da PEC 1/1988, que visava a instituir a pena de morte no Brasil, nos casos de roubo, sequestro e estupro, seguidos de morte. Na espcie, o relator assim se pronunciou:
(...) decidi pela no suspenso da tramitao da Proposta de Emenda em exame, por no caracterizada, quela altura, periculum in mora. (...) Na espcie, haveria tempo suficiente ao julgamento do mandado de segurana, antes de estar a Proposta de Emenda Constitucional em condies de ser submetida ao Plenrio. (MS 22.972, Rel. Min. Nri da Silveira, DJ 25.5.1999)

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MS 32033 / DF senadores da Repblica, deputados federais, ministros de Estado, entre outros cargos. A jurisprudncia clara, unssona e antiga da Corte, somada ao comprovado conhecimento que dela possuem os atores centrais da vida poltica brasileira, tem o condo de demonstrar que a impetrao de mandado de segurana com vistas ao trancamento do trmite de proposta legislativa ofensiva clusula ptrea da Constituio algo que est inserido na tradio constitucional brasileira, por fazer parte da rotina do nosso sistema poltico-constitucional h mais de 30 anos. Por essa razo, em ocasies anteriores tive a oportunidade de consignar que tal utilizao do mandado de segurana, por parlamentar, a fim de obstar a deliberao de proposio legislativa ofensiva s clusulas ptreas significa uma verdadeira doutrina brasileira do mandado de segurana (MS 24.356, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenrio, DJ 12.09.2003). a) A impetrao de mandado de segurana para suspender a tramitao de projeto de lei violador de clusulas ptreas Quanto s alegaes de que essas vedaes apenas devem incidir sobre propostas de emendas constitucionais, parece evidente que uma leitura sistemtica da Carta de 1988 e da histria da criao do controle judicial de constitucionalidade conduz-nos admisso do controle, tambm, dos projetos de lei. Eu mesmo tive a oportunidade de atuar como relator, sucedendo ao eminente Min. Nri da Silveira, em caso em que o Plenrio desta Corte conheceu de mandado de segurana impetrado por parlamentar contra a tramitao de projeto de lei alegadamente violador de clusula ptrea. Cuidava-se de mandado de segurana preventivo, impetrado pelo deputado federal Rubens Bueno, contra a eventual deliberao do Projeto de Lei 5.483/2001, enviado pelo Poder Executivo, com proposta de nova redao ao art. 618 da Consolidao das Leis do Trabalho, concernente disciplina de convenes e acordos coletivos. Em meu voto,

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MS 32033 / DF acompanhado de forma unnime pelo Tribunal, assentei:


O controle de constitucionalidade preventivo de emenda constitucional foi admitido, entre outros, no MS n 20.257 (Rel. Min. Moreira Alves), tendo-se assentado, ento, que quando a vedao constitucional se dirige ao prprio processamento da lei ou da emenda (...), a inconstitucionalidade (...) j existe antes de o projeto ou de a proposta se transformarem em lei ou em emenda constitucional, porque o prprio processamento j desrespeita, frontalmente, a Constituio (RTJ 99, p. 1040). (...) Entre ns, a despeito da pouca racionalizao em torno do uso diferenciado do mandado de segurana nessa outra dimenso, convm anotar que tal instrumento tem sido utilizado no s para solver judicialmente conflitos entre rgos constitucionais, mas, de certa forma, conflitos de atribuio entre rgos administrativos em geral. No que diz respeito admissibilidade do controle preventivo de atos normativos, o mandado de segurana opera como autntico processo de soluo de conflitos entre rgos de perfil constitucional. Embora no haja dvida quanto ao cabimento do mandado de segurana nessa situao diferenciada , certo que no caso em apreo no se vislumbra a priori a existncia de qualquer norma constitucional indicativa de expressa proibio ao processamento do aludido projeto de lei. (grifei) (MS 24.138, de minha relatoria, Plenrio, DJ 14.3.2003)

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Note-se que o Supremo Tribunal Federal julga, portanto, os mandados de segurana impetrados para o exerccio dessa modalidade de controle prvio de constitucionalidade de proposies tendentes a abolir clusulas ptreas, sejam elas propostas de emendas Constituio, sejam projetos de lei ou, ainda, proposies violadoras do processo legislativo constitucional. A rigidez e a supremacia da Constituio, que garantem o seu ncleo essencial at mesmo em face do Constituinte reformador, no 11

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MS 32033 / DF podem ser relativizados ante o legislador ordinrio. A tese segundo a qual o controle prvio de constitucionalidade, mediante impetrao de mandado de segurana por parlamentar, apenas se admitiria em face de tramitao de proposta de emenda Constituio somente faria sentido caso esta Corte no realizasse o controle repressivo de emendas constitucionais. Essa linha de raciocnio trabalharia com a necessidade de se paralisar a tramitao de PECs potencialmente violadoras das clusulas ptreas, ante a virtual impossibilidade de se controlar repressivamente a constitucionalidade da emenda constitucional depois de promulgada. Por essa argumentao, poder-se-ia admitir o raciocnio de que o controle prvio no se aplica aos projetos de lei, uma vez que, em face de lei efetivamente aprovada, caberia o controle de constitucionalidade repressivo. Essa no , no entanto, a hiptese que se consolidou na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Desde o julgamento da ADI 939, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenrio, DJ 18.3.1994, esta Corte regularmente admite o controle de constitucionalidade de emendas constitucionais. Confira-se a ementa do acrdo de mrito:

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Direito Constitucional e Tributrio. Ao Direta de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional e de Lei Complementar. I.P.M.F. Imposto Provisrio sobre a Movimentao ou a Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira - I.P.M.F. Artigos 5., par. 2., 60, par. 4., incisos I e IV, 150, incisos III, "b", e VI, "a", "b", "c" e "d", da Constituio Federal. 1. Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de Constituinte derivado, incidindo em violao a Constituio originria, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja funo precpua e de guarda da Constituio (art. 102, I, "a", da C.F.). 2. A Emenda Constitucional n. 3, de 17.03.1993, que, no art. 2., autorizou a Unio a instituir o I.P.M.F., incidiu em vcio de inconstitucionalidade, ao dispor, no paragrafo 2. desse dispositivo,

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que, quanto a tal tributo, no se aplica "o art. 150, III, "b" e VI", da Constituio, porque, desse modo, violou os seguintes princpios e normas imutveis (somente eles, no outros): 1. - o princpio da anterioridade, que e garantia individual do contribuinte (art. 5., par. 2., art. 60, par. 4., inciso IV e art. 150, III, "b" da Constituio); 2. - o princpio da imunidade tributaria reciproca (que veda a Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a instituio de impostos sobre o patrimnio, rendas ou servios uns dos outros) e que e garantia da Federao (art. 60, par. 4., inciso I,e art. 150, VI, "a", da C.F.); 3. - a norma que, estabelecendo outras imunidades impede a criao de impostos (art. 150, III) sobre: "b"): templos de qualquer culto; "c"): patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; e "d"): livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso; 3. Em consequncia, e inconstitucional, tambm, a Lei Complementar n. 77, de 13.07.1993, sem reduo de textos, nos pontos em que determinou a incidncia do tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de reconhecer as imunidades previstas no art. 150, VI, "a", "b", "c" e "d" da C.F. (arts. 3., 4. e 8. do mesmo diploma, L.C. n. 77/93). 4. Ao Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para tais fins, por maioria, nos termos do voto do Relator, mantida, com relao a todos os contribuintes, em carter definitivo, a medida cautelar, que suspendera a cobrana do tributo no ano de 1993. (grifei)

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J so inmeros os precedentes em que o Supremo Tribunal Federal conheceu de aes diretas em face de emendas constitucionais. Ora, se a Corte controla repressivamente a constitucionalidade de emendas, no h distino nos procedimentos de fiscalizao de constitucionalidade de reformas constitucionais e de legislao, de modo que tambm no dever haver, como de fato no h, diferenciao no tratamento do controle preventivo por intermdio do mandado de segurana impetrado por parlamentar. Em verdade, o controle preventivo justifica-se em razo da gravidade da leso que se pode perpetrar na ordem jurdica. Observe-se, 13

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MS 32033 / DF ademais, que a leso s clusulas ptreas pode ser efetuada no apenas por propostas de emendas constitucionais, mas tambm mediante a utilizao de projetos de lei. Basta que imaginemos, guisa de exemplo, que uma maioria parlamentar, por meio de projeto de lei, decida aprovar a pena de morte ou, por absurdo, a descriminalizao da pedofilia ou, ainda, estabelecer a censura prvia a jornais, livros e peridicos. Essas hipteses extremadas revelam no fazer sentido admitir-se o mandado de segurana preventivo em face de proposta de emenda e no o admitir em face de projetos de lei violadores de clusulas ptreas. Dessa forma, se a jurisprudncia admite o mandado de segurana em face da tramitao de PEC, tambm o deve fazer, e o faz, ante o processamento de projeto de lei. Isso porque os limites materiais ao Poder Constituinte Derivado so logicamente aplicveis ao Poder Legislativo, sob pena de se autorizar o legislador ordinrio a alterar a Constituio naquilo que ela mesma vedou. Ademais, quando se alega violao a normas meramente procedimentais, regimentais das Casas Legislativas, esta Corte, a sim, vem afirmando o carter interna corporis da matria. De maneira que s se admite o controle prvio mediante a impetrao de mandado de segurana para a defesa do direito pblico subjetivo de parlamentar observncia, pelo Poder Legislativo, das limitaes materiais reforma da Constituio, dispostas nas clusulas ptreas explcitas e implcitas da Carta de 1988, ou para fazer cumprir o processo legislativo constitucional. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal permaneceu unssona, portanto, no que concerne admisso do controle de constitucionalidade prvio de proposies legislativas tendentes a abolir clusulas ptreas, nos termos do art. 60, 4, da Constituio:

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sempre que os corpos legislativos ultrapassem os limites delineados pela Constituio ou exeram as suas atribuies institucionais com ofensa a direitos pblicos subjetivos impregnados de qualificao constitucional e titularizados, ou no, por membros do Congresso Nacional (MS 24.849, Pleno, Rel. Celso de Mello, DJ

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29.9.2006).

tambm firme o posicionamento desta Corte no sentido do cabimento de mandado de segurana para coibir atos praticados no processo de aprovao de leis e emendas constitucionais que no se compatibilizam com o processo legislativo constitucional (MS 24.642, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 18.6.2004; MS 20.452/DF, Rel. Min. Aldir Passarinho, RTJ, 116 (1)/47; MS 21.642/DF, Rel. Min. Celso de Mello, RDA, 191/200; MS 24.645/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 15.9.2003; MS 24.593/DF, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ de 8.8.2003; MS 24.576/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 12.9.2003; MS 24.356/ DF, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 12.9.2003.). Um caso emblemtico na jurisprudncia da Corte e na histria ainda recente da Constituio Federal de 1988 diz respeito ao incio dos trabalhos do Congresso Nacional sobre o processo de Reviso Constitucional. No dia 22 de setembro de 1993, a Mesa do Congresso Nacional pretendia instalar a Sesso na qual faria a leitura do Projeto de Resoluo n 3/1993, que disporia sobre a organizao dos trabalhos da Reviso Constitucional. O art. 28 do Regimento Comum dispunha que as sesses somente poderiam ser abertas com a presena de, no mnimo, 1/6 dos representantes de cada Casa Legislativa. Durante a sesso, houve dvida acerca da contagem dos parlamentares presentes, uma vez que o painel eletrnico acusava determinado montante e, segundo a Presidncia do Congresso, mais congressistas estavam presentes no Plenrio. Apesar de o art. 29 do Regimento Comum dispor que a sesso apenas seria aberta se houvesse o qurum regimental e, que, no havendo, aps se aguardar 30 minutos, a sesso no se realizaria, o ento Presidente do Congresso, Senador Humberto Lucena, chegou a abrir os trabalhos, os quais, aps tumulto, foram suspensos. Contra esse ato, os parlamentares Luiz Alfredo Salomo, Hlio Bicudo, Miguel Arraes e Aldo Rebelo impetraram mandado de segurana, cujo pedido principal consistiu na concesso da segurana para o fim de declarar a nulidade da sesso do Congresso Nacional do dia 22/09/2003, em

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MS 32033 / DF respeito ao Regimento Comum do Congresso Nacional, e sustar a tramitao do Projeto de Resoluo multireferido, garantindo aos Impetrantes o exerccio de todas as prerrogativas do seu mandato. Ao analisar o pedido, o Relator do MS 21.754, Ministro Marco Aurlio, houve por bem conceder a liminar requerida, em 5.10.1993, por entender que a forma correta e regimental de aferio do qurum das sesses congressuais o ponto eletrnico, e no qualquer outra modalidade de contagem eventualmente utilizada pela Presidncia do Congresso. O Min. Marco Aurlio assim se pronunciou ao conceder a liminar:
(...) Em questo faz-se, na verdade, a obedincia ao Regimento que consagra o sistema eletrnico como o natural para saber-se da existncia do qurum e, tambm, dos resultados das votaes. Vejo esta impetrao e o pedido de liminar como assentados no sinal do bom direito. Repito que a espcie no envolve, em si, ato praticado sob o ngulo da convenincia e da oportunidade, mas a inobservncia de artigos do prprio Regimento Comum que as duas Casas do Congresso obrigaram-se a respeitar. No que concerne ao risco de manterse com plena eficcia a Sesso em que lido o Projeto de Resoluo n 3, de 1993, do Congresso Nacional, revela-o o fato de se estar vspera do incio, propriamente dito, dos trabalhos de reviso constitucional. A extenso das deliberaes a se seguirem pressupe a ausncia de vcio dos atos que se mostraram preparatrios, caminhando-se, assim, com segurana, no que visada a reviso constitucional. Por tais razes, concedo a liminar pleiteada, para suspender, com os consectrios legais pertinentes, a eficcia do procedimento formalizado na Quadragsima-Stima Sesso Extraordinria do Congresso Nacional, ou seja, da leitura do Projeto de Resoluo n 3, de 1993, que versa sobre os trabalhos da reviso constitucional, at a deciso final deste mandado de segurana. (grifei)

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MS 32033 / DF O referido relator, com presteza, encaminhou o feito ao exame do Pleno do Supremo Tribunal Federal. Em 7.10.1993, a Corte acompanhou voto do Min. Francisco Rezek, a quem coube a redao do acrdo, para, ao contrrio do que entendeu o Min. Marco Aurlio, no conhecer do mandado de segurana, ante a natureza interna corporis da matria debatida nos autos. O acrdo restou assim ementado:
AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANA. LIMINAR: (IN)DEFERIMENTO. PRELIMINAR: OBJETO DO PEDIDO. DECISO DO CONGRESSO NACIONAL. INTERPRETAO DO REGIMENTO INTERNO. MATRIA INTERNA CORPORIS. HIPTESE DE NOCONHECIMENTO. I- O tema da cognoscibilidade do pedido precede o da apreciao do agravo regimental contra despacho concessivo de liminar, e de seu cabimento vista da jurisprudncia do Supremo. II- A natureza interna corporis da deliberao congressional interpretao de normas do Regimento Interno do Congresso desautoriza a via utilizada. Cuida-se de tema imune anlise judiciria. Precedentes do STF. Inocorrncia de afronta a direito subjetivo. Agravo regimental parcialmente conhecido e provido, levando ao no-conhecimento do mandado de segurana. (MS 21.754, Red. p/ o acrdo Min. Francisco Rezek, Plenrio, DJ 21.2.1997)

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Esse importante episdio demonstra que o Supremo Tribunal Federal tem sido extremamente prudente ao exercer o controle preventivo de constitucionalidade pela via do mandado de segurana impetrado por parlamentar, exigindo, sempre, a demonstrao de violao a clusulas ptreas da Constituio e, assim, ao direito subjetivo do parlamentar de no deliberar sobre proposies tendentes a aboli-las, conforme disposto pelo art. 60, 4, CF/88. Isso significa, tambm, que de modo algum cabe, em hipteses como 17

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MS 32033 / DF a presente, tentar evitar o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal sobre proposio legislativa violadora de clusulas ptreas, sob a alegao de se cuidar de questo poltica. Pedro Lessa j doutrinava que a violao da Constituio sempre abriria as portas da jurisdio e, em especial, do Supremo Tribunal Federal, por mais poltica que se considerar a questo. Trecho de ementa de acrdo desta Corte, publicado em 1914, revela que a jurisprudncia antiga e tranquila no sentido de considerar que assuntos disciplinados por texto constitucional no so apenas polticos: O Supremo Tribunal Federal conhece de questes que no so meramente poltica s, o que, alis, um rudimento do sistema. Desde que a questo est subordinada a textos expressos na Constituio, deixa de ser questo exclusivamente poltica . (grifei) (sobre o assunto, ver: HORBACH, Carlos Bastide. Controle judicial da atividade poltica: As questes polticas e os atos de governo. Braslia: Revista de Informao Legislativa. a 46 n. 182 abr./jun. 2009) Em meu discurso de posse, na presidncia desta Corte, fiz questo de ressaltar:
O cumprimento dessas complexas tarefas, todavia, no tem o condo de interferir negativamente nas atividades do legislador democrtico. No h judicializao da poltica, pelo menos no sentido pejorativo do termo, quando as questes polticas esto configuradas como verdadeiras questes de direitos. Essa tem sido a orientao fixada pelo Supremo, desde os primrdios da Repblica. certo, por outro lado, que esta Corte tem a real dimenso de que no lhe cabe substituir-se ao legislador, muito menos restringir o exerccio da atividade poltica, de essencial importncia ao Estado Constitucional. Democracia se faz com poltica e mediante a atuao de polticos. Quando se tenta depreciar ou execrar a atividade poltica est-se a menosprezar a consciente opo de todos os brasileiros pelo regime democrtico. De igual forma, qualquer obstculo erguido em oposio

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ao poder-dever de legislar de que exemplo o j desgastado modelo de edio de medidas provisrias afeta a construo de um processo democrtico livre e dinmico. Nesse sentido, necessrio que se encontre um modelo de aplicao das medidas provisrias que possibilite o uso racional desse instrumento, viabilizando, assim, tanto a conduo gil e eficiente dos governos quanto a atuao independente dos legisladores. Os Poderes da Repblica encontram-se preparados e maduros para o dilogo poltico inteligente, suprapartidrio, no intuito de solucionar um impasse que, paralisando o Congresso, embaraa o processo democrtico. De fato, nos Estados constitucionais contemporneos, legislador democrtico e jurisdio constitucional tm papis igualmente relevantes. A interpretao e a aplicao da Constituio so tarefas cometidas a todos os Poderes, assim como a toda a sociedade. A imanente e aparente tenso dialtica entre democracia e Constituio, entre direitos fundamentais e soberania popular, entre jurisdio constitucional e legislador democrtico o que alimenta e engrandece o Estado de Direito, tornando-lhe possvel o desenvolvimento, no contexto de uma sociedade aberta e plural, baseada em princpios e valores fundamentais. (...) Nesse contexto tambm mostra-se relevante o papel da jurisdio constitucional na consolidao desse ambiente democrtico. O Brasil tem talvez uma das mais ativas jurisdies constitucionais do mundo, com amplo controle de constitucionalidade concreto e abstrato. (grifei)

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A atividade da jurisdio constitucional fortalece, assim, as condies para o exerccio legtimo da democracia. exatamente isto que se faz presente neste caso. Nos dias atuais, portanto, mais que pacfico o entendimento no sentido de que, havendo matria constitucional em debate, no h como se afastar a competncia do Supremo Tribunal 19

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b) O art. 60, 4, da Constituio Federal exige a anlise do mrito da proposio legislativa impugnada Toda a jurisprudncia do Supremo sobre a admissibilidade do controle preventivo de constitucionalidade, mediante impetrao de mandado de segurana por parlamentar, est intimamente relacionada previso constitucional de clusulas ptreas, bem como especfica redao da nossa Constituio nesse ponto. A Constituio Federal de 1988 estabeleceu, em seu art. 60, 4, limitaes materiais ao poder de reforma da Constituio:
4 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I a forma federativa de Estado; II o voto direto, secreto, universal e peridico; III a separao dos Poderes; IV os direitos e garantias individuais.

Em razo de a redao do 4 ser expressa ao se referir a objeto de deliberao, negando tal possibilidade s propostas tendentes a abolir clusulas ptreas, que a jurisprudncia do Supremo construiu essa possibilidade de controle preventivo dessas proposies, mediante mandado de segurana impetrado por parlamentar, para fazer valer o texto constitucional. nesse sentido que as limitaes materiais fazem-se observar no procedimento legislativo. Isso porque a vedao constitucional dirige-se prpria deliberao parlamentar, isto , ao prprio procedimento legislativo, mas o parmetro de controle imposto pela Carta so as clusulas ptreas (limites materiais, substanciais). Desse modo, no h como esta Corte analisar a compatibilidade entre proposies legislativas e o ncleo essencial da Constituio sem examinar-lhes os respectivos contedos. 20

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MS 32033 / DF Por essa razo, ante a redao que o constituinte originrio conferiu ao art. 60, 4, as vedaes materiais ao poder de reforma incidem, tambm, no momento do procedimento legislativo, de modo que se convolam em espcies de limites, a um s tempo, materiais e procedimentais. Ao dispor, portanto, que no ser objeto sequer de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir clusulas ptreas, a Constituio, evidentemente, no coloca apenas limites procedimentais ou formais ao processo legislativo, mas a ele impe, de modo explcito, limitaes de ordem material. Isso quer dizer que o parlamentar, para impetrar mandado de segurana com vistas ao trancamento da tramitao de proposio legislativa, deve fazer juzo sobre o objeto da proposta. O impetrante precisa analisar, na prtica, se a PEC ou o PL veiculam matria cuja tramitao vedada pelo art. 60, 4, da CF. A impetrao, assim, trabalha com o contedo, com a matria da proposta legislativa. Do mesmo modo, o Supremo Tribunal Federal necessita examinar o texto, o objeto da proposio legislativa, para poder vislumbrar eventual ofensa ao parmetro constitucional previsto no art. 60, 4. Em outras palavras, para saber se determinada proposta legislativa tendente a abolir clusulas ptreas, a Corte precisa examinar, por bvio, o contedo da proposio tal como se apresenta no momento da impetrao. Por essa razo, s se consegue perceber a inconstitucionalidade do PLC 14/2013 verificando-se o seu contedo e a circunstncia que envolvia a sua deliberao, que revelou seu carter casustico, ofensivo a direitos fundamentais como a isonomia, a igualdade de chances, a proporcionalidade, a segurana jurdica e a liberdade de criao de legendas, todos clusulas ptreas da Constituio Federal de 1988. Neste ponto, destaco que a Procuradoria-Geral da Repblica, em sua manifestao, corroborou esse entendimento. Isso porque a Constituio veda o prprio processamento de proposio ofensiva s clusulas ptreas. Quer evitar-se a deliberao, o

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MS 32033 / DF debate a respeito de proposta legislativa que viole o ncleo essencial da Constituio. Dessa forma, ante a clareza do texto constitucional e a firmeza da jurisprudncia da Corte sobre o tema, no h como admitir a tese de que o mandado de segurana, nesses casos, s deve ser conhecido nas hipteses de existncia de vcio formal no processo legislativo. que o texto constitucional requer a anlise do mrito da proposio legislativa para que se possa aferir eventual violao ao seu art. 60, 4. E essa a orientao pacfica da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Nesses casos, portanto, a inconstitucionalidade j existiria, como afirmado, antes mesmo de o projeto ou a proposta se transformar ou em lei ou em emenda constitucional, porque o processamento, por si s, j desrespeitaria, frontalmente, a prpria Constituio. E dizer que essa jurisprudncia da Corte apenas se aplica s PECs, e no aos PLs, no revela apenas desconhecimento, mas tambm uma interpretao incongruente e desarrazoada. Evidentemente, mais fcil fraudar o ncleo essencial da Constituio, condensado nas clusulas ptreas, mediante a aprovao de projetos de lei, do que por meio de emendas constitucionais, cujo processo de aprovao mais dificultoso. Desse modo, reitere-se, no admitir mandado de segurana em face de projeto de lei violador de clusulas ptreas significaria permitir uma completa inverso de valores e de hierarquia, concedendo ao legislador ordinrio prerrogativa que a Constituio vedou ao seu prprio Poder de Reforma. Atento a isso, concedi a liminar no presente caso, ante a possibilidade real de afronta ao direito fundamental de participao poltica, mediante a livre criao de partidos em situao de igualdade com relao aos demais atores pblicos. Alm disso, considerei o fato peculiar de a proposio legislativa apresentar regulamentao em sentido diametralmente oposto diretriz traada recentemente pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4430. bom que fique claro do que se est a cuidar. No referido julgamento da ADI 4.430, ocorrido em 29.6.2012, o Plenrio desta Corte,

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MS 32033 / DF por maioria, acompanhou o voto do relator, Min. Dias Toffoli para entender que o art. 17 da Constituio protege, de modo especial, os partidos polticos que tenham representao no Congresso, no importando se esta representatividade resultado da criao de nova legenda no curso da legislatura, em razo do direito poltico fundamental da liberdade de criao de partidos. Confira-se trecho do bem fundamentado voto do Min. Dias Toffoli:
Alm das razes acima, para chegar concluso do meu voto, tomo ainda por base, em resumo, os seguintes preceitos: A) a liberdade de criao de partidos polticos (art. 17, CF/88); B) a paridade constitucional entre as hipteses de criao, fuso e incorporao de partidos polticos; C) a inviabilidade de aplicao do critrio do desempenho eleitoral para os casos de criao de novas legendas partidrias; D) a distino entre a hiptese de migrao direta de deputados federais para partido poltico novo (criao, fuso e incorporao de partido poltico) e a hiptese de migrao para legenda que j participou de eleies anteriores (justa causa sem perda de mandato). Como salienta a sempre clssica lio de Giovanni Sartori, o pluralismo poltico indica uma diversificao do poder e, mais precisamente, a existncia de uma pluralidade de grupos que so ao mesmo tempo independentes e no-inclusivos (Partidos e sistema partidrios. Ed. Brasileira. Rio de Janeiro: Zahar; Braslia: Universidade de Braslia, 1982. p. 34). Na atualidade, so os partidos polticos os principais entes pluralistas. Consectrias diretas do pluralismo, as agremiaes partidrias constituem fundamento prprio da Repblica Federativa do Brasil, conforme inscrito no art. 1, V, da Lei Fundamental. Mereceram, por isso, na Constituio de 1988, ateno e disciplina especial, tendo-se destacado sua relevncia no processo eleitoral, estabelecendo-se, inclusive, como condio

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de elegibilidade a filiao partidria (CF, art. 17). A Carta da Repblica consagra, ademais, logo na cabea do art. 17 da Carta Maior, a liberdade de criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos , limitada essa liberdade necessidade de resguardar os valores da soberania popular, do regime democrtico, do pluripartidarismo e dos direitos fundamentais da pessoa humana. Vide: Art. 17. livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: I - carter nacional; II - proibio de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinao a estes; III - prestao de contas Justia Eleitoral; IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei.

Tal inovao no passou despercebida nos debates da Assembleia Nacional Constituinte. Nas palavras do Deputado Francisco Rossi: Por oportuno, lembramos, nossa proposta contempla a possibilidade da livre criao de partidos. Essa medida, fundamental na construo de uma sociedade democrtica e pluralista, harmoniza-se, de forma incontestvel, com a criao dos distritos e, nestes, com o voto majoritrio e proporcional, elementos essenciais para a ativao do processo de criao de agremiaes partidrias. () Se o processo eleitoral deve representar o instrumento mediante o qual as diversas e variveis alternativas polticas,

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sociais e econmicas so apresentadas ao conjunto de eleitores, que apontaro suas preferncias com o exerccio do sufrgio, so os partidos polticos, nesse contexto, que viabilizam o aporte de ideias plurais. Como salienta Fvila Ribeiro, o partido poltico, em consonncia com o postulado do pluralismo poltico, [c]orresponde antes de tudo a uma exigncia da democratizao do poder poltico de modo a que se possa refletir a pluralidade de opinies no ambiente da sociedade, tornando possvel o pacfico revezamento das investiduras governamentais aplicando o mtodo da determinao aritmtica das tendncias majoritrias (op. cit. p. 222). Da a relevncia do pluripartidarismo e do estmulo constitucional formao e ao desenvolvimento das agremiaes partidrias como sujeitos do processo eleitoral. Por outro lado, como j apontava Maurice Duverger, primeiro autor a estudar as influncias dos sistemas eleitorais no processo poltico, prpria da representao proporcional a capacidade de multiplicar o nmero de partidos, favorecendo a criao de novos e a ciso dos existentes ( Os Partidos Polticos. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1970). Extraio, portanto, do princpio da liberdade de criao e transformao de partidos, contido no caput do art. 17 da Constituio da Repblica, o fundamento constitucional para reputar como legtimo o entendimento de que, na hiptese de criao de um novo partido, a novel legenda, para fins de acesso proporcional ao rdio e televiso, leva consigo a representatividade dos deputados federais que para ela migraram diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos. Destaque-se que no se est a falar apenas em liberdade abstrata de criao, no sentido formal de no se estabelecerem obstculos a sua formao, mas, especialmente, no seu sentido material de viabilizar a permanncia e o desenvolvimento

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dessas novas agremiaes".

Com efeito, impedir que o parlamentar fundador de novo partido leve consigo sua representatividade, para fins de diviso do tempo de TV e rdio, esbarra, exatamente, no princpio da livre criao de partidos polticos, pois atribui, em ltima anlise, um desvalor ao mandato do parlamentar que migrou para o novo partido, retirando-lhe parte das prerrogativas de sua representatividade poltica . Restaria, em evidncia, desestimulada a criao de novos partidos, em especial por parte daqueles que j ocupam mandato na Cmara Federal. Ressalte-se, ademais, que a liberdade de criao de agremiaes foi prevista, constitucionalmente, ao lado da liberdade de fuso, de incorporao e de extino de partidos. Recebeu, portanto, o mesmo patamar constitucional dos direitos de fuso e incorporao, cabendo lei, e tambm ao seu intrprete, preservar essa equipao do sistema constitucional. Sendo assim, diante da explicitao operada pelo 4 do art. 47 da Lei das Eleies de que o nmero de representantes de partido que tenha resultado de fuso ou a que se tenha incorporado outro corresponder soma dos representantes que os partidos de origem possuam na data mencionada no pargrafo anterior , devese aplicar entendimento semelhante em relao hiptese de criao de novo partido, de forma a preservar a paridade constitucional entre as hipteses de criao, fuso e incorporao de partidos polticos. bem verdade que, segundo o 3 do art. 47 da Lei 9.504/97, a representao de cada partido na Cmara dos Deputados ser a resultante da eleio. Segundo essa regra, o

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E prossegue o Min. Dias Toffoli, em seu substancioso voto, a demonstrar que conceder o direito de livre criao de agremiaes partidrias e entender como justa causa para a troca de partidos a criao de legenda nova no pode se compatibilizar com a retirada das prerrogativas da representatividade poltica do parlamentar:

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nmero de representantes de cada partido na Cmara Federal, que serve de base para o clculo do tempo de televiso e de rdio, aquele definido pela ltima eleio para deputado federal. De incio, a redao originria do 3 do art. 47 da Lei 9.504/97 estabelecia que a representao de cada partido na Cmara dos Deputados ser a existente na data de incio da legislatura que estiver em curso. () Como o deputado federal eleito por um partido ainda poderia mudar para outro at o incio da legislatura, na sequncia, a Lei n 11.300, de 2006, alterou o dispositivo legal, passando a fazer a previso hoje vigente de que a representao de cada partido na Cmara dos Deputados a resultante da eleio. Sabe-se que o objetivo dessa regra era exatamente evitar alteraes partidrias rotineiras aps o pleito, com o objetivo evidente de se aumentar a participao da legenda, seja quanto aos recursos do Fundo Partidrio, seja quanto ao tempo de propaganda partidria e eleitoral. Tal prtica servia para aumentar a base daquelas legendas que saiam vencedoras da disputa ao cargo majoritrio e passavam, pois, a ter um alto poder de seduo. Essa realidade era prtica recorrente, pblica e notria. Foi exatamente nessa toada que a legislao vinculou a proporcionalidade da representao na Cmara dos Deputados, para o clculo do tempo do rdio e da TV, ao incio da legislatura em curso, e, posteriormente, com a alterao promovida pela Lei n 11.300/06, ao resultado da eleio. J no adiantava a mudana de partido aps o pleito para aumentar ou diminuir o tempo de rdio e televiso a que cada partido teria direito, j que tal contabilizao passou a ser feita levandose em conta o resultado das votaes. Contudo, tal quadro sofreu substancial alterao. Com efeito, esta Suprema Corte, confirmando o posicionamento do Tribunal Superior Eleitoral na Consulta n 1.398/DF, de 27/3/07, e alterando o entendimento consolidado

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no MS n 20.927, de 1989, consagrou o princpio constitucional da fidelidade partidria, entendendo que a troca de partido por parlamentar eleito por dada agremiao enseja a essa o direito de reaver o mandato perdido, em face da caracterizao da infidelidade partidria, de forma que as modificaes de legendas resultam, em consequncia, na perda do mandato. (MS n 26.602/DF, Rel. Min. Eros Grau; MS n 26.603/DF, Rel. Min. Celso de Mello; MS n 26.604/DF, Rel. Min. Crmen Lcia; MS n 26.890/DF, Rel. Min. Celso de Mello). Por outro lado, foram fixadas justas causas aptas a legitimarem a mudana de legenda e, dentre essas causas, sobressaem, exatamente, o nascimento de novo partido poltico legalmente constitudo no Estado pluripartidrio brasileiro e a fuso ou a incorporao de partidos. Com esse esprito, em observncia ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal nos mandados de segurana citados, o Tribunal Superior Eleitoral, por meio da Resoluo n 22.610, de 2007, disciplinou o processo de perda de cargo eletivo, bem como o de justificao de desfiliao partidria, definindo as seguintes hipteses de justa causa para a mudana partidria: Art. 1 - O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia Eleitoral, a decretao da perda de cargo eletivo em decorrncia de desfiliao partidria sem justa causa. 1 - Considera-se justa causa: I) incorporao ou fuso do partido; II) criao de novo partido; III) mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio; IV) grave discriminao pessoal. Com efeito, se o parlamentar resolve participar da criao de nova legenda ou migrar para novo partido, tudo com a chancela deste Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Superior Eleitoral, e em consonncia com o pluralismo poltico e a liberdade de criao de partidos, no h que se falar em

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infidelidade partidria. Os debates relativos fidelidade partidria so, sem dvida, relevantes para o deslinde da questo aqui posta, especialmente no que toca criao de novas legendas e legtima migrao de parlamentares para o novel partido. Entretanto, a pergunta a ser respondida, na presente anlise, no se o mandato pertence ao eleito (mandato livre) ou ao partido (mandato partidrio). No se est a discutir a titularidade do mandato, mas a representatividade do parlamentar que, legitimamente, migra para um partido recm-criado. Ora, se se entende que a criao de partido poltico autoriza a migrao dos parlamentares para a novel legenda, sem que se possa falar em infidelidade partidria ou em perda do mandato parlamentar, essa mudana resulta, de igual forma, na alterao da representao poltica da legenda originria. Prestigiando a Constituio da Repblica, o pluralismo poltico e o nascimento de novas legendas, no consonante com o esprito constitucional retirar dos parlamentares que participarem da criao de novel partido a representatividade de seu mandatos e as benesses polticas que deles decorrem. Fazer isso seria o mesmo que dizer que os parlamentares que migram para uma nova legenda mantm o mandato mas no mais carregam, durante toda a legislatura sequente, a representatividade que lhes conferiram seus eleitores. Desse modo, no h autntica liberdade de criao de partidos polticos se no se admite que os fundadores de uma nova agremiao que detenham mandato parlamentar possam contar com sua representatividade para a diviso do tempo de propaganda. Permitir que isso ocorra significa desigualar esses parlamentares de seus pares. Cumpre observar, ademais, que a Lei das Eleies, ao adotar o marco da ltima eleio para deputado federal para fins de verificao da representao do partido (art. 47, 3, da Lei 9.504/97), no considerou a hiptese de criao de nova legenda.

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Essa limitao somente faz sentido quando aplicada aos partidos polticos que j tenham participado de eleio e no tenham logrado eleger representantes na Cmara dos Deputados. Situao bastante distinta a daqueles partidos polticos criados aps finda a eleio e que, por bvio, dela no participaram. Ora, se o partido novo no pde participar de qualquer certame, como poderia ele se submeter a um critrio de desempenho? Aplicando-se tal critrio, um partido novo que j nasa com representao na Cmara dos Deputados dever aguardar novas eleies para a Cmara Federal para, somente a partir da representao obtida nesse pleito, participar da diviso proporcional do tempo de propaganda eleitoral na TV e no rdio. Ou seja, um partido criado, por exemplo, nesta legislatura, independentemente das suas dimenses e da representao atual, somente passaria a contar com o tempo de propaganda eleitoral de forma proporcional aps as eleies de 2014. O novo partido ficaria com sua representao em suspenso at a realizao de novas eleies para deputado federal, em condies de subpartido pelo perodo de quatro anos. A toda evidncia, esse entendimento resulta em forte obstculo direcionado s agremiaes partidrias recmcriadas, desconsiderando-se, ainda, a dimenso desses partidos e a representao de seus quadros parlamentares. O resultado de eleio anterior no pode ter o efeito de afastar, para pleito eleitoral diverso, a representatividade adquirida por partido novo, que, evidentemente, no tomou parte do referido pleito. Aqui o que deve prevalecer no o desempenho do partido nas eleies (critrio inaplicvel aos novos partidos), mas, sim, a representatividade poltica conferida aos parlamentares que deixaram seus partidos de origem para se filiarem ao novo partido poltico, recm criado. () Se por um lado, a legenda ainda no participou da eleio,

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afastar a aplicao do inciso II do 2 do art. 47 da Lei 9.504/97 seria conferir ao partido novo, que j nasce e conta com parlamentares, o mesmo tratamento conferido aos partidos j rejeitados pelo voto popular e que, por isso, no contam com representao na Cmara Federal. Situaes que, no meu sentir, no se equiparam. Com efeito, conforme j salientado anteriormente, a Constituio Federal distinguiu os partidos que tm representao no Congresso Nacional daqueles que no tm essa representao, concedendo certas prerrogativas, exclusivamente, s agremiaes que gozam de representatividade nacional (art. 5, LXX, a; art. 103, VIII; Art. 53, 3; Art. 55, 2 e 3; Art. 58, 1). Todavia, no faz a Lei Maior distino em relao ao momento em que auferida a representao pela agremiao partidria, se resultante da eleio ou de momento posterior. A Carta Maior exige a representao, mas no faz nenhum tipo de restrio em relao ao momento em que o partido a adquire. Sendo assim, no poderia faz-lo o legislador ordinrio nos casos de criao, fuso e incorporao, haja vista o princpio da liberdade de criao e transformao dos partidos polticos contido no caput do art. 17 da Constituio Federal. Dessa forma, conquanto admitida a distino entre partidos polticos com e sem representao no Congresso Nacional, entendo que no h respaldo constitucional para a adoo de tratamento distinto entre os partidos que gozam dessa representao, penalizando as agremiaes recmcriadas que a adquiram pela migrao de parlamentares de outros partidos, ainda que em momento posterior realizao das eleies nacionais. Se esse fosse o caso, os novos partidos, durante toda a legislatura em que criados, estariam impedidos de ajuizar ao direta de inconstitucionalidade e mandado de segurana coletivo, bem como de oferecer representao em face de parlamentares pela prtica de atos passveis de perda de

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mandato, ainda que contassem com parlamentares em seus quadros e que fossem, por isso, dotados de representao no Congresso Nacional. Compare-se, ademais, a criao de partido novo com a fuso de legendas em momento posterior s eleies. Nesse caso, a agremiao resultante da fuso de legendas tambm no participa do pleito eleitoral pertinente. No caso de fuso, desaparecem dois partidos para formar um terceiro, que no se confunde com nenhuma das agremiaes que lhe do origem, podendo, inclusive, contar com programa partidrio completamente distinto do desses. Nesse caso, contudo, ainda que esse partido tambm no tenha participado de eleies gerais para a Cmara dos Deputados, tal como na hiptese de criao de partido, conforme disposio expressa no 4 do art. 47 da Lei das Eleies, ele preserva a representatividade dos partidos que o originam. No h razo, portanto, para conferir s hipteses de criao de nova legenda tratamento diverso daquele conferido aos casos de fuso, j que ambas as possibilidades detm o mesmo patamar constitucional (art. 17, caput, CF/88), cabendo lei, e tambm ao seu intrprete, preservar o sistema. () Por todas essas razes, reputo constitucional a interpretao que reconhece aos partidos criados aps a realizao de eleies para a Cmara dos Deputados o direito devida proporcionalidade na diviso do tempo de propaganda eleitoral no rdio e na televiso prevista no inciso II do 2 do art. 47 da Lei n 9.504/97, devendo-se considerar, para tanto, a representao dos deputados federais que, embora eleitos por outros partidos, migrarem direta e legitimamente para a novel legenda na sua criao. Essa interpretao prestigia, por um lado, a liberdade constitucional de criao de partidos (art. 17, caput, CF/88) e, por outro, a representatividade do partido que j nasce com representantes parlamentares, tudo em consonncia com o sistema de representao proporcional brasileiro.

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H menos de um ano, o Supremo Tribunal Federal adotou essas razes ao analisar o art. 17 da Constituio. O projeto de lei em exame (PLC 14/2013), nos termos em que foi aprovado pela Cmara dos Deputados, disps em sentido diametralmente oposto interpretao constitucional do Supremo, impedindo que os parlamentares que deixem seus partidos para criarem novas legendas portem consigo as prerrogativas da representao (tempo de rdio e TV e cotas de Fundo Partidrio). Haver evidente casusmo se o sistema poltico brasileiro, em uma mesma legislatura, permitir que um grupo de parlamentares (beneficiados pela deciso desta Corte na ADI 4.430) carregue consigo as prerrogativas da representao e vedar o mesmo benefcio a outros parlamentares, que seriam atingidos pelo projeto PLC 14/2013. Da o ajuizamento do presente mandado de segurana. Isso porque a simples leso ao princpio da isonomia, clusula ptrea da Constituio de 1988, configura razo suficiente para embasar a irresignao. A essas circunstncias soma-se a clareza do posicionamento desta Corte quanto inviabilidade de tramitao de proposio legislativa tendente a abolir clusulas ptreas da Constituio, nos termos do seu art. 60, 4. Portanto, no h dvida de que tanto a impetrao quanto a liminar concedida nesse mandado de segurana esto absolutamente inseridos na tradio constitucional brasileira, representando prxis poltico-jurdica admitida pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.

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MS 32033 / DF II MRITO a) O direito participao poltica como direito fundamental (clusula ptrea) e a centralidade dos partidos polticos no regime democrtico disciplinado pela CF/88 O mandado de segurana em exame foi impetrado para obstar a tramitao do Projeto de Lei 4.470/2012, que j foi aprovado pela Cmara dos Deputados e encontrava-se no Senado Federal (PLS 14/2013), em fase de iminente votao de requerimento de urgncia, quando concedi a liminar para suspender-lhe a tramitao. Alega o impetrante que o referido projeto de lei tem por objetivo, nos termos de sua prpria ementa, determinar que a migrao partidria que ocorrer durante a legislatura no importar na transferncia dos recursos do fundo partidrio e do horrio de propaganda eleitoral no rdio e na televiso . Consoante afirmei na deciso liminar, a inteno do projeto impedir que os parlamentares, ao criarem novas legendas, levem consigo as suas respectivas cotas de representatividade, ou seja, carreguem para o novo partido o que equivaleria s suas participaes em termos de valores do fundo partidrio e de tempo de propaganda eleitoral no horrio gratuito de rdio e de televiso distribudo aos partidos. Conforme fundamentei at aqui neste voto, para se proceder ao exame da violao de clusulas ptreas em razo da tramitao de proposio legislativa, faz-se imprescindvel analisar o seu contedo, uma vez que representam limitaes materiais ao poder de reforma, com reflexos procedimentais, na medida em que a vedao recai sobre a prpria deliberao (art. 60, 4, CF/88). O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudncia slida e j antiga sobre a qualificao dos direitos polticos fundamentais como clusulas ptreas. Isso porque so os direitos polticos os viabilizadores do direito de participao poltica inerente ao regime democrtico. Nesse contexto, a ordem constitucional brasileira de 1988 elevou os partidos polticos a uma posio institucional central, uma vez que no se admite candidatura avulsa, ou seja, a filiao partidria condio sine qua non para o

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MS 32033 / DF exerccio da democracia no Brasil. Em razo desse reconhecimento da importncia dos partidos em nosso regime democrtico, esta Corte, com acerto, reconhece serem fundamentais os direitos relacionados liberdade de criao de legendas, viabilidade do funcionamento parlamentar, autonomia partidria e ao prprio pluripartidarismo, constituindo, assim, clusulas ptreas da Constituio Federal de 1988. So diversos os precedentes nos quais o Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de assentar o carter de fundamentalidade dos direitos polticos, em especial daqueles relacionados aos partidos polticos. Entre eles, deve-se ressaltar o julgamento conjunto das ADIs 1.351 e 1.354, de relatoria do Min. Marco Aurlio (DJ 30.3.2007), em que se discutiu a constitucionalidade da denominada clusula de barreira, bem como o julgamento da ADI 3.685, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenrio, DJ 10.8.2006, em que se discutiu a constitucionalidade da EC 52/2006, que restabeleceu a chamada desverticalizao. Neste ltimo caso, teci consideraes sobre a fundamentalidade dos partidos polticos em nosso sistema constitucional. Se certo que o constituinte de 1988, ao estabelecer a possibilidade de reforma constitucional, imps limites formais rgidos para tal processo (CF, art. 60, I, II, III, 1, 2 e 3 e 5), por outro lado, deixou a cargo do intrprete constitucional a tarefa de delimitar os princpios que conformariam a identidade material da Constituio, ao estabelecer, no art. 60, 4, um rol relativamente aberto de clusulas de imutabilidade. Tem sido intensa a discusso, entre ns, sobre a aplicao das chamadas clusulas ptreas. Muitos afirmam que determinado princpio ou disposio no pode ser alterado sem afronta s clusulas ptreas. Outros sustentam que determinada proposta afrontaria uma deciso fundamental do constituinte e no poderia, por isso, ser admitida. Uma concepo decorrente da ideia de soberania popular deveria admitir que a Constituio pudesse ser alterada a qualquer tempo por deciso do povo ou de seus representantes (MAUNZ-DRIG, Kommentar zum Grundgesetz, art. 79, III, n 21). Evidentemente, tal entendimento

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MS 32033 / DF levaria a uma instabilidade da Constituio, a despeito das cautelas formais estabelecidas para uma eventual mudana. Fica evidenciada, nesse ponto, a permanente contradio entre o poder constituinte originrio, que outorga ao povo o direito de alterar a Constituio, e a vocao de permanncia desta, que repugna mudanas substanciais ( cf., sobre o assunto, MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, vol. II, p. 151 s.). Do prisma terico, a questo foi seriamente contemplada por Carl Schmitt, no seu Verfassungslehre (Teoria da Constituio). A problemtica assentar-se-ia, segundo Schmitt, na distino entre constituinte (Verfassungsgeber = Schpfer der Verfassung) e legislador constituinte (Verfassungsgezetzgeber = Gesetzgeber ber die Verfassung). Schmitt enfatizava que a modificao de uma constituio no se confunde com sua abolio, acrescentando com base no exemplo colhido do art. 2 da Lei Constitucional francesa, de 14 de agosto de 1884 (La forme rpublicaine du Gouvernement ne peut faire 1'objet d "une proposition de revision"):
Se uma determinada modificao da Constituio vedada por uma disposio constitucional, se trata apenas de uma confirmao da diferena entre reviso e abolio da Constituio (Teora de la Constitucin, Trad. de Francisco Ayala. Madrid: Alianza, 1996, p. 121).

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Portanto, para Schmitt, no se fazia mister que a Constituio declarasse a imutabilidade de determinados princpios. que a reviso no poderia, de modo algum, afetar a continuidade e a identidade da Constituio:
Os limites da faculdade de reformar a Constituio resultam do bom entendimento do conceito de reforma constitucional. Uma faculdade de reformar a Constituio atribuda por uma normatizao constitucional, significa que uma ou vrias regulaes constitucionais podem ser substitudas por outras regulaes constitucionais, mas apenas sob o pressuposto de que permaneam garantidas a identidade e a continuidade da Constituio considerada como um todo. A

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faculdade de reformar a Constituio contm, pois, to-somente a faculdade de praticar, nas disposies constitucionais, reformas, adies, refundies, supresses, etc.; porm mantendo a Constituio (...) (Teora de la Constitucin, Trad. de Francisco Ayala. Madrid: Alianza, 1996, p. 121).

Assim, para Carl Schmitt, reforma constitucional no , pois, destruio da Constituio, de forma que devem ser proibidas expressamente as reformas que vulnerem o esprito e os princpios da Constituio (Teora de la Constitucin, Trad. de Francisco Ayala. Madrid: Alianza, 1996, p. 119/121). A alterao de elementos essenciais da Constituio configuraria, assim, no uma simples reviso, mas, verdadeiramente, a sua prpria supresso (cf., tambm, BRYDE, Otto-Brun. Verfassungsentwicklung, Stabilitt und Dynamik im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden, 1982, p. 233). A concepo de Schmitt relativiza um pouco o valor exclusivo da declarao do constituinte originrio sobre a imutabilidade de determinados princpios ou disposies, atribuindo-lhe quase contedo declaratrio. Tais clusulas devem impedir, todavia, no s a supresso da ordem constitucional [BVerfGE, 30:1(24), mas tambm qualquer reforma que altere os elementos fundamentais de sua identidade histrica (HESSE, Konrad. Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1982, cit., p. 262). verdade que importantes autores consideram risveis os resultados prticos de tais clusulas, diante de sua falta de eficcia em face de eventos histricos como os golpes e as revolues ( cf. LOEWENSTEIN, Karl, Teoria de la Constitucin, traduo espanhola, 2a. edio, Barcelona, 1976, p. 192). Isso no deve impedir, porm, que o constituinte e os rgos constitucionais procurem evitar a ocorrncia de tais golpes. Certo que tais proibies dirigidas ao poder de reviso constituem um dos instrumentos de proteo da Constituio (BRYDE, Otto-Brun, op. cit., 1982, p. 227).

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MS 32033 / DF Otto-Brun Bryde destaca que as idias de limites materiais de reviso e de clusulas ptreas expressamente consagradas na Constituio podem estar muito prximas. Se o constituinte considerou determinados elementos de sua obra to fundamentais que os gravou com clusulas de imutabilidade, legtimo supor que nelas foram contemplados os princpios fundamentais (BRYDE, Verfassungsentwicklung, op. cit., 1982, p. 236). Nesse sentido, a disposio contida no art. 79, III, da Lei Fundamental de Bonn, poderia ser considerada, em grande parte, de carter declaratrio. Em qualquer hiptese, os limites do poder de reviso no se restringem, necessariamente, aos casos expressamente elencados nas garantias de eternidade. Tal como observado por Bryde, a deciso sobre a imutabilidade de determinado princpio no significa que outros postulados fundamentais estejam submetidos ao poder de reviso (BRYDE, Verfassungsentwicklung, p. 237). O efetivo significado dessas clusulas de imutabilidade na prxis constitucional no est imune a controvrsias. Caso se entenda que elas contm uma "proibio de ruptura de determinados princpios constitucionais"(Verfassungsprinzipiendurchbrechungsverbot), tem-se de admitir que o seu significado bem mais amplo do que uma proibio de revoluo ou de destruio da prpria Constituio (Revolutions - und Verfassungsbeseitigungsverbot). que, nesse caso, a proibio atinge emendas constitucionais que, sem suprimir princpios fundamentais, acabam por les-los topicamente, deflagrando um processo de eroso da prpria Constituio (BRYDE, Verfassungsentwicklung, op. cit., 1982, p. 242). A Corte constitucional alem confrontou-se com esta questo na controvrsia sobre a constitucionalidade de emenda que introduzia restrio inviolabilidade do sigilo da correspondncia e das comunicaes telefnicas e telegrficas, revelia do eventual atingido, vedando, nesses casos, o recurso ao Poder Judicirio (Lei Fundamental, art. 10, II, c/c o art. 19, IV). A questo foi submetida ao Bundesverfassungsgericht, em processo de controle abstrato, pelo Governo

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MS 32033 / DF do Estado de Hessen, e em recurso constitucional (Verfassungsbeschwerde), formulado, dentre outros, por advogados e juzes, sob a alegao de que a restrio garantia judicial (arts. 10, par. 2, e 19, par. 4) no se mostrava compatvel com o princpio do Estado de Direito (Rechtsstaatsprinzip). Nessa deciso do Bundesverfassungsgericht, de 1970, sustentou-se que a disposio contida no art. 79, III, da Lei Fundamental visa a impedir que "a ordem constitucional vigente seja destruda, na sua substncia ou nos seus fundamentos, mediante a utilizao de mecanismos formais, permitindo a posterior legalizao de regime totalitrio" ( BVerfGE, 30:1(24); BVerfGE, 34:9(19); HESSE, Grundzge des Verfassungsrechts, cit., p. 262-4). Essa interpretao minimalista das garantias de eternidade foi amplamente criticada na doutrina, uma vez que, na prtica, o Tribunal acabou por consagrar uma atitude demissionria, que retira quase toda a eficcia daquelas disposies. A propsito dessa deciso, vale registrar a observao de Bryde:

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"Enquanto a ordem constitucional subsistir, no ser necessrio que o Bundesverfassungsgericht suspenda decises dos rgos de representao popular tomadas por 2/3 de votos. J no ter relevncia a opinio do Tribunal numa situao poltica em que princpios fundamentais contidos no art. 79, III sejam derrogados (BRYDE, Verfassungsentwicklung, op. cit., 1982, p. 240).

No h dvida, outrossim, de que a tese que vislumbra nas garantias de eternidade uma "proibio de ruptura de determinados princpios constitucionais" (Verfassungsprinzipiendurchbrechungsverbot) no parece merecer reparos do prisma estritamente terico. No se cuida de uma autovinculao (Selbstbindung) do constituinte, at porque esta somente poderia ser admitida no caso de identidade entre o constituinte e o legislador constituinte ou, em outros termos, entre o detentor do poder constituinte originrio e o derivado. Ao revs, a distino entre os 39

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MS 32033 / DF poderes constituintes originrio e derivado que permite afirmar a legitimidade do estabelecimento dessa proibio (BRYDE, Verfassungsentwicklung, op. cit., 1982, p. 242). Nesse sentido, afigura-se extremamente consequente e lgico previso constitucional das clusulas ptreas, entre as quais se incluem os direitos polticos. Essa explicao importante, pois apenas se revelar a inconstitucionalidade da tramitao de proposio tendente a abolir clusulas ptreas da Constituio a partir do exame do contedo da proposio legislativa. Assim, faz-se necessrio examinar se a votao do PLC 14/2013, pelo Senado Federal, afigurar-se-ia violadora do ncleo essencial da Carta de 1988. Antes, no entanto, deve-se ter em mente a importncia constitucional da atuao dos partidos polticos para efetivar as garantias polticas de perfil institucional. Nesse particular, vlido abordar a interessante relao entre os partidos e a constituio. Nos dizeres de Dieter Grimm:
Los partidos polticos son una consecuencia de la admisin por parte de la Constituicin de la participacin social en las decisiones del Estado. Responden al problema de mediar entre una diversidad no ordenada de opciones e intereses sociales sin regular y una unidad estatal de decisin y accon. Agregando opiniones e intereses afines y presentndolos para que se pueda decidir sobre ellos, constituyen un eslabn intermedio necesario en el proceso de formacin de la voluntad poltica. [GRIMM, Dieter. Los partidos polticos. In: BENDA, Ernst; MAIHOFER, Werner; VOGEL, Hans-Jochen; HESSE, Konrad; HEYDE, Wolfgang (Hrsg.), Manual de Derecho Constitucional (Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland - Traduo Espanhola). Madri: Marcial Pons Ediciones Jurdicas e Sociales, S.A., 1996, p. 389].

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Fixada essa premissa, o tema da autonomia partidria relaciona-se no somente liberdade de fundao ou criao, mas tambm aos inmeros elementos do sistema partidrio adotado. Aqui, entram em cena uma srie de alternativas constitucionais abertas para a configurao 40

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MS 32033 / DF de determinada realidade poltica (tais como: o sistema uni, bi, ou pluripartidarista; a admisso de partidos ideolgicos, de interesses de classe ou corporativos, ou ainda, de carter popular; entre outros). exatamente por esse motivo, afirma Grimm, que el rgimen electoral, en especial, puede influir de forma determinante en el sistema de partidos, si bien que no se da una relacin monocausal como durante mucho tiempo se pens. (GRIMM, Dieter. op. cit., 1996, p. 407). A esse respeito, reitero algumas palavras sobre o tratamento que essa realidade institucional encontra no texto constitucional. Conforme lio de J. J. Gomes Canotilho:
As chamadas garantias institucionais (Einrichtungsgarantien) compreendiam as garantias jurdicopblicas (institutionnelle Garantien) e as garantias jurdicoprivadas (Institutsgarantie). Embora muitas vezes estejam consagradas e protegidas pelas leis constitucionais, elas no seriam verdadeiros direitos atribudos directamente a uma pessoa; as instituies, como tais, tm um sujeito e um objecto diferente dos direitos dos cidados. Assim, a maternidade, a famlia, a administrao autnoma, a imprensa livre, o funcionalismo pblico, a autonomia acadmica, so instituies protegidas directamente como realidades sociais objectivas e s, indirectamente, se expandem para a proteco dos direitos individuais. (CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7 Ed., Coimbra, Portugal, Ed. Livraria Almedina, 2003 p. 397).

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Ainda, sobre o assunto, assevera Canotilho:


As garantias institucionais, constitucionalmente protegidas, visam no tanto firmar manter ou conservar certas instituies naturais, mas impedir a sua submisso completa discricionariedade dos rgos estaduais, proteger a instituio e defender o cidado contra ingerncias desproporcionadas ou coactivas. Todavia, a partir do

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pensamento institucionalstico, inverte-se, por vezes, o sentido destas garantias. As instituies so consideradas com uma existncia autnoma a se, pr-existente constituio, o que leva pressuposta uma idia conservadora da instituio, conducente, em ltimo termo, ao sacrifcio dos prprios direitos individuais perante as exigncias da instituio como tal. (...) Aqui apenas se volta a acentuar que as garantias institucionais contribuem, em primeiro lugar, para a efectividade ptima dos direitos fundamentais (garantias institucionais como meio) e, s depois, se deve transitar para a fixao e estabilizao de entes institucionais. Cfr. Hberle, Die Wesensgehaltgarantie des art. 19 Abs. 2 Grundgesetz, 2 ed., Karlsruhe, 1972, p. 70. Como informa P. Saladin, Grundrechte im Wandel, Bern, 1970, p. 296, o movimento institucionalstico actual encontra paralelo na teologia protestante que considera a instituio como um medium entre o direito natural e o direito positivo. Sobre a noo (noes) de instituio cfr., por ltimo, Baptista Machado, Introduo ao Direito, pp. 14 e ss; J.M. Bano Leon, La distinctin entre derecho fundamental y garantia institucional em la Constitucin espaola, REDC, 24 (1988), pp. 155 e ss.; Mrcio Aranha, Interpretao Constitucional e as Garantias Institucionais dos Direitos Fundamentais, So Paulo, 1999, pp. 131 e ss. (CANOTILHO, J. J. Gomes, op. cit., 2003, p. 1171).

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De acordo com o prprio complexo normativo constitucional relativo aos direitos polticos e s agremiaes partidrias (CF, arts. 14 a 17), constata-se que a conformao do sistema eleitoral brasileiro assume feio nitidamente institucional. Isso, vale enfatizar, no inovao no Direito Constitucional. H uma srie de normas constitucionais garantidoras de realidades institucionais que no encontram uma definio expressa de seus limites no texto da Constituio (tais como: propriedade, liberdade, famlia, consumidor, renda, confisco, grande fortuna etc.). As disposies legais e constitucionais referentes aos partidos 42

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MS 32033 / DF polticos, mormente quando capazes de afetar o processo democrticoeleitoral, possuem, por conseguinte, inconfundvel carter estatutrio, constituindo verdadeiro regime jurdico dos partidos polticos no pas. E isso, obviamente, no significa a admisso de um poder legislativo ilimitado, visto que os direitos polticos, que tm por principal corolrio a participao poltica por meio da institucionalidade partidria, so considerados clusulas ptreas da Constituio Federal de 1988, conforme esta Corte asseverou, unanimidade, no julgamento da ADI 3.685, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenrio, DJ 10.8.2006. Confira-se a ementa:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2 DA EC 52, DE 08.03.06. APLICAO IMEDIATA DA NOVA REGRA SOBRE COLIGAES PARTIDRIAS ELEITORAIS, INTRODUZIDA NO TEXTO DO ART. 17, 1, DA CF. ALEGAO DE VIOLAO AO PRINCPIO DA ANTERIORIDADE DA LEI ELEITORAL (CF, ART. 16) E S GARANTIAS INDIVIDUAIS DA SEGURANA JURDICA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (CF, ART. 5, CAPUT, E LIV). LIMITES MATERIAIS ATIVIDADE DO LEGISLADOR CONSTITUINTE REFORMADOR. ARTS. 60, 4, IV, E 5, 2, DA CF. 1. Preliminar quanto deficincia na fundamentao do pedido formulado afastada, tendo em vista a sucinta porm suficiente demonstrao da tese de violao constitucional na inicial deduzida em juzo. 2. A inovao trazida pela EC 52/06 conferiu status constitucional matria at ento integralmente regulamentada por legislao ordinria federal, provocando, assim, a perda da validade de qualquer restrio plena autonomia das coligaes partidrias no plano federal, estadual, distrital e municipal. 3. Todavia, a utilizao da nova regra s eleies gerais que se realizaro a menos de sete meses colide com o princpio da anterioridade eleitoral, disposto no art. 16 da CF, que busca evitar a utilizao abusiva ou casustica do processo

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legislativo como instrumento de manipulao e de deformao do processo eleitoral (ADI 354, rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 12.02.93). 4. Enquanto o art. 150, III, b, da CF encerra garantia individual do contribuinte (ADI 939, rel. Min. Sydney Sanches, DJ 18.03.94), o art. 16 representa garantia individual do cidado-eleitor, detentor originrio do poder exercido pelos representantes eleitos e a quem assiste o direito de receber, do Estado, o necessrio grau de segurana e de certeza jurdicas contra alteraes abruptas das regras inerentes disputa eleitoral (ADI 3.345, rel. Min. Celso de Mello). 5. Alm de o referido princpio conter, em si mesmo, elementos que o caracterizam como uma garantia fundamental oponvel at mesmo atividade do legislador constituinte derivado, nos termos dos arts. 5, 2, e 60, 4, IV, a burla ao que contido no art. 16 ainda afronta os direitos individuais da segurana jurdica (CF, art. 5, caput) e do devido processo legal (CF, art. 5, LIV). 6. A modificao no texto do art. 16 pela EC 4/93 em nada alterou seu contedo principiolgico fundamental. Tratou-se de mero aperfeioamento tcnico levado a efeito para facilitar a regulamentao do processo eleitoral. 7. Pedido que se julga procedente para dar interpretao conforme no sentido de que a inovao trazida no art. 1 da EC 52/06 somente seja aplicada aps decorrido um ano da data de sua vigncia. (grifei)

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A Corte j reconheceu, portanto, e no poderia ser de outra forma, que os direitos polticos, tanto no que dizem respeito segurana do processo eleitoral e estabilidade de suas regras, quanto no que concerne participao poltica, com todos os seus consectrios, so considerados clusulas ptreas da Constituio Federal de 1988. Assim, nesse processo de concretizao ou realizao, somente podem ser admitidas interpretaes que no desbordem os mltiplos significados admitidos pelas normas constitucionais concretizadas. Da perspectiva de proteo a direitos individuais, tais como as prerrogativas 44

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MS 32033 / DF constitucionais dos partidos polticos e dos cidados na qualidade de potenciais criadores de novas legendas, dever ser observado especialmente o princpio da proporcionalidade, que exige que as restries ou ampliaes legais sejam adequadas, necessrias e proporcionais. A incluso de elementos ou procedimentos estranhos ou diferentes dos inicialmente previstos, alm de afetar a segurana jurdica das regras do devido processo legal eleitoral, influencia a prpria possibilidade de que as minorias exeram suas estratgias de articulao poltica em conformidade com os parmetros inicialmente institudos. Trata-se, portanto, de uma garantia destinada a tambm assegurar o prprio exerccio do direito das minorias polticas e parlamentares em situaes nas quais, por razes de convenincia da maioria ainda que qualificada dos parlamentares, o poder legislativo ou constituinte derivado pretenda modificar, a qualquer tempo, as regras e critrios que regero o processo democrtico-eleitoral. Nesse particular, pertinente mencionar, por exemplo, os efeitos drsticos que seriam impostos prpria autonomia dos partidos polticos, nos casos de introduo, a qualquer momento, de uma clusula de barreira no razovel. Trata-se, sem dvida, de alteraes que comprometem a segurana das leis eleitorais at ento vigentes. Entretanto, o que pretendo enfatizar que, ao se reconhecer a legitimidade de uma imposio aleatria da conformao do processo eleitoral, coloca-se em risco uma dimenso indisponvel dos direitos e garantias fundamentais relacionados aos partidos polticos, tanto na dimenso de criao de novas legendas, quanto na dimenso da funcionalidade e viabilidade eleitoral delas, uma vez constitudas. dizer, a modificao irrestrita das regras que regulam o processo democrtico compromete, sobremaneira, a igualdade dos partidos polticos. Segundo problematiza Dieter Grimm:

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operar como el instrumento ms importante para la direccion democrtica del Estado, ello presupone no slo la garanta de la libre competencia sino, y por los mismos motivos, que el Estado observe neutralidad respecto de los competidores. La expresin jurdica de esta neutralidad es el principio de igualdad de los partidos. El Estado en tal que objeto de la pugna partidaria no puede hacer diferencias entre los grupos polticos que concurren para hacerse con la direccin del Estado. Se trata de una condicin tan elemental como difcil de realizar. Las dificultades se plantean tanto en aspectos jurdicos como fcticos. Jurdicamente obedecen al hecho de que el mandato de igualdad afecta a un objecto por dems desigual. Los partidos cobran su sentido sobre la base de sus diferencias en personalidades y programa, que tambin desemboca en desigualdades en cuanto a militancia, votantes, capacidad econmica, etc. Esta desigualdad viene impuesta al Estado en cuanto que producto de un proceso poltico libre y abierto. La neutralidad estatal slo puede significar entonces que los poderes pblicos no deben tratar de influir sobre tal desigualdad. En esta medida, la igualdad de los partidos aparece como igualdad formal. Por ello no encuentra su fundamento jurdico en el art. 3 GG sino en el mismo art. 21 GG. En una serie de casos, la igualdad formal de trato no es, sin embargo, identificable con neutralidad estatal. Para sta carecemos an de frmulas convincentes. Las dificultades fcticas consisten en que el Estado, que est obligado a la neutralidad frente a la competencia entre los partidos, es en s mismo un Estado polticamente ocupado por los partidos. La neutralidad se exige por ello de una parte de los partidos representados en el parlamento frente a los que compitieron sin xito o son de nueva fundacin y, por otra, de los partidos en el gobierno frente a la oposicin. Por este motivo la neutralidad estatal representa una pauta de conducta por dems difcil de alcanzar y, en su caso, siempre amenazada de nuevo. (GRIMM, Dieter, op. cit., 1992, p. 415 sem os grifos no original).

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MS 32033 / DF Ante a evidente necessidade de se garantir a segurana jurdica em matria concernente ao processo democrtico-eleitoral e de proteo institucional dos direitos polticos e, nesse sentido, tambm da institucionalidade dos partidos, o presente exame deve atentar para a centralidade dos partidos no modelo de participao poltica nacional e, assim, garantir que os atores polticos interessados possam contar com regras justas, isonmicas e previsveis, de modo a preservar o direito fundamental de livre e leal concorrncia democrtica, clusula ptrea da ordem constitucional positivada em 1988. b) A violao ao direito fundamental relativo igualdade de chances na concorrncia democrtica Ainda mais relevante que a aprovao do projeto de lei, nos termos atuais, significaria o tratamento desigual de parlamentares e partidos polticos em uma mesma legislatura. Essa interferncia seria ofensiva lealdade da concorrncia democrtica, afigurando-se casustica e direcionada a atores polticos especficos. Importante salientar que o Supremo Tribunal no pretende impedir que o Congresso Nacional aprove as medidas legislativas que julgar necessrias racionalizao do quadro partidrio brasileiro, tampouco visa a obstar a deliberao de reformas no sistema poltico nacional. O que se pretende resguardar, consoante afirmei ao conceder a liminar, a manifestao do Pleno do Tribunal acerca de sua fiel interpretao da Constituio e o tratamento isonmico, em uma mesma legislatura, de todos os atores e partidos polticos interessados, sob pena de violao ao princpio democrtico e aos princpios do pluripartidarismo e da liberdade de criao de legendas. Note-se que esta Corte no imune ao cometimento de erros e evidente que modelos normativos podem e devem ser elaborados pelo Congresso Nacional. O projeto em exame, no entanto, nas circunstncias nas quais seria aprovado, revelava-se casustico por potencialmente permitir tratamento distinto a parlamentares e partidos polticos que

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MS 32033 / DF devem ser tratados de forma isonmica, sobretudo no curso de uma mesma legislatura. Com isso quero dizer que o legislador no pode ignorar a interveno no processo poltico-partidrio representada pela deciso desta Corte nas ADIs 4.430 e 4.795, ambas de relatoria do Min. Dias Toffoli e julgadas em 29.6.2012. Essa deciso permitiu que atores polticos identificveis, que criaram ou estavam em processo de criao de partidos polticos, portassem consigo, paras as novas legendas, suas respectivas cotas de tempo de TV e rdio e de Fundo partidrio. Uma vez que veio a lume a referida deciso da Corte e que ela surtiu efeitos polticos e jurdicos, admitir-se o tratamento diferenciado entre os atores envolvidos significaria uma chapada afronta ao princpio da igualdade de chances, inerente concorrncia democrtica pelo poder e garantidor da lealdade e da segurana jurdica em democracias modernas. Importa observar que, no referido julgamento das ADIs 1.351 e 1.354, de relatoria do Min. Marco Aurlio, o Tribunal, por unanimidade, fixou que a igualdade de chances no processo de concorrncia democrtica direito fundamental e, assim, clusula ptrea de nossa Constituio. Confira-se a ementa do julgado:

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PARTIDO POLTICO FUNCIONAMENTO PARLAMENTAR PROPAGANDA PARTIDRIA GRATUITA FUNDO PARTIDRIO. Surge conflitante com a Constituio Federal lei que, em face da gradao de votos obtidos por partido poltico, afasta o funcionamento parlamentar e reduz, substancialmente, o tempo de propaganda partidria gratuita e a participao no rateio do Fundo Partidrio. NORMATIZAO INCONSTITUCIONALIDADE VCUO. Ante a declarao de inconstitucionalidade de leis, incumbe atentar para a inconvenincia do vcuo normativo, projetando-se, no tempo, a vigncia de preceito transitrio, isso visando a aguardar nova atuao das Casas do Congresso Nacional. (grifei)

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MS 32033 / DF J tive a oportunidade de anotar que alguns sistemas constitucionais, como o alemo, lograram formular o princpio da igualdade de chances, entre os partidos polticos, como autntico direito fundamental, assentando seus fundamentos, dentre outros, no postulado geral da igualdade (Lei Fundamental, art. 3, I). O princpio da "Chancengleicheit" parece ter encontrado sua formulao inicial na Repblica de Weimar, com as obras de Herman Heller (Probleme der Demokratie, I und II, 1931, e Europa und der Fas chismus, 1929) e de Carl Schmitt (Der Hter der Verfassung, 1931, e Legalitt und Legitimitt, 1932). Na concepo de Heller, "o Estado de Direito Democrtico atual encontra seu fundamento, principalmente, na liberdade e igualdade da propaganda poltica, devendo assegurar-se a todas as agremiaes e partidos igual possibilidade jurdica de lutar pela prevalncia de suas idias e interesses ". O notvel publicista acrescentava que a frmula tcnica para preservar a unidade da formao democrtica assenta-se na livre submisso da minoria, vontade majoritria, isto , na renncia das fraes minoritrias a uma superao da maioria, mediante o uso da violncia. Isso pressupe a renncia opresso da minoria e exige a preservao das perspectivas de ela vir a se tornar maioria. Por seu turno, advertia Carl Schmitt que um procedimento neutro e indiferente da democracia parlamentar poderia dar ensejo fixao de uma maioria por via da matemtica ou da estatstica, causando, dessa forma, o prprio esfacelamento do sistema de legalidade. Tal situao somente haveria de ser evitada com adoo de um princpio consagrador da igualdade de chances para alcanar a maioria, aberto a todas as tendncias e movimentos E, enfaticamente, asseverava Carl Schmitt in verbis:

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"Sin este principio, las matemticas de las mayoras, con su indiferencia frente al contenido del resultado, no solo seran n juego grotesco y un insolene escarnio de toda justicia, sino que, a causa del concepto de legalidad derivado de dichas matemticas, estas acabaram tambin con el sistema mismo, desde el instante en que se ganara la primera mayora, pues esta primera mayora se instituira enseguida

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legalmente como poder permanente. La igualdad de chance abierta a todos no puede separarse mentalmente del Estado legislativo parlamentario. Dicha igualdad permanece como el principio de justicia y como una condicin vital para la autoconservacin [5]

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Essas colocaes de Schmitt evidenciam a importncia de se tratar do princpio de "igualdade de chances" como condio indispensvel ao exerccio legal do poder, uma vez que a minoria somente h de renunciar ao direito de resistncia se ficar assegurada a possibilidade de vir a se tornar maioria. Vale registrar, ainda nesse particular, o seu magistrio, in verbis:
"El Estado legislativo parlamentario de hoy, basado en la dominacin de las mayoras del momento, solo puede entregar el monopolio del ejercicio legal del poder al partido momentneamente mayoritario, y solo puede exigir a la minora que renuncie al derecho de resistencia mientras permanezca efectivamente abierta a todos la igualdad de chance para la obtencin de la mayora y mientras presente

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"Si la mayora puede fijar a su arbitrio la legalidad y la ilegalidad, tambin puede declarar ilegales a sus adversarios polticos internos, es decir, puede declararlos hors-la-loi, excluyndolos as de la homogeneidad democrtica del pueblo. Quien domine el 51 por 100 podra ilegalizar, de modo legal, al 49 por 100 restante. Podra cerrar tras s, de modo legal, la puerta de la legalidad por la que ha entrado y tratar como a un delincuente comn al partido poltico contrrio, que tal vez golpeaba con sus botas la puerta que se le tena cerrada". [8]

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Com impecvel lgica, consignava o publicista que a legalidade do poder estatal conduz negao e derrogao do direito de resistncia enquanto Direito, uma vez que ao poder legal, conceitualmente, no dado cometer injustias, podendo, para isso, converter em "ilegalidade" toda resistncia e revolta contra a injustia e antijuridicidade. E o eminente mestre acrescentava o seguinte:

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visos de verdad este presupuesto de su principio de justicia. [10]

Na vigncia da Lei Fundamental de Bonn (1949), a discusso sobre a igualdade de chances entre os partidos foi introduzida por Forsthoff, que assentou os seus fundamentos nas disposies que consagram a liberdade de criao das agremiaes polticas (art. 21, I, 2) e asseguram a igualdade de condies na disputa eleitoral (art. 38 e 28). Tambm Gerhard Leibholz considerou inerente ao modelo constitucional o princpio de "igualdade de chances", derivando-o, porm, diretamente, do preceito que consagra a ordem liberal-democrtica ("freiheitlich demokratischen Grundordnung")[12][12][12][12][12][12][12][12] [12][12][12][12][12][12] . Mais tarde, aps os primeiros pronunciamentos do Tribunal Federal Constitucional, passou Leibholz a considerar que o postulado da igualdade de chances encontrava assento no princpio da liberdade e pluralidade partidrias (arts. 21, I, e 38, I) e no princpio geral de igualdade (art. 3, l). Tais elementos serviram de base para o desenvolvimento da construo jurisprudencial iniciada pelo "Bundesverfassungsgericht" em 1952. Observe-se que, nos primeiros tempos, a jurisprudncia da Corte Constitucional parecia identificar o princpio de igualdade de chances com o direito de igualdade eleitoral Wahlrechtsgleicheit (Lei Fundamental, art. 38, l). As controvrsias sobre o financiamento dos partidos e a distribuio de horrios para transmisses radiofnicas e televisivas ensejaram o estabelecimento da distino entre o princpio da igualdade de chances, propriamente dito, e o direito de igualdade eleitoral. Os preceitos constitucionais atinentes liberdade partidria (art. 21, l) e ao postulado geral da isonomia (art. 3, I) passaram a ser invocados como fundamento do direito de igualdade de chances dos partidos polticos. Converteu-se, assim, a igualdade de chances em princpio constitucional autnomo, um autntico direito fundamental dos partidos, assegurando-se s agremiaes tratamento igualitrio por parte

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MS 32033 / DF do Poder Pblico e dos seus delegados. Inicialmente, perfilhou o Tribunal Constitucional orientao que preconizava a aplicao estritamente formal do princpio de igualdade de chances. Todavia, ao apreciar controvrsia sobre a distribuio de horrio para transmisso radiofnica, introduziu o 2 Senado da Corte Constitucional o conceito de "igualdade de chances gradual" abgestufte Chancengleicheit, de acordo com a "significao do Partido" (Parteibedeutung).[15] Considerou-se, entre outros aspectos, que o tratamento absolutamente igualitrio levaria a uma completa distoro da concorrncia, configurando a equiparao legal das diferentes possibilidades ("faktische Chancen") manifesta afronta ao princpio da neutralidade que deveria ser observado pelo Poder Pblico em relao a todos os partidos polticos.[16] A Lei dos Partidos de 1967 veio consagrar, no 5, o princpio da igualdade de chances tal como concebido pela Jurisprudncia do Bundesverfassungsgericht, estabelecendo o seguinte exerccio: "(1) Se um delegado do Poder Pblico coloca suas instalaes ou servios disposio dos partidos, h de se dar igual tratamento s demais agremiaes partidrias. A amplitude da garantia pode ser atribuda, gradualmente, de acordo com a significao do partido, assegurando-se, porm, um mnimo razovel consecuo dos objetivos partidrios. A significao do partido aferida, em especial, pelos resultados obtidos nas ltimas eleies para a Cmara de Representantes. Ao partido com representao no Parlamento h de se assegurar uma participao no inferior metade daquela reconhecida a qualquer outro partido". (" Wein ein Trger ffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfgung stellt oder andere offentliche Leistungen gewrht, sollen alle Parteien gleichbehandelt werden. Der Umfang der Gewhrung kann nach der Dedeutung der Parteien bis zu dem fr die Erreichung ihres Zweckes erforderlichen Mindestmass abgestuft werden. Die Bedeutung der Parteien bemisst sich insbesondere auch nach den Ergebnissen vorausgegangener Wahlen zu Volksvertretungen. Fr eine Partei, die im Bundestag in Fraktiosstrke vertreten ist, muss der Umfang der

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MS 32033 / DF Gewhrung mindestens halb so gross vie fr jede andere Partei sein "). Como se constata, o 5 da Lei dos Partidos consagrou a gradao da "igualdade de chances" (abgestufte Chancengleicheit), estabelecendo inequvoca "clusula de diferenciao" ("Differenzierungsklausel"). evidente que uma interpretao literal do dispositivo poderia converter o postulado da "igualdade de chances" numa garantia do status quo, consolidando-se a posio dos partidos estabelecidos (etablierte Parteien). Tal possibilidade j havia sido enunciada por Carl Schmitt, ao reconhecer que os partidos no governo desfrutam de inevitvel vantagem, configurando-se uma autntica e supralegal "mais-valia poltica" decorrente do exerccio do poder. Aps asseverar que a deteno do poder outorga ao partido dominante a forma de poder poltico que supera de muito o simples valor das normas, observa Carl Schmitt:
"El partido dominante dispone de toda la preponderancia que lleva consigo, en un Estado donde impera esta clase de legalidad, la mera posesin de los medios legales del poder. La mayoria deja repentinamente de ser un partido; es el Estado mismo. Por mas estrictas y delimitadas que sean las normas a las que se sujeta el'Estado legislativo en la ejecucin de la ley, resalta "siempre lo ilimitado que est detrs", como dijo una vez Otto Mayer. En consecuencia, por encima de toda normatividad, la mera posesin del poder estatal produce una plusvala poltica adicional, que viene a aadirse al poder puramente legal y normativista, una prima superlegal a la posesin legal del poder legal y al logro de la mayoria. [20]

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No se pode negar, pois, que os partidos estabelecidos gozam de evidente primazia em relao aos "newcomers", decorrente sobretudo de sua posio consolidada na ordem poltica. Por outro lado, a realizao de eleies com o propsito de formar um Parlamento capaz de tomar decises respaldado por uma ntida maioria enseja, no raras vezes, modificaes legtimas nas condies de igualdade. Disso pode resultar, evidncia, um congelamento ("Erstarrung") do sistema 53

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MS 32033 / DF partidrio. No h dvida de que a gradao da "igualdade de chances" deve ser realizada cum grano salis, de modo a assegurar razovel e adequada eficcia a todo e qualquer esforo partidrio. At porque o abandono da orientao que consagra a igualdade formal entre os partidos no pode ensejar, em hiptese alguma, a nulificao do tratamento igualitrio que lhes deve ser assegurado pelo Poder Pblico. Eventual gradao do direito de igualdade de chances h de se efetivar com a observncia de critrio capaz de preservar a prpria seriedade do sistema democrtico e pluripartidrio. Tal constatao mostra-se particularmente problemtica no que concerne distribuio dos horrios para as transmisses radiofnicas e televisivas (Wahlsendezeit). Uma radical gradao do direito de igualdade de chances acabaria por converter-se em autntica garantia do status quo. Da ter-se consolidado na Jurisprudncia constitucional alem orientao que assegura a todos os partcipes do prlio eleitoral, pelo menos, uma "adequada e eficaz propaganda" ("angemessene und wirksame Wahlpropaganda"). Considera-se, assim, que um Sendezeitminimum ("tempo mnimo de transmisso") deve ser assegurado a todos os concorrentes, independentemente de sua "significao". Ainda assim, verificam-se na doutrina srias reservas gradao do direito de igualdade de chances, no tocante s "transmisses eleitorais" (Wahlsendezeit). que tal oportunidade assume relevncia extraordinria para os pequenos partidos e as novas agremiaes, que, diversamente dos etablierten Parteien, no dispem de meios adequados para difundir a sua plataforma eleitoral. Tambm Tsatsos e Morlok sustentam, nesse particular, que a igualdade formal de todos os que participam do processo eleitoral deve ser decididamente afirmada. Entendem que, "em uma democracia, no constitui tarefa de um Poder onisciente e interventivo tomar providncias que indiquem aos eleitores a imagem "correta" dos partidos. Ao revs, com a escolha prvia dos partidos arroga-se o Estado, um direito que apenas de se reconhecer cidadania na sua manifestao eleitoral".

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MS 32033 / DF A "igualdade de chances", concebida como princpio constitucional autnomo, constitui expresso jurdica da neutralidade do Estado em relao aos diversos concorrentes. O seu fundamento no se assenta nica e exclusivamente no postulado geral da "igualdade de chances" (Lei Fundamental, art. 3, I). Ao revs, a igualdade de chances considerada como derivao direta dos preceitos constitucionais que consagram o regime democrtico (art. 20, I) e pluripartidrio (art. 21, I).[37] O princpio da igualdade de chances deve imperar no apenas durante o processo eleitoral, mas j antes dele, na preparao das eleies. A democracia no tem como ser exitosa no momento em que partidos polticos ingressam na campanha eleitoral em diferentes condies (BVerfGE 82, 322; 44, 125). No direito alemo, consagra-se que o partido poltico que no obtiver 5% (cinco por cento) dos votos na votao proporcional, ou pelo menos trs mandatos diretos, no obter mandato algum, tambm na eleio para o chamado primeiro voto. Nesse caso, despreza-se a votao dada ao partido. Tal clusula de barreira (Sperrklausel) faz parte do sistema eleitoral germnico desde 1975. Em 1990, o Tribunal Constitucional Federal alemo foi demandado a apreciar a constitucionalidade dessa clusula para as eleies, para o Bundestag, de 1990, as primeiras a serem realizadas aps a Reunificao [BVerfGE 82, 322]. Ao considerar o excepcional momento histrico vivido na Alemanha, a Corte utilizou-se do princpio da Chancengleicheit para justificar que a clusula de barreira no seria aplicada aos Estados da antiga Repblica Democrtica da Alemanha. Entendeu que os novos partidos surgidos nesse antigo territrio comunista no teriam condies de se estruturar em tempo hbil de competir em igualdade de chances com as agremiaes j constitudas na Repblica Federal da Alemanha. [BVerfGE 82, 322]. Alm de assegurar que tratamentos diferenciados a partidos polticos so aceitveis apenas quando apresentarem forte e legtima justificativa para tanto, a jurisprudncia da Corte firme no sentido de

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MS 32033 / DF que o campo de atuao (Spielraum) do legislador nessa matria extremamente reduzido. [BVerfGE 82, 322]. Assentes tais fundamentos, cumpre indagar se o princpio de igualdade de chances, tal como desenvolvido pela doutrina e jurisprudncia alems, afigura-se compatvel com o ordenamento constitucional brasileiro. Considere-se, de imediato, que o postulado geral de igualdade tem ampla aplicao entre ns, no se afigurando possvel limitar o seu alcance, em princpio, s pessoas naturais, ou restringir a sua utilizao a determinadas situaes ou atividades. Nesse sentido, j observara Seabra Fagundes que "to vital se afigura o princpio ao perfeito estruturamento do Estado democrtico, e tal a sua importncia como uma das liberdades pblicas, para usar a clssica terminologia de inspirao francesa, que, no obstante expresso como garantia conferida a "brasileiros e estrangeiros residentes no Pas", o que denota, primeira vista, ter tido em mira apenas as pessoas fsicas, se tornou pacfico alcanar, tambm, as pessoas jurdicas". Em virtude disso, a chamada " fora irradiante do princpio da igualdade" parece espraiar-se por todo o ordenamento jurdico, contemplando, de forma ampla, todos os direitos e situaes. Da ter asseverado Francisco Campos:

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"A clusula relativa igualdade diante da lei vem em primeiro lugar, na lista dos direitos e garantias que a Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas. No foi por acaso ou arbitrariamente que o legislador constituinte iniciou com o direito igualdade a enumerao dos direitos individuais. Dando-lhe o primeiro lugar na enumerao, quis significar expressivamente, embora de maneira tcita, que o princpio de igualdade rege todos os direitos em seguida a ele enumerados. como se o art. 141 da Constituio estivesse assim redigido: "A Constituio assegura com "igualdade os direitos concernentes vida, liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: (...)".[39]

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Explicitando esse pensamento, acrescenta o insigne jurista que o princpio de igualdade tem por escopo a proteo da livre concorrncia entre os homens em todos os mbitos de atividade. Vale transcrever, nesse particular, o seu magnfico magistrio:
"O alcance do princpio de igualdade perante a lei h de ser, portanto, interpretado na maior latitude dos seus termos, ou como envolvendo no s a hiptese de que, embora no havendo existido, venha, entretanto, a se criar no Pas o regime de classes, como toda e qualquer situao, a que, embora casualmente ou episodicamente, sem carter sistemtico, ou de modo puramente singular, se deixe de aplicar o critrio ou a medida geral prevista para casos ou situaes da mesma espcie, e se lhes aplique critrio ou medida de exceo. O princpio no tem, portanto, como foco de incidncia, um ponto preciso e definido. Ele se difunde por todo o tecido das relaes humanas que possam constituir objeto de regulamentao jurdica ou sejam suscetveis de configurar-se em contedo de um ato ou de um comando da autoridade pblica. No princpio adstrito a um aspecto ou a uma forma de organizao social; um postulado de ordem geral, destinado a reger o comrcio jurdico em todas as modalidades, de modo a assegurar, particularmente sob as constituies liberais e democrticas, o regime da concorrncia, que a categoria sob a qual elas concebem no somente a ordem social, como a ordem poltica, a ordem econmica e a ordem jurdica. O princpio de igualdade tem por principal funo proteger e garantir a livre concorrncia entre os homens, seja quando a sua atividade tem por objeto o poder, seja quando o plo de seu interesse so os bens materiais ou imateriais, cujo gozo exclusivo lhes assegurado pelo direito de propriedade".

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De resto, a concorrncia imanente ao regime liberal e democrtico, tendo como pressuposto essencial e inafastvel a neutralidade do Estado. o que se constata na seguinte passagem do preclaro magistrio de 57

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MS 32033 / DF Francisco Campos:


"O regime liberal e democrtico postula a concorrncia no apenas como categoria histrica, mas como a categoria ideal da convivncia humana. Ora, a concorrncia pressupe, como condio essencial, necessria ou imprescindvel, que o Estado no favorea a qualquer dos concorrentes, devendo, ao contrrio, assegurar a todos um tratamento absolutamente igual, a nenhum deles podendo atribuir prioridade ou privilgio, que possa coloc-lo em situao especialmente vantajosa em relao aos demais. Esta, no mundo moderno, a significao do princpio da igualdade perante a lei. Por ele, todos ficaro certos de que na concorrncia, tomada esta expresso no seu sentido mais amplo, o Estado mantm-se neutro ou no procurar intervir seno para manter entre os concorrentes as liberdades ou as vantagens a que cada um deles j tinha direito ou que venha a adquirir, mediante os processos normais da concorrncia. O princpio de igualdade tem hoje, como se v, um campo mais vasto de aplicao do que nos tempos que se seguiram imediatamente s suas primeiras declaraes".[41]

Afigura-se, pois, despiciendo ressaltar a importncia do princpio da isonomia no mbito das relaes estatais. Como a ningum dado recusar a integrao a uma determinada ordem estatal, faz-se mister reconhecer o direito de participao igualitria como correlato necessrio da inevitvel submisso a esse poder de imprio. E o direito de participao igualitria na vida da comunidade estatal e na formao da vontade do Estado no se restringe igualdade eleitoral, ao acesso aos cargos pblicos, ao direito de informao e de manifestao de opinio, abrangendo a prpria participao nos partidos polticos e associaes como forma de exercer influncia na formao da vontade poltica.[42] V-se, pois, que o princpio de igualdade entre os partidos polticos constitui elementar exigncia do modelo democrtico e pluripartidrio. No entanto, no se pode ignorar que a aplicao do princpio de 58

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MS 32033 / DF igualdade de chances encontra dificuldade de ordem jurdica e ftica. Do prisma jurdico, no h dvida de que o postulado da igualdade de chances incide sobre uma variedade significativa de objetos ("Gegenstand"). E do ponto de vista ftico, impende constatar que o Estado, que deve conduzir-se de forma neutra, , ao mesmo tempo, um Estado partidariamente ocupado ("Die tatschlichen Schwierigkeiten bestehen darin, dass der Staat, der sich neutral gegenber dem Parteienwettbewerb zu verhalten hat, selbst ein parteipolitisch besetzter Staat ist").[43] Aludidas dificuldades no devem ensejar, evidncia, o estabelecimento de quaisquer discriminaes entre os partidos estabelecidos e os "newcomers", porquanto eventual distino haveria de resultar, inevitavelmente, no prprio falseamento do processo de livre concorrncia. fcil de ver, assim, que toda e qualquer distoro no sistema de concorrncia entre os partidos afeta de forma direta e frontal o princpio de isonomia, enquanto parmetro e baldrame dos demais direitos e garantias. No se afirme, outrossim, que ao legislador seria dado estabelecer distines entre os concorrentes com base em critrios objetivos. Desde que tais distines impliquem alterao das condies mnimas de concorrncia, evidente se afigura sua incompatibilidade com a ordem constitucional calcada no postulado de isonomia. Mais uma vez de se invocar a lio de Francisco Campos, in verbis:

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"Se o princpio deve reger apenas a aplicao da lei, claro que ao legislador ficaria devassada a imensidade de um arbtrio sem fronteiras, podendo alterar, sua discrio, por via de medidas concretas ou individuais, as condies da concorrncia, de maneira a favorecer, na corrida, a um dos concorrentes, em detrimento dos demais. O que garante, efetivamente, a concorrncia no to-s o princpio da legalidade, entendido como a exigncia que os atos da justia e da administrao possam ser referidos ou imputados lei.

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Desde que ficasse assegurada ao legislador a faculdade de alterar a posio de neutralidade do Estado em face dos concorrentes, tomando o partido de uns contra outros, a ordem da concorrncia no poderia ter a posio central e dominante que lhe cabe, incontestavelmente, no ciclo histrico que se abriu com a revoluo industrial do Sculo passado e que ainda no se pode dar como encerrado no mundo ocidental. O carter de norma obrigatria para o legislador, para ele especialmente, resulta da natureza e da extenso do princpio de igualdade perante a lei. Seria, de outra maneira, um princpio suprfluo ou destitudo de qualquer significao.[44]

No parece subsistir dvida, portanto, de que o princpio da isonomia tem integral aplicao atividade poltico-partidria, fixando os limites e contornos do poder de regular a concorrncia entre os partidos. Ademais, como j observado, faz-se mister notar que o princpio da igualdade de chances entre os partidos polticos parece encontrar fundamento, igualmente, nos preceitos constitucionais que instituem o regime democrtico, representativo e pluripartidrio (CF, arts. 1, 1, 152 e 148). Tal modelo realiza-se, efetivamente, atravs da atuao dos partidos, que so, por isso, elevados condio de autnticos e peculiares rgos estatais, com relevantes e indispensveis funes atinentes formao da vontade poltica, criao de legitimidade e ao processo contnuo de mediao ("Vermittlung") entre povo e Estado (Lei 5.682/71, art. 2).[45] Esta mediao tem seu ponto de culminncia na realizao de eleies, com a livre concorrncia das diversas agremiaes partidrias. E a disputa eleitoral condio indispensvel do prprio modelo representativo, como assinala com habitual preciso o eminente Ministro Francisco Rezek, in verbis:

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"O regime representativo pressupe disputa eleitoral cuja racionalidade deriva da livre concorrncia entre os partidos, cada um deles empenhado na reunio da vontade popular em torno de seu programa poltico. No merece o

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nome de partido poltico, visto que no lhe tem a essncia, chamado "partido nico": aqui se trata, antes, de um grande departamento poltico do Estado, fundado na presuno de que seu iderio representa a vontade geral a ponto de alcanar o foro da incontestabilidade. As eleies, no Estado unipartidrio, no traduzem o confronto de teses programas, mas a mera expedio popular, em favor dos eleitos, de um atestado de habilitao ao cumprimento do programa que de antemo se erigira em dogma. A pluralidade de partidos no , dessa forma, uma opo. Sem ela no h que falar, seno por abusiva metfora, em partido poltico de espcie alguma. (grifei)

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Portanto, no se afigura necessrio despender qualquer esforo de argumentao para que se possa afirmar que a concorrncia entre os partidos, inerente ao prprio modelo democrtico e representativo, tem como pressuposto inarredvel o princpio de igualdade de chances. Assim, tal princpio constitui clusula ptrea da Constituio de 1988 e pilar do prprio regime democrtico brasileiro. Note-se que, em vrios pronunciamentos, este Tribunal j se utilizou do princpio da igualdade de chances, bem como da anterioridade eleitoral, como parmetros de controle. Na ADI 3.741 (Rel. Min Ricardo Lewandowski, Plenrio, DJ 23.2.2007), por exemplo, a Corte entendeu que a Lei 11.300/2006, que operou a chamada minirreforma eleitoral para o pleito de 2006, no violou os referidos direitos. Confira-se a ementa do julgado:

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 11.300/2006 (MINI-REFORMA ELEITORAL). ALEGADA OFENSA AO PRINCPIO DA ANTERIORIDADE DA LEI ELEITORAL (CF, ART. 16). INOCORRNCIA. MERO APERFEIOAMENTO DOS PROCEDIMENTOS ELEITORAIS. INEXISTNCIA DE ALTERAO DO PROCESSO ELEITORAL. PROIBIO DE DIVULGAO DE PESQUISAS ELEITORAIS QUINZE DIAS ANTES DO PLEITO.

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INCONSTITUCIONALIDADE. GARANTIA DA LIBERDADE DE EXPRESSO E DO DIREITO INFORMAO LIVRE E PLURAL NO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO. PROCEDNCIA PARCIAL DA AO DIRETA. I Inocorrncia de rompimento da igualdade de participao dos partidos polticos e dos respectivos candidatos no processo eleitoral. II Legislao que no introduz deformao de modo a afetar a normalidade das eleies. III Dispositivos que no constituem fator de perturbao do pleito. IV Inexistncia de alterao motivada por propsito casustico. V Inaplicabilidade do postulado da anterioridade da lei eleitoral. VI Direto informao livre e plural como valor indissocivel da ideia de democracia. VII Ao direta julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 35-A da Lei introduzido pela Lei 11.300/2006 na Lei 9.504/1997. (grifei)

A jurisprudncia do Supremo farta, portanto, de exemplos de utilizao do postulado da igualdade de chances para a verificao da compatibilidade entre as leis que interferem diretamente no processo eleitoral, ou at mesmo em momentos que o antecedem, e a Constituio de 1988. A restrio, pelo legislador, dos critrios relacionados distribuio dos horrios de propaganda eleitoral e de cotas do fundo partidrio, ainda que limitada, deve ser razovel e proporcional para que se compatibilize com o postulado da igualdade de chances. Alm disso, no se pode admitir a criao de situaes jurdicas distintas a abarcar parlamentares regularmente eleitos na mesma eleio, para uma mesma legislatura. No presente feito, a violao ao princpio da igualdade de chances apresenta-se ntida, em razo da diferena de tratamento jurdico

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MS 32033 / DF dispensada a atores e partidos polticos no curso de uma mesma legislatura, sem que para tanto haja qualquer justificativa plausvel, o que revela o casusmo da deliberao apressada do projeto de lei em exame, conforme ficar evidenciado a seguir. Por essa razo, leis casusticas so altamente questionveis. No presenta caso, o projeto de lei permite ao observador at mesmo vislumbrar os seus destinatrios especficos, o que o torna ainda mais gravoso s referidas clusulas ptreas da Constituio de 1988. Em outras oportunidades manifestei-me sobre a eventual aprovao de leis casusticas:
Outra limitao implcita que h de ser observada diz respeito proibio de leis restritivas, de contedo casustico ou discriminatrio. Em outros termos, as restries aos direitos individuais devem ser estabelecidas por leis que atendam aos requisitos da generalidade e da abstrao, evitando, assim, tanto a violao do princpio da igualdade material quanto a possibilidade de que, por meio de leis individuais e concretas, o legislador acabe por editar autnticos atos administrativos (Bodo Pieroth e Bernhard Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, cit., p. 70.) Sobre o significado de princpio, vale registrar o magistrio de Canotilho: As razes materiais desta proibio sintetizam-se da seguinte forma: (a) as leis particulares (individuais e concretas), de natureza restritiva, violam o princpio material da igualdade, discriminando, de forma arbitrria, quanto imposio de encargos para uns cidados em relao aos outros; (b) as leis individuais e concretas restritivas de direitos, liberdades e garantias representam a manipulao da forma da lei pelos rgos legislativos ao praticarem um ato administrativo individual e concreto sob as vestes legais (os autores discutem a existncia, neste caso, de abuso de poder legislativo e violao do princpio da separao dos poderes; (c) as leis individuais e concretas no contm uma normatizao dos pressupostos

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da limitao, expressa de forma previsvel e calculvel e, por isso, no garantem aos cidados nem a proteo da confiana nem alternativas de ao e racionalidade de atuao. (Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614.) Diferentemente das ordens constitucionais alem e portuguesa, a Constituio brasileira no contempla expressamente a proibio de lei casustica no seu texto. Isso no significa, todavia, que o princpio da proibio da lei restritiva de carter casustico no tenha aplicao entre ns. Como amplamente admitido na doutrina, tal princpio deriva do postulado material da igualdade, que veda o tratamento discriminatrio ou arbitrrio, seja para prejudicar, seja para favorecer. (Cf., sobre o assunto, Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614-615; Herzog, in Maunz-Drig, dentre outros, Grundgestz, cit., Kommentar zu art. 19, I, n. 9). Resta evidente, assim, que a elaborao de normas de carter casustico afronta, de plano, o princpio da isonomia. de observar, outrossim, que tal proibio traduz uma exigncia do Estado de Direito democrtico, que se no compatibiliza com a prtica de atos discriminatrios ou arbitrrios. Nesse sentido, preciso o magistrio de Pontes de Miranda nos seus comentrios ao art. 153, 2, da Constituio de 1967/69: Nos Estados contemporneos no democratizados, a segurana de que as regras jurdicas emanam de certa fonte, com a observncia de pressupostos formais, muito serve liberdade, sem, contudo, bastar-lhe. No aqui o lugar para mostrarmos como se obtm tal assegurao completa da liberdade, pela convergncia de trs caminhos humanos (democracia, liberdade, igualdade). (...) O art. 153, 2, contm em si um dos exemplos: se o Estado democrtico, a proposio, que se acha no art. 153, 2, como se dissera Ningum pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, seno em virtude de regra jurdica emanada dos representantes do povo (democracia, arts. 27-59), formalmente igual para todos

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(igualdade, art. 153, 1). Pontes de Miranda, Comentrios Constituio de 1967/69, cit., t. 5, p. 2-3). Se no h dvida de que, tambm entre ns, revela-se inadmissvel a adoo de leis singulares, individuais ou pessoais com objetivo de restringir direitos, cumpre explicitar as caractersticas dessas leis. Segundo Canotilho (Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614). , lei individual restritiva inconstitucional toda lei que: imponha restries aos direitos, liberdades e garantias de uma pessoa ou de vrias pessoas determinadas; imponha restries a uma pessoa ou a um crculo de pessoas que, embora no determinadas, podem ser determinveis por intermdio da conformao intrnseca da lei e tendo em conta o momento de sua entrada em vigor. O notvel publicista portugus acentua que o critrio fundamental para a identificao de uma lei individual restritiva no a sua formulao ou o seu enunciado lingustico, mas o seu contedo e respectivos efeitos. Da reconhecer a possibilidade de leis individuais camufladas, isto , leis que, formalmente, contm uma normao geral e abstrata, mas que, materialmente, segundo o contedo e efeitos, dirigem-se a um crculo determinado ou determinvel de pessoas. (Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614.) No parece ser outra a orientao da doutrina tedesca. A tcnica de formulao da lei no decisiva para a identificao da lei restritiva individual ou casustica. Decisiva a consequncia ftica (tatschliche Wirkung) da lei no momento de sua entrada em vigor. (Herzog, in Maunz-Drig, dentre outros, Grundgesetz, cit., Kommentar zu art. 19, I, n. 36) A deciso do Supremo Tribunal Federal sobre a inconstitucionalidade da Lei dos Partidos Polticos parece compreender-se tambm no contexto dessa proibio, na medida em que se afirma ali que se cuida, propriamente, de repudiar uma deciso que limita a participao dos partidos no pleito eleitoral, mas de se ter como inaceitvel a adoo de critrios assentados no passado em fatos j verificados e

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consumados para definir essa participao futura. (ADI 958, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ de 25-8-1995, p. 26021.)

c) A proteo minoria como pilar legitimador da jurisdio constitucional Alm de todo o exposto, tem-se que a proteo da minoria parlamentar e poltica em geral, representa um fundamento elevado da razo de ser da jurisdio constitucional. Como se sabe, devemos a Kelsen a associao sistemtica da jurisdio a esse aspecto importante do conceito de democracia, que , exatamente, a possibilidade de sobrevivncia e de proteo das minorias. A opo de Kelsen pelo modelo democrtico est vinculada concepo terica do relativismo. O sistema democrtico no se legitima pela verdade, mas sim pelo consenso. Na famosa conferncia proferida perante a Associao dos Professores de Direito Pblico alemes, Kelsen deixou claro que a jurisdio constitucional haveria de ter papel central em um sistema democrtico moderno:

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"Contra as muitas censuras que se fazem ao sistema democrtico - muitas delas corretas e adequadas -, no h melhor defesa seno a da instituio de garantias que assegurem a plena legitimidade do exerccio das funes do Estado. Na medida em que amplia o processo de democratizao, deve-se desenvolver tambm o sistema de controle. dessa perspectiva que se deve avaliar aqui a

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Nota-se, portanto, que a aprovao de leis casusticas caminha lado a lado com intenes discriminatrias da parte do legislador. Esse tipo de providncia atenta frontalmente contra o princpio da isonomia e, no caso em exame, contra a igualdade de chances, sem a qual no h processo democrtico-eleitoral imparcial e justo.

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jurisdio constitucional. Se a jurisdio constitucional assegura um processo escorreito de elaborao legislativa, inclusive no que se refere ao contedo da lei, ento ela desempenha uma importante funo na proteo da minoria contra os avanos da maioria, cuja predominncia somente h de ser aceita e tolerada se exercida dentro do quadro de legalidade. A exigncia de um quorum qualificado para a mudana da Constituio traduz a ideia de que determinadas questes fundamentais devem ser decididas com a participao da minoria. A maioria simples no tem o direito de impor a sua vontade - pelo menos em algumas questes - minoria. Nesse ponto, apenas mediante a aprovao de uma lei inconstitucional poderia a maioria afetar os interesses da minoria constitucionalmente protegidos. Por isso, a minoria, qualquer que seja a sua natureza - de classe, de nacionalidade ou de religio - tem um interesse eminente na constitucionalidade da lei. Isto se aplica sobretudo em caso de mudana das relaes entre maioria e minoria, se uma eventual maioria passa a ser minoria, mas ainda suficientemente forte para obstar uma deciso qualificada relativa reforma constitucional. Se se considera que a essncia da democracia reside no no imprio absoluto da maioria, mas exatamente no permanente compromisso entre maioria e minoria dos grupos populares representados no Parlamento, ento representa a jurisdio constitucional um instrumento adequado para a concretizao dessa ideia. A simples possibilidade de impugnao perante a Corte Constitucional parece configurar instrumento adequado para preservar os interesses da minoria contra leses, evitando a configurao de uma ditadura da maioria, que, tanto quanto a ditadura da minoria, se revela perigosa para a paz social".

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Na experincia do direito comparado, Klaus Stwe realiza profunda anlise sobre a jurisprudncia do Tribunal Alemo desde o seu surgimento (1951) at os dias atuais. O jurista alemo afirma que, na repartio das funes do Estado de Direito, o controle das instituies democrticas exercido, de forma 67

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MS 32033 / DF compartilhada, entre a oposio parlamentar e a jurisdio constitucional. Acerca dessa oposio parlamentar, Canotilho enuncia o direito de oposio democrtica, o qual, em suas palavras:
(...) um direito imediatamente decorrente da liberdade de opinio e da liberdade de associao partidria. Precisamente por isso, o direito de oposio no se limita oposio parlamentar (o art. 114./3, conjugado com o nmero 1. do mesmo artigo, poderia ser interpretado nesse sentido), antes abrange o direito oposio extraparlamentar, desde que exercido nos termos da Constituio (art. 10./2). Por outro lado, como salienta o Tribunal Constitucional Alemo, a oposio exerce-se no apenas face maioria parlamentar mas tambm face maioria parlamentar e governo. A interpretao restritiva do direito oposio (no sentido de uma simples oposio parlamentar ao governo de sua majestade), conduziria, desde logo, a que as foras polticas no representadas no Parlamento vissem a sua liberdade poltica, o seu direito de participao na vida pblica, o seu direito fundamental de associao e a sua liberdade de expresso, indirectamente restringidos (para alm do permitido pelo art. 18.) por uma andina interpretao do direito de oposio democrtica (cfr. art. l./3 da L n. 24/98, de 26 de Maio - Estatuto de Direito de Oposio -, onde se refere precisamente o direito de oposio dos partidos sem representao parlamentar). A ideia de oposio extraparlamentar conexiona-se, de resto, com outros direitos fundamentais como, por ex., os direitos de reunio e manifestao (art. 45.), e com o prprio princpio democrtico (cfr. Lei n. 24/98, art. 3./4). O princpio democrtico postular mesmo a oposio extraparlamentar quando a oposio parlamentar deixar de ter expresso significativa, como o caso das grandes coligaes formadas por todos ou pelos principais partidos com assento no Parlamento(Allparteienregierung). Especfico da oposio parlamentar o direito informao regular e directa sobre o andamento dos principais assuntos de

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interesse pblico (art. 114./3), o direito de fiscalizao e de crtica no mbito da Assembleia da Repblica (arts. 156., 180./2/c e 194.), o direito de participao na organizao e funcionamento do prprio parlamento (arts. 175./b, 176./3, 178./2 e 180./1) e o direito de antena (art. 40./2). Particularmente relevante o direito de consulta prvia (cf. Lei n. 24/98, art. 5.) sobre questes polticas importantes (marcao da data de eleies, orientaes de poltica externa, polticas de defesa e segurana interna). O conjunto destes direitos designase por direitos de oposio. Constitucionalmente duvidosa a limitao do direito de rplica poltica apenas aos partidos de oposio representados na Assembleia da Repblica (cfr., porm, L 36/86, are. 2., de 5/9 - garantia de rplica poltica dos partidos de oposio).[50]

Nesse particular, o prprio Klaus Stwe reala o papel desempenhado pelos controles derivados dos direitos da minoria, os quais so importantes, sobretudo, nas hipteses em que tais prerrogativas sejam absolutas, ou seja, independam da vontade da maioria. Como algumas categorias desses importantes controles, Stwe destaca dois exemplos da Lei Fundamental alem. O primeiro aquele da convocao antecipada do Parlamento (Bundestag) por meio da petio de 1/3 (um tero) de seus membros (art. 39, III). O segundo exemplo diz respeito obrigao de constituir uma comisso de investigao diante da solicitao de, pelo menos, 1/4 (um quarto) dos parlamentares (art. 44, I). Da afirmar-se coerentemente na doutrina alem que, se requerido, o Parlamento (Bundestag) pode instalar a CPI. O rgo parlamentar deve, porm, instituir a comisso se o requerimento contar com o apoio de pelo menos um quarto dos membros do parlamento. Cuida-se, pois de um direito da minoria em face da maioria dies ist ein Recht der Minderheit gegenber der Mehrheit. Tendo em vista essa circunstncia particular, indaga-se, no direito alemo, se, no caso de requerimento da maioria, seria necessria a edio de uma resoluo do Parlamento, especialmente se o tema da

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MS 32033 / DF investigao apresenta-se devidamente definido. A resposta afirmativa. A resoluo tambm exigida porque o nmero de membros da comisso h de ser devidamente fixado. J com relao ao aspecto do exerccio da jurisdio constitucional, devo alertar que as modernas constituies, no obstante consagrarem os direitos fundamentais e o princpio da soberania popular como princpios bsicos do Estado de Direito, dispem, em geral, sobre a forma de manifestao da vontade popular e sobre a atuao dos rgos representativos dessa vontade. Nesse contexto, os entes de representao devem agir dentro de limites prescritos, estando os seus atos vinculados a determinados procedimentos. Essas constituies pretendem, portanto, que os atos praticados pelos rgos representativos possam ser objeto de crtica e controle. Trata-se, em verdade, de um modelo de fiscalizao democrtica dos atos do Poder Pblico. Tal como observado por Dieter Grimm, um sistema que admite o conflito de opinio e a pluralidade de interesses como legtimo somente poder subsistir se houver consenso sobre a forma de resoluo de conflitos e sobre os prprios limites desses conflitos. Se a controvrsia tiver por objeto o prprio mtodo de soluo dos conflitos, o sistema democrtico no estar livre da ameaa de instabilidades e de tumultos no seu funcionamento. Essa colocao tem a virtude de ressaltar que a jurisdio constitucional no se mostra incompatvel com um sistema democrtico que imponha limites aos mpetos da maioria e discipline o exerccio da vontade majoritria. Ao revs, esse rgo de controle cumpre uma funo importante no sentido de reforar as condies normativas da democracia e atenuar a possibilidade de conflitos bsicos que afetem o prprio sistema. A misso de um tribunal como o Supremo aplicar a Constituio, ainda que contra a opinio majoritria. Esse o ethos de uma Corte Constitucional. fundamental que tenhamos essa viso. Isso est, na verdade, na obra de Zagrebelsky, que versa um tema

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MS 32033 / DF histrico e teolgico fascinante: a crucificao e a democracia. Diz Zagrebelsky:


Para a democracia crtica, nada to insensato como a divinizao do povo que se expressa pela mxima vox populi, vox dei, autntica forma de idolatria poltica. Esta grosseira teologia poltica democrtica corresponde aos conceitos triunfalistas e acrticos do poder do povo que, como j vimos, no passam de adulaes interesseiras. Na democracia crtica, a autoridade do povo no depende de suas supostas qualidades sobre-humanas, como a onipotncia e a infalibilidade. Depende, ao contrrio, de fator exatamente oposto, a saber, do fato de se assumir que todos os homens e o povo, em seu conjunto, so necessariamente limitados e falveis. Este ponto de vista parece conter uma contradio que necessrio aclarar. Como possvel confiar na deciso de algum, como atribuir-lhe autoridade quando no se lhe reconhecem mritos e virtudes, e sim vcios e defeitos? A resposta est precisamente no carter geral dos vcios e defeitos. A democracia, em geral, e particularmente a democracia crtica, baseia-se em um fator essencial: em que os mritos e defeitos de um so tambm de todos. Se no valor poltico essa igualdade negada, j no teramos democracia, quer dizer, um governo de todos para todos; teramos, ao contrrio, alguma forma de autocracia, ou seja, o governo de uma parte (os melhores) sobre a outra (os piores). Portanto, se todos so iguais nos vcios e nas virtudes polticas, ou, o que a mesma coisa, se no existe nenhum critrio geralmente aceito, atravs do qual possam ser estabelecidas hierarquias de mrito e demrito, no teremos outra possibilidade seno atribuir a autoridade a todos, em seu conjunto. Portanto, para a democracia crtica, a autoridade do povo no depende de suas virtudes, ao contrrio, desprende-se necessrio estar de acordo com isso de uma insupe rvel falta de algo melhor. (Zagrebelsky, Gustavo. La crucifixin y la democracia, trad. espanhola, Ariel, 1996, p. 105

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Ttulo original: II Crucifige! e la democracia, Giulio Einaudi, Torino, 1995).

Voltemos, uma vez mais, ao processo contra Jesus. A multido gritava Crucifica-lhe! Era exatamente o contrrio do que se pressupe na democracia crtica. Tinha pressa, estava atomizada, mas era totalitria, no havia instituies nem procedimentos. No era estvel, era emotiva e, portanto, extremista e manipulvel. Uma multido terrivelmente parecida ao povo, esse povo a que a democracia poderia confiar sua sorte no futuro prximo. Essa turba condenava democraticamente Jesus, e terminava reforando o dogma do Sanedrim e o poder de Pilatos. Poderamos ento perguntar quem naquela cena exercia o papel de verdadeiro amigo da democracia. Hans Kelsen contestava: Pilatos. Coisa que equivaleria a dizer: o que obrava pelo poder desnudo. Ante essa repugnante viso da democracia, que a colocava nas mos de grupos de negociantes sem escrpulos e at de bandos de gangsters que apontam para o alto como j ocorreu neste sculo entre as duas guerras e como pode ocorrer novamente com grandes organizaes criminais de dimenses mundiais e potncia ilimitada , dariam vontade de contestar, contrapondo ao poder desnudo a fora de uma verdade: o fanatismo do Sanedrim. Ao concluir essa reconstruo, queremos dizer que o amigo da democracia da democracia crtica Jesus: aquele que, calado, convida, at o final, ao dilogo e reflexo retrospectiva. Jesus que cala, esperando at o final, um modelo. Lamentavelmente para ns, sem embargo, ns, diferentemente dele, no estamos to seguros de ressuscitar ao terceiro dia, e no podemos nos permitir aguardar em silncio at o final.

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Zagrebelsky encerra essa passagem notvel, falando do julgamento de Cristo. Dizia: Quem democrtico: Jesus ou Pilatos? , retomando um debate que tinha sido colocado por Kelsen no trabalho sobre a democracia. E ele diz:

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Por isso, a democracia da possibilidade e da busca, a democracia crtica, tem que se mobilizar contra quem rechaa o dilogo, nega a tolerncia, busca somente o poder e cr ter sempre razo. A mansido como atitude do esprito aberto ao dilogo, que no aspira a vencer, seno a convencer, e est disposto a deixar-se convencer certamente a virtude capital da democracia crtica. Porm s o filho de Deus pde ser manso como o cordeiro. A mansido, na poltica, a fim de no se expor irriso, como imbecilidade, h de ser uma virtude recproca. Se no , em determinado momento, antes do final, haver de romper o silncio e deixar de aguentar.

o que fazem o impetrante e os amici curiae ao gritarem contra um projeto de lei de carter sufocante, ambguo e que condena os partidos em formao morte por inanio, conforme assentou esta Corte, por unanimidade, no julgamento das ADIs 1.351 e 1.354, pela voz do relator Min. Marco Aurlio, DJ 30.3.2007. O catlogo de direitos fundamentais no est disposio; ao contrrio, cabe Corte Constitucional fazer o trabalho diuturno, exatamente porque ela no julga cada caso individualmente, mas, quando julga o caso, ela o faz na perspectiva de estar definindo temas. Cabe Corte fazer, diuturnamente, a pedagogia dos direitos fundamentais, contribuindo para um processo civilizatrio mais elevado. preciso ressaltar que a questo da proteo das minorias polticas constantemente revisitada nos debates desta Corte. o que se colhe, por exemplo, da firme jurisprudncia desta Corte quanto ao direito de oposio das minorias parlamentares para a instalao de CPIs. Nesse sentido, vale lembrar o julgamento do MS 24831, rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJ 4.8.2006, em que o Plenrio assentou a impossibilidade de a maioria parlamentar frustrar, no mbito do Congresso Nacional, o exerccio, pelas minorias legislativas, do direito constitucional investigao parlamentar. Naquela oportunidade, o Ministro Celso de Mello, em aprofundado voto, destacou o seguinte:

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A matria ora submetida ao julgamento do Supremo Tribunal Federal, Senhor Presidente, reveste-se de inquestionvel relevncia. A afirmao que ora fao apia-se no reconhecimento de que existe, em nosso sistema polticojurdico, um verdadeiro estatuto constitucional das minorias parlamentares, o que deve conduzir esta Suprema Corte a proclamar o alto significado que assume, para o regime democrtico, a essencialidade da proteo jurisdicional a ser dispensada ao direito de oposio, analisado na perspectiva da prtica republicana das instituies parlamentares. Essa percepo do tema que reconhece, no direito efetiva instaurao do inqurito parlamentar, uma garantia instrumental constitucionalmente atribuda s minorias legislativas, por efeito da imanncia do direito de oposio em face do prprio modelo democrtico de Estado que entre ns prevalece encontra pleno suporte no mais autorizado magistrio doutrinrio (...). No se revela possvel desconsiderar, por isso mesmo, a prpria ratio subjacente ao preceito normativo inscrito no art. 58, 3, da Constituio, cujo fundamento polticojurdico - que deriva da necessidade de respeito incondicional s minorias parlamentares - atua como verdadeiro pressuposto de legitimao da ordem democrtica, tal como adverte o prprio magistrio da jurisprudncia dos Tribunais (...) V-se, da, que a questo ora submetida ao julgamento desta Suprema Corte faz com que este Tribunal se defronte com um tema de extrao iniludivelmente constitucional, eis que o reconhecimento do direito de oposio, de um lado, e a afirmao da necessidade de se assegurar, em nosso sistema jurdico, a proteo s minorias parlamentares, de outro, qualificam-se, na verdade, como fundamentos imprescindveis plena legitimao material do Estado Democrtico de Direito.

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Alm disso, o Ministro Celso de Mello deixou registrado que se deve conceder um direito de oposio que no esteja reduzido a 74

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MS 32033 / DF uma previso meramente formal, mas tambm garantir efetividade por meio de instrumentos hbeis a garantir uma atuao condizente com o nosso sistema democrtico:
Para que o regime democrtico no se reduza a uma categoria poltico-jurdica meramente conceitual, torna-se necessrio assegurar, s minorias, mesmo em sede jurisdicional, quando tal se impuser, a plenitude de meios que lhes permitam exercer, de modo efetivo, um direito fundamental que vela ao p das instituies democrticas: o direito de oposio. No basta, desse modo, que se atribua, aos grupos minoritrios, o direito de oposio, quer se cuide de oposio parlamentar, quer se trate de oposio extraparlamentar. Mais do que o mero reconhecimento formal da existncia desse direito, torna-se imperioso garantir-lhe, em plenitude, o seu efetivo exerccio, com todas as conseqncias que dele derivem. Isso significa, portanto, numa perspectiva pluralstica, em tudo compatvel com os fundamentos estruturantes da prpria ordem democrtica (CF, art. 1, V), que, ao lado do direito de oposio, h que haver a garantia de opor-se, para que essa prerrogativa essencial no se converta em frmula destituda de significao, o que subtrairia consoante adverte a doutrina (SRGIO SRVULO DA CUNHA, Fundamentos de Direito Constitucional, p. 161/162, item n. 602.73, 2004, Saraiva) o necessrio coeficiente de legitimidade jurdicodemocrtica ao regime poltico vigente em nosso Pas. Por isso mesmo, o direito de oposio, Senhor Presidente, especialmente aquele reconhecido s minorias legislativas, para que no se transforme numa promessa constitucional inconseqente, h de ser aparelhado com instrumentos de atuao que viabilizem a sua prtica concreta.

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Tambm assentei em voto, no referido julgamento, que esta Corte era acionada justamente para dar eficcia ao direito da minoria 75

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MS 32033 / DF parlamentar, relembrando que devemos a Kelsen a associao sistemtica da jurisdio constitucional a esse aspecto importante do conceito de democracia, que , exatamente, a possibilidade de sobrevivncia e de proteo das minorias, dado que o sistema democrtico no se legitima pela verdade, mas sim pelo consenso. Naquela oportunidade, ressaltei o seguinte:
Nesse contexto, os entes de representao devem agir dentro de limites prescritos, estando os seus atos vinculados a determinados procedimentos (Cf., a propsito, GRIMM, Dieter. Verfassungserichtsbarkeit - Funktion und Funktionsgrenzen in demokratischem Staat. In: Jus-Didaktik, Heft 4, Munique, 1977, p. 83 (95).). Essas constituies pretendem, portanto, que os atos praticados pelos rgos representativos possam ser objeto de crtica e controle (GRIMM, Dieter. op. cit., p. 83 (95).). Trata-se, em verdade, de um modelo de fiscalizao democrtica dos atos do Poder Pblico. Tal como observado por Dieter Grimm, um sistema que admite o conflito de opinio e a pluralidade de interesses como legtimo somente poder subsistir se houver consenso sobre a forma de resoluo de conflitos e sobre os prprios limites desses conflitos (GRIMM, Dieter. op. cit., p.83 (96).). Se a controvrsia tiver por objeto o prprio mtodo de soluo dos conflitos, o sistema democrtico no estar livre da ameaa de instabilidades e de tumultos no seu funcionamento. Essa colocao tem a virtude de ressaltar que a jurisdio constitucional no se mostra incompatvel com um sistema democrtico que imponha limites aos mpetos da maioria e discipline o exerccio da vontade majoritria. Ao revs, esse rgo de controle cumpre uma funo importante no sentido de reforar as condies normativas da democracia e atenuar a possibilidade de conflitos bsicos que afetem o prprio sistema (GRIMM, Dieter. op. cit., p. 83 (96).).

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O caso em apreo tambm demonstra, saciedade, a necessidade de proteo minoria, reforado, ademais, pela proteo confiana que os parlamentares depositaram na prevalncia da deciso emanada desta 76

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MS 32033 / DF Corte no julgamento da ADI 4.430, a qual garantiu a que o tempo de rdio e TV e as cotas de Fundo partidrio fossem transferidos em conjunto com os congressistas que criassem novas legendas. O casusmo da aprovao do PLC 14/2013, aps a referida deciso do Supremo, exatamente no momento em que foras polticas minoritrias mobilizavam-se para a criao de partidos novos, os quais certamente contariam com a adeso de parlamentares eleitos, significa um bloqueio dessa mesma mobilizao, em razo da frustrao das expectativas nutridas pelos atores polticos envolvidos. Isso tem o condo de desrespeitar o direito das minorias de livremente associarem-se politicamente, por meio de manobra que eleva sobremaneira os nus relacionados liberdade de criao de legendas. E o faz de modo desrespeitoso, por um lado, ao princpio da isonomia e da igualdade de chances, visto que visa a tratar distintamente grupos polticos que merecem igual considerao, em especial no curso de uma mesma legislatura; e, por outro lado, a aprovao do PLC 14/2013 significaria um duro golpe contra o Estado de Direito, corporificado em afronta ao princpio da segurana jurdica, que deve nortear todo o processo democrtico, sobretudo em sua modalidade de proteo confiana legtima, uma vez que os grupos polticos mobilizavam-se para a criao de novos partidos, ancorados em pronunciamento recentssimo do Supremo Tribunal Federal deste pas (ADI 4.430) Ante essas consideraes, no h dvida de que a deliberao para aprovao do PLC 14/2013, mediante procedimento legislativo abreviado em razo de requerimentos de urgncia, e nos termos em que se encaminhava a votao at a deciso liminar de minha lavra que a suspendeu, afigura-se inconstitucional, tambm, por afronta ao direito das minorias parlamentares.

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d) A jurisdio constitucional como garante das condies da democracia

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MS 32033 / DF Algumas decises adotadas pelos Poderes constitudos da Repblica reverberam normalmente em outros. Algumas vezes esse fato lido como se um Poder estivesse a invadir a seara do outro, ou a lhe usurpar competncias, conforme se tem visto noticiar em alguns casos. Ocorre que a inter-relao entre os Poderes, de uma forma ou de outra, leva a esses influxos. esse relacionamento que permite separao dos Poderes operar de modo eficiente, desde sua formulao clssica, dada por Montesquieu. No caso em exame, esta Suprema Corte est a exercer funo bsica da jurisdio constitucional. Em muitos pases, ocasionalmente ocorre de as Cortes constitucionais serem criticadas em razo de proferirem decises alegadamente ativistas. Apesar de ativismo judicial ser algo relativamente difcil de se conceituar com preciso e de ser dependente da configurao de cada ordenamento jurdico, a noo to difundida e comentada que no se faz necessrio aqui explic-la. O ponto que uma das principais caractersticas da jurisdio constitucional e que, por isso mesmo, torna-se parte de sua essncia funcionar como uma espcie de garante das condies mnimas da democracia. Esse tipo de atuao das Cortes constitucionais e das Supremas Cortes consensual, aceito e prestigiado at pelos mais fervorosos crticos do chamado ativismo judicial. Por essa razo, a garantia do exerccio dos direitos fundamentais e democrticos de participao poltica est intrinsecamente ligada prpria regularidade do processo democrtico, e a atuao da jurisdio constitucional nessa seara revela-se de extrema importncia sempre que haja leso ou ameaa de leso a tais direitos. Desde a publicao da obra de John Hart Ely (Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review. Cambridge and London: Harvard University Press, 1980.), compreendese que a proteo do funcionamento regular do processo democrtico a principal funo da jurisdio constitucional e, portanto, tambm desta Suprema Corte. Coincidentemente, a obra clssica de Ely de 1980, mesmo ano em que o STF julgou o MS 20.257 e, em acrdo lavrado pelo Min. Moreira

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MS 32033 / DF Alves, fixou a sua jurisprudncia no sentido do cabimento de mandado de segurana em hipteses como a presente. Em um ambiente de questionamentos sobre os limites da atuao do Judicirio no exerccio do controle de constitucionalidade, o autor norte-americano definiu a seara essencial na qual o controle realizado pela jurisdio constitucional imprescindvel democracia. Para Ely, a atuao do Poder Judicirio est vinculada identificao de falhas no que chamou de mercado poltico, fazendo analogia com o exerccio de uma funo antitruste, no sentido regulatrio-econmico. Quer dizer que a jurisdio constitucional deve atuar quando esse mercado poltico estiver funcionando mal, em afronta aos direitos fundamentais (ELY, John Hart.. Toward a Representation-Reinforcing Mode of Judicial Review. Maryland Law Review, V. 37, 1977, p. 488). Ely afirma, com acuidade, que obrigao e dever do Judicirio: (i) aplicar as regras expressas do texto constitucional ; (ii) intervir no processo poltico quando isto for necessrio para a proteo do funcionamento regular do sistema democrtico; (iii) bem como para garantir o adequado tratamento dispensado pelas maiorias s minorias. Nesse sentido, a concesso da medida liminar no presente mandado de segurana nada mais fez do que aplicar normas constitucionais, para garantir a regularidade do processo democrtico e assegurar o respeito aos direitos das minorias polticas, que estavam sendo violados pela maioria parlamentar. E o julgamento de mrito deve pr fim a essa ameaa de definitiva e fundamentada. Vale lembrar que a proposio legislativa se deu em 19.9.2012, que houve a adoo do Requerimento de Urgncia, em 16.4.2013, e que o Projeto de Lei em questo foi aprovado definitivamente em Sesso Deliberativa Extraordinria da Cmara dos Deputados realizada em 23.4.2013. Em seguida, foi enviado para a apreciao do Senado Federal. No dia 24.4.2013, o Plenrio do Senado estava reunido apreciando requerimento de urgncia para a aprovao do PLC 14/2013, quando concedi a liminar no presente mandado de segurana. O resultado de uma eventual aprovao casustica e apressada do

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MS 32033 / DF PLC 14/2013 seria o sufocamento das mobilizaes polticas envolvidas na criao de alguns novos partidos. Assim, o trmite singularmente clere do PLC 14/2013 visava a impedir que os respectivos tempos de rdio e TV, bem como as respectivas parcelas do Fundo partidrio acompanhassem os congressistas que deixassem seus partidos para ingressarem em novas legendas, contrariando a deciso adotada por esta Corte na ADI 4.430, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenrio, julgada em 29.6.2012. Note-se que o processo de criao de legendas relativamente complicado e demorado. Requer o recolhimento de assinaturas em mbito nacional (mais de 9 Estados da federao) e consolidao de complexa documentao, alm da observncia de prazos especficos e improrrogveis. A viabilidade eleitoral de um novo partido est intimamente relacionada ao tempo de rdio e TV de que poder usufruir, assim como cota do Fundo Partidrio que receber, de modo que a adeso de parlamentares s novas legendas, em nosso modelo, tornou-se questo de sobrevivncia para as novas agremiaes polticas. Tambm no se pode ignorar, por imperdovel ingenuidade, que para todos as atores polticos envolvidos no processo eleitoral a deciso sobre manter-se na agremiao em que se encontra ou dela se retirar para ingressar em legenda em processo de formao extremamente delicada. Os clculos empreendidos so diversos e complicados, pois os atores polticos tentaro antever as consequncias de suas respectivas adeses aos novos partidos em termos de tempo de rdio e TV, de verbas do Fundo Partidrio, de financiamento de suas campanhas, de situao poltica local, estadual e nacional, bem como em termos de posicionamento a favor ou em oposio aos governos em todas as esferas da federao. Nesse sentido que a impetrao do mandado de segurana com intuito de vedar a deliberao de proposio legislativa violadora de clusulas ptreas torna-se extremamente relevante. que em razo das dificuldades relacionadas ao processo de criao de novas legendas e, sobretudo, da complexidade da deciso poltica dos parlamentares em aderirem aos novos partidos, a simples tramitao, casustica e em

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MS 32033 / DF velocidade recorde, do PLC 14/2013, j representa um forte empecilho viabilidade das novas legendas. Isso porque, evidentemente, a simples ameaa de que os parlamentares no portaro consigo, caso decidam aderir aos novos partidos em formao, seus respectivos tempos de TV e rdio, bem como suas cotas de Fundo partidrio, j suficientemente forte para dissuadir as mobilizaes polticas nesse sentido e, assim, esmagar as minorias polticas que procuram organizar-se como alternativa eleitoral. Isso tudo deve ser entendido tendo-se em mira que todo o processo de constituio dos novos partidos e de adeso de novos parlamentares dever estar concludo at o incio do ms de outubro do corrente ano, em razo do princpio da anterioridade eleitoral e dos prazos fixados pela legislao e pela justia especializada. Por todas essas razes, a deciso desta Suprema Corte, confirmando a liminar neste mandado de segurana, antes de significar ingerncia indevida na atuao do Poder Legislativo, representa imprescindvel carter de proteo da regularidade do processo democrtico, do direito fundamental de participao poltica e de criao de legendas, de proteo das minorias face ao poder das maiorias polticas e da preservao da igualdade de chances, essencial em democracias . e) O PLC 14/2013 em face dos princpios da igualdade e da segurana jurdica e a ofensa jurisprudncia do STF Alm de todas as consideraes anteriores, importante salientar que o tema no novo nesta Corte. No julgamento das ADIs 1351 e 1354, Rel. Min. Marco Aurlio, Plenrio, DJ 30.3.2007, o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, declarou a inconstitucionalidade de lei que visava a restringir o funcionamento parlamentar, por meio da adoo de uma clusula de desempenho, bem como da reduo do tempo de propaganda partidria gratuita e da participao no rateio do Fundo Partidrio. O acrdo das referidas aes diretas de inconstitucionalidade, julgadas em conjunto, restou assim ementado:

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PARTIDO POLTICO FUNCIONAMENTO PARLAMENTAR PROPAGANDA PARTIDRIA GRATUITA FUNDO PARTIDRIO. Surge conflitante com a Constituio Federal lei que, em face da gradao de votos obtidos por partido poltico, afasta o funcionamento parlamentar e reduz, substancialmente, o tempo de propaganda partidria gratuita e a participao no rateio do Fundo Partidrio. NORMATIZAO INCONSTITUCIONALIDADE VCUO. Ante a declarao de inconstitucionalidade de leis, incumbe atentar para a inconvenincia do vcuo normativo, projetando-se, no tempo, a vigncia de preceito transitrio, isso visando a aguardar nova atuao das Casas do Congresso Nacional.

Nesse julgamento, mencionei, em obiter dictum, que o sistema poltico brasileiro passava por uma crise e que a intensa migrao de parlamentares de uma legenda para outra estava a merecer maior ateno, uma vez que poderia significar afronta vontade do eleitor. Em momento posterior, o Supremo Tribunal afirmou que a fidelidade partidria decorria do sistema eleitoral adotado, bem como de outras regras e princpios constitucionais (confiram-se os Mandados de Segurana 26.602, 26.603 e 26.604, de relatoria dos ministros Eros Grau, Celso de Mello e Crmen Lcia, respectivamente). No julgamento dos referidos mandados de segurana, salientei que a fidelidade partidria condicionava o processo democrtico, ao impor normas de preservao dos vnculos polticos e ideolgicos entre eleitores, eleitos e partidos. Nesse sentido, o transfuguismo partidrio excessivo que se estava a vivenciar contaminava todo o processo democrtico, gerando repercusses negativas sobre o funcionamento parlamentar dos partidos. Ao assentar a necessidade de se observar a fidelidade partidria, a Corte delegou ao Tribunal Superior Eleitoral a edio de Resoluo que regulamentasse todos os aspectos decorrentes de sua deciso. Verifiquese trecho da ementa do julgado do MS 26.602, Rel. Min. Eros Grau:

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(...) O abandono de legenda enseja a extino do mandato do parlamentar, ressalvadas situaes especficas, tais como mudanas na ideologia do partido ou perseguies polticas, a serem definidas e apreciadas caso a caso pelo Tribunal Superior Eleitoral.

Justamente nesse contexto, o STF, ao interpretar os dispositivos transcritos, em Sesso Plenria realizada em 29.6.2012, julgou a ADI 4.430, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, e concedeu interpretao conforme Constituio ao inciso II do 2 do art. 47 da Lei 9.504/97, para assegurar aos partidos novos, criados aps a realizao das ltimas eleies gerais para a Cmara dos Deputados, o direito de acesso proporcional aos dois teros do tempo destinado propaganda eleitoral gratuita no rdio e na televiso, considerada a representao dos deputados federais que migrarem diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos para a nova legenda no momento de sua criao. Essa interpretao foi observada pelo sistema poltico nas ltimas eleies municipais e, portanto, abarcou os atores polticos aos quais foi aplicada at o momento. O PLC 14/2013 afronta diretamente a 83

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Art. 17. livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humanas e observados os seguintes preceitos: (...) 3 Os partidos polticos tm direito a recursos do fundo partidrio e acesso gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei.

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A proibio do troca-troca partidrio no representou, por bvio, a asfixia da liberdade de criao de partidos polticos, garantida pelo art. 17 da Constituio Federal, tampouco a vedao do acesso de novos partidos aos recursos do fundo partidrio e ao tempo de propaganda eleitoral no rdio e na televiso, in verbis:

MS 32033 / DF interpretao constitucional veiculada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 4.430, Rel. Min. Dias Toffoli, a qual resultou de gradual evoluo da jurisprudncia da Corte, conforme demonstrado. A interpretao conferida pelo Tribunal ao art. 47, 2, inciso II, da Lei 9.504/97, visou tutelar o pluripartidarismo, direito constitucional afirmado e consubstanciado na livre criao de partidos, e a centralidade que os partidos exercem no sistema dos direitos polticos positivado pela constituio de 1988, no qual so imprescindveis para a plena realizao da cidadania, visto que condicionam o direito de participao poltica. O PLC 14/2013 pretende, em verdade, rever a deciso da ADI 4.430. Segundo o referido projeto de lei, as redaes do art. 29, 6 e do art. 41A, da Lei 9.096/95 passariam a ser as seguintes:
Art.29 (...) 6 Havendo fuso ou incorporao, devem ser somados exclusivamente os votos dos partidos fundidos ou incorporados, obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados, para efeito da distribuio dos recursos do Fundo Partidrio e do acesso gratuito ao rdio e televiso. Art. 41-A. Do total do Fundo Partidrio: I 5% (cinco por cento) sero destacados para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral; e II 95% (noventa e cinco por cento) sero distribudos aos partidos na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados. Pargrafo nico. Para efeito do disposto no inciso II, sero desconsideradas as mudanas de filiao partidria, em quaisquer hipteses, ressalvado o disposto no 6 do art. 29. (grifei)

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No h a menor dvida de que esse projeto de lei introduz em seus dispositivos normas de carter interpretativo, que buscam afastar a interpretao conferida a tal matria por esta Corte, no julgamento da ADI 4.430. Ou seja, nessa ao direta o Supremo interpretou a 84

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MS 32033 / DF Constituio para entender que o pluripartidarismo e a livre criao de legendas so direitos polticos fundamentais (clusulas ptreas) que impedem a proibio da transferncia, em conjunto com os parlamentares que deixarem suas legendas para criarem novas agremiaes, de seus respectivos tempos de rdio e TV e cotas do Fundo partidrio. E o PLC 14/2013 pretende dispor em sentido diametralmente oposto. Ressalvando que fiquei vencido na espcie, cumpre notar que esta Corte j decidiu ser inconstitucional a lei que possua como objetivo imediato rever interpretao constitucional previamente declarada pelo Supremo (ADI 2.797, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 19.12.2006). O Min. Seplveda Pertence aduziu em seu voto que muito embora o efeito vinculante das decises do Supremo Tribunal Federal nas aes de controle abstrato de normas no abarque o Poder Legislativo, a este no dado aprovar lei que se destine a conferir Constituio exegese imediatamente oposta quela exarada pelo Supremo Tribunal Federal. Diante de tal jurisprudncia, extremamente provvel que o PLC 14/2013, caso fosse aprovado em sua verso atual, viria a ser declarado inconstitucional por esta Corte. H ainda elementos graves a serem considerados. Nas presentes circunstncias e ante a referida deciso desta Corte na ADI 4.430, a aprovao do PLC 14/2013 implicaria uma de duas alternativas, ambas ofensivas a direitos fundamentais tutelados pela Constituio Federal de 1988: (i) ou representaria grave violao ao princpio da igualdade de chances; ou (ii) significaria ofensa frontal ao princpio da segurana jurdica, considerado em sua acepo especial de proteo confiana legtima. E at mesmo ambas. No tenho dvida em afirmar que a deciso deste Tribunal, tomada h menos de um ano, na ADI 4.430, de relatoria do Min. Dias Toffoli, significou um sinal verde para que os parlamentares pudessem deixar seus partidos, para criar novas legendas, portando seus respectivos tempos de rdio e TV e cotas do Fundo Partidrio. No momento em que foi adotada, a deciso, sem dvida, beneficiou a alguns parlamentares e a

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MS 32033 / DF algumas novas agremiaes partidrias (a exemplo do Partido Ecolgico Nacional PEN e do Partido Social Democrtico PSD), pois permitiu que tais legendas se tornassem viveis, poltica e eleitoralmente. Conforme exposto acima, no se pode permitir, em uma democracia saudvel, que atores e partidos polticos sejam tratados de forma desigual pelo legislador, impondo nus a determinados grupos que no foram impostos a outros, sobretudo durante o curso de uma mesma legislatura. Sempre que o Poder Legislativo, no af do cumprimento da vontade de uma maioria ocasional, violar as regras que devem nortear a concorrncia democrtica leal, igualitria e justa, sufocando os direitos e mobilizaes das minorias, a precpua funo da jurisdio constitucional ser a de afastar qualquer constrangimento imposto pelo legislador lisura e regularidade do processo democrtico. exatamente isso que se faz presente neste caso. Mas essa violao ao princpio da isonomia e da igualdade de chances, que configurou o foco dos debates do presente mandado de segurana, sempre indicada no apenas pelo impetrante, mas tambm pelas manifestaes dos amici curiae e do Procurador-Geral da Repblica, no a nica leitura possvel do PLC 14/2013. O que pretendo demonstrar que a interpretao direta do texto do projeto de lei em questo no revela simples ofensa isonomia e ao princpio da igualdade de chances, mas evidencia uma grave ofensa segurana jurdica, na acepo da proteo confiana legtima. Isso porque a deciso do Supremo na ADI 4.430, que garantiu aos congressistas que deixaram suas agremiaes para se integrarem a novos partidos que levassem consigo seus respectivos tempos de rdio e TV e suas cotas do Fundo Partidrio, foi aplicada nas eleies municipais de 2012 e serve de base para a distribuio mensal das verbas do referido fundo neste ano. O PLC 14/2013, no entanto, visa a impedir essa aderncia aos parlamentares dessas prerrogativas da representao e remete a distribuio do tempo de rdio e TV e das cotas do fundo partidrio a

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MS 32033 / DF critrios fixados pelo resultado das ltimas eleies para a Cmara dos Deputados, ocorridas em 2010, quando ainda no existiam nem a Rede Sustentabilidade, nem o Partido Solidariedade, tampouco o Partido Ecolgico Nacional PEN e o Partido Social Democrtico PSD . Ressalte-se que o PSD conta com 46 (quarenta e seis) deputados federais, constituindo a quarta maior bancada da Casa Legislativa, atrs apenas do PMDB do PT e do PSDB, que possui 49 deputados, apenas trs a mais. Isso significa que todos esses partidos, por no terem participado das eleies de 2010, apenas tero direitos s cotas mnimas de rdio e TV e do Fundo Partidrio, sempre restringidas ainda mais pelo projeto em exame, o que surpreenderia os parlamentares que migraram para essas legendas (PSD e PEN, especialmente), antes do advento da nova lei, caso seja aprovado o PLC 14/2013, em sua verso atual. Evidentemente que isto ofenderia a segurana jurdica, bem como a confiana legtima dos parlamentares e dos partidos envolvidos, os quais tomaram suas respectivas decises polticas resguardados por interpretao constitucional emanada desta Corte, no julgamento da ADI 4.430. Basta que se confira, na parte que interessa, o teor do PLC 14/2013, na forma como se encaminhava a sua aprovao no Senado da Repblica quando concedi a liminar no presente feito. Segundo o projeto, as redaes do art. 29, 6 e do art. 41-A, da Lei 9.096/95 passariam a ser as seguintes:

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Art.29 (...) 6 Havendo fuso ou incorporao, devem ser somados exclusivamente os votos dos partidos fundidos ou incorporados, obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados, para efeito da distribuio dos recursos do Fundo Partidrio e do acesso gratuito ao rdio e televiso. Art. 41-A. Do total do Fundo Partidrio: I 5% (cinco por cento) sero destacados para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos

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registrados no Tribunal Superior Eleitoral; e II 95% (noventa e cinco por cento) sero distribudos aos partidos na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados. Pargrafo nico. Para efeito do disposto no inciso II, sero desconsideradas as mudanas de filiao partidria, em quaisquer hipteses, ressalvado o disposto no 6 do art. 29. (grifei)

Art. 2. O art. 47 da Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, passa a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 47. ........................................................................ 2 Os horrios reservados propaganda de cada eleio, nos termos do 1, sero distribudos entre todos os partidos e coligaes que tenham candidato, observados os seguintes critrios: I 2/3 (dois teros) distribudos proporcionalmente ao nmero de representantes na Cmara dos Deputados, considerado, no caso de coligao, o resultado da soma de representantes de todos os partidos que a integram; II do restante, 1/3 (um tero) distribudo igualitariamente e 2/3 (dois teros) proporcionalmente ao nmero de representantes eleitos no pleito no pleito imediatamente anterior para a Cmara dos Deputados ,

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Pela simples leitura dos dispositivos fica claro que o critrio adotado pelo PLC 14/2013 para a distribuio do tempo de rdio e TV e das cotas do Fundo Partidrio o resultado da ltima eleio para a Cmara dos Deputados, ocorrida em 2010. Sendo assim, mesmo partidos como o PSD e o PEN, j criados e que receberam parlamentares de outras legendas no curso da presente legislatura, apenas teriam acesso s cotas mnimas do Fundo Partidrio. No que diz respeito ao tempo de rdio e TV, haveria a agravante de que os respectivos tempos mnimos distribudos igualitariamente, pela redao do projeto, passariam a ser de 1/9 (um nono) e no de 1/3 um tero, como prev a legislao atual. Confira-se:

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considerado, no caso de coligao, o resultado da soma do nmero de representantes de todos os partidos que a integram. 7 Para efeito do disposto no 2, sero desconsideradas as mudanas de filiao partidria, em quaisquer hipteses, ressalvado o disposto no 6 do art. 29 da Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995. (grifei)

Note-se que, alm da restrio absolutamente exagerada das cotas distribudas igualitariamente, o projeto (vide 7 supra) cria um novo e verdadeiro regime jurdico acerca do tema e, nesse sentido, aplica-se indistintamente a todos os partidos para as prximas eleies gerais a ocorrerem em 2014. Ao criar um verdadeiro Estatuto, o qual dispe que as cotas do Fundo Partidrio, bem como os tempos de rdio e TV proporcionais tero como marco para a definio de sua distribuio o resultado das ltimas eleies (2010) para a Cmara dos Deputados, o projeto tem o condo de: (i) desmobilizar as foras polticas que se renem para a formao de novos partidos (viola a isonomia e a igualdade de chances); (ii) afigurar-se ofensivo segurana jurdica, ao quebrar a confiana legtima dos parlamentares que fundaram anteriormente, mas nesta mesma legislatura, novas legendas; (iii) e, alm disso, afronta diretamente a deciso desta Corte na ADI 4.430, na qual se deu interpretao conforme ao 3 do art. 47 da Lei 9.504/1997, para se fixar que ele no se aplicaria aos novos partidos, criados aps as ltimas eleies (2010). Na prtica, isso quer dizer que todos os partidos e congressistas confiaram em um regime jurdico que seria afastado pela aprovao do projeto em tela, o que representaria grave violao ao princpio da proteo confiana, que decorre diretamente do princpio da segurana jurdica. Sendo certo que esses e outros partidos j receberam e continuam a perceber as cotas do Fundo Partidrio com base em suas atuais bancadas, a aprovao do projeto em exame ainda significaria a necessidade de rever a distribuio do Fundo e, eventualmente, de devolver valores

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MS 32033 / DF recebidos indevidamente. Ante todas essas consideraes, o que salta claro aos olhos que, por uma interpretao imediata, o PLC 14/2013 visa a superar o entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 4.430 e, nesse sentido, obviamente significa violao ao princpio da confiana legtima dos parlamentares e partidos que acreditaram que os critrios referidos na deciso prevaleceriam nas eleies gerais de 2014 e, firmes nessa crena, adotaram suas respectivas estratgias polticas. Por outro lado, caso se pretenda interpretar a proposio de modo a resguardar a segurana jurdica e proteger a confiana dispensada pelos parlamentares que migraram, por exemplo, para o PSD e para o PEN, o que restaria seria um projeto frontalmente violador do princpio da isonomia, em sua acepo da igualdade de chances no processo poltico-democrtico, pois trata de modo desigual atores polticos e parlamentares eleitos legitimamente para uma mesma legislatura. Nesse sentido, o projeto revela-se, tambm, ofensivo aos direitos das minorias parlamentares, pois a sua simples tramitao tem o condo de desestimular a mobilizao poltica visando criao de novas legendas, cujo prazo final outubro deste ano, o que inviabilizaria a constituio de partidos eleitoralmente competitivos para o pleito de 2014. Desse modo, se o pas pretende construir uma democracia slida e saudvel, precisa cultivar a regularidade e a lisura do processo democrtico, bem como a lealdade da concorrncia democrtica pelo poder, a qual, se e quando violada, dever contar com a interveno desta Suprema Corte para a restabelecer. Essa precisamente a hiptese desses autos. Isso porque a simples tramitao do projeto de lei em exame, consoante demonstrei, tem o condo de violar clusulas ptreas da Constituio de 1988, todas intrinsecamente ligadas ao direito fundamental de participao poltica, to caro s democracias.

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f) Dilogo institucional e a construo de solues constitucionais preciso explicitar, ainda, que esta Corte no interveio indevidamente nas atividades do Congresso Nacional e no tem a pretenso de faz-lo. Ao cuidar de assuntos caros ao prprio exerccio da democracia, importante deixar claro que os rgos e poderes do Estado devem considerar mutuamente as suas decises para buscar compreender as inter-relaes que delas surgem. Fao essas consideraes para esclarecer que no se pretende impedir que o Congresso Nacional realize, por exemplo, uma reforma poltica, que vise a responder aos principais problemas enfrentados por nosso sistema, entre eles a quantidade elevada de partidos polticos. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal revela que a Corte empenha-se, regularmente, em garantir as prerrogativas do Poder Legislativo. Bons exemplos nesse sentido so as decises desta Corte que cuidaram da disciplina das medidas provisrias. Aps o entendimento que permitiu a a reedio de medida provisria que no tenha sido convertida em lei no prazo constitucionalmente estabelecido, tampouco haja sido rejeitada pelo Congresso Nacional, o abuso por parte do Executivo levou o Congresso Nacional a promulgar EC 32/2001, conferindo novo tratamento matria. Mesmo aps a aprovao da referida emenda constitucional, a presidncia da Repblica continuou a editar medidas provisrias em ritmo e quantidade abusivos. Isso teve o condo de trancar a pauta das Casas legislativas, em razo do disposto no 6 do art. 62 da Constituio. Verificou-se, a partir disso, que o Presidente da Repblica detinha um verdadeiro poder de agenda sobre a pauta das Casas do Congresso Nacional. O Supremo, ento, exarou decises que visavam a proteger as prerrogativas do Congresso. Na ADI 4.048 MC, de minha relatoria, Plenrio, DJe 22.8.2008, admitiu-se a anlise excepcional da presena dos pressupostos de relevncia e urgncia para a edio de medidas

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MS 32033 / DF provisrias, bem como a aferio da natureza dos crditos que o ato legislativo visava a abrir, se verdadeiramente extraordinrios ou no. Desse modo, a Corte estava a tutelar o controle congressual de sua prpria pauta, bem como de suas prerrogativas. Confira-se a ementa do julgado:
Medida Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade. Medida Provisria n 405, de 18.12.2007. Abertura de crdito extraordinrio. Limites constitucionais atividade legislativa excepcional do Poder Executivo na edio de medidas provisrias. I. MEDIDA PROVISRIA E SUA CONVERSO EM LEI. Converso da medida provisria na Lei n 11.658/2008, sem alterao substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistncia de obstculo processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de converso no convalida os vcios existentes na medida provisria. Precedentes. II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORAMENTRIAS. REVISO DE JURISPRUDNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua funo precpua de fiscalizao da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvrsia constitucional suscitada em abstrato, independente do carter geral ou especfico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submisso das normas oramentrias ao controle abstrato de constitucionalidade. III. LIMITES CONSTITUCIONAIS ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIO DE MEDIDAS PROVISRIAS PARA ABERTURA DE CRDITO EXTRAORDINRIO. Interpretao do art. 167, 3 c/c o art. 62, 1, inciso I, alnea d, da Constituio. Alm dos requisitos de relevncia e urgncia (art. 62), a Constituio exige que a abertura do crdito

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extraordinrio seja feita apenas para atender a despesas imprevisveis e urgentes. Ao contrrio do que ocorre em relao aos requisitos de relevncia e urgncia (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da Repblica, os requisitos de imprevisibilidade e urgncia (art. 167, 3) recebem densificao normativa da Constituio. Os contedos semnticos das expresses guerra, comoo interna e calamidade pblica constituem vetores para a interpretao/aplicao do art. 167, 3 c/c o art. 62, 1, inciso I, alnea d, da Constituio. Guerra, comoo interna e calamidade pblica so conceitos que representam realidades ou situaes fticas de extrema gravidade e de conseqncias imprevisveis para a ordem pblica e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgncia, a adoo de medidas singulares e extraordinrias. A leitura atenta e a anlise interpretativa do texto e da exposio de motivos da MP n 405/2007 demonstram que os crditos abertos so destinados a prover despesas correntes, que no esto qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgncia. A edio da MP n 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parmetros constitucionais que permitem a edio de medidas provisrias para a abertura de crditos extraordinrios. IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. Suspenso da vigncia da Lei n 11.658/2008, desde a sua publicao, ocorrida em 22 de abril de 2008. (grifei)

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Em outro caso, o Min. Celso de Mello denegou a liminar requerida em mandado de segurana para manter em vigor interpretao do ento presidente da Cmara dos Deputados, Michel Temer, segundo a qual o trancamento de pauta, previsto no pargrafo 6 do artigo 62 do texto constitucional, apenas se refere s proposies legislativas ordinrias, cujos contedos, via de regra, podem ser veiculados por meio de medida 93

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MS 32033 / DF provisria. Essa interpretao, que at o momento chancelada pelo Supremo, mantm as pautas das Casas do Congresso livres para a votao de projetos de emendas constitucionais, leis complementares, decretos legislativos e resolues. importante notar que a interpretao constitucional inovadora, nesse caso, emanada do prprio Poder Legislativo. Tal interpretao foi impugnada por parlamentares da oposio. Apesar de o Supremo Tribunal Federal ainda no haver concludo o julgamento de mrito do mandado de segurana em questo, o Min. Celso de Mello, relator do caso, indeferiu o pedido de liminar e manteve a interpretao inovadora oriunda do Congresso Nacional (MS 27.931, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 1.4.2009.) No mrito, o ministro relator manteve seu posicionamento em prestgio da interpretao constitucional elaborada pelo Presidente da Cmara dos Deputados, todavia, o julgamento foi interrompido por pedido de vista da Min. Crmen Lcia. Em outra importante deciso, o Supremo defendeu as prerrogativas do Congresso Nacional. Na ADI 3.964 MC, Rel. Min. Carlos Britto, Plenrio, DJe 11.4.2008, a Corte considerou que o Presidente da Repblica no poderia revogar medida provisria e, na mesma sesso legislativa, editar uma nova MP cuidando dos mesma tema, ante a configurao de reedio, vedada pela Constituio. Confira-se a ementa:

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA LIMINAR. MEDIDA PROVISRIA N 394/07, QUE D NOVA REDAO AO 3 DO ART. 5 DA LEI N 10.826, DE 22 DE DEZEMBRO DE 2003. LEI QUE DISPE SOBRE REGISTRO, POSSE E COMERCIALIZAO DE ARMAS DE FOGO E MUNIO, SOBRE O SISTEMA NACIONAL DE ARMAS SINARM. 1. Num exame prefacial, tem consistncia a alegao de que a MP n 394/07 mera reedio de parte da MP n 379/07. Isto porque a mais recente incorpora temas da mais antiga, sem o aporte de modificaes substanciais. So os temas: a) da prorrogao do prazo para renovao de registros de

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propriedade de armas de fogo, expedidos pelos rgos estaduais; b) da fixao dos valores das taxas a recolher em caso de registro de armas, renovao do certificado de registro, expedio de porte da arma, etc. 2. Impossibilidade de reedio, na mesma sesso legislativa, de medida provisria revogada. Tese contrria importaria violao do princpio da Separao de Poderes, na medida em que o Presidente da Repblica passaria, com tais expedientes revocatrio-reedicionais de medidas provisrias, a organizar e operacionalizar a pauta dos trabalhos legislativos. Pauta que se inscreve no mbito do funcionamento da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e, por isso mesmo, matria de competncia privativa dessas duas Casas Legislativas (inciso IV do art. 51 e inciso XIII do art. 52, ambos da CF/88). 3. De outra parte, o ato de revogao pura e simples de ua medida provisria outra coisa no seno uma auto-rejeio; ou seja, o autor da medida a se antecipar a qualquer deliberao legislativa para proclamar, ele mesmo (Poder Executivo), que sua obra normativa j no tem serventia. Logo, reedit-la significaria artificializar os requisitos constitucionais de urgncia e relevncia, j categoricamente desmentidos pela revogao em si. 4. Medida liminar deferida para suspender a eficcia da MP n 397/07 at o julgamento de mrito desta ao direta de inconstitucionalidade. (grifei)

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Na ADI 4.029, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 27.6.2012, a Corte deliberou no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade das medidas provisrias que, da data do julgamento em diante, no tramitassem e recebessem parecer da Comisso Mista a que faz referncia o art. 62, 9, da Constituio. H diversos outros precedentes reveladores da ateno e reverncia desta Corte s prerrogativas do Poder Legislativo, de modo que no se deve falar, de forma alguma, em atrito entre os poderes Judicirio e Legislativo. 95

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MS 32033 / DF No caso em apreo, deve-se atentar para o fato de que ao aprovar legislao que incida sobre o processo democrtico, o Parlamento deve voltar sua ateno para as manifestaes prvias que conformaram esse mesmo processo. No presente caso, h menos de um ano (29.6.2012) o Supremo Tribunal Federal decidiu a ADI 4.430, de relatoria do Min. Dias Toffoli, na qual ficou fixado o direito de os parlamentares levarem s novas legendas os seus respectivos tempos de rdio e TV, bem como suas cotas do Fundo Partidrio. Como de se esperar, essa deciso surtiu efeitos e o ambiente poltico, com todos os seus atores, a levou em considerao na tomada de uma srie de decises diretamente relacionadas aos direitos de participao. Desse modo, qualquer alterao legislativa posterior precisa considerar os impactos dessa deciso sobre a atividade poltico-eleitoral dos parlamentares, sob pena de ofensa isonomia e segurana jurdica, conforme demonstrei aqui. Um saudvel relacionamento entre os poderes precisa trabalhar com a hiptese de que novas conformaes de matrias previamente decididas podem representar aperfeioamento institucional, e no simplesmente afronta a decises oriundas de outro Poder. Sinto-me particularmente confortvel em fazer essa afirmao porque fiquei vencido no julgamento da ADI 2.797, Rel. Min. Seplveda Pertence, Plenrio, DJ 19.12.2006, oportunidade em que o STF afirmou ser inconstitucional a legislao cujo objetivo imediato seja superar prvia interpretao constitucional da Corte, como ocorre no caso em exame. Confira-se trecho da ementa desse julgado:

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2. Tanto a Smula 394, como a deciso do Supremo Tribunal, que a cancelou, derivaram de interpretao direta e exclusiva da Constituio Federal. 3. No pode a lei ordinria pretender impor, como seu objeto imediato, uma interpretao da Constituio: a questo de inconstitucionalidade formal, nsita a toda norma de gradao inferior que se proponha a ditar interpretao da norma de hierarquia superior.

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4. Quando, ao vcio de inconstitucionalidade formal, a lei interpretativa da Constituio acresa o de opor-se ao entendimento da jurisprudncia constitucional do Supremo Tribunal guarda da Constituio -, s razes dogmticas acentuadas se impem ao Tribunal razes de alta poltica institucional para repelir a usurpao pelo legislador de sua misso de intrprete final da Lei Fundamental: admitir pudesse a lei ordinria inverter a leitura pelo Supremo Tribunal da Constituio seria dizer que a interpretao constitucional da Corte estaria sujeita ao referendo do legislador, ou seja, que a Constituio como entendida pelo rgo que ela prpria erigiu em guarda da sua supremacia -, s constituiria o correto entendimento da Lei Suprema na medida da inteligncia que lhe desse outro rgo constitudo, o legislador ordinrio, ao contrrio, submetido aos seus ditames. 5. Inconstitucionalidade do 1 do art. 84 C.Pr.Penal, acrescido pela lei questionada e, por arrastamento, da regra final do 2 do mesmo artigo, que manda estender a regra ao de improbidade administrativa. (grifei)

Durante os debates, no julgamento da ADI 2.797, afirmei meu posicionamento contrrio ao do relator, defendendo que o Poder Legislativo tambm legtimo intrprete da Constituio e sempre que aprova leis est a interpretar a Carta de 1988. Por essa razo, defendi que a nova lei, contrria a entendimento prvio da Corte, deve ser objeto de novo exame de fundo pelo Supremo, o qual poder sensibilizar-se com as razes do legislador e evoluir em sua orientao. Na oportunidade, ao mencionar que a interpretao constitucional est aberta aos diversos atores sociais, em especial ao legislador, que quem dispe da mais ampla liberdade de conformao na atividade de concretizao da Constituio, afirmei que no possvel presumir a inconstitucionalidade dos dispositivos atacados simplesmente porque eles contrariam a ltima palavra dada pelo Supremo Tribunal Federal sobre o tema. O que pretendo ressaltar, pelo contrrio, que se o legislador federal (re)incide, cria ou regula essa matria constitucional de modo

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MS 32033 / DF completamente diverso, o dilogo, o debate institucional deve continuar. Apesar de ter ficado vencido, penso poder afirmar que uma deciso do Supremo Tribunal Federal no deve representar o fim do debate sobre dada matria, tampouco deve impedir uma reforma no sistema poltico nacional. De modo que o Congresso Nacional pode levar a efeito sua interpretao, desde que respeite os direitos fundamentais envolvidos, conforme dele exige o art. 60, 4, da CF/88. Assim, ainda que o Poder Legislativo decida legislar no sentido de impor restries mais severas ao funcionamento dos partidos polticos e distribuio dos direitos inerentes s suas atividades, tal disciplina no pode vir luz de forma casustica, atingindo de modo desigual a atores polticos em situao semelhante. Mormente quando afetar parlamentares legitimamente eleitos, no curso de uma mesma legislatura, e em afronta segurana jurdica. Ao discorrer sobre os modelos de parceria e majoritrio de democracia, Ronald Dworkin alerta sobre os riscos inerentes aos modelos majoritrios, como o vigente no Brasil. Nas palavras do autor:
A concepo de parceria da democracia diferente: afirma que o conceito de governo democrtico significa um governo no pela maioria das pessoas que exercem autoridade sobre todas as pessoas, mas pelas pessoas, que agem como um todo enquanto parceiras. Esta deve ser, certamente, uma parceria que se divide em relao poltica, uma vez que a unanimidade rara nas comunidades polticas, sejam quais forem as suas dimenses. No entanto, pode ser uma parceria, se os membros admitirem que, na poltica, tm que agir com respeito e preocupao iguais por todos os outros parceiros. Ou seja, pode ser uma parceria se todos respeitarem as condies de legitimidade que discutimos nos Captulos 14 e 15 se cada pessoa aceitar a obrigao no s de obedecer lei da comunidade, mas tambm de tentar tornar a lei consistente com a sua compreenso de boa-f daquilo que exigido pela dignidade de cada cidado.

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() A concepo de parceria liga a democracia s condies substantivas da legitimidade. Dado que a legitimidade uma questo de grau, o mesmo acontece, segundo esta concepo, com a democracia . um ideal pelo qual algumas comunidades polticas lutam, algumas com mais xito do que outras. No entanto, a concepo de parceria, pelo menos, faz do governo democrtico um ideal inteligvel. A concepo maioritria a meu ver no faz isso, porque nada descreve que possa ser visto como um governo democrtico exercido por membros de uma minoria poltica. Ou at por membros de uma maioria. O contraste profundo entre as duas concepes claramente ilustrado no debate (principalmente nos Estados Unidos) sobre a compatibilidade entre democracia e escrutnio judicial. A concepo maioritria no descarta automaticamente um sistema poltico que atribua aos juzes um poder de impor uma Constituio ao declararem uma legislao nula e invlida. Alguns juristas habilidosos e filsofos afirmaram que o escrutnio judicial, adequadamente concebido e limitado, pode servir a concepo maioritria, tornando mais provvel que a legislao reflita a opinio estabelecida pela maioria das pessoas. John Hart Ely afirmou, por exemplo, que os juzes devem proteger o poder do povo, salvaguardando a liberdade de expresso e de imprensa dos polticos ansiosos por esconderem a sua corrupo ou estupidez, e Janos Kis, na mesma esteira, disse que os juzes podem proteger as pessoas dos governantes que ficam menos entusiasmados com a maioria quando esta constitui uma ameaa para a manuteno do seu poder. () No entanto, na concepo de parceria, este popular argumento claramente circular. Pressupe que uma maioria poltica tem autoridade moral para decidir questes controversas para todos; mas, nesta concepo, uma maioria s tem autoridade moral para decidir alguma coisa, se as instituies atravs das quais governa forem suficientemente

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legtimas. O escrutnio judicial uma estratgia possvel (e sublinho o fato de ser apenas uma possvel) para reforar a legitimidade de um governo para proteger a independncia tica de uma minoria, por exemplo e, desse modo, reforar o direito moral de uma minoria para impor a sua vontade em relao a outras questes. (DWORKIN, Ronald. Justia para ourios. Coimbra: Almedina, 2012, pp. 392-393)

Essas colocaes permitem entrever que em uma concepo majoritria de democracia, as regras que regem o processo democrticoeleitoral devem ser previsveis e justas, de modo a viabilizar que a minoria de hoje possa transformar-se em maioria no dia seguinte. Sem isso, minam-se as prprias condies de legitimidade do regime democrtico. E cumpre alertar, seguindo as observaes de Dworkin, que o Poder Judicirio pode ser manipulado em funo dos interesses polticos de grupos polticos especficos. Desse modo, ainda que uma maioria no Congresso Nacional acredite estar absolutamente equivocada a interpretao constitucional proferida por esta Corte na ADI 4.430, uma nova conformao legislativa da matria no pode simplesmente ignorar que tal deciso impactou o sistema poltico e preordenou comportamentos de atores e partidos sobre os quais impactou. Muito menos poderia, em matria estreitamente ligada ao processo democrtico, fazer tramitar proposio cujo resultado prtico o de desestimular mobilizaes polticas visando a criao de novas legendas, em desrespeito ao princpio da isonomia, da igualdade de chances, da segurana jurdica e visando a atingir destinatrios certos, nesta legislatura. Uma vez que a interpretao constitucional desta Corte impactou atores e partidos polticos nesta legislatura, a segurana jurdica e a isonomia exigem que qualquer nova conformao jurisprudencial ou legislativa da matria somente sejam debatidas e produzam efeitos a partir, pelo menos, da prxima legislatura. Por essa razo, a construo de solues constitucionais em temas

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MS 32033 / DF to delicados e relevantes, envolvendo o prprio processo democrtico, deve levar em considerao as decises de todos os poderes do Estado, em ambiente de verdadeiro dilogo institucional, resguardando-se, sempre, os direitos fundamentais que possam ser atingidos. nesse sentido, portanto, que a ordem de segurana deve ser parcialmente concedida, para declarar a inconstitucionalidade da deliberao legislativa sobre o PLC 14/2013, nos termos atuais, isto , se aprovado para reger esta legislatura e, portanto, as eleies que ocorrero em 2014.

CONCLUSO

Em concluso, pode-se afirmar, com tranquilidade, que: (i) os direitos polticos, neles contidos a livre criao de partidos em situao isonmica dos demais atores envolvidos, o pluripartidarismo e o direito participao poltica, so clusulas ptreas da Constituio Federal de 1988; (ii) o projeto de lei em exame pretendia impor interpretao constitucional diametralmente oposta exarada pelo STF na ADI 4.430; (iii) o projeto afigura-se casustico, resultando no atingimento de atores polticos previamente identificveis; (iv) a sua aprovao significaria a introduo de odiosa discriminao poltica entre parlamentares em uma mesma legislatura, com nefastos efeitos para o regime democrtico, ante a produo de uma desigualdade prejudicial concorrncia democrtica; (v) o projeto viola o princpio da igualdade de chances e, assim, viola o direito das minorias polticas de livremente mobilizarem-se para a criao novas legendas; e (vi) viola a segurana jurdica, em sua expresso concernente proteo da confiana legtima, uma vez que todo o sistema poltico confiava que, pelo menos nessa legislatura, isto , nas prximas eleies

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MS 32033 / DF gerais, a regra seria aquela fixada pelo STF na ADI 4.430 . Isso tudo fica evidenciado pelos dados dos autos. O PL foi proposto 19.9.2012, portanto, cerca de 3 meses aps a deciso da ADI 4.430 (ata de julgamento publicada em 9.8.2012). Em 16.4.2013 foi adotado, na Cmara dos Deputados, o Requerimento de Urgncia, Casa em que o PL foi aprovado em 23.4.2013. Encaminhado ao Senado Federal no dia 24.4.2013, esta Casa legislativa estava em pleno procedimento de votao de requerimento de urgncia para a aprovao do PL, s pressas, quando, no mesmo dia 24.4.2013, deferi a liminar no presente mandado de segurana para suspender a tramitao do projeto. Esta urgncia evidencia, a despeito de algumas alegaes constantes dos autos, que a proposio deveria ser aprovada no Senado nos estritos termos em que apreciada agora por esta Corte, razo pela qual a anlise insere-se com tranquilidade no mbito de conhecimento desta Corte, com base no art. 60, 4, da CF/88, e na tradicional jurisprudncia do STF, mencionada neste voto. Ressalte-se que a urgncia para a aprovao do referido projeto est relacionada noticiada mobilizao de setores do cenrio poltico para a formao de novas legendas visando participao no pleito eleitoral de 2014. Tais mobilizaes, que levam tempo, devem estar concludas antes de outubro do corrente ano, para se cumprir o princpio da anualidade eleitoral, de modo que a tramitao do PLC 14/2013, em si, j se afigurava suficientemente desmotivadora e, assim, desconstrutiva dos anseios de boa parte dos atores polticos nacionais. Isso sobejamente revela o carter antidemocrtico, contrrio aos direitos das minorias, bem como discriminatrio e ofensivo ao princpio da igualdade do referido projeto, nos termos e circunstncias em que seria aprovado. Cumpre observar que o pedido do impetrante no sentido do arquivamento definitivo do projeto de lei em exame, ante a inconstitucionalidade de sua tramitao.

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Assim, concedo parcialmente a segurana, para reconhecer ilegitimidade do PLC 14/2013, nos termos em que aprovado pela Cmara dos Deputados, por ofensa s clusulas ptreas da Constituio Federal de 1988.

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