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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Bacharelado em Administrao Pblica

Planejamento e Programao na Administrao Pblica


Maria Ceci Araujo Misoczky Paulo Guedes

2011

2011. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

M678p

Misoczky, Maria Ceci Araujo Planejamento e programao na administrao pblica / Maria Ceci Araujo Misoczky, Paulo Guedes. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2011. 184p. : il. Bacharelado em Administrao Pblica Inclui bibliografia ISBN: 978-85-7988-127-5 1. Administrao Pblica Planejamento. 2. Planejamento estratgico. 3. Planejamento governamental. 4. Educao a distncia. I. Guedes, Paulo. II. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). III. Universidade Aberta do Brasil. IV. Ttulo.

CDU: 65.01

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTA DA REPBLICA Dilma Vana Rousseff MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares Universidade Federal de Santa Catarina REITOR Alvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva Centro Scio-Econmico DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa Departamento de Cincias da Administrao CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Marcos Baptista Lopez Dalmau DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Liliane Carneiro dos Santos Ferreira COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Joselino Goulart Junior COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

Comisso de Avaliao e Acompanhamento PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro Metodologia para Educao a Distncia Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AutorES do Contedo Maria Ceci Araujo Misoczky Paulo Guedes Equipe de Desenvolvimento de Recursos Didticos CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Denise Aparecida Bunn rika Alessandra Salmeron Silva Silvia dos Santos Fernandes Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Mara Aparecida Andrade da Rosa Siqueira

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de Polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 Instituies Pblicas de Ensino Superior (IPESs), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico-Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPESs e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.

Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das IPESs para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

Sumrio
Apresentao............................................................................................... 9 Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico Introduo ao Planejamento Pblico......................................................... 13 Por que Planejar?.................................................................................. 14 O Plano................................................................................................ 18 Principais Abordagens de Planejamento Pblico................................... 20 Unidade 2 Planejamento Estratgico Situacional Planejamento Estratgico Situacional........................................................ 47 O Momento Explicativo........................................................................ 48 O Momento Normativo........................................................................ 55 O Momento Estratgico........................................................................ 66 O Momento Ttico-operacional............................................................ 72 Unidade 3 Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil................................ 87 Estado, Administrao Pblica e Planejamento..................................... 87 Reforma do Estado e da Administrao Pblica................................. 104 Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil Planos de Desenvolvimento no Brasil...................................................... 113 Experincias do Planejamento Governamental no Brasil 115

Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental A Estrutura do Planejamento Governamental.......................................... 137 A Constituio Federal de 1988 e o Planejamento.............................. 137 Os Planos Plurianuais PPA............................................................... 141 Sistema de Planejamento e de Oramento Federal SPOF 150 Unidade 6 Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento............................... 159 A Participao na Administrao Pblica Brasileira no Perodo Recente......164 Vantagens e Desvantagens em Processos Participativos...................... 167 Planejamento Estratgico Participativo (PEP)..................................... 168 Consideraes finais................................................................................ 177 Referncias.............................................................................................. 178 Minicurrculo........................................................................................... 184

Apresentao

Apresentao
Caro estudante, Seja bem-vindo disciplina Planejamento e Programao na Administrao Pblica. A esta altura do curso voc j est familiarizado com um importante autor brasileiro: Alberto Guerreiro Ramos. Uma de suas preocupaes centrais era recusar a adoo mecnica de mtodos e processos produzidos em outros contextos sem levar em conta nossas especificidades e nossas necessidades de autodeterminao. No se tratava de uma postura de desprezo ou repulsa ao produzido em outros pases, mas da valorizao dos esforos de teorizao e desenvolvimento de tecnologias de interveno adequadas nossa realidade. As duas primeiras Unidades desta disciplina trazem as ideias e o mtodo de planejamento desenvolvidos por um autor chileno Carlos Matus que tinha as mesmas preocupaes que Guerreiro Ramos. Por isso, importante ressaltar que o mtodo aqui apresentado foi desenvolvido especificamente a partir da problemtica e das caractersticas peculiares ao contexto das sociedades latinoamericanas. Mais que isto, foi desenvolvido com a preocupao central de incorporar as peculiaridades e desafios da Administrao Pblica. A relevncia desse autor ficar evidente no transcorrer da disciplina, j que sob a influncia de suas formulaes h uma mudana na lgica do planejamento pblico brasileiro que tem seu marco no Plano Plurianual (PPA) 2000-2003 e se expressa at hoje. Alm disso, suas formulaes sero retomadas na ltima Unidade da disciplina (Unidade VI), quando abordaremos aspectos relativos participao na gesto e no planejamento.

Mdulo 5

Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Na Unidade III faremos a apresentao do planejamento no mbito governamental. Ser mostrada a evoluo do planejamento estatal relacionando-a aos movimentos de modernizao da Administrao Federal: os impasses e os aperfeioamentos do planejamento no processo de afirmao e consolidao no seio governamental. Na Unidade IV, os principais planos gerais econmicos do Governo Federal sero vistos especialmente atravs da leitura dos aspectos poltico, institucional e administrativo. E, na Unidade posterior, ser detalhada a estrutura e o funcionamento do sistema de planejamento federal, com a apresentao dos quatro ciclos do Plano Plurianual de investimentos da Administrao Federal. A disciplina foi construda a quatro mos. As Unidades I, II e VI ficaram a cargo da professora Maria Ceci Misoczky. As Unidades III, IV e V foram produzidas pelo professor Paulo Guedes. Desejamos a voc, estudante, bons estudos e sucesso na disciplina! Professores Maria Ceci Araujo Misoczky e Paulo Guedes

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1
Introduo ao Planejamento Pblico

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffConhecer

os conceitos bsicos e os modelos mais representativos do planejamento pblico; entre o planejamento normativo e o planejamento estratgico situacional; e com a linguagem e a lgica do planejamento estratgico situacional.

ffDistinguir

ffFamiliarizar-se

Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

Introduo ao Planejamento Pblico


Caro estudante! Nesta Unidade voc ter uma introduo ao tema do Planejamento Pblico, seus conceitos bsicos e os modelos mais representativos: o planejamento normativo tradicional e o planejamento estratgico situacional (PES). possvel que haja algum estranhamento com relao linguagem empregada, no entanto, importante trabalhar segundo a linguagem dos autores e respectivas abordagens. Como diz Carlos Matus, autor central nas duas primeiras Unidades, nossa capacidade de compreender o mundo do tamanho do nosso vocabulrio. Por isso, aprender tambm ampliar o vocabulrio. Reconhecendo essa dificuldade, procuramos sempre definir os termos seja no texto, seja no Glossrio. Nos seus estudos, em suas participaes nos grupos de interao e nos seus textos, incorpore a linguagem e evite tradues para termos com os quais tm mais familiaridades. Esse o melhor caminho para a aprendizagem. Bom trabalho! Nas Unidades I e II o PES ser pormenorizado. Esta opo se deve ao fato de que sua lgica e vocabulrio foram incorporados no planejamento governamental brasileiro desde a elaborao do Plano Plurianual 2000-2003. Alm disso, o PES um instrumento no apenas para o planejamento governamental, mas para o planejamento pblico em sentido mais amplo, incluindo o planejamento realizado em organizaes pblicas nos trs nveis de governo , e tambm em organizaes da sociedade, como organizaes no governamentais e movimentos sociais. Ou seja, os temas do planejamento pblico so os problemas pblicos, e tal planejamento [...] aplicvel a qualquer rgo cujo centro de jogo no seja exclusivamente o mercado, mas o jogo poltico, econmico e social. (HUERTAS, 1996, p. 23).

Mdulo 5

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Adiantando um contedo que ser retomado mais adiante, o planejamento se refere ao processo de conceber aes e operaes para atingir um objetivo; acompanhar a realizao das aes; introduzir modificaes que se faam necessrias nas decises tomadas anteriormente; e aprender com erros e acertos para decidir sobre outras aes. Planejar envolve preparar e organizar bem a ao (conceber); acompanh-la e revis-la (monitorar e avaliar); e criticar a ao feita depois de encerrado o processo (avaliao ex post). Na Administrao Pblica os planos necessariamente redundam em expresses monetrias nos oramentos anuais e plurianuais, como ser visto na terceira Unidade.

Por que Planejar?


Vivemos em um contexto de desprestgio e perda de espao do planejamento pblico. Faz-se necessrio, para comear, discutir as razes desse desprestgio. Uma contribuio para essa reflexo vem de Castor e Suga (1989), que levantam pontos muito interessantes para que se reflita sobre a crise do planejamento:

ff a distino entre quem planeja e quem executa, levando


separao entre mentes e mos e, frequentemente, falta de compromisso daqueles que executam atividades que no conceberam; ff a mistificao do planejamento, como funo de uma elite de tcnicos altamente qualificados e, consequentemente, vistos como isolados do mundo real e propositores de ideias mirabolantes e inaplicveis; ff a separao entre dimenses tcnicas e dimenses polticas, com uma pretensa suficincia das primeiras e supresso das ltimas; e ff a excessiva valorizao da forma, com mistificao dos formulrios e tabelas a serem preenchidos de tempos em tempos, de modo repetitivo e divorciado da realidade dinmica que deveriam incorporar.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

O resultado o inevitvel distanciamento entre planejamento e ao. Assim, a ao determinada pelo imediatismo e pela improvisao. Por isso, a orientao desta disciplina, especialmente das duas primeiras Unidades, no sentido de superar as crticas feitas por Castor e Suga (1989) que, no nosso entendimento, so muito pertinentes e atuais.

Antes de avanar vamos explorar mais um pouco acerca das razes para se valorizar o planejamento. Vamos fazer isso de modo simples e direto, atravs de um jogo de perguntas e respostas. Vamos l?

Quando Preciso Planejar? ff Quando tenho um objetivo e quero alcan-lo. ff Quando diferentes pessoas ou organizaes participam da
ao, todos interessados ou, pelo menos, comprometidos na realizao de um objetivo comum.

ff Quando h necessidade de compatibilizar um conjunto


diversificado de aes, de maneira que os resultados se combinem para levar realizao do objetivo comum.

ff Quando os objetivos so difceis de alcanar. ff Quando os recursos necessrios so escassos. ff Quando preciso escolher prioridades e diferentes cursos
de ao.

O que no Planejamento? ff Improvisar. ff Prever o futuro: supor que as coisas se passaro no futuro
como est sendo concebido no plano.

ff Formular um plano que seja um texto morto, que no


apoia a ao, que no contm informaes que permitam

Mdulo 5

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o acompanhamento e a adequao para manter-se na direo dos objetivos pretendidos.

O que Planejar? ff Conceber aes e operaes para atingir um objetivo;


acompanhar a realizao de aes; introduzir modificaes nas decises tomadas caso sejam necessrias; e aprender com erros e acertos para decidir sobre outras aes.

ff preparar e organizar bem a ao (conceber), acompanhla e revis-la (monitorar e avaliar); e criticar a ao feita depois de encerrado o processo (avaliao ex post).

Pensar diferente de agir? Sim.

Nas Grandes Organizaes Tende a Haver Especializao das Funes


No entanto, a especializao das funes pode levar a efeitos adversos, como:

ff Se quem est agindo no precisa pensar a ao, reduzse muito a possibilidade de descobrir erros antes que seja tarde.

ff Se o planejador se desvincula da ao e dos resultados, o


planejamento perde a razo de ser.

ff O bom especialista em planejamento no planeja sozinho.


Ele s ordena um conjunto de dados e objetivos a servio dos que o fazem.

ff Quem planeja mesmo quem faz; quem est interessado


na ao est implicado nela.

ff As decises sobre a ao tm que ser tomadas pelos que


agem efetivamente.

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

ff Nada impede que os que traam planos conheam


mtodos de planejamento e no precisem de especialistas no assunto.

Por que no Comum o Acompanhamento das Aes? ff Quando se conclui a elaborao de um plano COMO
SE o processo houvesse encerrado. DEPOIS comea a execuo. Comea tambm a necessidade de acompanhar, de revisar, de aprofundar o que foi planejado.

ff Corrigir no transcurso da ao exige mais rapidez de


deciso, mais ousadia, mais ateno (mais trabalho!). Por isso, quem diz que no quer improvisar tem que estar disposto a ir at o fim, e s vai at o fim quem est realmente interessado nos resultados da ao.

Por que se Disseminou a Imagem do Planejamento como Mistificao? ff Pelas prticas que usam o planejamento para dar a
impresso de que de fato almejam alcanar os objetivos (Eu prometo!).

ff Porque, algumas vezes, os objetivos so propagados como


se tudo fosse resultar direta e unicamente da ao do governo (Vamos fazer!).

ff A retrica nem sempre corresponde aos fatos (Ser para o


bem de todos!).

Quais so as Trs Fases do Trabalho? ff Conceber o plano. ff Acompanhar a ao. ff Revisar criticamente os resultados.
Essas fases podem e devem se realizar de modo concomitante em um processo ininterrupto.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Esperamos que tenha ficado claro que monitorar e avaliar fazem parte do processo de planejamento; no so atividades isoladas. Como veremos mais adiante, j na fase de concepo do plano, preciso incluir os instrumentos que possibilitaro seu monitoramento e avaliao.

O planejamento um enfoque e uma ferramenta que permite organizar a complexidade das relaes na sociedade e nas organizaes; deve contribuir para a criatividade, ser um sistema eficaz de tomada de decises de modo consciente, e reflexivo, resultando na construo intencional de aes (OSSORIO, 2002). O planejamento o clculo situacional que relaciona o presente com o futuro e o conhecimento com a ao. A reflexo imediatista, tecnocrtica e parcial no planejamento, e tampouco planejamento a reflexo que se isola da ao e se torna mera pesquisa sobre o futuro (MATUS, 1996).

O Plano
O plano a expresso de um processo de tomada antecipada de decises. Nesse momento talvez seja necessrio revisar o tema do processo decisrio abordado na disciplina Organizao, Processos e Tomada de Deciso, especialmente no que se refere abordagem da racionalidade limitada decorrente das formulaes de Simon (1970). Esse autor alerta que impossvel para qualquer indivduo, por suas limitaes cognitivas, avaliar as alternativas de que dispem e todas as consequncias de suas escolhas. Outra limitao reside na impossibilidade do acesso, por problemas de custo e tempo, a todas as informaes necessrias para avaliar todas as possibilidades de ao. Por isso, o administrador deve decidir considerando um nmero limitado de informaes que possibilite a identificao dos problemas e algumas solues alternativas. Essa concepo da racionalidade limitada est subjacente no mtodo que ser abordado mais adiante, o Planejamento Estratgico Situacional (PES).

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

A razo de ser de um plano inclui: reduzir as incertezas e as surpresas; guiar a ao at chegar situao desejada; e organizar os meios para atingir tal situao. A noo de plano pressupe um conjunto de ideias, tais como previso, organizao, coordenao de esforos, acompanhamento e controle de aes, avaliao de resultados. O conceito de plano, portanto, evoca uma ao reflexiva e intencional de organizao de aes e de preparao de instrumentos (programao e oramento) para alcanar ou produzir um resultado desejado.

Quais so, ento, as caractersticas da concepo e apresentao de um plano?

ff Reflexo prvia e concomitante com a ao para orientla no sentido pretendido.

ff Enfoque racional de decises que se fundamentam na


seleo e definio de objetivos e cursos de ao.

ff Antecipao de decises e aes no presente, mas


orientadas para aes e resultados futuros.

ff Seleo de opes e organizao dos meios para alcanar


o futuro desejado, ou seja, previso e promoo de aes para a construo desse futuro.

ff Apresentao sistematizada e justificada das decises


tomadas, tornando-se um instrumento de trabalho para antes, durante e depois da ao.

ff Conter a especificao de todas as decises tomadas sobre


a ao, e de como sero acompanhadas e revisadas. o plano que possibilita a existncia das outras duas fases.

ff Como acompanhar interferir, o acompanhamento se


expressa no plano: planejar o contrrio de deixar a execuo e os que executam entregues sua prpria sorte, ou seja, a correo se impe sempre que se identifiquem indcios de que as aes no levam aos objetivos que se pretende atingir (FERREIRA, 2002; OSSORIO, 2002).

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Principais Abordagens de Planejamento Pblico


Comparar o Planejamento Estratgico Situacional com o Planejamento Normativo Tradicional no simplesmente cotejar dois mtodos ou duas tcnicas de planejamento. Trata-se de apor* duas concepes que compreendem diferentemente o processo social.

*Apor

acrescentar,

juntar (uma coisa a outra). Fonte: Houaiss (2009).

O Planejamento Normativo Tradicional tem suas bases no planejamento econmico. Da decorre uma cultura de planejamento algo que pode acontecer, que outorga tcnica e teoria econmica um papel preponderante com base na realidade atual; prognstico. Fonte: e que se impe sobre outras consideraes sociais e polticas. Planejar Houaiss (2009). seria, ento, uma tarefa especializada reservada queles que dominam tcnicas quantitativas e definem medidas de interveno de modo supostamente imparcial e objetivo. Baseia-se em um diagnstico feito por um sujeito que est fora ou sobre a realidade planejada. Assim, a explicao da realidade responde busca da verdade cientfica de uma ordem na qual no existem outros Explicao situacional Saiba mais sujeitos que tambm planejam.
*Vaticnio suposio de

Essa explicao aquela que se faz consciente da situao a partir da qual se explica e do papel que nessa explicao desempenham as explicaes dos outros, nas prprias perspectivas. A situao a circunstncia de cada ator social. S podemos entender o outro se temos

presente a sua circunstncia, se somos capazes de entender (ainda que sem compartilhar) sua viso de mundo. Uma ideia , nesse sentido, sempre uma reao de algum a determinada situao de sua vida. Por isso, no existe explicao ou plano neutros. A explicao e o plano decorrente sempre dependem de quem explica, de que posio explica e frente a quem explica. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

Na lgica do Planejamento Normativo o objeto planejado segue leis e regras predizveis, cujo funcionamento redutvel a comportamentos sociais. Logo, a soluo para os problemas se baseia no conhecimento de comportamentos e pode ser alcanada a partir da racionalidade tcnica. Para o planejamento tradicional no h atores capazes de produzir aes estratgicas, mas meros agentes econmicos sujeitos a vaticnios*. J o Planejamento Estratgico Situacional (PES) pressupe que o sujeito que planeja est dentro da realidade, fazendo parte de um contexto no qual outros atores tambm planejam. Planejador e objeto planejado se confundem e so indissociveis. Portanto, no h mais o diagnstico objetivo e nico, mas sim explicaes situacionais.

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

Como cada um explica a realidade a partir de sua prpria situao, processos coletivos e participativos de planejamento aumentam a potncia no sentido de que mltiplas explicaes situadas sero mais abrangentes que uma nica explicao. Alm disso, o esforo por compreender a posio dos outros, daqueles que podem ser aliados ou adversrios, indispensvel para a construo da estratgia, como se ver mais adiante. Para Carlos Matus, julgar que as pessoas envolvidas nos problemas so meros agentes passivos, sujeitos a comportamentos pr-estabelecidos, uma fico. Por isso, um aspecto essencial no PES a considerao da existncia de atores sociais*.

Saiba mais

Carlos Matus

Chileno, foi Ministro do Governo Allende (1973) e consultor do ILPES/CEPAL, faleceu em dezembro de 1998. Ministrou vrios cursos no Brasil nos anos noventa (Escolas Sindicais, IPEA, Ministrios, Governos Estaduais e Municipais). Criou a Fundao Altadir, com sede na Venezuela, para difundir o mtodo e capacitar dirigentes. Introduzido no Brasil, no final dos anos oitenta, o PES disseminou-se e foi adaptado amplamente nos locais onde foi utilizado, particularmente no setor pblico. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

Frente a diferentes atores sociais, capazes de gerar mltiplas possibilidades dentro de um sistema social criativo, o PES reconhece a concomitncia de vrios planos em concorrncia ou em conflito, com um final aberto a diferentes resultados. O planejamento de um ator, portanto, d-se em um cenrio onde outros atores planejam, de maneira que o plano de um interfere e sofre a ao do plano do outro. Agora j possvel fazer uma sntese das principais diferenas entre o Planejamento Normativo Tradicional e o Planejamento Estratgico Situacional. No Quadro 1, esto sistematizadas as caractersticas distintivas de um e de outro, algumas delas j foram explicadas, outras sero retomadas ao longo desta Unidade.

*Ator social uma personalidade, uma organizao ou agrupamento humano que, de forma estvel ou transitria, tem capacidade de acumular fora, desenvolver interesses e necessidades e atuar produzindo fatos na situao. Fonte: Matus (1993, p. 570).

Quando voc estiver estudando os contedos que tratam da trajetria do planejamento governamental no Brasil retome a distino aqui apresentada, j que o planejamento normativo tradicional se expressa concretamente nos Planos de Metas e nos planos econmicos de estabilizao, enquanto o PES se far presente a partir do PPA de 2000.

Mdulo 5

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Planejamento Normativo Tradicional


H um sujeito que planeja um objeto. O objeto do plano passivo. H uma separao entre quem planeja e quem faz.

Planejamento Estratgico Situacional


O sujeito parte do objeto planejado. Ele se encontra no contexto do plano, tem interesses e posies, no neutro. O sujeito que planeja se compromete com a ao.

O outro no considerado, a no ser como mero executor.

O outro participa, h sempre uma relao entre sujeitos.

Projeto o futuro a partir de Trabalha com um um diagnstico supostaconjunto de apostas mente objetivo do passado. a partir da explicao situacional dos atores sociais.

Explicar descobrir as leis que regem o sistema.

Toda explicao situacional, feita a partir da viso particular de cada ator. importante que a explicao seja feita por mltiplos atores que compartilhem objetivos. S possvel fazer vrias apostas em cenrios dinmicos.

possvel predizer o futuro, fazer predies nicas.

Quadro 1: Comparao entre o Planejamento Normativo Tradicional e o Planejamento Estratgico Situacional Fonte: Elaborado pelos autores deste livro

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

Planejamento Normativo Tradicional


determinista: a realidade pode ser transformada atravs das predies nicas.

Planejamento Estratgico Situacional


Assume a incerteza, a imprevisibilidade.

Faz apenas clculo tcnico. O plano organizado por setores.

Faz clculo tcnico e poltico. O plano organizado por problemas a serem enfrentados.

Segue uma teoria de controle.

Segue uma teoria de jogo social.

Quadro 1: Comparao entre o Planejamento Normativo Tradicional e o Planejamento Estratgico Situacional Fonte: Elaborado pelos autores deste livro

At agora temos usado o termo estratgia sem defini-lo. Precisamos fazer isso!

Como a maioria deve saber, o termo estratgia usualmente associado guerra e obra de Karl von Clausewitz, que definia o plano estratgico como o instrumento que traduz os objetivos polticos para o terreno da ao blica. Ainda que essa definio seja muito usual no senso comum, preferimos explorar conceitos de estratgia que sejam mais pertinentes aos temas da administrao e vinculados a uma cultura da paz.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Para Ossrio (2002, p. 117), estratgia pode ser definida como


[...] um mtodo de pensamento que organiza, a partir da posio particular de percepo de diferentes atores sociais, classificando, hierarquizando e valorizando os dados da realidade a realidade de cada um de um modo consciente e calculado com a marca dos interesses e ideologia de cada um, com vista a influir favoravelmente no curso dos acontecimentos.

Uma dificuldade bastante frequente reside em distinguir entre ttica e estratgia. Ttica o uso de recursos escassos na construo do caminho para chegar ao objetivo desejado. A estratgia o encadeamento desses passos, das tticas, no percurso desse caminho. Outro conceito que precisa ser definido e tambm qualificado o de problema, j que tem sido afirmado que o PES um mtodo de planejamento por problemas. Problema a declarao, a formalizao, por um ou mais atores sociais, de uma discrepncia entre a realidade e uma norma de referncia que ele aceita ou cria. Ou seja, no basta apenas um desconforto para que se defina algum aspecto da realidade como um problema objeto de planejamento. preciso mais que isso. preciso declarar quais aspectos esto em desacordo com a realidade almejada.

Reflita sobre a citao a seguir. Ela importante para apoiar a sua compreenso do significado conceitual de problema no PES.

A realidade gera problemas, ameaas e oportunidades. O poltico trabalha com problemas e a populao sofre problemas. um conceito muito prtico, reclamado pela prpria realidade, que faz o planejamento aterrissar. Ao contrrio, o conceito de setor uma imposio analtica, muito genrico, pouco prtico e mais apropriado anlise macroeconmica. Os problemas reais cruzam os

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

setores e tm atores que se beneficiam ou so prejudicados por eles. Em torno de problemas a participao cidad possvel; em torno de setores, impossvel. Os atores do jogo social lidam com problemas, no com setores. O PES cunhou a seguinte frase: a realidade tem problemas, e o planejamento tradicional trabalha com setores. Quem pensa por setores? O PES identifica-se com a realidade e gira em torno de problemas. (HUERTAS, 1996, p. 35).

Compreender o conceito de problema ainda no suficiente, preciso que tenhamos clareza que existem diferentes tipos de problemas e que a distino entre esses tipos essencial para a escolha de mtodo de planejamento. No texto abaixo vamos sistematizar os diferentes tipos de problemas. Sugerimos que esse tema seja retomado em seus estudos da Unidade que aborda o PPA 2000-2003, cujo mtodo se orienta pela abordagem de problemas.
*Problemas bem-estruturados so aqueles gerados em sistemas repetitivos, em que a soluo objetiva e baseada em um nmero limitado de variveis, cujas relaes so precisas e predizveis por associaes diretas de causa e efeito. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro. *Problemas quase-estruturados referem-se

No PES a distino entre problemas bem-estruturados* e problemas quase-estruturados* fundamental para que se possa abordar devidamente um sistema ou um problema gerado nesse sistema. Essa diferenciao entre problemas bem-estruturados e problemas quase-estruturados desvela uma deformao importante do planejamento tradicional. Segundo Matus (1997, p. 119),
[...] o planejamento normativo assume inadvertidamente que opera em sistemas e com problemas bem-estruturados. Se a realidade social difusa em seus limites e criativa por seus atores, o positivismo determinista elimina essas complexidades incmodas para faz-la tratvel com mtodos prprios de um sistema bem-estruturado. Esta amputao permite ajustar artificialmente a realidade s possibilidades de soluo com os mtodos tradicionais das cincias.

aos sistemas nos quais possvel enumerar apenas algumas possibilidades, com uma capacidade nula de predio e uma capacidade muito baixa de previso. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

A partir da analogia com Procusto, personagem da mitologia grega que reduzia suas vtimas ao tamanho que quisesse, deitando-as em um leito de ferro e cortando a golpes de espada os ps dos que ultrapassassem os limites do leito, ou ento distendendo as pernas daqueles que no preenchessem o espao, Matus (1997, p. 119) afirma que [...] o planejador normativo usa os modelos matemticos como um molde forado que cerceia a realidade at ajustar-se a suas possibilidades. Para Matus (1993), o Planejamento Estratgico Situacional , inequivocadamente, o mtodo mais adequado para lidar com a complexidade dos problemas quase-estruturados, pois nele [...] a realidade planejada no tem data de incio e de trmino, e os problemas que ela gera so relativos situao dos atores que nela coexistem. Nessa realidade [...] as solues timas devem dar lugar a solues satisfatrias que reconhecem a continuidade dos problemas sociais no tempo. (Matus, 1993, p. 79). Nessa realidade caracterizada por problemas, e mais, por problemas quase-estruturados, o PES reconhece a importncia dos recursos escassos na produo dos fatos sociais. Para o PES esses recursos no se restringem queles que pertencem ao campo da Cincia Econmica. Esquematicamente o PES agrupa os recursos escassos em quatro grandes tipos: poder poltico, recursos econmicos, recursos cognitivos e recursos organizacionais. O montante de recursos disponveis dinmico, podendo ser reforado ou diminudo conforme as operaes desencadeadas. Cabe ao jogador dosar a utilizao dos recursos, compensando os custos de uma ao com os benefcios de algum recurso abundante; ou seja, possvel compensar resultados negativos com operaes de resultado positivo, utilizando algum recurso abundante. Assim, a viabilidade estratgica de um plano ou operao pode ser verificada a partir de um clculo tecnopoltico dessas quatro dimenses, bem como pode ser construda a partir da utilizao inteligente e coerente dos recursos controlados frente aos recursos exigidos para a produo de uma jogada. Aqui a prpria terminologia utilizada produzir uma jogada caracteriza bem outra maneira de diferenciar o PES do Planejamento

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

Tradicional. Enquanto o Planejamento Normativo uma teoria de controle de um sistema, na qual o sujeito que planeja, uma vez conhecendo as leis predizveis de funcionamento do objeto externo planejado, capaz de govern-lo, o PES uma teoria de participao em um jogo:
A anlise estratgica [...] desconfia da predio e valoriza o conceito de aposta. Raciocina por meio de sistemas criativos e abertos a muitas possibilidades nas quais os atores, ligados a vises subjetivas do mundo, lutam para mudar o resultado do jogo do qual participam. Neste jogo o mundo pode ser criado e conquistado, apesar das restries do passado e do presente... A estratgia explora a construo do futuro. Surge de um problema comum do jogo interativo entre os homens: avaliaes situacionais distintas sobre a realidade que os atores constroem a partir do papel particular que desempenham no jogo poltico, econmico e social, e da leitura que fazem da informao oferecida pela realidade, limitados pela viso que esse papel lhes confere. Cada ator tem um posto de jogo e observao da realidade que lhe permite ver algumas coisas e lhe oculta outras. (MATUS, 1996, p. 11).

O jogo situacional se diferencia em muitos aspectos de qualquer outro jogo. Ele composto de uma infinidade de jogos parciais, inter-relacionados, de maior ou menor importncia para os jogadores. As regras desses jogos sociais so parciais ou ento somente conhecidas parcialmente pelos jogadores. As apostas so feitas objetivando benefcios futuros duvidosos, visto que a incerteza inerente ao jogo do qual se est participando soma-se influncia dos demais jogos inter-relacionados. Assim, as caractersticas do jogo situacional podem ser assim resumidas:

ff um jogo que, alm de no ter princpio ou fim


definidos, acumulativo (o jogo de hoje que se faz a partir dos resultados, das oportunidades e das restries do jogo de ontem condiciona o jogo de amanh). Os jogadores esto continuamente em situaes desiguais

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

e frente a oportunidades diferentes, que se exercem sobre um sistema sempre distinto e sobre o qual os jogadores tm ideias distintas. Essas desigualdades so consequncia das desigualdades na acumulao histrica.

ff um jogo recursivo (cada jogo compreende


subjogos, os quais compreendem subjogos etc.) e multidimensional (um mesmo jogo praticado e desenvolvido por diferentes jogadores).

ff A histria do jogo que define a sada e a entrada de


jogadores. Entrar significa ter ganho uma aposta em outro jogo e sair implica perder uma aposta no jogo do qual se participa.

ff Os jogadores mais antigos tentam dominar o jogo


atravs de sua histria prvia estipulam as regras mais estveis, que os protegem ou os beneficiam.

ff As regras tendem a perpetuar as acumulaes desiguais. ff O impacto ou o efeito de uma jogada no se limita a um
tempo preciso (o efeito negativo ou nulo de uma jogada ontem pode ser positivo amanh).

ff As regras no definem os ganhadores, mas os ganhadores


definem as regras (os critrios de xito so complexos, mutveis e transitrios).

ff A natureza das regras do jogo, a existncia de vrios


atores e a criatividade do sistema faz com que cada momento seja uma situao distinta para cada jogador.

ff As recompensas e os custos do jogo afetam no apenas


os jogadores ativos, mas tambm os potenciais (aqueles que ainda no foram admitidos no jogo).

ff O jogo no controla o tempo nem a sequncia das


apostas o direito de jogar limitado pela capacidade de jogar que, por sua vez, depende das acumulaes histricas.

ff Os objetivos no precedem as regras nem esto


pr-definidos nelas. Os objetivos dos jogadores podem

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

ser mudados durante o jogo, alterando as relaes de conflito e cooperao.

*Eficcia relao entre os objetivos e os instrumentos explcitos de um dado plano e seus resultados efetivos, verificada por meio da anlise da relao entre os objetivos propostos e os realizados. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

ff O jogo aberto a qualquer jogador e a qualquer nmero


de jogadores, que entram, crescem ou desaparecem segundo sua eficcia* no jogo. Entrar e sair do jogo parte do sistema de apostas e isso est condicionado desigualmente pelas acumulaes prvias.

ff Certas apostas ou jogadas podem mudar as regras do


jogo.

ff um jogo difuso e de incerteza dura, no qual, exceto


em casos excepcionais (bem-estruturados), possvel calcular os riscos.

ff Os

jogadores se estruturam em organizaes hierrquicas, nas quais se desenvolvem o conflito e a cooperao. fracasso no desenvolvimento dos subjogos no interior de cada estrutura hierrquica.

ff A entrada ou a sada no grande jogo passa pelo xito ou

ff O clculo de cada aposta situacional, em que intervm


mltiplos critrios de eficcia e mltiplas perspectivas de anlise.

ff A moeda do jogo o poder, que um meio para alcanar


o objetivo, que inclui o poder. O poder, como objetivo dos jogadores, o poder ser. J o poder, como meio, um poder ter. Algumas vezes, entretanto, uma forma de poder se converte na outra.

ff O poder reside nas regras do jogo e se expressa nas


acumulaes sociais historicamente produzidas. Assim, as apostas ou jogadas mudam as relaes de poder entre os jogadores.

ff Diferentes moedas (ou diferentes poderes) sero


utilizadas conforme a circunstncia. O intercmbio entre esses poderes (econmico, poltico, religioso, militar, tcnico-cientfico etc.) se d por meio da troca, pela via mercantil ou pela via do acesso.

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ff As jogadas podem buscar a acumulao de um poder


especfico ou se destinarem troca de diferentes formas de poder.

ff Nenhum jogador alcana seu objetivo no jogo


acumulando somente um tipo de poder. possvel eleger um poder dominante, mas necessariamente outros devero ser combinados. Por isso, necessrio intercmbio entre as diferentes formas de poder. O valor relativo de cada forma de poder no intercmbio depender da situao de cada jogador. Assim, o que diferencia o jogo social de outros tipos de jogo que o jogo social sempre tem histria, e as regras do jogo sempre consagram desigualdades. Para explicar essas caractersticas do jogo social, Matus desenvolve uma Teoria da Produo Social. A Teoria da Produo Social se prope a explicar a existncia real ou potencial de todos os produtos da ao dos seres humanos. Dentro do conjunto desses produtos (onde basicamente apenas a natureza intocada pode ser excluda), os bens e servios econmicos representam apenas uma parcela particular. Ou seja, aqui os valores, as ideologias, as instituies, as cincias, as teorias, os elementos polticos, a linguagem etc. tambm so produtos sociais, formados a partir de diferentes recursos escassos, os quais podem ser acumulados, intercambiados etc. Segundo Matus (1993, p. 109), a produo social
[...] pode ser vista como um circuito em que toda a produo realizada por um ator social supe [...] o uso de recursos econmicos e de poder, a aplicao de valores e conhecimentos. Por sua vez toda a produo social reverte ao ator-produtor como acumulao social (ou desacumulao) de novos recursos econmicos, de poder, reafirmao, questionamento ou surgimento de novos valores e acumulao de novos conhecimentos.

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

Para o PES,
[...] o processo de produo social semelhante a um jogo [...] especial e complexo [...] criativo e conflitante [...] onde a realidade muda a cada momento, e cada nova realidade uma modificao da anterior. Os recursos pertencentes aos jogadores aumentam, diminuem ou mudam de qualidade em funo de seus acertos. (MATUS, 1993, p. 111).

Aprofundando a definio anterior, ator social se refere quele que age de modo criativo, no segue leis, singular e nico como ente com sentidos, cognio, memria, motivaes e fora, produtor e produto do sistema social; tem um projeto que orienta sua ao, mesmo que seja inconsciente, errtico ou parcial; controla uma parte relevante do vetor de recursos crticos do jogo, tem fora e capacidade para acumular ou desacumular foras e, portanto, tem capacidade para produzir fatos no jogo social; participa de um jogo parcial ou do grande jogo social, no um analista ou simples observador; tem organizao estvel, que lhe permite atuar com o peso de um coletivo razoavelmente coerente; ou, tratando-se da exceo aplicvel a uma personalidade, tem presena forte e estvel, o que lhe permite atrair, com suas ideias, uma coletividade social; pode ser um ator-pessoa ou um ator-grupo, no caso de se tratar de um lder ou de uma direo de alguma organizao; um jogador real que acumula percia e emite julgamentos, no uma fico analtica; um produtor de atos de fala e de jogadas (MATUS, 1996).

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Esquematicamente, o processo de produo social pode ser representado como um jogo com regras, acumulaes e fluxos, como mostra a Figura 1.

Figura 1: Processo de produo social Fonte: Adaptada de Matus (1993, p. 110)

Os fluxos so movimentos, produes, atos, fatos e intenes que alteram uma acumulao. Assim, as acumulaes mudam apenas por meio dos fluxos. As acumulaes so capacidades juntadas (ou represadas) para produzir os fluxos. A origem das acumulaes reside no represamento dos fluxos. Os atores sociais (jogadores) so um tipo especial de acumulao, pois so, simultaneamente, produto, atores e avaliadores do processo social. As regras so normas bsicas que regem o processo de acumulao-produo-acumulao. Os jogadores mais poderosos, como citado anteriormente, criam ou conservam regras que so mais proveitosas para eles.

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

Para encerrar esta Unidade, falta ainda introduzir um tema extremamente relevante para compreender o significado do planejamento na condio de tcnica de governo. Trata-se do tringulo de governo, que ser apresentado a seguir. Para comear, preciso definir o tema governo. Governar dominar um jogo parcial (governo com inicial minscula) ou dominar o grande jogo (Governo com inicial maiscula). Dominar um jogo ter a capacidade de impor aos outros jogadores as jogadas decisivas em relao aos objetivos perseguidos. Portanto, pode-se governar e planejar a partir de qualquer posio no sistema social: planificar a partir do jogo de oposio ou planificar a partir da posio de jogos parciais. Para Matus (1996), planifica quem governa e governa quem realmente planifica. Matus (1996) ressalta a necessidade de que o governo garanta sempre um saldo positivo, ou seja, um resultado satisfatrio. Esse saldo positivo factvel a partir Eficincia Saiba mais da compensao entre operaes positivas e basicamente uma avaliao de rentabilidade operaes negativas, que atinjam os trs principais econmica. Quando se fala de avaliao mbitos de governo: o poltico, o econmico econmica se faz referncia a um tipo de e o dos problemas cotidianos especficos que anlise que leva em conta custos em relao afetam as pessoas. Trata-se do manejo positivo dos aos resultados que sero obtidos. A anlise da trs balanos ou trs cintos do governo. eficincia pode incluir trs tipos de anlise: O primeiro cinto ou balano se refere s respostas s demandas polticas dos atores sociais e da populao em geral; envolve a representatividade, a legitimidade e a legalidade do governo, a eficcia, a tica, a respeitabilidade etc. O cinto econmico, segundo balano, envolve basicamente o manejo das variveis econmicas, tais como crescimento, emprego, salrio, equilbrio oramentrio etc. J o terceiro balano, de intercmbio de problemas especficos, refere-se ao saldo do enfrentamento dos problemas concretos que as pessoas valorizam de modo direto e imediato
custo-benefcio, que compara os benefcios expressos em unidades monetrias e os custos das atividades contidas em um plano ou programa; custo-eficcia, que igual a anterior, com a diferena de que os benefcios so expressos em unidades de resultado; e custo-utilidade, que a relao entre custos e resultados considerando o valor dos efeitos nos indivduos aos quais afetou, expressase em termos subjetivos, isto , benefcios percebidos pelas pessoas em termos de satisfao. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

(em geral relacionados eficincia dos servios pblicos, no caso de Governos institucionalizados). Para Matus (1996) a arte e a cincia de governar consistem em produzir, mediante compensaes, um balano global positivo, que sintetiza os trs balanos parciais. Assim, os efeitos negativos de um cinto ou balano devem ser compensados com os efeitos positivos de outro, sendo inconcebvel o aperto simultneo dos trs cintos. Esses trs balanos, em um primeiro momento, so condicionados pelas trs variveis que compe o tringulo de governo: o projeto de governo, a governabilidade e a capacidade de governo, como ilustrado na Figura 2.

Figura 2: Tringulo de governo Fonte: Adaptada de Matus (1993)

O projeto de governo consiste na seleo de problemas que o ator se dispe a enfrentar e na estratgia escolhida para esse enfrentamento. A governabilidade diz respeito ao controle que se tem sobre determinadas variveis, somado percepo sobre as demais variveis, controladas por outros atores (grau de dificuldade do projeto). A capacidade de governo, por sua vez, refere-se ao conjunto de qualificaes que definem a capacidade necessria para compreender, elucidar e enfrentar o problema; envolve questes como bagagem intelectual, experincia, recursos tecnolgicos, habilidade, proficincia etc., tanto no plano pessoal como institucional (habilidade no manejo da governabilidade limitada).

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

Complementando...
Para revisar e aprofundar os conceitos apresentados, pesquise as indicaes sugeridas:

O que o planejamento estratgico situacional de Jackson de Toni.


Disponvel em: <http://www.espacoacademico.com.br/032/32ctoni. htm>. Acesso em: 9 jun. 2011.

O plano como aposta de Carlos Matus. Disponvel em: <http://portal.


saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/plano_como_aposta-matus.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011.

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Resumindo
O propsito desta Unidade foi introduzir o tema do planejamento pblico, fazer a distino entre planejamento normativo e planejamento estratgico situacional (PES) e apresentar os conceitos fundamentais em torno dos quais se organiza o mtodo PES. Ao encerrar a Unidade, e com o auxlio dos exerccios de aprendizagem, voc, estudante, deve ter claros os seguintes conceitos: problemas do tipo determinstico, estocstico, de incerteza quantitativa, de incerteza dura; produo social, regras, acumulaes e fluxos; atores sociais; situao dos atores sociais; projeto de governo, capacidade de governo e governabilidade. Estes conceitos so essenciais para que o mtodo a ser apresentado na Unidade 2, seja devidamente apreendido.

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

Atividades de aprendizagem
Esta Unidade introduziu uma srie de conceitos novos em uma linguagem pouco familiar. Para retom-los e organizlos, propomos a realizao de alguns exerccios. Apesar de parecerem infantis e simplrios, asseguramos que no o so, ainda que possam ser divertidos de fazer. Levar os exerccios para os momentos interativos com o seu coletivo virtual certamente ser uma atividade importante para a fixao dos contedos desta Unidade. Estes exerccios foram adaptados do Guia de Anlise Terica, do Curso de Planificao e Governo, oferecido por Carlos Matus em Florianpolis, em maio de 1991. Divirta-se!

1. A Srta. Norma Tiva quer viajar: A Srta. Norma Tiva est na cidade de Certezpolis e quer chegar cidade de Ortodoxolndia. No trajeto entre as duas cidades ela deve passar, obrigatoriamente, pelo povoado A1, a trinta minutos de distncia. Por sua vez o povoado A1 conduz aos povoados A2 (a 15 minutos) e A5 (a vinte minutos). O povoado A2 leva aos povoados A3 e A4, ambos a 12 minutos de distncia. De A5 possvel ir para A4 (a dez minutos) ou para A6 (a nove minutos). Do povoado A3 no h estrada at Ortodoxolndia. Por outro lado, Ortodoxolndia est a quatro minutos de A6 e a cinco minutos de A4. Agora responda s questes a seguir: ff possvel desenhar uma rede de trajetrias entre Certezpolis e Ortodoxolndia? ff possvel construir a rede de possibilidades de Norma? ff Qual a melhor trajetria, caso se queira economizar tempo?

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ff A Srta. Norma Tiva pode escolher qualquer percurso, ou h alguma varivel que ela no controle? ff Qual a situao de governabilidade da Srta. Norma Tiva? ff possvel formalizar o problema da Srta. Norma Tiva de maneira quantitativa e bem estruturada (ou seja, atravs de uma forma matemtica), de modo que qualquer outra pessoa possa enfrentar um problema semelhante? ff Esse problema do tipo determinstico, estocstico, de incerteza quantitativa ou de incerteza dura? 2. Vitrio e a Bela Srta. Norma: Imagine o seguinte dilogo entre Vitrio e Norma, enquanto Vitrio dirige seu carro com apenas uma das mos ao volante: Vitrio: - Vamos ao meu apartamento? Norma: - Preste ateno no caminho, seno vamos ao cemitrio. Dirija com as duas mos. Vitrio: - .............. Norma: - ............ Agora responda s questes a seguir: ff Como continua o dilogo entre os dois? ff Pode-se construir uma rvore completa do universo de possibilidades? ff Pode-se imaginar uma rvore com algumas possibilidades? ff Esto claros os objetivos de Vitrio e Norma? ff Esse problema do tipo determinstico, estocstico, de incerteza quantitativa ou de incerteza dura?

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

ff Mudaria essencialmente a natureza do problema se voc conhecesse Vitrio e Norma h vrios anos? ff A seu ver, quais so as diferenas entre planejar uma viagem e planejar uma conquista amorosa? 3. Compare os exerccios anteriores, respondendo s perguntas a seguir:
Perguntas
Quem o sujeito e qual o objeto? Existe s uma nica explicao objetiva? Quantas possibilidades se pode enumerar? possvel precisar probabilidades para cada desfecho? possvel predizer resultados da ao? O final aberto ou fechado? um sistema determinstico ou criativo? Pode-se calcular uma soluo tima? A melhor soluo necessariamente boa para todos os sujeitos? O problema considera surpresas e incertezas? A resposta para o problema envolve um clculo preciso ou uma aposta? Quantos recursos escassos so envolvidos? possvel fazer um plano e execut-lo posteriormente sem se preocupar constantemente com a mudana da realidade?

Exerccio 1 A Viagem de Norma Tiva

Exerccio 2 Vitrio e a Bela Norma

4. Fluxos, Acumulaes e Regras na Produo Social em Sade. Estes enunciados indicam regras, acumulaes ou fluxos? Marque com um x:
Enunciados
Produo agrcola. Capacidade de produo agrcola. Peso da associao de criadores de gado.

Regras

Acumulaes

Fluxos

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Enunciados
Nenhuma propriedade privada bem explorada pode ser desapropriada. No haver pagamento da dvida externa sem prvia renegociao. A distribuio da renda piorou. A concentrao de riqueza concentra o poder poltico. O sistema se baseia na propriedade privada e no mercado. A populao cresce 3% ao ano. A populao de 40 milhes de habitantes. 40% da populao est em condies de extrema pobreza. A inflao foi de 30% ao ano.

Regras

Acumulaes

Fluxos

5. Supondo que no desenho a seguir cada passo uma casa, resolva os trs problemas propostos:

VITRIO

MERCADINO

a) Se Vitrio e Mercadino caminham simultaneamente para um ponto comum: ff Quantos passos Vitrio deve dar para encontrar-se com Mercadino? ff Esse problema do tipo determinstico, estocstico, de incerteza quantitativa ou de incerteza dura? b) Se Mercadino est indeciso entre caminhar ou no em direo a Vitrio:

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

ff Quantos passos Vitrio deve dar para encontrar-se com Mercadino? ff Esse problema do tipo determinstico, estocstico, de incerteza quantitativa ou de incerteza dura? ff Qual o tringulo de governo para Vitrio (Projeto, Governabilidade e Capacidade de Governo)? c) Se Mercadino est indeciso entre caminhar em direo a Vitrio, permanecer imvel ou distanciar-se em qualquer direo para fugir do encontro: ff Quantos passos Vitrio deve dar para encontrar-se com Mercadino? ff Esse problema do tipo determinstico, estocstico, de incerteza quantitativa ou de incerteza dura? ff Qual o tringulo de governo para Vitrio (Projeto, Governabilidade e Capacidade de Governo)? ff Se Vitrio tem um rifle anestsico e as regras do jogo permitem seu uso, o que pode mudar no tringulo de governo de Vitrio? ff Se Vitrio sabe como Mercadino se comportou em cinco tentativas anteriores de aproximao, o que pode mudar no tringulo de governo de Vitrio? 6. A explicao depende do ator? As duas notcias abaixo se referem ao mesmo fato. ff Em Certezpolis os trabalhadores rurais que defendem a reforma agrria tm intensificado sua luta por mais justia e igualdade. Na ltima semana, ao tentarem se assentar no latifndio de um alto dirigente do governo das classes dominantes, aproximadamente vinte trabalhadores foram feridos, vitimados pelas armas das foras repressoras.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

ff Em Certezpolis os revoltosos que se insurgem contra o direito de propriedade tm intensificado seus ataques ordem institucional. Na ltima semana, em uma tentativa de assalto propriedade rural da famlia de uma autoridade do governo democraticamente eleito, aproximadamente vinte invasores se feriram ao investirem contra as foras policiais que ali estavam em cumprimento da lei. Perguntas: a) As duas declaraes so feitas por um mesmo ator? b) Qual a verso verdadeira? c) Que expresses mudam de acordo com a perspectiva situacional? d) Que aspectos das duas notcias podem ser verificados objetivamente como verdadeiros ou falsos? 7. Escadas e Cubos a) Voc est vendo esta escada de baixo ou de cima?

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Unidade 1 Introduo ao Planejamento Pblico

b) O crculo est localizado no centro ou no canto de um dos lados do cubo?

c) Quantos cubos h na figura a seguir?

8. Vitrio tem um problema de pesca: Vitrio quer pescar trutas e levar para casa 12 peixes para seus convidados. Ele quer impressionar Norma e suas amigas, mas tem pouca experincia e pouca pacincia. Seu equipamento de pesca emprestado de Pedro, que especialista em pescar peixes de grande tamanho. Vitrio nunca pescou trutas, mas tem lido muitos livros sobre o tema e descobriu que elas tendem a se concentrar, no incio da madrugada, nas vizinhanas da cascata onde a lagoa desgua no rio. Quando Vitrio

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

chega lagoa, percebe que ali est sendo realizado o Campeonato Nacional de Pesca de Truta entre os 12 melhores pescadores do pas. Agora responda s questes a seguir: a) Qual o tringulo de governo para Vitrio?
Projeto de Governo Capacidade de Governo Governabilidade

b) O objetivo de Vitrio est claro ou existem ambiguidades? Caso existam, quais? c) razovel que Vitrio alcance seu objetivo? d) O que ele pode fazer caso no pesque nenhuma truta? e) Discuta a ideia de oportunidade. Como voc relaciona a oportunidade com o caso de Vitrio? f) A capacidade de governo de Vitrio um dado invarivel ou pode vir a se modificar? g) A governabilidade um dado invarivel para Vitrio?

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Unidade 2
Planejamento Estratgico Situacional

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffConhecer

a lgica de organizao e os instrumentos para a aplicao desse mtodo de planejamento (PES); o encadeamento dos momentos que compem o mtodo; e

ffCompreender ffArticular

as ferramentas para a aplicao do mtodo.

Unidade 2 Planejamento Estratgico Situacional

Planejamento Estratgico Situacional


Caro estudante! Nesta Unidade voc ser apresentado, de modo mais sistemtico, s ferramentas do Planejamento Estratgico Situacional (PES). Haver, ainda, uma apresentao dos temas e dos instrumentos relacionados ao monitoramento e avaliao, como partes inerentes do processo de planejamento. Bom trabalho!

O mtodo PES no pode ser entendido como um mero conjunto de tcnicas logicamente encadeadas. As ferramentas e tcnicas utilizadas esto a servio de uma concepo metodolgica determinada, impregnada de consideraes tericas sobre a sociedade, o Estado, a ao humana e a produo de fatos sociais. Ou seja, cada situao a ser planejada exige uma anlise particular do ponto de vista do PES. O planejamento entendido como um processo de aprendizagem-correo-aprendizagem, no qual o acompanhamento da realidade e a avaliao das decises tomadas devem estar permanentemente presentes. Nesse sentido, o PES s pode ser entendido se considerarmos seus quatro momentos: explicativo, normativo, estratgico e ttico-operacional. Esses momentos so dinmicos e se repetem constantemente, embora mudem de contedo, contexto, lugar e tempo. Assim, no podem ser vistos como etapas ordenadas sequencialmente e de forma evolutiva, mas como um processo interativo e recorrente. Os quatro momentos do PES so um constante fazer, uma permanente aprendizagem, uma ao persistente no cotidiano. Nenhum momento comea ou termina em um tempo preciso, nem encerra um processo encadeado: a passagem do processo de planejamento por um momento determinado

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

apenas o domnio transitrio desse momento sobre os outros, que esto sempre presentes, conforme expressa a Figura 3 a seguir.

Figura 3: Representao da inter-relao entre os momentos do PES Fonte: Elaborada pelos autores deste livro

O Momento Explicativo
Antes que se inicie o ataque a um problema, necessrio explicar a realidade. Mas possvel explicar a realidade? Ou ainda: h uma nica ou melhor explicao da realidade?

Os planejamentos normativos tradicionais sempre iniciam com um diagnstico, um levantamento supostamente objetivo dos fatos. No entanto, trata-se de uma mera descrio da aparncia dos fenmenos, que no explica suas causas. Esse certamente um ponto fraco desse mtodo. Como possvel mudar a realidade atuando apenas sobre sua aparncia, sem alterar as causas que geram os problemas que se pretende enfrentar?

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Planejamento Estratgico Situacional

Em uma primeira e rpida passada de olhos, o momento explicativo do PES poderia ser confundido com o diagnstico do planejamento tradicional. No entanto, h uma profunda diferena entre ambos, como veremos a seguir. Antes de explicar os problemas, preciso selecionar quais sero enfrentados.

A Seleo dos Problemas


Entre os muitos problemas existentes necessrio priorizar quais sero atacados primeiramente, em detrimento dos demais. A escolha dos problemas a serem enfrentados envolve basicamente trs critrios:

ff O valor dos problemas para os atores sociais envolvidos,


ou seja, para a cpula diretiva de sua organizao, para as foras sociais que os apoiam e para a populao que representam.

ff A eficincia, a eficcia e a efetividade* com que o


problema pode ser enfrentado.

*Efetividade

relao

entre a execuo de um plano e seus impactos e/ ou resultados, isto , seu sucesso ou fracasso em termos de uma efetiva mudana nas condies prvias; busca demonstrar que os resultados encontrados na realidade social esto casualmente relacionados ao plano sob avaliao. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

ff A possibilidade e a oportunidade de enfrent-los com


xito.

O problema pode ser definido como uma realidade insatisfatria e supervel, que permite um intercmbio favorvel com outra realidade, a partir da utilizao de determinados meios e recursos. Cabe aos atores sociais delimitar as fronteiras do que qualificam como problema, sendo o espao circunscrito por essas fronteiras definido como espao direcional de admisso de problemas. Esse espao direcional deve ser coerente com o mapa valorativo de problemas, o qual se baseia nas ideologias, doutrinas, preconceitos, valores e teorias que os atores acumularam ao longo de suas prticas sociais. Para que um problema se constitua como tal, preciso que ele seja declarado como um problema. Declarar o problema, expressando-o precisamente atravs da linguagem, o que transforma um aspecto da realidade em algo que demanda modificaes e

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

busca de solues. Declarar o problema , tambm, a nica forma de compartilh-lo com outros atores sociais, seja para a cooperao ou para o conflito. Imaginemos que o mapa valorativo de problemas seja definido por nveis diferentes de valorao, que variam desde o nvel mais alto, que pode ser interpretado como sim, este um problema, at o nvel mais baixo, que corresponde ao no, com certeza no um problema. Entre esses dois se encontrariam mltiplas possibilidades afirmativas e negativas de valorao, em uma escala decrescente de pontuao. Assim, o espao direcional de admisso de problemas abarcaria desde o nvel mais alto: sim, este um problema at um nvel intermedirio, de limites difusos, prximo afirmao: sim, pode ser um problema. Certamente esse limite difuso, permeado por dvidas, um espao de reconhecimento de si mesmo e dos outros, correspondendo a um processo de negociao entre os diferentes atores. Feita a seleo dos problemas a serem enfrentados, o momento explicativo busca elucidar a realidade, delinear objetivos, fazer clculo estratgico e avaliar o que foi feito at aquele momento. Portanto, inseparvel dos outros trs momentos, pois os mesmos tm em si tambm uma dimenso da explicao da realidade. Alm disso, o momento explicativo no cessa nunca, pois a realidade muda constantemente e, assim, a explicao situacional tambm muda, em um processo interativo com os demais momentos.

A Explicao Situacional
Esse conceito se refere explicao que cada ator tem de uma realidade, que no necessariamente igual s explicaes dos outros atores que existem e interferem. necessrio, pois, definir e especificar qual a explicao dos outros, entendendo que essa explicao dos outros tambm parte da realidade. Cada observador/explicador da realidade um ator que focaliza sua ateno s em alguns aspectos, restringido pelo domnio de suas prticas cotidianas e pelo seu mapa cognitivo. Esse foco pode ser mais ou menos amplo, mas nunca ilimitado, pois estar

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sempre restringido pela cegueira situacional de cada ator. Assim, ao explicar necessrio lembrar sempre que essa explicao uma verso particular da realidade, mas nunca a nica verso. Tudo que explicado explicado por algum, a partir de uma posio de observao e com um propsito. Por isso, toda a explicao situacional. Uma maneira aparentemente coletiva, democrtica e eficiente para explicar um problema fazer uma rodada de exposies de diferentes pessoas, na qual quem tiver os melhores argumentos e/ ou a melhor oratria, em geral, far prevalecer a sua verso. Mas parece evidente que essa tcnica, muito utilizada mesmo em grupos que defendem a participao e a democracia, no democrtica. Tampouco eficiente. Na Unidade VI, abordaremos o tema do Planejamento Participativo. Para o PES o momento explicativo segue dois princpios bsicos: a participao de todos, baseando-se no consenso (jamais confundir com unanimidade), e a visualizao da produo do grupo. Para tanto, a explicao deve ser resultado das formulaes dos diferentes atores envolvidos. A explicao de um problema deve comear pela construo dos descritores.

Descritores de um Problema
O descritor pode ser entendido como o relato de uma coisa, sem incluir as origens ou as consequncias dessa coisa. Descrever narrar como algo se mostra para ns, como o percebemos, sem incluir na narrativa sua funo, sua definio, sua origem, sua histria, seu destino etc. Isso difcil, mesmo quando descrevemos objetos simples. Vejamos, por exemplo, a descrio de um banco qualquer. Um banco um objeto formado por quatro colunas cilndricas e macias de madeira, cada coluna com 4 cm de dimetro e 45 cm de altura, perfiladas vertical e perpendicularmente sobre os vrtices de uma base imaginria na forma de um quadrado de 40 cm de lado, e sobre a qual est fixada uma chapa de madeira medindo 45 x 45 x 2 cm.

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Aqui descrevemos o banco a partir de nossa relao cultural com o objeto como os ps e o assento do banco. Imaginemos um aborgene que pela primeira vez se depara com esse mesmo objeto! Ele percebe os mesmos componentes ocupando o mesmo espao fsico, mas a definio do assento ou dos ps no teria lugar, pois provavelmente o objeto seria utilizado para outros fins. Quando se trata de problemas sociais ainda mais difcil lidar com os descritores, mas a lgica permanece a mesma. Se o problema em discusso, por exemplo, a baixa cobertura no atendimento s gestantes na comunidade atendida pela unidade sanitria, devemos descrever o que queremos dizer por baixa cobertura e que atividades so essas: D1 (Descritor 1) no ultimo ano 50% das gestantes da comunidade no fizeram nenhuma consulta de pr-natal na unidade; D2 (Descritor 2) das gestantes que foram atendidas, a metade consultou quatro vezes ou menos; D3 (Descritor 3) no ltimo grupo de gestantes feito na unidade, trs das vinte convidadas participaram da atividade. No existe um nmero ideal de descritores para um problema, eles sero tantos quantos forem necessrios para que se obtenha uma descrio suficiente e clara. difcil sintetizar o problema em apenas uma frase, mas tambm de se desconfiar se necessrio um nmero muito grande. preciso estar atento para que no haja repeties e para que a descrio seja objetiva e sinttica. muito importante que os descritores sejam quantificados e qualificados, pois eles serviro para o monitoramento e avaliao do plano. Ou seja, atravs do acompanhamento dos descritores que ser possvel avaliar objetivamente se foi atingida alguma modificao na realidade que se quis modificar, ao longo do tempo de execuo das operaes.

A rvore Explicativa
Construdos os descritores, surgem duas perguntas:

ff Por que isso acontece? ff O que isso provoca?

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A primeira pergunta se refere s causas do problema, enquanto a segunda se refere s consequncias, sempre partindo dos descritores, ou seja, de como a realidade se mostra para ns. O conjunto de descritores, causas e consequncias formam a rvore explicativa: as causas so as razes, os descritores so o tronco e as consequncias so a copa. Quando so levantadas as causas de um problema, um grande nmero de explicaes diferentes pode surgir: umas mais importantes que outras, umas mais prximas ou imediatas do problema, outras mais remotas ao problema, umas que so causas de causas mais imediatas, outras que esto dentro do mbito de ao do ator, umas que o ator no tem ao direta etc. Assim, para que a explicao seja coerente necessrio sistematizar as relaes que as causas tm entre si e com o problema. Graficamente isso possvel ligando o descritor s causas imediatas do problema, essas s suas prprias causas e assim sucessivamente, at o ponto em que o problema seja considerado como suficientemente explicado e se tenha construdo uma rede de causas. Muitas vezes so identificadas causas que esto fora da capacidade de ao do ator isoladamente. Por exemplo, a conjuntura econmica do pas, a cultura histrica etc. Essas causas devem ser distinguidas daquelas que esto dentro do campo de ao direta do ator (espao de governabilidade, ou espao do ator). Essa distino deve ser contemplada no desenho da rvore. Isso ser importante no momento normativo, quando sero concebidas operaes e aes de tipos diferentes se a causa a ser enfrentada estiver no espao de resoluo do ator, ou se estiver fora. Exemplo: na cadeia causal a seguir podemos definir e descrever quatro problemas. Quem planeja deve selecionar qual dos quatro ser enfrentado. Se escolher o n. 1 os outros trs sero consequncia, se escolher o n. 4, os outros sero causas.

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Figura 4: Cadeia causal Fonte: Elaborada pelos autores deste livro

Descritores
Joo, Maria e seus 5 filhos tm fome.

Causas
H 10 dias que a famlia de Joo no come.

Consequncias
Joo rouba 1 kg de po.

Espao do problema
A fome da famlia de Joo. O roubo de po que Joo realiza.

Joo rouba 1 kg de Joo, Maria e seus Joo vai preso. po. 5 filhos tm fome. Quadro 2: Relao entre descritores, causas e consequncias Fonte: Elaborado pelos autores deste livro

Quem descreve mal, explica mal, ataca mal e avalia mal. Partindo desse princpio, vale a pena discutir um pouco mais sobre a relao que envolve os conceitos de causa, descrio e consequncia. A distino entre esses conceitos depende do que chamado de espao do problema. Ou seja, cada problema faz parte de uma cadeia causal, ligada por elos, na qual a escolha de um elo como descritor definido pelo ator. Vejamos outro exemplo:

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Causas
Rede assistencial de sade inadequada, pobreza, falta de informaes. 50 % das gestantes no fizeram pr-natal regularmente. Alto ndice de internao neonatal.

Descritores
50% das gestantes no fizeram pr-natal regularmente. Um em cada cinco recm-nascidos precisou de internao hospitalar. 20% dos recm-nascidos que precisam de leito em UTI neonatal no conseguem vaga.

Consequncias

Espao do Problema

Alta morbidade Baixa cobertura e mortalidade pr-natal. materno-infantil, alto ndice de internao neonatal. Defasagem entre oferta e demanda por leitos em UTI neonatal. Aumento da mortalidade infantil, descrdito do sistema de sade. Alto nmero de internaes de recm-nascidos. Defasagem entre oferta e demanda de leitos em UTI neonatal.

Quadro 3: Exemplo de relao entre descritores, causas e consequncias Fonte: Elaborado pelos autores deste livro

Como fica evidente, uma mesma formulao pode ser causa, descrio ou consequncia, dependendo do espao do problema* definido pelo ator. Essa definio permite aos atores administrar o problema em um espao menor, enfrent-lo em seu prprio espao ou dissolv-lo num espao maior.

*Espao de um problema o mbito explicativo pertinente a um problema, tanto do ponto de vista de sua definio e explicao quanto da capacidade de ao da organizao ou dos atores

O Momento Normativo
O momento normativo traz tona a seguinte questo: como deve ser a realidade?. o momento propositivo do planejamento, quando os atores sociais envolvidos definem, contrapondo aos problemas analisados no momento explicativo, qual a situao ideal a ser alcanada e, em cima dessa definio, procuram maneiras de atacar as causas essenciais desses problemas. O momento normativo se caracteriza por ser um clculo flexvel que precede e preside a ao, por ser um desenho construdo a partir da perspectiva dos atores que planejam, e pela impossibilidade de separar as dimenses tcnica e poltica.

que explicam o problema. Em termos prticos, expressa-se em uma identificao das fronteiras da explicao situacional que abrange uma explicao suficiente do problema. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

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Cabe observar que, embora estejamos aqui tratando do momento normativo, neste estaro claramente presentes elementos do momento explicativo e do momento estratgico. Isso ocorre porque, como j enfatizamos, os momentos do PES so dinmicos e se repetem constantemente, mudando de contedo, contexto, lugar e tempo.

Como j vimos, o PES parte do reconhecimento de que desenhar deterministicamente pouco til, sendo, portanto, necessrio desenhar considerando as condies reais de incerteza que caracterizam o jogo social. Assim, ao desenvolver o momento normativo, preciso levar em conta que muitas variveis se encontram fora do campo de ao do ator, antevendo assim a necessidade de se vislumbrar cenrios alternativos e de se construir a viabilidade do projeto, o que ser feito no momento estratgico. Ou seja, o momento normativo e o momento estratgico so inseparveis.

Os Ns Crticos e a Situao Objetivo


*Situao Objetivo o que os atores que planejam pretendem alcanar em determinado espao de tempo, levando em conta os descritores anteriormente explicitados. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

Tomando como ponto de partida a rvore explicativa onde o problema foi descrito e explicado a Situao Objetivo (SO)* definida. A formulao da Situao Objetivo implica a necessidade de definir um prazo para o plano. preciso tambm definir qual a situao desejada ao final do tempo de execuo do plano. Essa definio deve ser feita com a formulao de descritores de resultado, visando avaliao posterior do plano. Assim, por exemplo, se estamos lidando com o problema baixa cobertura pr-natal, com um descritor D1 50% das gestantes fazem pr-natal regularmente, a situao objetivo poderia ser 80% das gestantes fazem pr-natal regularmente, no prazo de 12 meses.

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Uma tendncia formular a Situao Objetivo apenas para os descritores e causas imediatas (as mais prximas do descritor). Essa restrio se deve, em geral, limitao de tempo e dificuldade para estabelecer objetivos relacionados a causas que estejam fora do espao de governabilidade do ator. O recomendvel, entretanto, trabalhar tambm com descritores e causas mais remotas, que remetem a consequncias mais amplas importantes para o projeto. Do confronto entre a Situao Inicial (SI) e a Situao Objetivo (SO) surge o seguinte questionamento: como fazer para chegar l? Que causas atacar para alcanar SO? A impossibilidade de atacar simultaneamente todas as causas traz a necessidade de priorizar algumas. Essas causas, cujo ataque pode aumentar a eficcia do plano, so chamadas de ns crticos*. Suponhamos, por exemplo, que para um determinado problema sejam identificadas 15 causas: provavelmente algumas delas so ns crticos cujo ataque impactar diretamente sobre as demais e, assim, permitir a mudana desejada nos descritores. Para ser considerada um n crtico, a causa precisa ser capaz de mudar positivamente o descritor, ser um centro prtico de ao e ser politicamente oportuna, apresentando resultados no perodo de gesto dos atores que declaram o problema. Para tanto o n crtico pode estar no espao de atuao do ator ou fora dele. Os ns crticos so, portanto, o centro de interveno sobre os problemas. neles que se fundamenta o projeto de ao (enfrentar o problema principal, selecionado no incio do planejamento), as operaes (enfrentar os ns crticos do problema), as aes (desdobramentos das operaes) e as subaes (desdobramentos das aes).

*Ns crticos causas que, se removidas, tm grande impacto sobre o descritor e aumentam a possibilidade de atingir a SO. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

Planejando com Incertezas


O melhor modo de se defender contra a incerteza a repetio constante do clculo de planejamento, que est representado na Figura 5.

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Figura 5: Representao do processo de clculo de planejamento Fonte: Elaborada pelos autores deste livro

As Operaes: ferramenta central do momento normativo


A operao a aplicao de recursos ou insumos produo de um resultado. Assim, uma operao vai refletir sempre uma relao entre recursos-produto-resultado: a ausncia de qualquer uma dessas partes descaracteriza uma operao. Exemplificando a diferena entre produto e resultado essa distino pode ficar clara: em uma campanha de vacinao contra a poliomielite (paralisia infantil) o produto se refere ao nmero de doses aplicadas, o resultado se refere cobertura obtida (doses aplicadas em relao populao alvo) e incidncia ou no de novos casos.

Figura 6: Representao dos aspectos envolvidos na formulao de uma operao Fonte: Elaborada pelos autores deste livro

As operaes podem envolver a produo de fatos polticos, a produo de bens e servios, a produo de conhecimentos (uso de conhecimento para gerar mais conhecimento), a produo de regulaes e organizaes (uso da competncia normativa e organizativa).

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As operaes podem ser desenhadas a partir de diferentes bases:

ff argumentos da autoridade baseada no poder poltico ou


tcnico;

ff debate coletivo para conciliar a autoridade poltico-tcnica


com a opinio da base;

ff racionalidade tcnica baseada em alterar os ns crticos de


um fluxograma;

ff tradies, rotinas, impulsos, predisposies, analogias


etc.; e

ff argumentos da tica e da doutrina.


Algumas dessas bases de referncia podem ser combinadas, como, por exemplo, 2 e 5. Outros so mutuamente excludentes, como 1 e 2, ou 3 e 2. A operao uma declarao, por parte dos atores, de um compromisso com a mudana ou com a manuteno de uma dada situao. Assim, a formulao de uma operao deve detalhar as aes, apresentadas de modo lgico e sequencial, deve indicar como se realizar a atuao concreta, deve ser um compromisso com a execuo, e no apenas uma declarao de boa vontade. A operao deve dizer concretamente o que ser feito para atacar um n crtico e caminhar em direo situao objetivo, no podendo jamais ser confundida com mera recomendao, uma simples inteno ou o enunciado de um desejo vago e nebuloso.

Critrios para Avaliar Operaes


Antes de iniciar a implementao muito importante avaliar se as operaes esto concebidas de modo coerente e se, de fato, tm capacidade para levar concretizao dos objetivos do Plano. No Quadro 4 so apresentados os critrios para avaliar as operaes antes de sua execuo. Ou seja, trata-se de uma avaliao da concepo do plano que tem o propsito de prevenir equvocos antes que eles aconteam.

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Critrio
1 Valor Normativo

Exemplos de perguntas e respostas


Coincidncia com os valores e ideologia. Por exemplo: seria incoerente professar como valor a prioridade da melhoria das condies de vida da populao e realizar gastos elevados com publicidade de autopromoo. P: Que valor tem a operao para mim e para os outros atores sociais? Que posies assumem? R: Alto valor e interesse poltico para mim e alto valor e interesse negativo para meus oponentes. P: Responde s aspiraes de quais grupos sociais? Est no espao direcional de quais atores? R: uma sobreimposio para todos. P: A distribuio de custos e benefcios consistente com os valores centrais dos atores que planejam? R: Favorece as empresas endividadas em dlares. Capacidade de alcanar o objetivo parcial. P: Tem capacidade de impacto sobre o Descritor do Problema? Que ns crticos afeta? R: Pouca capacidade de alterar o Descritor do Problema. P: Como afeta o Descritor do Problema? R: Afeta pouco, por subdimensionar o produto da operao. P: Em quanto tempo produz resultados? R: Depois do perodo de governo. P: Qual o custo de posterg-la? R: Lento agravamento do Descritor do Problema, com pouca incidncia poltica e econmica. P: exigente em recursos muito escassos? R: Exige muito poder e poucos recursos econmicos, em uma situao poltica precria e de abundncia econmica. P: Qual o intercmbio de problemas que gera? R: Positivo/Negativo. Certeza ou incerteza sobre produtos e resultados P: Seu produto e resultados so muito sensveis aos cenrios e s surpresas consideradas? R: Muito dependentes da estabilidade do dlar. Relao recursos produto P: Como o balano de poder que gera a operao? Como a produtividade poltica? R: Produtividade poltica negativa, com desacumulao de poder. P: Como a produtividade econmica? R: Baixa.

1.1 Valor poltico e interesse

1.2 Representatividade

1.3 Equidade

2 Efetividade 2.1 Eficcia

2.2 Potncia

2.3 Maturao 2.4 Postergabilidade

2.5 Custo Social em Recursos

2.6 Balano de Potncia 3 Confiabilidade 3.1 Sensibilidade frente s variveis e surpresas 4 Eficincia 4.1 Poltica

4.2 Econmica

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Critrio
4.3 Cognitiva

Exemplos de perguntas e respostas


P: Como o balano cognitivo? Como a produtividade cognitiva? R: Apenas positivo com baixa produtividade. P: Como a rotatividade dos leitos na nova sala de internao? R: Poucos pacientes com muitos dias de permanncia. P: rentvel? R: No rentvel.

4.4 Tcnico-Organizativa

4.5 Rentabilidade Econmica

Quadro 4: Sntese dos critrios para avaliar as operaes no momento da sua concepo Fonte: Elaborado pelos autores deste livro

preciso, ainda, definir o que fazer quando o n crtico se encontra fora do espao de resoluo de quem planeja. Nesse caso, sero concebidas operaes de demanda (OP), ou seja, sero planejadas operaes para demandar aos atores que controlam o espao de resoluo daquela causa que ajam no sentido de remov-la.

As Aes
As operaes se efetivam atravs de aes que so, portanto, o desdobramento e o detalhamento das operaes. A definio de operaes e aes deve levar em conta sempre a viabilidade tcnica e poltica delas, bem como guardar coerncia entre meios, fins e imagem de futuro declarada. Alguns cuidados devem ser observados nesse processo:

ff no deixar fora do foco de ateno variveis e avaliaes


importantes;

ff apreciar adequadamente as oportunidades da conjuntura; ff no superestimar a prpria fora; ff no subestimar as foras adversrias ou concorrentes; ff evitar perder eficcia por insuficincia de conhecimento
tcnico, cientfico e cultural; e

ff evitar perder eficincia por dificuldades de gesto e


organizao.

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Para avanar no momento normativo preciso recuperar a noo central ao PES de que os outros atores tambm planejam. Por isso, este o momento em que feita a avaliao da motivao dos atores sociais.

Motivao dos Atores Sociais


Os atores sociais agem movidos pela convergncia entre interesse e valor. O interesse indica o sinal da posio ou inteno do ator. A matriz de interesses para avaliar essa posio, identifica seis atitudes possveis:

ff Apoio (+). ff Oposio (-). ff Indiferena pura (0): corresponde a uma posio definida
e associada ao baixo valor conferido pelo ator.

ff Indiferena ttica (00): corresponde ocultao temporria


do real interesse sob a forma de aparente indiferena.

ff Indiferena inconsciente (f): surge quando a operao ou


o tema em jogo esto fora do foco de ateno do ator e, portanto, no est em sua agenda de preocupaes.

ff Indiferena por indeciso (?): implica ausncia de posio


que leva a postergar qualquer pronunciamento, at que o ator conhea a posio dos outros ou avalie melhor seu prprio interesse.

A formatao dessas informaes em uma matriz permite que se visualize a informao bsica para conhecer onde h consenso e onde h conflito.
Atores
Ator 1 Ator 2

Operao ou tema
+ 00

Operao ou tema
+ -

Operao ou tema
+ f

Operao ou tema
+ -

Operao ou tema
+ 0 0

Ator 3 + Quadro 5: Exemplo de matriz de interesse dos atores Fonte: Elaborado pelos autores deste livro

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A anlise do valor, por sua vez, considera a importncia que um ator confere a uma operao ou tema, tendo em vista os objetivos que persegue. A palavra valor, portanto, deve aqui ser entendida no em seu contedo moral, mas sim no sentido de importncia. A importncia depende tambm do impacto das operaes, ou da incluso do tema na agenda poltica, sobre o patrimnio (ou a distribuio de poder) poltico, econmico, cognitivo e organizativo do ator e dos seus adversrios. O valor deve ser qualificado em uma escala que pode indicar como muito alto (MA), alto (A), mdio (M), baixo (B), muito baixo (MB) e nenhum (N). O valor/importncia depende do contexto do jogo, da situao ou momento em que a ao ocorre, do papel das operaes na ao intencional e reflexiva e do papel que desempenha na ao intencional e reflexiva dos demais jogadores. Da mesma forma que, com relao ao interesse, podemos construir uma matriz da importncia para os atores.
Atores
Ator 1 Ator 2 Ator 3

Operao ou tema
A A A

Operao ou tema
A A M

Operao ou tema
A B A

Operao ou tema
A A A

Operao ou tema
A MB N

Quadro 6: Exemplo de matriz com o valor dos atores Fonte: Elaborado pelos autores deste livro

Como a motivao a convergncia do interesse e do valor, pode, ento, ser construda a matriz de motivao dos atores.
Atores Operao 1 Operao 2 Operao 3 Operao 4 Operao 5
Ator 1 Ator 2 +A 00 A +A -A +A fB +A -A +A 0MB 0N

Ator 3 -A -M +A -A Quadro 7: Exemplo de matriz de motivao dos atores Fonte: Elaborado pelos autores deste livro

Observem que a avaliao da motivao de cada ator externo ao grupo que planeja feita com relao a cada uma das operaes, e no ao conjunto do plano. Isso importante para o momento estratgico e, mais imediatamente, para a concepo do programa direcional do plano, ou seja, quais operaes

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realizar em que sequncia, considerando sempre que para chegar ao resultado esperado preciso acumular recursos de poder em vez de perd-los.

O Programa Direcional e a Matriz Operacional


A formulao das operaes e suas aes traz consigo uma srie de questionamentos:

ff Qual o prazo de execuo? ff Quais os recursos? ff Qual a eficincia? ff Qual a eficcia? ff Quem o responsvel? ff Quem auxiliar?
recomendvel escolher o cenrio provvel e, para esse cenrio, elaborar o Programa Direcional. Essa a grande aposta do Plano, a sntese do momento normativo. Os projetos do Programa Direcional (Quadro 8) explicitados nas operaes, devem ser, ainda, avaliados quanto sua coerncia com relao aos valores essenciais do ator que governa.
N crtico Resultado Operao ou Demanda de Operao Ao Prazo Recursos Responsvel Apoios Anlise Anlise de de Eficincia Eficcia

Quadro 8: Exemplo de Programa Direcional Fonte: Elaborado pelos autores deste livro

ff N crtico: a causa chave a ser atacada. ff Resultado a ser atingido (situao objetivo do
ataque): deve ser diferenciado do produto, que o efeito imediato e direto da ao ou operao (o fato de o produto gerado garantir ou no o resultado esperado representa a eficcia da ao, como veremos adiante).

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ff Operao: para atacar o n crtico e atingir o resultado,


quando o n crtico est dentro do espao de ao do ator.

ff Demanda de Operao: operao para atacar o n


crtico e atingir o resultado, quando o n crtico est fora do espao de ao do ator.

ff Ao: como fazer para executar a operao (desdobramento


da operao), o grau de detalhamento das aes deve levar em conta a complexidade do problema, bem como critrios de praticidade e operacionalidade do plano. Caso no se tenha um detalhamento suficiente dessas aes, no se pode avaliar adequadamente se as condies necessrias para o sucesso das operaes esto presentes.

ff Prazo: perodo de tempo para que a operao ou a ao


seja executada.

ff Recursos: recursos financeiros, humanos, polticos e de


tempo para garantir a execuo da operao ou da ao no prazo estabelecido; podem ser classificados numa escala de valorao que varia de +++ (muitos) a + (poucos).

ff Responsvel: sujeito nominalmente responsabilizado


pelo cumprimento da operao ou da ao.

ff Apoios: sujeitos que comporo, junto com o responsvel, o


grupo responsvel pela execuo da operao ou da ao.

ff Anlise de Eficincia: avaliar a relao recursos x


produto (pode ser alta, mdia ou baixa, conforme a necessidade de recursos para se atingir o produto final, caracterizando assim o quanto a operao ou a ao econmica ou no).

ff Anlise de Eficcia: avaliar a relao produto x


resultado (pode ser alta, mdia ou baixa, conforme o produto final garanta que o resultado ou objetivo esperado seja atingido).

O desenho da matriz operacional representa, de certa maneira, a fronteira do momento normativo (no esquecer jamais que os momentos do PES devem ser entendidos dinamicamente).

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At aqui foram feitas a descrio e a explicao do problema e projetado como atac-lo. Esse processo, conforme j salientado, precisa ser contextualizado. Para articular o deve ser com o pode ser necessrio sempre olhar para o mundo e verificar se h outros atores envolvidos, avaliar sua prpria fora frente ao contexto. A matriz operacional precisa ser construda e reconstruda continuamente em cima dessa reflexo. Na seo seguinte (Momento Estratgico), analisaremos mais detidamente as questes referentes elaborao de cenrios, ao levantamento de outros atores e anlise de viabilidade do plano.

O Momento Estratgico
O momento estratgico a instncia de articulao entre o deve ser (desejo) e o pode ser. Uma vez selecionado e descrito o problema, explicadas suas causas, definida a situao objetivo e traadas as operaes, resta a seguinte pergunta: o que possvel fazer para viabilizar o plano? Na prtica, o momento estratgico se confunde com o momento normativo, pois ao serem desenhadas as operaes e as aes j se leva em conta a viabilidade delas. Para melhor compreenso do momento estratgico, precisamos retomar a definio de alguns termos:

ff Ttica: o uso de recursos escassos na produo de uma


mudana situacional imediata.

ff Estratgia: o uso de uma mudana situacional imediata


visando situao objetivo do plano.

ff Plano: a proposta de ao, procurando tornar o desejo


uma realidade vivel, utilizando tticas e estratgias. Embora seja inconcebvel imaginar uma cartilha com receitas de estratgias, alguns princpios bsicos podem ser definidos:

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ff Apreciao eficaz da situao: verificar a formulao


do problema, apreciando a situao desde a perspectiva de todos os atores relevantes.

ff Adequao da relao recursos-objetivo: propor


objetivos ao alcance da capacidade de criao de recursos, evitando aventuras desnecessrias.

ff Concentrao e continuidade estratgica: evitar a


distrao ttica, concentrando-se no que mais importante (o objetivo).

ff Rodeio ttico: pensar com a cabea e empurrar com o


corao, lembrando que no h linha reta entre a situao inicial e a situao objetivo (por outro lado, no confundir o ttico com a negociao do doutrinrio).

ff Economia de recurso: escolher a estratgia de menor


esforo, consistente com o objetivo, fazendo uso racional dos recursos disponveis (no abusar do poder e no ganhar oponentes desnecessariamente).

ff Conhecimento e valorao do outro: conhecer a


realidade , em grande parte, conhecer o outro e valorar seus recursos.

ff Valorizao multitemporal e multidimensional de


consequncias: valorizar as consequncias da estratgia no tempo e nos distintos mbitos do sistema social, por mais que os recursos sejam abundantes.

ff Encadeamento das estratgias: o resultado final de


uma estratgia a situao inicial da estratgia seguinte.

ff Evitar o pior a primeira prioridade: impedir que o


imobilismo ou que o empreendimento de uma estratgia leve a uma situao pior que a atual.

ff Evitar a certeza e as predies: pensar em vrias


possibilidades para reagir com velocidade diante das surpresas, preparando planos de contingncia.

Trs elementos so relevantes no momento estratgico: a anlise de cenrios, a anlise de outros atores e a anlise de viabilidade do plano.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Anlise de Cenrios
Analisar cenrios significa levantar com cuidado, dentro do prazo do plano, quais as principais condies (cenrios econmicos, polticos, sociais, sindicais etc.) que podem interferir na conduo do projeto, mesmo estando fora do campo de controle do ator. Assim, a anlise de cenrios objetiva descortinar circunstncias que podem impedir, alterar ou mesmo alavancar a ao planejada. O desenho de cenrios importante para a avaliao da vulnerabilidade do plano e para a elaborao de planos de contingncia para as situaes de risco. Sua preciso depende fundamentalmente da qualidade das informaes disponveis. A anlise de cenrios , de certa maneira, uma aposta nos acontecimentos futuros. Essa avaliao deve levar em conta o nvel local, o nvel regional e o nvel nacional. Em linhas gerais o cenrio pode ser desenhado como possvel otimista, provvel, possvel pessimista e surpresa. Esquematicamente, a anlise de cenrios pode ser representada como no Quadro 9.
Cenrio (poltico, econmico, sindical etc.) Possvel pessimista Nacional Regional Local
Quadro 9: Exemplo da matriz de anlise de cenrios Fonte: Elaborado pelos autores deste livro

Provvel

Possvel otimista Surpresas

Cabe observar que a maioria das chamadas surpresas so, na verdade, situaes previsveis habitualmente desconsideradas em funo da pequena probabilidade de ocorrerem. A listagem das surpresas permite uma reao mais gil e veloz frente sua ocorrncia, com o desenvolvimento de planos de contingncia para elas.

Anlise dos Outros Atores Sociais


Recordando a definio de ator social apresentada na Unidade 1, considerado ator social aquele que tem: organizao estvel; projeto poltico; capacidade de acumular ou desacumular

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fora; participao na situao do plano ou no grande jogo social. Assim, so considerados atores sociais os partidos polticos, as entidades de classe, os sindicatos, os movimentos populares ou sociais, grupos religiosos, governos institucionais, organizaes no governamentais, personalidades importantes no espao do problema que est sendo enfrentado, entre outros. Analisar os outros atores sociais significa identificar aqueles que podem interferir positiva ou negativamente na conduo do plano. Genericamente esses atores podem ser divididos em trs grupos: os que so oponentes, os que so aliados e os que so neutros em relao ao plano. A anlise de atores implica a avaliao da fora de cada um, dos recursos que dominam e da capacidade de ao que tenham frente ao plano que est sendo desenvolvido.

Fora e Poder de um Ator Social


Para agir no basta ter motivaes (intenes): a fora de um ator que respalda suas motivaes e sustenta suas intenes. Assim, a fora de um ator sua capacidade de produo, o que lhe permite realizar aes (no necessariamente vitoriosas) em uma interao conflitante ou cooperativa. O poder de um ator, por sua vez, reside na posse de meios e caractersticas pessoais que lhe permitam uma capacidade de produo de eventos. Ou seja, um ator tem poder se possui a capacidade de fazer as coisas acontecerem, identificando-se poder com a capacidade de produzir resultados intencionais. Os recursos de poder se transformam em fora a partir de suas motivaes. Para analisar o poder e a fora potencial de um ator preciso considerar:

ff a personalidade, que incorporada na noo de cdigo


de personalidade do ator (um dos alicerces da fora) e se refere s caractersticas invariveis das pessoas, como inteligncia, criatividade, carisma, rebeldia, tenacidade, audcia etc.;

ff a propriedade substituda pelo conceito de controle de


recursos disponveis pelo ator, ampliando para a posse dos

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

recursos e sua utilizao, ainda que temporria, e resulta na noo de vetor de peso de um ator;

ff a organizao, na medida em que permite ao ator o controle


de uma srie de recursos, j se inclui no conceito anterior de vetor de peso, sendo complementar apenas quando define o grau de percia com que as jogadas so feitas, ou seja, quando representa uma capacidade desigual de produzir fatos com eficcia, tornando-se a noo de vetor de percia de um ator, com a dupla conotao de percia pessoal ou de comando e percia organizacional;

ff a paixo, que inclui a apreciao situacional, a valorizao


e os interesses, as afinidades e as disputas com outros atores, e que multiplica as energias e capacidades de um ator; e

ff as cincias e tecnologias, concebidas como ferramentas


que potencializam a arte da poltica, que, ao serem dominadas por um ator, do-lhe vantagens sobre os mais atrasados no seu campo, constituindo-se no vetor de suporte cognitivo.

A articulao entre os elementos mencionados se encontra na Figura 7 a seguir.

Figura 7: Representao dos elementos que constituem o poder do ator social Fonte: Matus (1996, p. 114)

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Cabe, ainda, esclarecer que o poder no tem expresso concreta, especfica, constante e enumervel. O contrrio, poder todo recurso e capacidade que permite enfrentar outro jogador em um jogo concreto. O poder no algo em si, ele s se torna especfico pelo seu uso em certo contexto. Ou seja, o conceito prtico de poder inseparvel da situao concreta e, na anlise concreta, o que poder relevante enumervel atravs da identificao dos recursos crticos naquele caso. Ou seja, a fora de um ator em um jogo a preciso do grau de controle direto e indireto que esse ator possui sobre o vetor recursos crticos do jogo, ponderado pelo grau de percia com que capaz de manejar cada recurso e o grau de desigualdade no domnio cientfico-tecnolgico revelado para cada recurso. Em sntese:

ff poder uma potencialidade que abre a possibilidade para


acumular fora;

ff fora uma acumulao concreta e realizada em um jogo


em pleno desenvolvimento; e

ff presso o esforo aplicado por um jogador, que depende


da fora e da motivao.

Anlise da Viabilidade do Plano


Esse o instante de verificar o quanto o plano vivel e quais os seus pontos vulnerveis. Aqui so necessrias duas reflexes:

ff Frente ao cenrio provvel, s surpresas e ao conjunto


de outros atores, as operaes traadas so possveis ou executveis?

ff Frente ao cenrio provvel, s surpresas e ao conjunto de


outros atores, o plano tem pontos frgeis?

As respostas a essas questes podem requerer uma reviso das operaes (cancelando algumas e criando outras, se necessrio) e a definio de aes (planos de contingncia) que previnam ou contornem as fragilidades observadas. A estratgia um meio de engendrar alternativas e opes frente realidade (construir a viabilidade do plano). Porm, preciso

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

ter em mente que sempre h uma relao de foras, presses e poder. Ou seja, a estratgia um meio, o qual tambm utilizado pelos outros atores: o desejo de um frente ao desejo do outro, a fora de um frente fora do outro, o estratagema de um frente ao estratagema do outro. Assim, a elaborao de uma estratgica envolve respostas a quatro questes:

ff com quem? (alianas e oposies com quais atores?); ff para que? (que operaes fazer e que resultados esperar?); ff como? (uso de autoridade, cooptao, tolerncia,
indiferena, negociao, confrontao etc.); e

ff com que possibilidade de xito? (alta, baixa ou mdia?).

O Momento Ttico-operacional
Os trs primeiros momentos do PES (explicativo, normativo e estratgico) correspondem a clculos, simulaes e desenhos que, em conjunto, analisam a situao existente e projetam uma nova situao. O momento ttico-operacional transforma essa anlise em ao concreta.

At aqui foi explicado o problema, avaliadas suas causas e consequncias, traados os objetivos, elaborado o plano e analisada a viabilidade dele. chegado, ento, o momento de organizar a execuo do plano: definir quem faz o qu, em que instante e em que sequncia, bem como estabelecer a agenda de avaliao de desempenho do plano.

Organizar a execuo do plano envolve, necessariamente, movimentos na dinmica de poder do grupo. Aqui importante considerar o sistema de gesto da organizao e analisar at que

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ponto ele capaz de sustentar o plano e executar as estratgias propostas. necessrio reavaliar criticamente o processo interno de tomada de decises e o sistema de informaes e de suporte direo. O momento ttico-operacional deve ratificar a ruptura inerente ao Planejamento Estratgico Situacional entre o conhecer e o agir, entre mos e mentes. Embora no seja possvel estabelecer um modelo ideal de organizao de um plano, esta exigir superao de posturas centralizadoras e arbitrrias. Por outro lado, a indefinio quanto responsabilidade e prazos para as aes tambm dever ser evitada, pois poder comprometer o sucesso de todo o trabalho desenvolvido. As proposies do momento ttico-operacional compreendem, assim, uma programao antecipada e coletiva que defina coordenadores e responsveis pelas diferentes aes, o aprazamento* dessas aes e o processo de avaliao de desempenho delas.

*Aprazamento ato ou efeito de aprazar; determinao de prazo. Fonte: Houaiss (2009).

Resumindo, podemos afirmar que o andamento do plano depende das seguintes condies mnimas: definir o responsvel e os apoios para cada operao, ter coordenao permanente do plano, garantir avaliaes peridicas e assegurar agilidade no contingenciamento de situaes.

Trajetria das Operaes


A definio de uma trajetria de operaes uma tcnica interessante que pode auxiliar na definio da sequncia dessas operaes. Partindo do princpio de que muitas operaes esto relacionadas uma operao pode depender de outra e por sua vez alavancar uma terceira seria til identificar aquelas que poderiam ser chamadas de operaes de acmulo. Isso possvel a partir da construo de uma matriz que cruza as diferentes operaes, conforme explicitado no quadro Quadro 10.

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OP 1 OP1 OP 2 OP 3 OP 4 OP 5

OP 2

OP 3

OP 4

OP 5

Quadro 10: Exemplo de matriz de trajetria das operaes Fonte: Elaborado pelos autores deste livro

Esse quadro permite identificar as operaes que acumulam para outras e aquelas que dependem de operaes anteriores. Evidentemente a execuo das operaes de acmulo dever preceder s dependentes.

Coordenao do Plano
Escolhida a trajetria das operaes, cabe definir quem far o qu. Vamos a compreenso de mais essa etapa?

Como regra geral importante estabelecer que cada operao deve ter um responsvel, que atuar com o grupo de apoio sob a superviso de um coordenador. A cobrana sobre o resultado da operao deve envolver todos os coordenadores, responsveis e apoiadores.

Figura 8: Ilustrao do ciclo de responsabilidades Fonte: Adaptada de Matus (1996)

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Unidade 2 Planejamento Estratgico Situacional

O objetivo estabelecer uma dinmica de coordenao que fuja ao simples mando de ordens: busca-se uma disposio onde cada qual tem sua tarefa especfica e onde todos possam cobrar de todos. A escolha dos responsveis e apoiadores para as operaes deve ser sempre nominal e personalizada, ou seja, sempre designando pessoas e jamais setores, departamentos ou secretarias. Essa escolha, por certo, deve levar em conta as condies de quem assume a execuo da tarefa.

Monitoramento do Plano
importante que cada grupo de trabalho (responsvel + apoiadores de cada operao, bem como responsveis + coordenadores) formule detalhadamente o plano de trabalho, definindo uma agenda para execuo das aes. Alm disso, faz-se necessria a avaliao peridica do plano ( importante lembrar que o planejamento estratgico situacional um processo contnuo). No h um sistema pr-definido para avaliao de um plano. Entretanto os seguintes elementos devem estar sempre presentes:

ff definir um cronograma de avaliao (periodicidade e


determinar a data da primeira avaliao);

ff definir responsabilidades (quem cobra o que de quem); ff definir procedimentos para avaliao (relatrio verbal ou
escrito das atividades etc.);

ff definir como medir os resultados (quantitativa e


qualitativamente: corresponde avaliao da eficincia e eficcia); e

ff estabelecer tempo limite para a reviso e adequao do


plano.

Como j foi destacado, o plano precisa incluir a previso de dados-chave que devero ser considerados no momento de realizar as atividades de monitoramento e avaliao.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Qual o papel dos indicadores no plano?

ff Definir operacionalmente os objetivos, meios e produtos/


resultados esperados.

ff Proporcionar recursos concretos para um processo efetivo


de monitoramento, de avaliao formativa e somativa. Sem indicadores estes seriam impossveis.

ff Verificar se os objetivos e etapas do projeto esto sendo


alcanados; conhecer o estado do projeto; se as metas intermedirias esto sendo realizadas; identificar reas que demandam correes; alimentar os responsveis por construir a legitimidade do plano ou projeto.

O que caracteriza indicadores apropriados?

ff Os indicadores devem ter sido construdos como parte do


plano.

ff preciso separar indicadores de produto de indicadores


de resultado.

ff preciso separar indicadores relacionados aos objetivos


de indicadores relacionados aos meios e s etapas intermedirias.

Passos para a formulao de indicadores:

ff Partir do objetivo especificado: exemplo: pequenos


agricultores melhoram o rendimento da lavoura de arroz.

ff Quantidade: x pequenos agricultores aumentam o


rendimento de arroz em y%.

ff Qualidade: x pequenos agricultores aumentam o


rendimento de arroz em y% preservando a mesma qualidade (peso dos gros) da colheita do ano z.

ff Tempo: pequenos agricultores aumentam o rendimento


de arroz em y%, entre outubro do ano 1 e outubro do ano 3, preservando a mesma qualidade (peso dos gros) da colheita do ano z.

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Unidade 2 Planejamento Estratgico Situacional

Ou seja, preciso: especificar em termos de quantidade; especificar em termos de qualidade; especificar em termos de tempo; identificar para quem e onde; estabelecer metas intermedirias, no exemplo pode ser temporal, relacionadas aos momentos da colheita partindo do momento inicial (R1 out. 1, R2 out. 2 e R3 out. 3). Atributos dos indicadores:

ff Especificidade: corresponde informao explicitamente


relacionada ao objetivo.

ff Factibilidade: permite verificar o que o projeto realizou


em termos de medidas, com que especificaes e em que lugar. Deve ser possvel realizar medies objetivas, quantificveis. Tambm deve ser possvel buscar informaes qualitativas diretamente relacionadas com o projeto. Os dados necessrios devem ser fceis de obter e com uma boa relao custo-benefcio.

ff Relevncia: esta a melhor maneira de saber se os


objetivos esto sendo alcanados? Esta a melhor maneira de saber se os meios esto sendo adequados para atingir os objetivos?

ff Temporalidade: o indicador deve conter prazos,


tempos de incio e de final. O indicador deve expressar uma frequncia de ocorrncia, ou seja, os intervalos de verificao devem ser coerentes com a cadeia de operaes que efetivam a realizao do plano ou projeto.

Fontes de informao para preparar e escolher indicadores:

*Linha de base a situao inicial ou situao do ano base de elaborao de um plano ou projeto, pode tambm ser situao de um perodo de referncia, contra a qual os indicadores sero medidos, por isso tomada como referncia para avaliar as modificaes. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

ff Estabelecer dados de linha de base*. ff Utilizar pontos de referncia: normas, padres tcnicos,
melhores prticas.

ff Incorporar dados de tendncia.


Tambm devem ser usados indicadores intermedirios para monitorar mudanas associadas situao objetivo e que precisam ser observadas ao longo do tempo de execuo do plano.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Complementando...
Para complementar o contedo abordado nessa Unidade, consulte o site a seguir:

Portal do Poder Judicirio de Santa Catarina nesse site voc encontra


o relato e os documentos de apoio como exemplo para o Planejamento Estratgico Situacional como mtodo. Consulte esses documentos para se familiarizar com as potencialidades do mtodo e melhor responder s atividades. Disponvel em: <http://www.tj.sc.gov.br/institucional/ assessorias/asplan/planejamento1.htm>. Acesso em: 9 jun. 2011.

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Unidade 2 Planejamento Estratgico Situacional

Resumindo
Nesta Unidade foram feitas a apresentao e o detalhamento da operacionalizao do mtodo PES, enfatizando sempre a conexo e a interconexo dos seus momentos. Foi feito tambm o detalhamento de cada um dos momentos, ressaltando tanto o como fazer quanto os princpios e os aspectos terico-conceituais que orientam esse fazer.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Atividades de aprendizagem
Vamos conferir se voc teve bom entendimento do que abordamos neste tpico? Para saber, realize as atividades propostas. Caso tenha alguma dvida, faa uma leitura cuidadosa dos conceitos ainda no entendidos ou, se achar necessrio, entre em contato com seu tutor.

1. Avaliao de eficincia, eficcia e efetividade: dois municpios (A e B) implementaram programas de habitao popular objetivando contribuir para melhoria de vida das famlias de renda at 3 salrios mnimos que moravam em reas de risco. O programa foi finalizado na mesma poca nos dois municpios e o padro das construes foi similar, implicando custos (edificao + infraestrutura), em unidades de dois dormitrios com 44,01 m2, de R$ 21.000,00 no municpio A e de R$ 23.000,00 no municpio B. O municpio A construiu 81 das 90 unidades planejadas, enquanto no B foram construdas 40 das 50 planejadas. Analise e compare a eficcia e a eficincia dos programas nos dois municpios. Retome o conceito de efetividade e proponha formas para avaliar a efetividade do programa nos municpios A e B. 2. Os Problemas da Srta. Norma Tiva: Norma foi reprovada no curso de Planejamento Estratgico Situacional. Das dez perguntas, respondeu apenas duas corretamente. Esse foi o terceiro desempenho insuficiente no curso. O tempo que deveria ter dedicado ao estudo foi gasto pensando em Vitrio, seu professor. Ela se sente desmotivada para estudar e evita ver seu noivo, Joo. Norma pensa que seu problema mais grave no saber quem ama. Seus pais incentivam sua relao com Joo, que seu noivo h vrios anos. Ela sente carinho por Joo,

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Unidade 2 Planejamento Estratgico Situacional

mas seu corao dispara quando v Vitrio. A reprovao nos exames tem agravado a situao de desnimo de Norma. Ela considera esses fracassos como uma ofensa a sua inteligncia. Ela se sente confusa e sem apetite, e se fechou em seu quarto sem querer ver ningum. Considere os problemas (1) Norma no progride no curso e (2) Norma no sabe quem ama. Identifique os descritores, as causas e as consequncias no espao de cada problema, comparando-os. 3. Um problema de escassez de gua: o Governador Flores, do Estado de Bolvar, tem em seu territrio a represa de gua Santa, que a nica fonte de gua para seu Estado e tambm para seu vizinho, o Estado de Margarida. Essa represa s pode ser ampliada para captar uns 15% a mais de gua, sem grandes custos. Entretanto, essa ampliao insuficiente para abastecer ambos os Estados. Assim, alm da escassez de gua represada, h pouca capacidade de armazenamento de gua na represa. Os especialistas pensam que a soluo definitiva consista em construir a represa do Rio Curvo, todavia at esta data no se tomou nenhuma deciso sobre o projeto, cujos estudos econmicos e de engenharia j foram finalizados. Alguns especialistas de renome asseguram que o projeto da represa, na atual condio de sua formulao, discutvel, pois apresenta desafios inusuais engenharia nacional, s empresas construtoras e ao equilbrio ecolgico. Um desses especialistas declarou imprensa o seguinte: Acredito que a construo necessria, porm tambm acredito que se precisa de mais dois anos de estudos. Sobre esse ponto no h consenso, j que outro especialista respondeu que o projeto no somente est finalizado como as obras iniciais j esto, em parte, avanadas. O Governador Flores tem a chave que regula a gua para ambos os Estados, contudo as tarifas do servio so decididas pelo governo federal. Para evitar excessivos problemas polticos, o Governador Flores raciona gua em seu Estado, estipulando trs dias comple-

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

tos de abastecimento, trs dias com abastecimento limitado de seis horas diurnas e um dia da semana sem gua. Esse racionamento no Estado de Bolvar permite a Flores fornecer gua ao Estado de Margarida durante apenas quatro dias da semana, com abastecimento limitado a seis horas dirias, mas o restante da semana o estado fica sem gua. A situao do Estado de Margarida grave e muito conflitiva devido falta de gua. Alm disso, os pequenos agricultores roubam a gua potvel perfurando as tubulaes para regar suas terras, j que no existe um sistema de irrigao para a zona. Por outro lado, a pssima manuteno produz perdas de gua por vazamentos nas tubulaes. Devido a essas causas, de fato, os habitantes do Estado de Margarida vivem com gua quatro dias da semana. Essa falta de gua acabou com o turismo e causa do aparecimento de srios problemas de sade. O Governador Flores, por seu lado, enfrenta srios problemas fronteirios com os agricultores de Margarida, j que estes preferem furar as tubulaes do Estado vizinho. Essa situao gera, em Bolvar, constantes queixas da populao, pois, como diz um jornal do Estado: Ns temos gua, mas devemos ced-la Margarida. Naturalmente, devido a essa situao, o governador Flores tem constantes atritos com o governador de Margarida. A Bacia do Rio Curvo est no Estado de Bolvar, mas trata-se de um projeto de mbito nacional. Por isso, apesar desse projeto ter sido elaborado h dez anos, ainda no se conseguiu seu financiamento. O governador do Estado de Margarida tem reforado, nestes ltimos dois anos, suas demandas diante do governo federal para que se resolva a irrigao para os pequenos agricultores e para a construo da represa. H cinco anos, estimulado pela estabilidade da moeda, o governo federal tomou a deciso de construir a represa, porm oito meses depois as obras foram paralisadas pela forte desvalorizao da moeda.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Planejamento Estratgico Situacional

A partir dessas informaes, realize as atividades solicitadas nos itens que seguem: a) Colocando-se na situao da Confederao das Associaes de Vizinhos do Estado de Margarita, especifique: ff a descrio do problema; ff a listagem de causas do problema; ff a listagem de consequncias do problema; e ff construa a rvore explicativa do problema. b) Realize a mesma tarefa, porm a partir da perspectiva do governador do Estado de Bolvar. c) Escolha a posio que mais lhe agrade, identifique os ns crticos e planeje os passos necessrios para enfrent-los, seguindo os passos do Momento Normativo. 4. Reflexo sobre o tema da estratgia: a noo de estratgia est muito disseminada, a ponto de ser palavra usual na linguagem coloquial e, portanto, eivada de aspectos do senso comum. Retorne seo Momento Estratgico e escreva um texto de pelo menos uma pgina, em espao simples, com reflexes sobre sua concepo prvia de estratgia e planejamento estratgico em relao aos contedos apresentados na disciplina.

Mdulo 5

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Unidade 3
Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffApresentar

a evoluo da concepo e da implantao de programas e planos, assim como a estrutura e o funcionamento do sistema federal de planejamento; as reformas administrativas ao desenvolvimento do planejamento; e os impactos do reformismo neoliberal no planejamento governamental.

ffAssociar

ffDestacar

Unidade 3 Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil

Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil


Caro estudante, O Brasil tem uma larga tradio de uso do planejamento na Administrao Pblica, especialmente no nvel federal. Voc participar dessa viagem que vai desde as primeiras iniciativas de aes planejadas at o desenvolvimento de sistemas estruturados de planejamento governamental. Nesta Unidade, ser mostrada a maneira pela qual o planejamento foi incorporado ao Estado brasileiro, e mais especificamente Administrao Pblica federal. Pretendemos, a partir de uma leitura histrica do desenvolvimento institucional governamental, mostrar as condies polticas e administrativas que condicionaram e moldaram o planejamento nas organizaes estatais brasileiras. Assim, uma tima leitura para voc!

Estado, Administrao Pblica e Planejamento


Nas duas Unidades anteriores voc tomou conhecimento da importncia do planejamento aplicado Administrao Pblica. O planejamento foi mostrado como um processo contnuo e participativo, que possibilita melhor definio das polticas pblicas e o ordenamento da execuo de aes governamentais, cujos resultados devem ser direcionados ao bem coletivo, isto , ao desenvolvimento da sociedade. Conversaremos, agora, acerca de como foram criadas as condies de natureza poltico-institucional, no seio do Estado

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

brasileiro, para que o planejamento governamental se desenvolvesse e atingisse o modelo atual de concepo e gesto. Os estudiosos sobre o assunto ressaltam as deficincias da gesto administrativa como fator restritivo execuo, acompanhamento e avaliao dos planos governamentais. certo que a disciplina Teorias da Administrao Pblica abordou os assuntos sobre reforma do Estado e da Administrao Pblica. Pela importncia do tema para os administradores pblicos faremos uma releitura da natureza e das caractersticas do reformismo poltico-administrativo, sob a tica do planejamento. Cumpre salientar que os aspectos econmicos sero tratados de forma complementar, devido ao fato deles terem sido objeto de disciplinas j cursadas: Introduo Economia e Economia Brasileira.
Leia mais sobre a Revoluo de 1930 em: pro.br/revolucaode30. 2011. <http://www.culturabrasil. htm>. Acesso em: 9 jun.

*Burocracia como tipo ideal, um sistema social racional que possui as seguintes caractersticas: formais; impessoais; hierarquizao de cargos e diviso do trabalho; documentos escritos; princpio do mrito; cargo como profisso, esferas de com claras atribuies;

Antecedentes a 1930

A maioria dos estudiosos da administrao afirma que o servio pblico brasileiro se profissionalizou a partir da Revoluo de 1930, com Getlio Vargas no poder. Entretanto, observamos que durante o governo de D. Pedro II que aos catorze anos assume o trono do Brasil, em julho de 1840 j existia uma administrao com caractersticas que o socilogo alemo Max Weber denominou de burocracia*. A administrao no Imprio contava com procedimentos administrativos prprios de um servio pblico profissionalizado, tais como: a realizao de concurso para admisso de servidores pblicos; a publicao anual de relatrio das atividades executadas por cada Ministrio; a edio de normas sobre aquisio e uso de materiais de transporte ferrovirio, entre outras. No perodo regencial foi publicado o primeiro oramento pblico brasileiro, em lei datada de 15 de dezembro de 1830. Entretanto, ao identificar na administrao imperial uma estrutura nos moldes de uma burocracia pblica, verificamos que sua abrangncia no era to distinta dos tempos atuais. Por exemplo, entre 1869 e 1882, na rea de transportes foram desenvolvidas algumas iniciativas, precursoras do que hoje possvel compreender

separao entre o funcionrio e a funo; remunera-se o trabalho, sob a forma de salrio. Fonte: Motta (1980, p. 29).

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil

como plano. Nesse perodo, registram-se as tentativas empreendidas por Eduardo Morais (Navegao Interior do Brasil) em 1869, logo depois, em 1874, por Ramos Queiroz (Esboo de Plano de Viao Geral para o Imprio do Brasil) e, tambm em 1874, o plano que levou o nome do seu criador, Andr Rebouas. Em 1882, no 1 Congresso Ferrovirio Nacional, realizado na cidade do Rio de Janeiro e promovido pelo Clube de Engenharia, foi apresentado o Plano Geral de Viao atravs de comisso liderada por Oliveira Bulhes.

Salientamos que nenhum dos planos citados chegou a ser aprovado pelo parlamento imperial ou publicado por meio de ato de governo, apesar de contarem com o apoio oficial.

Porm, formalmente, s no incio do perodo republicano, por meio do Decreto n. 862, de 16 de outubro de 1890, foi institudo o Sistema de Viao Geral que estabelecia uma rede de comunicaes, ao combinar ferrovias e vias fluviais. Costa (1971) considera que esse foi o primeiro ato planejado do governo brasileiro. Pela importncia que assume, para o planejamento, o controle externo das contas governamentais, fazemos uso, no sentido de informar a sua institucionalizao no Brasil, do contedo extrado da Tese de Doutorado de Valente (2004), que apresentamos a seguir. O surgimento do Tesouro Nacional em 1824 permitiu pela primeira vez controlar a gesto governamental mediante oramentos pblicos e balanos gerais (FIGUEIREDO apud VALENTE, 2004). Durante todo o Imprio, ante a supremacia da Pasta da Fazenda sobre as demais, por intermdio do controle indiscriminado sobre a distribuio de crditos, arrecadao de impostos, aplicao dos recursos e equilbrio oramentrio, estabeleceu-se uma relao assimtrica de Poder no interior dos Gabinetes, o que gerava intensos conflitos internos nos Governos (SILVA apud VALENTE, 2004).

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Ribeiro (apud VALENTE, 2004) observa que a criao do Tribunal de Contas da Unio (TCU) era necessria por uma srie de razes, como as dimenses territoriais, a falta de tradio de um servio pblico estruturado para a criao de um Estado, as dificuldades de comunicao e os problemas de escriturao. No havia a menor noo acerca da veracidade das escrituraes pblicas; sequer a possibilidade de dimensionar com preciso o volume do estoque da dvida pblica e a aplicao dos recursos pblicos ou montantes de arrecadao das reparties do Tesouro. O TCU teve sua criao oficializada em 1890, sua institucionalizao se deu por intermdio da 1 Constituio Republicana, mas somente data de 17 de janeiro de 1893 sua efetiva instalao. No perodo denominado de primeira Repblica ou Repblica Velha que vai da Proclamao da Repblica at a Revoluo de 1930 , o sistema poltico-econmico brasileiro herdara dos perodos colonial e imperial problemas tpicos de uma economia dependente, caractersticos de uma economia exportadora de produtos agropecurios: na dcada de vinte o caf representava mais de 80% do valor da pauta geral das exportaes brasileiras. Alm disso, o sistema produtivo nacional encontrava-se em processo de transformao devido ao fim do trabalho escravo e chegada de nova fora de trabalho formada por imigrantes. Na verdade, o fim da monarquia trouxe uma herana de desmobilizao da sociedade civil, e o que havia de organizado era o Estado. Ramos (1983), ao verificar a fragilidade da sociedade brasileira, na ltima dcada do sculo XIX, cita Slvio Romero (apud RAMOS, 1983, p. 273) o qual dizia que
*Oligarquia agrria ou

oligarquia rural oligrquica pelo fato de ser dominada por pequenos grupos formados por pessoas direta ou indiretamente ligadas produo de bens primrios. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

[...] economicamente somos uma nao embrionria, cuja mais importante indstria ainda uma lavoura rudimentar, extensiva, servida ontem por dois milhes de escravos e hoje por trabalhadores nacionais e algumas dezenas de milhares de colonos de procedncia europia.

A Repblica Velha (1889 a 1930), nascida de um golpe militar, foi rapidamente dominada pela oligarquia agrria*, especialmente

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil

a cafeeira, que sobrevivera do latifndio escravista. Caracterizou-se como altamente conservadora, organizada base de um jogo poltico regionalista e oligrquico, com prticas clientelistas autoritrias e dissociadas dos valores republicanos*. Com uma industrializao incipiente e uma populao e produo majoritariamente rural, o poder poltico federal que se formou na Repblica encontrava-se bastante enfraquecido, diferentemente da centralizao de poder que ocorrera no segundo Imprio brasileiro. Para a sustentao poltica do Governo central, havia a necessidade do apoio dos Governadores dos Estados que, por sua vez, dependiam dos votos controlados pelas lideranas locais possuidoras de vastas extenses de terra. Nesse sentido, a primeira Repblica ficou tambm conhecida como a Repblica dos Governadores. O novo regime de esprito descentralizador e federativo, de acordo com o entendimento de Oliveira Vianna (apud CARDOSO, 1990) multiplicara prodigiosamente, na Unio, nos Estados e nos municpios, o nmero de cargos providos por livre nomeao, sem concurso pblico; de modo que a elite poltica, constituda pelos antigos beneficirios da escravido, [...] orientou-se toda para as funes eletivas e administrativas e fez do emprego pblico o polo de todas as suas aspiraes. Por outro lado, diz Oliveira Vianna que, entre ns, no havia nem organizao de classes, nem organizao de opinio, e que toda a nao espera [...] na oniscincia do governo, na oniscincia do poder, na oniscincia do presidente [...] toda uma srie de programas salvadores. (apud CARDOSO, 1990, p. 136). Entretanto, Ianni (1977) afirma que, nesse perodo, foram formados novos grupos sociais, com interesses diferenciados dos interesses da burguesa nacional e internacional vinculada cafeicultura, em consequncia da incipiente industrializao, do crescimento do setor tercirio e da crescente urbanizao. Nesse ambiente urbano mais complexo surgiram, na dcada de vinte, vrios movimentos polticos e artsticos: o Partido Comunista do Brasil; o partido poltico de inspirao fascista (Legio do Cruzeiro do Sul); as primeiras manifestaes do tenentismo e a Semana de Arte Moderna de So Paulo, em 1922.

*Valores

republicanos

so os princpios fundamentais que regem a Repblica: tm-se como princpios republicanos brasileiros bsicos: a soberania; a cidadania; a dignidade da pessoa humana; os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; o pluralismo poltico. Fonte: Brasil (1988, art. 1, incisos I-V).

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De acordo com Martins (1997), at o final da dcada de 30, alm dos militares que seguem os seus prprios princpios de organizao, somente dois rgos do governo Federal (o Itamaraty e o Banco do Brasil) eram bem-estruturados, haviam institudo normas para o ingresso no servio pblico, criado planos de carreira, regras baseadas no mrito e alimentado a burocracia profissional com a expresso de servio pblico.

Os servidores que constituam a elite da Administrao Pblica naquela poca eram fornecidos principalmente por esses dois rgos, Itamaraty e Banco do Brasil.

Note voc que vindo da abolio da escravatura e da Repblica, o processo de modernizao jamais se fez acompanhar de um reformismo profundo o suficiente para remodelar a sociedade, o Estado e as prticas polticas e administrativas.

A depresso mundial de 1930 determina a deteriorao dos preos dos produtos brasileiros de exportao. Assim, grande parte dos suprimentos de mercadorias provenientes do exterior teve de ser assegurada pelo setor interno da economia nacional, reagindo positivamente crise externa por intenso processo de substituio de exportaes, que se tornou decisivo fator de formao de um mercado interno, inexistente no Brasil at 1920. Ianni (1977) sublinha as consequncias da depresso econmica mundial de 1929 a 1933 na produo cafeeira do Pas, bem como o fato de que ela produziu em todas as classes sociais, inclusive a prpria burguesia associada cafeicultura, uma tomada de conscincia mais clara dos problemas brasileiros, especialmente no que se refere s [...] limitaes econmico-financeiras inerentes a uma economia voltada fundamentalmente para o mercado externo. (IANNI, 1977, p. 18). Segundo Nogueira (1998), o Estado passa, ento, a ser visto como o ente racional e centralizado, capaz de refundar a nao.

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Nesse sentido, o Estado desenvolvimentista nasceu contra as foras oligrquicas e a favor de uma centralizao do poder considerada fundamental para a unificao e organizao da sociedade e da economia.

Reforma Administrativa e Planejamento: perodo de 1930 a 1959


Longe de destruir as bases locais e personalistas da Repblica Velha, o regime do ps-30 sustentou-se nelas para conseguir apoio; apesar de o governo Vargas ficar marcado pela forte preocupao com as coisas nacionais, em detrimento dos aspectos regionais ou locais. Nogueira (1998) observa que
[...] modernizando-se conservadoramente e pelo alto, o Brasil ingressar em fase propriamente capitalista-industrial com uma frgil sociedade civil e sem democracia, destitudo de um pensamento liberal-democrtico consistente, sem hegemonia burguesa e sem um movimento operrio organizado com autonomia e conscincia de si. (NOGUEIRA, 1998, p. 67).

Por um lado, Nunes (1997, p. 49) observa que durante o governo Vargas houve uma acentuada modernizao da Administrao Pblica brasileira, incluindo:

ff interveno estatal na economia, atravs da criao de


agncias e programas, polticas de proteo ao caf e transferncia de todas as decises econmicas relevantes para a esfera do governo federal;

ff centralizao

poltica, reforma administrativa e racionalizao e modernizao do aparelho de Estado; locais e estaduais, com a simultnea centralizao dos instrumentos para o exerccio do clientelismo; e

ff redefinio dos padres de relacionamento entre oligarquias

ff incorporao do trabalho em moldes corporativos.

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Nunes (1997) considera que, na dcada de 1930, iniciou-se a adoo do universalismo de procedimentos no Brasil. O universalismo de procedimento, para esse autor, significa normas que podem ser formalmente utilizadas por todos os indivduos, ou a eles aplicadas como, por exemplo, elegerem representantes, protegerem contra abuso de poder pelo Estado, testarem o poder das instituies formais e fazerem demandas ao Estado.

O perodo de 1937 a 1945 foi considerado um marco na Administrao Pblica brasileira, especialmente com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), previsto na Constituio de 1937. Na verdade, o movimento racionalizador de procedimentos iniciou-se em 1931 com a criao da Comisso de Compras e a seguir, em 1935, constituda a Comisso Permanente de Padronizao. A primeira lei geral para o Servio Pblico, que estabeleceu normas bsicas de administrao de pessoal e um sistema de classificao de cargos, instituiu, tambm, um rgo central de pessoal o Conselho Federal de Servio Pblico Civil , em 1936.

O DASP, tendo os Departamentos de Administrao dos Ministrios como elo, funcionando de forma sistmica, tornou-se o centro irradiador de influncias renovadoras no campo da Administrao Pblica brasileira. Generalizou-se nos Estados a criao de Departamentos de Assuntos Municipais que, segundo o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), em princpio, visavam controlar os governos locais, entretanto tinha funo de assistncia tcnica, o que muito contribuiu para a racionalizao das administraes municipais.

Nesse sentido, a dcada de 1930 ficou caracterizada como ponto de partida das reformas administrativas no Brasil. Por reforma administrativa se entende, geralmente, no Brasil, desde essa dcada, o processo de racionalizao da Administrao Pblica brasileira,

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visando maior eficincia de instrumentalidade administrativa utilizada na consecuo dos fins. De carter formalista (com excessivo apego s normas), orientada para a melhoria de meios (pessoal, material, oramento, finanas etc.) em detrimento das atividades finalsticas (educao, sade, transportes entre outras) possua uma estratgia de formulao e de implantao impositiva (de cima para baixo), dentro de concepo insulativa (segmentada) de poder e com escopo de mudana globalista-imediatista (enfrentamento imediato de todos os problemas), conforme aponta Nascimento (1967) ao refletir sobre estratgia de reforma administrativa brasileira. Ento, com a finalidade de promover a profissionalizao e a racionalizao da Administrao Pblica, o primeiro grande movimento reformista do Governo Federal teve como motivao maior substituir uma administrao patrimonial* herdada do Imprio e Repblica Velha por uma administrao burocrtica*. Por outro lado, Wahrlich (1974) considera como saldo positivo do movimento reformista das dcadas de 1930 e 1940 o seguinte:

*Administrao uma separao

patriclara

monial no conhece entre pblico e privado. O governante administra o seu territrio pelo seu poder pessoal de acordo como os seus desejos. Aos seus funcionrios exige-se apenas que cumpram fielmente as ordens. Fonte: Parkin (1996). *Administrao burocrtica um sistema social em que a diviso do trabalho sistemtica e coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; o sistema social em que h procura deliberada de economizar os meios para atingir os objetivos. Fonte: Motta (1980).

ff a difuso de ideias modernizadoras da administrao,


entre as quais cabe destacar a noo de eficincia, a preocupao com o sistema para ingresso no servio pblico e a concepo do oramento como plano de trabalho;

ff a institucionalizao do treinamento e aperfeioamento


dos funcionrios pblicos;

ff a divulgao da teoria administrativa originada dos pases


mais adiantados do mundo ocidental (especialmente Estados Unidos, Inglaterra e Frana);

ff a contribuio decisiva ao reconhecimento da existncia


das cincias administrativas , at ento meros apndices do Direito Administrativo;

ff a formao de um pequeno grupo de especialistas em


administrao que se espalharam por uma srie de rgos da Administrao Pblica; e

ff a criao da Fundao Getlio Vargas, instituio eminentemente modernizadora (WAHRLICH, 1974, p. 186).

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Para atender ao novo cenrio econmico-social, a Administrao Pblica chamada a exercer novas funes no prescritas em pocas anteriores. Foram criados trs novos ministrios (o do Trabalho, Indstria e Comrcio; o da Educao e Sade e o da Aeronutica) e um nmero significativo de rgos, autarquias e empresas pblicas: Conselho Nacional do Caf e Instituto do Cacau da Bahia (1932); Departamento Nacional do Caf e Instituto do Acar e do lcool (1934); Conselho Federal do Comrcio Exterior e Instituto Nacional de Estatstica (1937) (RAMOS, 1983). Como maneira de vencer o emperramento de uma administrao centralizada e reconhecidamente atrasada, Vargas criou vrias entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes e empresas) dotadas de maior autonomia administrativa e financeira, inclusive com planos de cargos e salrios diferenciados dos rgos centrais, no sentido de viabilizar o Estado como ator principal no processo de desenvolvimento do pas. Eram inicialmente verdadeiras ilhas de excelncia que possibilitavam maior agilidade operacional, se comparadas com o funcionamento dos rgos da administrao central. Ianni (1977) ressalta a criao do Conselho Federal de Comrcio Exterior, em 1934, com a finalidade de estudar e propor solues tcnicas para problemas tais como: tratados comerciais; marinha mercante; indstria e comrcio da carne; promoo de indstrias nacionais; criao de departamentos e institutos relacionados com produtos minerais e agrcolas nacionais; mobilizao de matriasprimas para a economia de guerra etc. Esse Conselho, segundo Ianni (1977, p. 28), [...] pode ser considerado o primeiro rgo brasileiro de planejamento governamental [...], ao reunir, pela primeira vez, funcionrios governamentais, empresrios e tcnicos para estudar e propor solues para vrios problemas do sistema econmicofinanceiro e administrativo nacional. Ianni (1977) tambm apresenta o cenrio de economia de guerra como propulsor de novas exigncias de racionalizao dos meios e tcnicas de coleta de dados, sistematizao, anlise e deciso sobre os problemas de poltica econmica e administrao. Em

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consequncia disso, afirma esse autor, surgiu um novo profissional na esfera das organizaes, conforme relata Cohn (apud IANNI, 1977, p. 54).
A caracterstica mais marcante desse perodo todo, ao lado do aumento geral de importncia dos grupos sociais urbanos, dada pela emergncia de uma nova figura, que desempenharia papel de relevo no esforo industrializante at o presente: o assessor tcnico, tanto a servio do governo quanto das entidades privadas. Na realidade, a ao desses elementos se revelaria capaz de contrabalanar, em boa medida, o relativo fracasso das reformas do aparelho administrativo estatal encetadas na poca.

O fim da guerra mundial de 1945, entre outros fatores, ensejou a redemocratizao do Pas, com a deposio de Vargas e a eleio do governo do general Eurico Gaspar Dutra, de feio liberal. A Constituio de 1946, elaborada de acordo com a orientao governamental, omissa com relao ao planejamento, certamente visto como um processo estatizante e intervencionista. A maior flexibilidade de ao e os salrios diferenciados transformaram as entidades da administrao indireta em cabides de emprego e alvo da cobia de polticos clientelistas. Em 1952, a Lei n. 1.711 equiparou o plano de cargos das autarquias com o do funcionalismo pblico centralizado, para reduzir o crescimento de pessoal nas organizaes autrquicas. Ao nivelar por baixo, o governo deixou de atacar de frente o problema de ingresso no servio pblico. Na prtica, a admisso de funcionrios via concurso pblico foi uma das primeiras normas regulamentadas (Constituio de 1934) pelo governo Vargas, dentro do esprito do universalismo de procedimentos. Na dcada de 1950, com o enfraquecimento do DASP , pouco se avanou na modernizao da gesto pblica e na racionalizao de procedimentos administrativos, quando a maior parte dos esforos de reforma administrativa no logrou aprovao formal. Em 1956, foi promovida pelo Governo Federal a Campanha da Simplificao Burocrtica (COSB), a qual criou uma comisso que se propunha

At o ano de 1939,

somente 12 concursos 1961, os concursados representavam um

foram realizados e, em

pequeno percentual (12%) do contingente total do funcionalismo federal.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

a desburocratizar o organismo estatal, cuja ao ficou restrita ao Ministrio da Justia e ao prprio DASP . De alguma forma, as ideias e os estudos de reforma administrativa consubstanciados no decreto de criao da COSB serviram como referncia para as iniciativas reformistas posteriores.

O DASP, aps a redemocratizao do Pas, ficou marcado como uma referncia de controle do perodo ditatorial anterior, desconsiderando-se, por sua vez, sua real importncia durante o primeiro expressivo movimento reformista da Administrao Pblica brasileira. Em janeiro de 1946, foram retiradas as funes executivas do DASP, transformando-o exclusivamente em um rgo de estudo e orientao da administrao do Servio Pblico. Pelo Decreto-Lei de 7 de dezembro de 1945 o DASP j havia sido despojado de seu papel central no planejamento.

Como informa Nogueira (1998), o maior saldo da dcada de 1950 foi a consolidao de uma opinio favorvel ao planejamento econmico e necessidade de se adotarem polticas planificadas na rbita governamental. Continua Nogueira observando que, ao longo do perodo, generalizou-se a opinio de que o sistema administrativo se tornara precocemente obsoleto e no se ajustava mais realidade econmica e social do Pas, revelando-se incapaz de se reorientar pela atitude de planificao. Os grupos executivos e as ilhas de excelncia, formados especialmente por funcionrios cedidos pelas entidades da administrao indireta, simbolizaram a tendncia de relegar a administrao direta a um plano secundrio, indicando que o custo da reforma administrativa seria alto demais, comprometendo o planejamento estatal e postergando a industrializao. O Estado fortalece a sua posio no processo de desenvolvimento do Pas com a utilizao de instrumentos do planejamento como o Plano Salte (Sade, Alimentao, Transportes e Energia) de 1949; o Programa de Metas (1956-1961) e o Plano

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Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965). Entre 1945 e 1980, o Produto Interno Bruto cresceu a uma taxa anual mdia de 7,1%, o crescimento do setor manufatureiro foi de 9% ao ano e a participao do setor industrial na Renda Interna passou de 26% em 1949 para 33,4% em 1970 (FIORI, 1993). Os investimentos pblicos em atividades produtivas iniciamse principalmente com a criao da Companhia Siderrgica Nacional (1941), da Fbrica Nacional de Motores, da Companhia Vale do Rio Doce (1942), da Companhia Hidroeltrica do So Francisco (1945) e, posteriormente, da Empresa Brasileira de Petrleo Petrobras (1953). Como agncias de financiamento, alm do Banco do Brasil, foram constitudos o Banco da Amaznia, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDE (1952), o Banco do Nordeste do Brasil BNB (1951), bem como a criao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste Sudene (1959) como agncia de desenvolvimento regional. Por outro lado, a forte concentrao populacional no litoral brasileiro e o crescente aumento populacional, em especial nas capitais estaduais, levam tomada de deciso de construir uma nova capital federal brasileira, no planalto central do Pas. Nunes (1997) aponta a criao, no governo Juscelino Kubitschek (1955-1959), dos Grupos Executivos e do Conselho de Desenvolvimento, com a tarefa de coordenar os esforos de planejamento, como maneira de contornar as ineficincias da burocracia tradicional. Bergsman (apud NUNES, 1997, p. 111) defende a ideia de que o sucesso dos Grupos Executivos passava pelo seu modelo de funcionamento, ou seja: [...] o planejamento era feito pelas mesmas pessoas que teriam de implement-lo. Assim sendo, o enfoque dualista* enfatizava a necessidade de se implantar uma srie de reformas estruturais que possibilitassem passar do tradicionalismo ao modernismo, dinamizando, dessa forma, o processo de industrializao. A condio exigida a existncia de um Estado com funes de orientador, indutor e planejador, capaz de liderar as reformas, aproximando-as diretamente da produo de bens e servios. O estudo sobre o processo de deciso na criao de grandes empresas estatais brasileiras elaborado por Luciano

*Enfoque inspirado

Dualista na

Comisso

Econmica para Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), baseia-se na diferenciao entre um segmento capitalista que corresponde a uma sociedade moderna, industrializada e um segmento no capitalista identificado com uma sociedade tradicional, agrria, estagnada. Segundo o modelo, os maiores obstculos ao crescimento so a escassez de capitais e de tecnologia. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Essa tese foi apresentada pelo autor em cumprimento parcial

para obteno do grau

de doutor em Filosofia Faculdade da Graduate School of Cornell University, sob o ttulo The Divided Leviathan

State and Economic Policy Formation in Authoritarian Brazil.

Martins em 1976 que foi publicado pela editora francesa Editions Anthropos, intitulado Pouvoir et dvelopment conomique: formation et evolution des structures politiques au Brsil , e respaldado posteriormente, em 1978, pela tese de Srgio Abranches Fiori (1993), aponta a grande contribuio desses autores no esclarecimento do papel concreto e da verdadeira dimenso do setor pblico no processo de acumulao (a partir de 1950) e da sustentao ao regime autoritrio instalado no Brasil aps 1964. O argumento central postula que a interveno do Estado na economia, como agente produtivo, no significou um reajuste temporrio para resguardar o setor privado das manifestaes sistemticas de ciclos depressivos nem um descaminho determinado pelo peso poltico eventual de grupos a conspirar, no seu interior, contra a livre iniciativa e a economia de mercado. Tal interveno foi parte integrante de um padro de desenvolvimento capitalista cujos constrangimentos mais importantes eram o carter incipiente do setor privado nacional e os laos de dependncia estrutural em relao ao centro capitalista mundial.

As Dcadas de 1960 e 1970: reforma administrativa e planejamento


O segundo marco do reformismo estatal, em 1967, em plena vigncia da ditadura militar estabelecida em 1964, teve como instrumento essencial o Decreto-Lei n. 200. Segundo Nogueira (1998), a nova regra ir se apoiar em alguns princpios estratgicos:

ff o planejamento, a descentralizao, a coordenao, a


delegao de competncia e o controle;

ff o estmulo expanso das empresas pblicas, sociedades


de economia mista e autarquias;

ff o fortalecimento e a expanso do sistema de mrito; ff a fixao de diretrizes gerais para um novo plano de cargos
e salrios; e

ff a tendncia favorvel ao reagrupamento de departamento,


divises e servios em ministrios, como estratgia de racionalizao e coordenao.

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Unidade 3 Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil

A reforma administrativa no se restringiu ao DecretoLei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. O Decreto-Lei n. 900, de 29 de setembro de 1969, promoveu alteraes no Decreto-Lei n. 200; assim, outros importantes diplomas legais foram editados nesse perodo, como a Lei Orgnica do Oramento Pblico (Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964) e o Cdigo Tributrio Nacional (Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966).

O planejamento, em suas vrias etapas, passa a ser atividade permanente de toda a Administrao Pblica, desdobrando-se a partir dos planos globais e estratgias at os programas de ao de cada rgo, decorrentes dos planos setoriais. A execuo das diretrizes e das aes planejadas orientada pelo oramento-programa e pela programao financeira de desembolso. As atividades-meio da administrao direta, notadamente as que se referem a servios gerais, pessoal, contabilidade e auditoria, foram organizadas sob a forma de sistemas orientados e controlados cada um por um rgo central. A estratgia assumida de separao das etapas de formulao, acompanhamento e avaliao de planos e programas, conduzida pelos rgos centrais do Sistema de Planejamento (rgos da administrao centralizada), enrijecidos com planos de cargos e salrios defasados e insatisfatria qualificao de seu pessoal, da fase de execuo dos instrumentos de planejamento, de competncia de entidades da administrao descentralizada fortalecidas e com grande autonomia administrativo/financeira, praticamente no funcionou. Na verdade, o poder real das autarquias e fundaes e, sobretudo, das empresas estatais, aliadas aos grupos de interesse do setor privado, anulou completamente o poder derivado da instituio de normas legais e administrativas, to ao gosto do fenmeno do formalismo (apego exagerado s normas) que esteve sempre presente na histria da Administrao Pblica brasileira. A montagem de estruturas paralelas administrao centralizada, iniciada em 1938 durante o Estado Novo e ampliada

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

*Governos

autorit-

a partir de 1964, proporcionou uma grande proliferao de entes descentralizados. Essas entidades contavam com ampla liberdade em matria de poltica de pessoal, tanto nos aspectos de admisso de empregados como no estabelecimento diferenciado de planos de cargos e salrios. O enrijecimento dos rgos centrais foi o preo a pagar pela ampliao de novo ciclo de expanso econmica, a partir de uma nova rodada de governos autoritrios*. Outra consequncia danosa para a Administrao Pblica, no esprito do universalismo de procedimentos, diz respeito continuao pelo regime militar do abandono ao princpio constitucional (1934) do sistema de mrito, para ingresso na carreira do servio pblico. Lafer (1970) informa que em 1958 havia 229.442 funcionrios pblicos federais, dos quais somente 28.406 eram concursados. Como possvel observar, os dois principais surtos reformadores da Administrao Pblica brasileira tiveram lugar em momentos distintos de regimes ditatoriais: durante o Estado Novo e nos governos militares estabelecidos aps o golpe de 1964. A mesma lgica de criao de centros de excelncia insulados (insulamento burocrtico), pretensamente impermeveis s prticas clientelistas, dotados de autonomia administrativa e financeira com o objetivo bsico de promover um projeto nacional de desenvolvimento, compunha o iderio desses dois ciclos de governos discricionrios. Para completar o ciclo de aes modernizadoras das organizaes estatais durante os governos militares, foi criado, no final de 1979, o Programa Nacional de Desburocratizao (PRND), depois regulamentado no incio dos anos 1980. O Programa tinha como objetivos principais a descentralizao administrativa e a desconcentrao de poder, excessivamente centralizados na esfera federal e, como alvo central, diferentemente das iniciativas reformistas anteriores, o usurio do servio pblico. De concreto, o PRND obteve alguns sucessos na supresso de papis e de procedimentos administrativos, incuos resqucios de um estado cartorial ultrapassado.

rios so aqueles que privilegiam a autoridade governamental e diminui de forma mais ou menos radical o consenso, o poder concentrando

poltico nas mos de uma pessoa ou de um s rgo e colocando em posio secundria as instituies representativas. Fonte: Bobbio (1998, p. 94).

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As Dcadas de 1980 e 1990: Planos de Estabilizao Econmica


A redemocratizao no proporcionou alteraes substanciais na estrutura e no funcionamento da Administrao Pblica brasileira, cujo foco de preocupao situava-se no combate inflao, no atendimento s demandas sociais geradas pelo crescente empobrecimento da populao e, principalmente, no processo de reconstitucionalizao do Pas. Durante a dcada de 1980, houve no Brasil 8 planos de estabilizao monetria, 4 diferentes moedas, 11 ndices distintos de clculo inflacionrio, 5 congelamentos de preos e salrios, 14 polticas salariais, 18 modificaes nas regras de cmbio, 54 alteraes nas regras de controle de preos, 21 propostas de negociao da dvida externa e 19 decretos governamentais a propsito da austeridade fiscal (FIORI, 1993). O Brasil entraria nos anos 1990 vivenciando um novo surto de reformismo quantitativo. Os trs nveis de governo comeariam a agir impulsionados pelas dificuldades de financiamento do setor pblico e pela ideologia antiestatista, passando a colocar na ordem do dia a questo administrativa e a enfatizar a necessidade de cortes, ajustes e reduo de despesas. No se tratava mais de construir, mas de desconstruir o Estado. (NOGUEIRA, 1998, p. 118). O governo de Fernando Collor emblemtico no sentido da desconstruo do Estado. Nos seus dois anos de governo, como resultado da MP n. 150, de 15 maro de 1990, foram demitidos cerca de 150 mil servidores civis da Unio, e aproximadamente 43 mil haviam sido colocados em disponibilidade, bem como um nmero expressivo de cargos de direo e de assessoramento foi extinto, segundo o Sistema de Administrao de Pessoal do Governo Federal (SIAPE). Alm do desligamento de servidores, foi implementada uma poltica de reduo de salrio do funcionalismo pblico, contando, para isso, com o reforo dos altos ndices de inflao alcanados no perodo. importante registrar que a adoo de medidas desordenadas de reduo de pessoal leva, na maioria das vezes, os seus quadros mais capacitados ao desligamento do servio pblico.

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No mbito da estrutura organizacional federal, o governo Collor promoveu um grande desmanche de rgos e entidades, diminuindo de 18 para 12 o nmero de ministrios, sem que essas medidas contassem com um plano ou estratgia programtica de governo previamente definida. A perda de quadros capacitados de pessoal e a extino desordenada de rgos e entidades governamentais comprometeram demasiadamente a eficincia e a eficcia da Administrao Federal, especialmente com referncia ao planejamento e ao funcionamento das organizaes e programas da rea social.

Reforma do Estado e da Administrao Pblica


As dificuldades encontradas pelo Estado em continuar o financiamento a programas desenvolvimentistas, bem como a existncia de uma Administrao Pblica incapaz de atender razoavelmente s demandas sociais, ensejaram o fortalecimento de ideologias que defendiam a reduo do Estado e o aumento da presena do mercado em espaos pblicos. Sabemos que o Brasil entrou tardiamente no processo de reforma de Estado, iniciado na Inglaterra, em 1979, no governo conservador de Margaret Thatcher. Na verdade, antes disso, o Chile governado pelo ditador General Pinochet foi o laboratrio de aplicao dos postulados neoliberais. No Brasil, no primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, atravs do ministro Bresser, titular da pasta da Administrao Federal e Reforma de Estado, foi formulado um projeto de reforma do Estado brasileiro em 1995. Podemos notar na leitura do projeto de reforma de 1995, na Emenda Constitucional n. 19 de 4 de junho de 1988, que versa sobre reforma administrativa, assim como nos vrios estudos elaborados por Bresser, que o planejamento governamental completamente esquecido.

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certo que a ideologia liberal* no intervencionista e descentralizadora contrria ao estabelecimento de polticas setoriais, como a industrial, e tambm quelas de natureza regional, porque v o planejamento, mesmo o indicativo, como um meio intervencionista, ou seja, como um constrangimento ao funcionamento livre dos mercados. Pela importncia e atualidade do tema, bem como da relao indissocivel entre o planejamento e a gesto pblica, sero assinaladas as principais caractersticas do processo reformista em questo. Desde o final da dcada de 1970, a reforma do Estado se tornou palavra de ordem em quase todo o mundo. Abrucio (1997, p. 10) destaca quatro fatores socioeconmicos que contriburam para detonar a crise do Estado contemporneo:

*Ideologia liberal os liberais afirmavam a soberania do povo, a supremacia da lei, a diviso dos poderes e as formas representativas de governo. Defendiam como direitos universais a liberdade, a igualdade perante a lei e o direito de propriedade, bem como a liberdade do comrcio e do trabalho. Fonte: Costa (1999). *Consenso de Washington um programa de estabilizao monetria ortodoxo e de ajuste fiscal, visando a eliminar o dficit pblico, acompanhado de um pacote de reformas estruturais com vistas a desregulamentar a atividade econmica, privatizar o setor pblico produtivo e abrir as economias nacionais competio internacional. Fonte: Fiori (1993). *Pacote contrao neoliberal da

ff a crise econmica mundial, iniciada em 1973, na primeira


crise do petrleo, e retomada, com mais fora, em 1979, provocou um grande perodo recessivo; nesse momento de escassez, o Estado foi o grande afetado, ingressando numa grave crise fiscal;

ff os Estados Nacionais, aps o demasiado crescimento


negativo das suas contas, no tinham mais como financiar os seus dficits;

ff a incapacidade dos governos em atender s crescentes


demandas sociais; e

ff os enfraquecimentos dos governos para controlar os fluxos


financeiros e comerciais, somado ao aumento do poder das multinacionais e a impossibilidade de os Estados Nacionais estabelecerem polticas macroeconmicas.

emisso

monetria, elevao da taxa de juros, reduo drstica mentos dos altos, impostos abolio incidentes sobre os rendide controles sobre os fluxos financeiros, criao de nveis de desemprego massivos, combate s greves, reduo de gastos sociais e um amplo programa de privatizao. Fonte: Anderson (apud SADER, 1998).

Nesse contexto, sobretudo na dcada de 1980, as elites polticas e empresariais conservadoras aderiram s teses que compunham o que John Williamson (What Washington Means by Policy Reform) chamou de Consenso de Washington*. O corte de gastos sobretudo de pessoal o aumento da eficincia e a atuao mais flexvel faziam parte do pacote neoliberal*.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Na verdade, procurava-se separar a instncia poltica da administrativa, impondo um modelo gerencial pretensamente neutro, destinado a modificar o funcionamento e a cultura do servio pblico. Um dos equvocos desse modelo foi o de no atentar para as especificidades da Administrao Pblica, imaginando que tecnologias gerenciais aplicadas com xito na iniciativa privada (como avaliao de desempenho e de produtividade) poderiam ser transplantadas, sem nenhuma forma de reduo sociolgica*, conforme assinala Kliksberg,
[...] a mquina do Governo central possui uma problemtica organizacional totalmente diversa daquela prpria da empresa privada. Alicerar boas relaes exteriores, proporcionar a educao de modo macio, garantir a democracia, preservar a paz social, aumentar o nvel cultural da populao, so metas de natureza dspar, frente s tpicas da empresa de negcios. (KLIKSBERG, 1992, p. 51).

*Reduo sociolgica um termo cunhado por Ramos (1983) que serve como denncia importao de modelos e tecnologias vindos do exterior, de forma acrtica, sem a devida verificao de aplicabilidade de uso no Pas. Fonte: Ramos (1983).

O outro grande equvoco o de equiparar simploriamente as gerncias pblicas e privadas.

Observe que os meios, os fatores poltico-sociais, o processo decisrio e as implicaes das decises no coletivo associadas ao gestor pblico so de natureza distinta daquelas inerentes aos processos utilitrios e mercantis prprios das empresas privadas. Portanto, a formao e a capacitao dos dois tipos de gerentes guardam muito mais especificidades do que semelhanas.

A reforma de Estado ao focalizar a resoluo da crise fiscal estabelece novos padres de relacionamento do Estado com a economia. Essas novas concepes conduzem, de maneira reducionista, a reforma da Administrao Pblica ao ajuste fiscal e

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil

adoo de novos padres econmicos. Vemos, no primeiro estgio reformador do Estado, que as aes so encaminhadas para a reduo de estruturas governamentais e para a eliminao de postos de trabalho no servio pblico.

Note voc que a discusso contempornea sobre reforma de Estado no pode cair na armadilha do reducionismo instrumental, centrado no vis administrativo. A questo central que se coloca como maximizar a eficcia da ao estatal, privilegiando no s os aspectos tcnico-administrativos, mas tambm a dimenso poltica. A tarefa de reformar o Estado consiste, por um lado, em equip-lo com instrumentos para uma interveno efetiva e, por outro, em criar incentivos para que os funcionrios pblicos atuem de forma a satisfazer o interesse coletivo.

O projeto do Plano Diretor da Reforma de Estado, aprovado pelo Executivo em 1995, teve o seu escopo fortemente reduzido resultando na Emenda Constitucional n. 19, publicada depois de quase trs anos de tramitao no Congresso Nacional. O objetivo bsico dessa Emenda segue estritamente o objetivo de curto prazo do Plano Diretor, isto : o ajuste fiscal. Grande parte dos seus artigos versa sobre o funcionalismo pblico, reduzindo suas vantagens e direitos. Outros dispositivos que no necessitavam de alterao constitucional foram publicados posteriormente, especialmente aqueles que tinham como finalidade o desenvolvimento da gesto, a transparncia e o controle social. Por exemplo, a Lei n. 9.790, de 23 de maro 1999, qualifica as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) e introduz uma nova concepo de esfera pblica social, que possibilita firmar parcerias entre o Estado e a sociedade civil. A Lei da OSCIP parte da ideia de que o pblico no monoplio do Estado, de que existem polticas e aes pblicas que no devem ser feitas exclusivamente pelo Estado.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Resumindo
Como voc observou nesta Unidade, o Governo central utiliza o planejamento desde a poca do Imprio, de forma embrionria e no sistemtica. Procuramos mostrar a evoluo da Administrao Federal, especialmente nos dois principais movimentos reformadores: no Estado Novo e incio do regime militar de 1964, relacionando-a ao aperfeioamento do planejamento como opo poltica, e no somente como uma funo da administrao.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Evoluo do Planejamento Governamental no Brasil

Atividades de aprendizagem
Vamos verificar se voc est acompanhando os estudos propostos at o momento nesta Unidade? Para isso, procure resolver as atividades a seguir.

1. A partir da Constituio de 1891, identifique os dispositivos constitucionais que fazem referncia ao planejamento governamental. 2. No perodo entre 1945 e 1975, quais foram os principais fatores restritivos ao desenvolvimento do planejamento da Administrao Federal brasileira? 3. Aponte as razes para a no formulao de planos econmicos gerais nas dcadas de 1980 e 1990. 4. Quais foram as contribuies e os equvocos que as reformas administrativas legaram estrutura e ao funcionamento do Planejamento do Governo Federal? 5. Voc concorda que os modernos mtodos e tcnicas de planejamento utilizados no setor privado devam ser implantados integralmente no setor pblico? Por qu?

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Unidade 4
Planos de Desenvolvimento no Brasil

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffConhecer

os principais planos de desenvolvimento da economia; os principais planos de estabilizao da economia; e

ffReconhecer ffVerificar

a importncia de cada um desses planos para a modernizao do Estado e da sociedade no Brasil.

Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

Planos de Desenvolvimento no Brasil


Caro estudante, Depois de voc conhecer o desenvolvimento institucional do planejamento governamental, relacionando-o com a estrutura e com o funcionamento da Administrao Pblica brasileira, apresentamos os principais planos concebidos pelo Governo Federal. O estudo desses planos permitir a voc verificar a importncia do uso desse instrumento no processo de modernizao do Estado e de desenvolvimento da sociedade no Brasil. Ao trilhar os caminhos percorridos para incorporao do processo de planejamento no seio das organizaes estatais nos deparamos com campos de conhecimento, como o da Economia, que, na verdade, do substncia e consequncia aos planos governamentais. Mas se de um lado os conhecimentos tericos e prticos econmicos fornecem o embasamento necessrio formulao de planos voltados para o desenvolvimento da produo e/ou reduo dos desequilbrios financeiros e fiscais; de outro, a execuo, o acompanhamento e a avaliao deles requerero um aprendizado poltico-institucional-administrativo. Alm do mais, a nfase aqui ser dada aos planos originrios do Governo Federal por dois principais motivos: em primeiro lugar, as condies objetivas das administraes estaduais para a formulao de planos regionais e setoriais eram bastante precrias. Em segundo lugar, por tratar-se de um curso nacional que dever envolver a totalidade das unidades da federao, exploraremos o aprendizado com os planos globais nacionais como referncia ao estudo e pesquisa da realidade do planejamento dos outros nveis da Federao. E, tambm, a disciplina Gesto Ambiental e Sustentabilidade obrigatoriamente utilizar-se- do planejamento numa agenda de desenvolvimento territorial (regional e local),

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

integrado e sustentvel, com larga aplicao de saberes advindos do campo social, ambiental e tecnolgico, entre outros. Como foi relatado no captulo anterior, os planos governamentais durante o Imprio e a Primeira Repblica caracterizavam-se pela eventualidade, em lugar de um processo contnuo de planejamento. Direcionados inicialmente para o desenvolvimento de sistemas virios, essas iniciativas passaram depois a objetivar a estabilizao econmico-financeira do Pas. De qualquer forma, os planos iniciais de governo tinham uma preocupao essencialmente econmica, que objetivavam basicamente reduzir os desequilbrios financeiros e fiscais do Pas. As origens da ideologia e da prtica do planejamento governamental no Brasil, como informa Ianni (1977), podem ser verificadas na Carta Econmica de Terespolis, produto da Conferncia das Classes Produtoras do Brasil realizada no Estado do Rio de Janeiro, em maio de 1945.
sua opinio que o Brasil, necessitando urgentemente recuperar o tempo perdido para atingir a renda nacional necessria a permitir a seu povo um melhor nvel de vida, procure acelerar a evoluo de sua economia por meio de tcnicas que lhe assegurem rpida expanso. Para isso, reconhecem a necessidade de um planejamento econmico que vise a aumentar a produtividade e desenvolver as riquezas naturais. (IANNI, 1977, p. 57).

Esse autor acredita que foi uma combinao de condies (economia de guerra, desenvolvimento industrial, defesa nacional, reestruturao do poder poltico e do estado, nova configurao de classes sociais) que transformou a linguagem e a tcnica de planejamento em um componente dinmico do sistema polticoadministrativo. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, os planos passaram a ser instrumentos de desenvolvimento econmico do Pas, especialmente queles concebidos nas dcadas de 1950 e 1960, como ser visto a seguir.

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Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

Experincias do Planejamento Governamental no Brasil


Os dois primeiros planos nacionais foram praticamente impostos sociedade num momento poltico de fechamento do Legislativo e da proibio de funcionamento dos partidos polticos, eliminando, assim, o debate do processo democrtico a partir dessas duas instituies fundamentais ao processo democrtico. A Constituio de 1937 possua uma feio nacionalista e intervencionista, ao contrrio da orientao liberal da Constituio de 1891. Nesse momento, pensava-se em construir um forte Estado capitalista, centrado na presena do setor estatal, e complementado pelo capital nacional no esforo de industrializao do Pas.

Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional


O Plano Especial foi institudo pelo Decreto-Lei n. 1058, de 19 de janeiro de 1939, em plena vigncia do Estado Novo. Tratavase do primeiro plano quinquenal brasileiro que tinha como objetivos principais promover a criao de indstrias bsicas como a siderurgia, a execuo de obras pblicas, assim como de prover a defesa nacional dos meios necessrios sustentao da ordem e da segurana do Pas. Como objetivo complementar, esperava-se que o Plano Especial evitasse o desequilbrio das receitas e despesas pblicas correntes. Em resumo, como aponta Costa (1971), o Plano Especial se caracterizava pela: vinculao de verbas especiais, que no interferissem no
equilbrio oramentrio, na criao de indstrias bsicas, na execuo de obras pblicas e no aparelhamento da defesa nacional;

elaborao de oramentos especiais e paralelos ao oramento


ordinrio; e

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

adoo de um sistema contbil flexvel, que favorecia a


execuo de contratos e a total utilizao de verbas aprovadas, sem obedincia cabal ao Cdigo de Contabilidade. (COSTA, 1971, p. 63).

Os investimentos do Plano Especial atingiram prioritariamente os setores de indstrias de base e de transportes. No setor das indstrias de base destacamos dois empreendimentos que receberam dotaes oramentrias macias nos cinco exerccios do Plano: a Companhia Siderrgica Nacional e a Fbrica Nacional de Motores.

Plano de Obras e Equipamentos POE


O POE foi criado atravs do Decreto-Lei n. 6144, de 29 de dezembro de1943, que teve uma durao de dois anos, sendo alterado em 1945, com a deposio de Vargas, e extinto em 1946, no Governo do Presidente Eurico Gaspar Dutra (1946-1950). Com a queda de Vargas, a orientao estatizante e intervencionista do seu governo substituda por ideias liberais no aderentes ao planejamento. Convm observar que a Constituio promulgada em 1946, de cunho liberal, conforme mencionado na Unidade anterior, no faz referncia ao planejamento.

Voc j conhecia o Plano de Obras? Vamos ver agora o que se pretendia com ele. O objetivo fundamental do Plano de Obras era o de garantir, pela elaborao de um oramento especial, a realizao de obras pblicas consideradas prioritrias, alm de incentivar as indstrias bsicas. Os estudos para a sua elaborao foram conduzidos na Comisso de Oramento, do Ministrio da Fazenda. Da mesma natureza que o Plano Especial, o POE, entretanto, pretendia proporcionar maior integrao s suas aes, condio essa ausente no desenvolvimento do plano anterior. Na prtica, porm, no se chegou, com o POE, elaborao de um esquema global de projetos a serem realizados, que permitisse uma comparao

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Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

posterior com os resultados obtidos; nem houve melhor controle fsico da execuo das obras, mantendo-se s o controle oramentrio. Comportou-se, assim, o Plano de Obras e Equipamentos como extenso do Plano Especial, inclusive no que se refere s suas realizaes. Por outro lado, dois anos de poltica liberal consumiram integralmente as reservas nacionais de ouro e de divisas acumuladas no perodo 1940-1945.

Plano SALTE
Da mesma extenso temporal que o POE, de cinco anos, o Plano SALTE foi uma tentativa de coordenao dos gastos pblicos. Ele foi institudo pela Lei n. 1102, e possua um carter plurissetorial; foi o primeiro plano com aprovao prvia do Congresso Nacional. Ele entrou em execuo em 1949, na fase final do governo Dutra, ou seja, dos cinco anos previstos no Plano, s dois (1949 e 1950) foram cumpridos pelo governo que o instituiu, sob a coordenao do DASP . Na verdade, o SALTE caracterizou-se por uma soma de indicaes apresentadas pelos diferentes ministrios do Governo Federal, e coordenadas em temos administrativos e contbeis pelo DASP . Alm disso, constituiu-se na primeira tentativa de incorporar a iniciativa privada, por meios de estmulos de financiamento, para dar suporte ao planejamento de natureza econmica. Porm, ele no indicava metas a serem cumpridas pelo setor privado.

O Plano SALTE circunscrevia-se a quatro setores: sade, alimentao, transporte e energia. Previa investimentos para os anos de 1950-1954, cujos recursos deveriam ser oriundos do oramento federal, das dotaes consignadas na Constituio e de emprstimos internos e externos.

Como indica Ianni (1977), o Plano SALTE foi adotado por um governo (Eurico Gaspar Dutra 1946-1950) que sempre esteve comprometido com diretrizes liberais. Essa a razo, segundo o autor,

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

por que o Plano no expressou uma reformulao das relaes entre o Estado e a Economia, como forma de reforar as funes do poder pblico. Ao contrrio, o governo preocupou-se em desenvolver apenas aes supletivas, relativamente ao comportamento espontneo do setor privado, nacional e estrangeiro. Nesse sentido, os signatrios do Plano tiveram o cuidado de justificar e delimitar a atuao do Estado, como deixa clara a citao a seguir.
O Plano SALTE, como plano, constituiu-se numa realidade puramente terica, sem nenhuma eficcia executiva, sendo talvez o mais espetacular desastre das tentativas de planificao no Brasil. (SOUZA, 1968 apud IANNI, 1977).

Complementa Ianni (1977) que o Plano no foi elaborado a partir de um diagnstico cientfico em termos de anlise econmica da realidade nacional. No foi expresso de um estudo sistemtico do conjunto dos problemas econmicos e financeiros do Pas.

Plano de Metas
De acordo com Lafer (1970), a partir da dcada de 1940 at 1956 foram feitas vrias tentativas no sentido de planejar e de coordenar a economia brasileira, constituindo-se essas tentantivas mais em propostas (relatrio Simonsen 1945), em diagnsticos (Misso Abbink 1948), em racionalizao oramentria (Plano Salte 1948) do que em experincias que pudessem ser enquadradas no conceito de planejamento. Lafer (1970) considera que somente com o Programa de Metas mais conhecido como Plano de Metas houve a primeira experincia efetiva de planejamento governamental. O autor relaciona o perodo de consecuo do Plano de Metas com o momento nacional de ampliao da participao poltica. Ele cita dados referentes Repblica Velha, na qual somente 4% da populao total votavam; porcentagem que se elevou de 13,4%, em 1945, para 17,7%, em 1960. Nessa conjectura, dcada de 1950, tal ampliao de participao poltica correspondeu maior mobilizao

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Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

poltica, especialmente pelo fato do ndice de crescimento da populao urbana atingir 6% frente aos 3% consignados populao total. Em 1950, 36,2% da populao brasileira moravam em cidades e, em 1960, esta porcentagem subiu para 45,1%. A ideia de ponto de estrangulamento, isto , a percepo de que existiam certas reas de demandas insatisfeitas especialmente vindas do setor de infraestrutura que dificultavam a expanso econmica do Pas, justificou o direcionamento do planejamento para os setores de energia, transporte e alimentao (LAFFER, 1970). Na verdade, no se tratava de um plano econmico global, mas de um conjunto de objetivos a ser atingido pelo setor pblico federal e pelo setor privado.

Mas quais seriam os objetivos que o setor pblico e privado gostaria de alcanar?

Com o objetivo de realizar um amplo diagnstico da situao econmico-financeira do Brasil, foi estabelecido um acordo entre os Governos do Brasil e dos Estados Unidos, a 19 de dezembro de 1950. Para tal fim, foi instituda, a 19 de julho de 1951, a Comisso Mista Brasil Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico. Como indica Costa (1971), os trabalhos da Comisso se concentraram nos setores de transporte e de energia, alm de inclurem exaustivo estudo da conjuntura econmica brasileira. Alm disso, foram identificados, pela Comisso, problemas de desequilbrios regionais, alm da necessidade de orientar os investimentos pblicos e privados, sem provocar inflao, na direo de sanar tais desequilbrios. Ao findar suas atividades, em dezembro de 1953, a Comisso Mista Brasil Estados Unidos produzira volumoso acervo de estudos, publicados em 17 volumes, contendo a relao de 41 projetos considerados fundamentais para o desenvolvimento brasileiro. certo que os estudos produzidos pela Comisso contriburam para o conhecimento da situao econmica do Brasil e serviram como

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

fonte de consulta e de treinamento do grupo de especialistas que estava se formando em Economia. Paralelamente elaborao dos estudos da Comisso foi criado o Programa de Reaparelhamento Econmico e Fomento da Economia Nacional, em novembro de 1951, um ano antes de criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) em 1952. Quando do encerramento dos trabalhos da Comisso Mista Brasil Estados Unidos, j se encontrava em andamento outro estudo sobre a economia brasileira, realizado pelo grupo misto BNDE-CEPAL (Centro de Estudos para a Amrica Latina), que veio a exercer significativa influncia nas diretrizes de programas de desenvolvimento. Ressaltamos que o BNDE incorporou na sua estrutura organizacional uma unidade permanente de planejamento, por meio de um Departamento Econmico, com competncia de centralizar as atividades de estudos e pesquisas acerca de poltica monetria e fiscal, balano de pagamentos e renda nacional. Como alternativa para evitar a tendncia regressiva do desenvolvimento da economia brasileira, as duas comisses concordaram, nas suas proposies, em adotar uma poltica forte de desenvolvimento. Essa posio serviu como referncia para execuo do Programa de Reaparelhamento e, sobretudo, para a concepo do Plano de Metas. O Plano no conseguiria desvincular-se de sua origem poltica e, em consequncia, estaria predestinado a um longo debate, se submetido ao Congresso Nacional. conveniente assinalar que o Plano SALTE, discutido em clima de entendimento partidrio, no escapou a dois anos de tramitao legislativa. A simples imposio de planos sociedade, comum poca do Estado Novo, tornar-se-ia invivel num momento de regularidade do processo democrtico, em 1956. As dificuldades de prazos encontradas no campo poltico para a aprovao de planos foi contornada atravs de expediente de utilizao crescente de autarquias, fundaes e empresas estatais cujos oramentos no eram controlados pelo Legislativo, alm do uso dos fundos pblicos criados para financiar as aes previstas nos planos.

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Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

No perodo de concepo do Plano foi criado o Conselho de Desenvolvimento, em 1 de fevereiro de 1956. O Conselho de Desenvolvimento passou a ser o primeiro rgo central de planejamento, de carter permanente, constitudo no Brasil. O Conselho era diretamente subordinado ao Presidente da Repblica, sob cuja presidncia se reunia.

Voc sabe qual foi o primeiro produto do Conselho de Desenvolvimento? Vamos conhecer?

O produto imediato do Conselho foi o Plano de Desenvolvimento Econmico que relacionava trinta metas, distribudas em quatro setores, que depois seriam incorporadas quase que integralmente ao Plano de Metas, concebido durante o ano de 1956. Quanto gesto do plano, decidiu-se que o acompanhamento das metas indicadas ao setor privado seria feito por grupos executivos formados por integrantes de entidades governamentais responsveis pela concesso de incentivos e financiamentos. Com relao ao setor estatal, a coordenao das aes seria da competncia do BNDE. Sabemos que a elaborao e o gerenciamento de projetos, na dcada de cinquenta, eram bastante incipientes. Com a entrada do BNDE no circuito, e as exigncias de anlise prvia para a concesso de emprstimos, especialmente os de origem externa, introduziuse a necessidade de elaborao de estudos de viabilidade tcnicocientfica, condio importante no processo de planejamento. Lafer (1970) sugere que o Plano de Metas foi um caso bem sucedido de ao planejada do Estado brasileiro. O autor ressalta que o crescimento da taxa mdia do Produto Interno Bruto (PIB) foi de 7%, no perodo 1957 a 1962, contra os 5,2% mdios apurados nos dois quinqunios anteriores. Alm do mais, a expanso do setor de indstrias de base, que absorvia cerca de 20% dos investimentos iniciais do Plano de Metas, possibilitou que o crescimento industrial aumentasse 96% em comparao ao ano anterior, em 1955. Por outro lado, no havia o necessrio relacionamento e integrao entre as aes setoriais devido ausncia de uma

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coordenao geral. Como caracterstica de ordem econmica, Souza (2004) identifica a precariedade do sistema de financiamento do Plano que leva o Governo a emitir papel moeda para financiar as aes previstas nas suas metas, resultando, em seguida, na acelerao do processo inflacionrio.

Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social


Em 1961, Jnio Quadros, ao assumir a Presidncia da Repblica do Brasil, herdou um crescimento mdio de 7% do PIB relativo ao perodo de execuo do Plano de Metas (1956 a 1961). Por outro lado, encontrou tambm desequilbrios crticos na economia do Pas, com uma curva inflacionria alcanando 180%, bem como as exportaes estavam sendo subtradas 1,6% em mdia anual e as importaes crescendo 3,8%, nesse mesmo perodo. O Plano de Metas ainda no seu sexto ano de execuo no recebeu o devido apoio do Presidente Jnio, que preferiu criar, em agosto de 1961, a Comisso Nacional de Planejamento (COPLAN). Essa medida desconsiderava, portanto, a existncia do Conselho de Desenvolvimento institudo no Governo Juscelino. Uma das inovaes importantes, como resultado de Encontros dos Governadores, seria a presso dos estados para participar efetivamente na elaborao do Plano, ao contrrio das prticas no participativas dos planos anteriores. Durante o regime parlamentarista, aps a renncia do Presidente Jnio Quadros, em 1961, foi criado o cargo de Ministro Extraordinrio para o Planejamento, atravs do Decreto n. 1422, de 27 de dezembro de 1962, sendo designado para o posto o economista Celso Furtado. Pouco antes do trmino do regime parlamentarista, foi anunciado, em 31 de dezembro de 1962, o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, conhecido por Plano Trienal.

Vamos conhecer agora um pouco mais sobre o Pano Trienal. Vamos l?

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Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

Lanado no dia 31 de dezembro de 1962, portanto uma semana antes da realizao do Plebiscito que aprovou o retorno do presidencialismo como forma de governo, o Plano Trienal objetivava, no mbito econmico, a manuteno da alta taxa de crescimento verificada no perodo 1956-1961, a reduo progressiva da presso inflacionria e o reescalonamento da dvida externa. Alm disso, pela primeira vez, previam-se algumas adequaes na distribuio de rendas, com a realizao das reformas de base (administrativa, bancria, fiscal e agrria). O Plano Trienal tambm inovava ao restringir sua execuo ao mesmo perodo da gesto presidencial (1963-1965). No que se refere ao desenvolvimento econmico, Lafer (1970) mostra que o Pas vinha de uma fase de euforia caracterstica do perodo 1957-1961, em que a intensificao do processo de substituio de importaes propiciou um crescimento do PIB elevada taxa mdia de 6,9% ao ano. Entretanto, o ano de 1962 havia apresentado um crescimento relativamente menor, em torno de 5%, j anunciando, dessa forma, o perodo de relativa estagnao que ento se seguiria. Algo de mais grave ocorria com o processo inflacionrio, com o ano de 1962 apresentando um crescimento de nvel geral de preos taxa recorde de 51%, e no setor externo, como consequncia de sucessivos dficits no balano de pagamentos, acumulava-se a dvida externa brasileira. Era necessrio, portanto, estabelecer prioridades para a ao governamental, como informa Lafer.
O que se objetiva de imediato com o planejamento, no Brasil, essa hierarquizao de problemas, a fim de criar condies para que dentro de uns poucos anos, possam ser introduzidas tcnicas mais eficazes de coordenao de deciso. Alcanados esses objetivos, ser ento possvel dar maior profundidade ao de planejamento. (LAFER, 1970, p. 54).

A premncia do tempo, a dificuldade de informaes estatsticas detalhadas e de boa qualidade, a deficincia da

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

estrutura governamental para suportar a organizao necessria ao planejamento, a falta de experincia, a inexistncia de adequados instrumentos de ao, o desconhecimento dos efeitos das polticas executadas, a resistncia dos empresrios, tudo isso impediu a efetiva implantao do planejamento no Pas. Souza (1984) ao analisar o planejamento no Brasil, do ponto de vista institucional, informa que at ento o planejamento era concebido como atividade de assessoria e os organismos criados para tal fim obedeciam a esse propsito. Contrariando essa disposio o Governo Joo Goulart concebeu a figura do Ministro Extraordinrio, com poderes de Coordenao Geral.

Em sntese, podemos dizer que o Plano Trienal no alcanou realmente os seus objetivos de promover o desenvolvimento e vencer a inflao. Mas sua contribuio foi pondervel na parte que ele se props a intensificar o esforo de planejamento do Pas.

Plano de Ao Econmica do Governo PAEG e Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social


Vimos que no perodo de 1961 a 1964 houve uma forte reverso do ndice de crescimento da economia brasileira, caindo para uma taxa mdia anual de 3,4% em lugar dos 7,0% assinalados no perodo de 1956 a 1960. Vamos continuar conhecendo os Planos implementados na economia brasileira?

O Plano de Ao Econmica foi concebido no primeiro governo aps o golpe militar de 1964, no mandato do general Carlos Castello Branco (1964-1967). Segundo Matos,
[...] o PAEG assumiu uma posio menos reformista, com traos predominantemente liberais e propostas de carter

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Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

ortodoxo, mas sem abandonar a interferncia governamental na economia, justificando a ao estatal contida no plano a partir das deficincias do sistema de preos. (MATOS, 2002, p. 56).

O PAEG buscava, em primeiro lugar, acelerar o ritmo de crescimento econmico. Para isso, seria necessrio reduzir a taxa de elevao de preos que chegou a atingir o ndice de cerca de 80%, no ano de 1963. Alm do mais, o PAEG procurou diminuir, via investimentos, as desigualdades de renda das regies Norte e Nordeste, e, tambm, corrigir a tendncia a dficits sem controle das contas externas, incentivando as exportaes. Por ltimo, o Plano previa assegurar, por meio de investimentos, oportunidades de emprego mo de obra existente. O Governo Castello Branco redefiniu as polticas econmicofinanceiras de ordem monetria, bancria, tributria e cambial. Na rea tributria, por exemplo, houve grande transformao no Imposto de Renda e no sistema tributrio. O sistema habitacional sofreu substanciais mudanas, com a promoo de estmulos construo civil e criao do Banco Nacional da Habitao (BNH). Segundo Almeida (2004), talvez at mais importante do que suas realizaes econmicas, o PAEG permitiu um amplo programa de reformas institucionais,
[...] se assiste consolidao de um modelo de gesto pblica que passa a atribuir s instituies de planejamento uma grande parte de responsabilidade pela conduo, de forma relativamente autnoma, das atividades econmicas, tendo sempre como objetivo o aprofundamento do processo de industrializao. (ALMEIDA, 2004, p. 15).

Logo no incio do governo Castello Branco, em 1964, por orientao de Roberto Campos, Ministro do Planejamento, foi criado o Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada EPEA, em seguida transformado em Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, que tinha como objetivo bsico acompanhar as aes propostas nos planos de governo.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Os efeitos do Plano foram basicamente institucionais, consistindo numa ampla reorganizao da ao do Estado e preparando-o para as prximas etapas de alto intervencionismo governamental na economia, a comear por um sensvel aumento da carga tributria. Nesse perodo aconteceu o segundo grande movimento de reforma da Administrao Pblica brasileira, especialmente com a publicao do Decreto-Lei n. 200, que reorganiza a estrutura do servio pblico federal, e da Lei n. 4.320 que moderniza as funes de oramento e finanas pblicas. No que se refere especificamente ao planejamento econmico, o Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral saiu fortalecido com a ampliao de suas competncias. Durante a execuo do PAEG houve uma reduo na inflao, mas no to expressiva como estimava o Plano, e tampouco se conseguiu que a economia alcanasse altas taxas de crescimento. Prximo ao trmino do Governo Castello Branco, o IPEA elaborou o Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social, para o perodo 1967-1976. A partir de um diagnstico amplo, o Plano Decenal consistia na elaborao de um modelo global para a economia brasileira, na fixao dos objetivos de crescimento e, por fim, em proposies de aes setoriais. Contudo esse Plano no chegou a ser implantado, mas serviu como subsdio formulao do Programa Estratgico de Desenvolvimento PED.

Plano Estratgico de Desenvolvimento PED


O Plano Estratgico de Desenvolvimento foi executado entre 1968 e 1970 durante o Governo do General Costa e Silva. O PED localiza-se num perodo em que dispositivos constitucionais (Constituies de 1967 e 1969) combinados com o Ato Institucional n. 5 agiram fortemente contra os fundamentos da democracia. A subjugao do Legislativo e Judicirio dava ampla hegemonia ao Poder Executivo, anulando-se, por conseguinte, o debate e proposies comuns ao funcionamento da democracia representativa. Reforava, assim, a centralizao autoritria do Governo central, como forma da poltica econmica ser concebida e executada com um mnimo de obstculos poltico-institucionais e de resistncias por parte da sociedade civil.

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Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

O fim do ciclo de oportunidades do processo de substituio de importaes, o recrudescimento da inflao e o aumento substancial da participao estatal na economia foram conferidos como ameaas ao crescimento econmico do Pas. Ento, o PED colocava como diretrizes principais o fortalecimento do setor privado, os investimentos em infraestrutura e o aumento da capacidade de compra do consumidor nacional, visando acelerao do crescimento econmico ao mesmo tempo em que se buscava a reduo da inflao. Como complemento ao PED, foi institudo o primeiro Oramento Plurianual de Investimentos I OPI, com vigncia de 1968 a 1970, dando ao oramento um carter programtico, articulado ao plano de governo. Do ponto de vista instrumental, sob a tica governamental, Souza (1984) ao estudar os planos econmicos nacionais estende sua anlise ao PED, e conclui afirmando que seria necessrio prosseguir na tentativa de introduzir doses crescentes de racionalidades no processo de tomada de decises atravs de: adequados estudos de diagnsticos realizados por um grupo
tcnico estvel, burocratizado, em sentido weberiano e apoiado em estatsticas dignas de confiana;

coerncia no manejo do instrumental de poltica econmica


de modo a harmoniz-la entre si e com os macro-objetivos pretendidos; e

adequao da mquina administrativa para torn-la um


meio eficaz de implementao das polticas selecionadas ao nvel de deciso, iniciando-se assim um processo de reforma administrativa orientado pelos objetivos do planejamento. (SOUZA, 1984, p. 112).

As concluses enunciadas acima so proposies extradas do entendimento do autor acerca da trajetria do planejamento no Brasil, e ressaltam a m utilizao da tcnica do planejamento no Pas. A esse respeito, o autor assim se expressa:
Os planos so tecnicamente mal feitos, as estatsticas em que se apiam so precrias, os projetos inexistentes, a

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

processualstica burocrtica inviabiliza de antemo a fase executiva, os interesses polticos tumultuam e desarmonizam os centros de deciso, a administrao oramentria padece de primitivismo grave e refora de modo perigoso a posio do Ministro da Fazenda, a descoordenao entre os diversos rgos pblicos em problema no superado. (SOUZA, 1968, p. 108).

I Plano Nacional de Desenvolvimento I PND


O I PND foi executado durante os dois ltimos anos do Governo do General Mdici, entre os anos de 1972 a 1974, juntamente com o II Oramento Plurianual de Investimentos. Implantado no perodo conhecido como o milagre econmico brasileiro (taxa mdia de 11,2% ao ano de crescimento entre 1968 a 1973), o I PND tinha como objetivo maior transformar o Brasil em potncia mundial. Para isso, seria necessrio investir nos setores mais dinmicos da economia, fortalecer a empresa nacional, promover o ingresso do Pas na rea nuclear (usina de Angra dos Reis) e aumentar os gastos em pesquisas e investimentos na rea espacial. Outros investimentos foram direcionados construo de hidreltricas, ao desenvolvimento de aes em minerao e comunicaes, como forma de obter a autonomia de insumos bsicos numa situao de escassez energtica provocada pela primeira crise do petrleo 1973. No plano industrial, o I PND deu maior nfase indstria de bens de consumo durveis, especialmente indstria automobilstica. Alm disso, buscava-se a integrao da Amaznia e do Nordeste mediante o Programa de Integrao Nacional PIN: a construo da rodovia transamaznica tida como uma das suas aes principais. Almeida (2004) considera o perodo que correspondeu concepo e execuo do I e II PND como o ponto alto do planejamento governamental no Brasil, no ficando o Estado restrito elaborao de planos e a mecanismos de regulao da economia. Salienta esse autor que o apoio financeiro se fazia atravs de agncias de desenvolvimento e de finanas do Governo Federal (BNDE,

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Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal) e, ainda, de organizaes financeiras multilaterais e do mercado internacional de capitais.

II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND


O perodo que antecedeu ao II PND, como vimos, foi marcado por alta taxa de crescimento da economia e contava com quase 100% de capacidade instalada na indstria. Entretanto, o crescimento econmico do perodo se fez acompanhar por alta da inflao, aumento do desequilbrio das contas externas e das desigualdades regionais. Ao final de 1973, a Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo OPEP induziu a primeira crise do petrleo, ao elevar o preo do barril em at quatro vezes o seu valor, alm de reduzir a produo desse combustvel. Salientamos que na poca o Brasil importava mais de dois teros do petrleo consumido. Em 1974, no incio do governo do General Ernesto Geisel, a balana comercial contabilizava um dficit de U$ 4,690 bilhes. Apesar das condies econmicas adversas, o II PND foi lanado em 1975, com fim previsto para 1979, optando pela manuteno da poltica de crescimento acelerado. Tinha como meta conservar a taxa de crescimento do PIB em torno de 10% ao ano, com o aumento anual da indstria em 12%, estimando para 1977 um PIB superior a 100 bilhes de dlares e, no ano de 1979, uma renda per capita acima de mil dlares. No sentido de diminuir o desequilbrio das contas externas, o II PND preconizava o reforo substituio de importaes e diversificao das exportaes. Com relao industrializao brasileira, foi deslocada a prioridade concedida pelo I PND ao setor de bens de consumo durveis para o segmento produtor de meios de produo, especialmente para a siderurgia, indstria de mquinas e fertilizantes. A maior parte do financiamento para os empreendimentos produtivos deveria vir do setor externo, aumentando em consequncia o volume da dvida externa. Em seu mbito seriam desenvolvidos dois planos bsicos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico e o primeiro plano nacional de ps-graduao. O mercado nacional de microcomputadores foi reservado s indstrias de informtica estabelecidas no Pas.

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Planos de Estabilizao da Economia


Almeida (2004) assinala que a economia brasileira conheceu um longo perodo de baixo crescimento com inflao alta, relativo a uma fase que vai do final do ltimo governo militar (General Joo Batista de Figueiredo), em 1984, passando pelo Governo de Jos Sarney (1985 a 1989), que representava o processo de transio democrtica. Esse perodo denominado de a dcada perdida termina com os dois anos de mandato do Presidente Fernando Collor de Melo (1990 a 1992), interrompido por impeachment (setembro de 1992), seguidos de dois anos do Presidente Itamar, que conclui em 1994 o primeiro governo civil eleito desde o regime militar. Podemos verificar que a dvida externa brasileira passou de U$ 6,2 bilhes em 1970 para US$ 64,2 bilhes em 1982, e a renda per capita encontrava-se, em 1994, no mesmo nvel registrado em 1980. No incio do mandato do governo do General Figueiredo, em maro de 1979, os juros da dvida externa brasileira representavam 67% das receitas de exportao. Desse modo, as condies adversas ao financiamento externo, como os fortes e persistentes desequilbrios macroeconmicos internos e o processo de transio poltica praticamente, impossibilitaram a implantao de polticas setoriais e de planos de desenvolvimento econmico. Tanto o III PND, do governo Figueiredo, como o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica ficaram somente no papel, sem efetividade. Durante esse perodo o Pas conheceu seis planos de estabilizao da economia, centrados no combate inflao, com durao mdia de 18 meses cada um.

ff Plano Cruzado fevereiro de 1986; ff Plano Cruzado 2 novembro 1986; ff Plano Bresser junho de 1987; ff Plano Vero janeiro de 1989; ff Plano Collor 1 maro de 1990; e ff Plano Collor 2 fevereiro de 1991.

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Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

Por fim, o Plano Real foi implantado progressivamente a partir de dezembro de 1993, e finalizado mediante a troca do meio circulante em julho de 1994. Ao contrrio dos seis planos anteriores, o Plano Real obteve a estabilidade econmica perseguida e promoveu as condies necessrias retomada do planejamento governamental.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Resumindo
O Brasil conheceu, entre as dcadas de 1950 e 1970, altas taxas de crescimento econmico, o qual veio acompanhado pelo acelerado aumento populacional, especialmente do contingente urbano. O rpido processo de industrializao do Pas e a necessidade de reduzir o desequilbrio de renda entre pessoas e regies, entre outros fatores, suscitaram Administrao Federal utilizar o planejamento como um processo contnuo, institucionalizado e integrado definio de polticas pblicas e de ordenamento da ao governamental. Vimos, ento, os principais planos econmicos, sob o preferencial olhar institucional-administrativo, formulados durante o referido perodo.

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Unidade 4 Planos de Desenvolvimento no Brasil

Atividades de aprendizagem
O que voc pde concluir com o estudo at aqui proposto? Para verificar seu entendimento apresentamos a atividade a seguir. Responda-a e, em caso de dvidas, no hesite em conversar com o seu tutor.

1. Faa um levantamento dos planos gerais de governo desenvolvidos nos ltimos cinco anos pela Prefeitura da sua cidade ou pelo Governo do seu Estado. De posse deles, anlise os objetivos e metas declarados em termos de: ff Esto alinhados com as necessidades/expectativas locais/ regionais? ff Foram apoiados por consistente levantamento e anlise de dados? ff Quais os resultados obtidos na execuo do Plano? ff De forma geral, quais as principais contribuies dos planos estudados para o desenvolvimento econmico e social do Brasil?

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Unidade 5
A Estrutura do Planejamento Governamental
Objetivos especficos de aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffCompreender

a necessidade de aperfeioamento institucionaladministrativo do planejamento para que seus mtodos e tcnicas possam ser realizados de forma eficiente e eficaz; os momentos mais importantes de estruturao do Planejamento, tendo a Constituio de 1988 como referncia para compreender a atual estrutura de planejamento; e a estrutura e a gesto dos Planos Plurianuais (PPA), bem como os quatro PPAs formulados a partir da determinao constitucional.

ffExplicitar

ffIdentificar

Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental

A Estrutura do Planejamento Governamental


Caro estudante, Nesta Unidade voc tomar conhecimento do processo de estruturao do planejamento no mbito da Administrao Federal. A rigor, a estruturao da atividade de planejamento no interior da Administrao Federal aconteceu a partir do segundo movimento de reforma administrativa, de 1964 a 1967. O planejamento passou a ser organizado como sistema, passando a ter carter permanente no interior da gesto pblica. Como foi observada nas Unidades anteriores, a dcada de 1980 e parte da dcada de 1990 no foram propcias ao desenvolvimento do planejamento. A crise fiscal do Estado nacional, o processo inflacionrio, as ideologias liberais, o no atendimento da Administrao Pblica s demandas sociais, entre outras causas, impossibilitaram a adoo de aes organicamente planejadas. Com a estabilizao econmica e o retraimento da crena de infalibilidade do mercado, entramos neste sculo, o XXI, com maiores chances de estabelecer maior racionalidade s prticas governamentais e, entre elas, certamente est o planejamento. isso que veremos a seguir.

A Constituio Federal de 1988 e o Planejamento


De orientao normativa, a formulao, a execuo e o acompanhamento do planejamento governamental foram realizados sem a participao dos indivduos e da representao da sociedade. Durante o regime militar a aprovao dos planos econmicos no

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

precisava passar pelo crivo do Congresso Nacional, e os oramentos s eram examinados formalmente pelos parlamentares, pois no havia a possibilidade de alterar os seus contedos. Presenciamos que a razo econmica se fazia hegemnica ao considerar o planejamento como instrumento de aplicao racional de recursos pblicos, sem levar em conta outras mediaes (social, ambiental, tecnolgica etc.) no processo de governar. At o final dos anos 1980, o conceito de pblico restringiase esfera estatal. A Constituio de 1988 institucionalizou princpios referentes participao e ao controle social, fazendo com que a ao societria viesse a ser reconhecida como integrante da ideia de pblico. Tal iniciativa constitucional exerceu grande influncia na formatao de polticas pblicas e na seleo de seus participantes durante o processo decisrio. possvel verificar que em vrios dispositivos da Constituio Federal de 1988 ampliam-se a participao e o controle social em espaos pblicos, at ento considerados exclusivos da ao estatal. Nesse sentido, verificamos exemplos observados na Constituio nos campos das polticas agrcola, urbana, da criana e do adolescente, da sade, entre outras. No Captulo II Da Poltica Urbana, o artigo 29, inciso XII, ao referir-se s normas de organizao municipal, dispe sobre a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal.

Veja na Constituio

Federal de 1988 os artigos 204 e 187 que dispem sobre a participao da populao nas reas da assistncia social respectivamente.

e da poltica agrcola,

Na prxima Unidade voc conhecer os espaos e as prticas de participao da sociedade na Administrao Pblica.

Como fixa a Constituio de 1988 em seu artigo 174, o Estado, como agente normativo e regulador da economia, ter como uma das suas funes o planejamento, que ser determinante para a rea governamental e indicativo para o setor privado. Este mesmo dispositivo constitucional (art. 174), por meio do 1, remete lei que [...] estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

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Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental

Doze anos aps a promulgao da Constituio foi sancionada a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O Tesouro Nacional entende que a LRF estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, mediante aes em que se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, destacando-se o planeja mento, o controle, a transparncia e a responsabilizao como premissas bsicas. Tal lei pretende reforar a articulao das atividades de planejamento e execuo do gasto pblico. Vrios aspectos da LRF do relevo ao planejada e transparente na Administrao Pblica. Como informa Cunha e Marques (2004), a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a execuo da ao governamental respaldada em propostas planejadas, que respeitem os limites e as condies institucionais impostas e resultem no equilbrio entre receitas e despesas, para que o governo consiga alocar melhor os recursos que a sociedade coloca sua disposio para atendimento s suas demandas. Afirma a autora: O planejamento o alicerce da Lei de Responsabilidade Fiscal: quem planeja tem melhores condies de cumprir os demais dispositivos. (CUNHA; MARQUES, 2004, p. 11). A Constituio Federal de 1988 e as demais emendas constitucionais (at a de n. 57, de 18 de dezembro de 2008) forneceram o modelo de estrutura de planejamento e oramento, com a introduo do Planejamento Plurianual (PPA) das polticas pblicas e da Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) que se articulam com a formulao e execuo dos oramentos e, tambm, com os procedimentos de controle fiscal.
Constituio Federal de 1988 art. n 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III os oramentos anuais. 1. A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 2. A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. 4. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. (BRASIL, 1988)

Para efeito de fundamentao do assunto em tela, o 3, do artigo 165, no foi relacionado na citao acima. Do 1 podemos observar que para cada ciclo do PPA ser necessrio o envio pelo Executivo de lei especfica para o Legislativo. Notamos, tambm, que se estabelece pela primeira vez, no mbito constitucional, a relao entre planejamento e territrio, quando explicitada a repartio regionalizada das despesas de capital. Na verdade, elaborar um Plano Plurianual decidir quais so os investimentos mais importantes dentro de um projeto de desenvolvimento equilibrado da sociedade. Na discusso do PPA, buscamos respostas para questes estratgicas fundamentais, como:

ff Quais as aes mais adequadas para estimular os diversos


setores da produo, consubstanciadas em poltica industrial existente?

ff Quais as melhores polticas para gerar mais empregos


e promover a incluso social; quais so as aes para reduzir as desigualdades regionais e melhorar a rendas das pessoas?

ff Quais so os projetos de infraestrutura necessrios ao


desenvolvimento econmico, social e ambiental?

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Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental

ff Quais os incentivos e financiamento para desenvolver


cientfica e tecnologicamente o pas?

Figura 9: Organizao do PPA Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2007)

Os Planos Plurianuais PPA


Verificamos que a Constituio Federal de 1988, na parte referente ao planejamento governamental, teve a clara inteno de integrar o PPA ao oramento, ao tornar obrigatria a adoo dele, da Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) e da Lei de Oramento Anual (LOA) pelos diversos nveis de governo. Ou seja, a LDO e a LOA tm que estar alinhadas aos dispositivos enunciados no PPA. Como forma de fortalecer esse instituto, verificamos que nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de incorrer em crime de responsabilidade ( 1, artigo 167). Alm do mais, o artigo n. 166, 3, inciso I prev que as emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatveis com o PPA e com a LDO. Nesse mesmo sentido, o 4 do mesmo artigo assinala que as emendas ao projeto da LDO no podero ser aprovadas quando incompatveis com o PPA.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Se o artigo n. 166 define que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, observamos que o artigo n. 74 e seu inciso I dispem que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, um sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio. No Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, o artigo n. 35 e inciso I definem o ciclo de quatro anos de execuo do PPA, quando determina que o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subsequente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e desenvolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. Portanto, no primeiro ano do mandato presidencial, o novo governo executa um ano do PPA aprovado no governo anterior. Tal iniciativa tenta evitar a descontinuidade de realizao de obras pblicas, muito comum na nossa Administrao Pblica. Assim como permite que o novo mandatrio tenha um ano para aprovar o novo ciclo do PPA, de acordo com o seu plano de governo. Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 foram realizados quatro ciclos do plano plurianual de investimentos, encontrando-se na execuo o quinto PPA, iniciado em 2008 e com concluso em 2011.

ff O primeiro PPA, com vigncia entre 1992 e 1995, foi


construdo mais por imposio constitucional do que projeto de ordenamento governamental. Foi um perodo marcado pela instabilidade poltica e desequilbrios econmico-financeiros. Na prtica, o primeiro PPA no teve resultados efetivos.

ff O segundo PPA (perodo 1996 a 1999), ao contrrio do


anterior, encontrou o Pas com satisfatria estabilidade econmica ensejada pelo Plano Real. Como est descrito no documento O desafio do planejamento governamental, publicado em 2002 pelo Ministrio do Planejamento,

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Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental

*Eixos Nacionais de Inte-

Oramento e Gesto (MPOG), o conceito de Eixos

grao e Desenvolvimento viso de um processo contnuo de planejamento de longo prazo, referenciado ao territrio e sustentabilidade, como elemento de integrao de polticas pblicas e do planejamento. Fonte: Elaborado pelos autores deste livro.

Nacionais de Integrao e Desenvolvimento* surgiu no Plano Plurianual (1996-1999) como tentativa de traar uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil, que permitisse a reduo dos desequilbrios regionais e sociais. De acordo com o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, no seu primeiro mandato, a ideia bsica era tratar os desequilbrios regionais e sociais levando em conta a geografia econmica do Pas e os fluxos de bens e servios, sem considerar, para efeito do planejamento, os limites estaduais e regionais. Para isso, a nova estratgia dava prioridade maior integrao das regies brasileiras, consolidao da ocupao do territrio e criao de novas oportunidades de desenvolvimento. As aes do Governo Federal deveriam considerar a descentralizao, a formao de parcerias e a busca de solues de carter estrutural.

ff O terceiro PPA (2000-2003), diferentemente do que


ocorreu com os dois planos anteriores, foi formalizado com a aprovao da Lei n. 9.989, de 21 julho de 2000, conforme determina a Constituio. Buscaram-se novas referncias metodolgicas para fortalecer a integrao, o planejamento e a gesto. Nesse contexto, discutiu-se o novo papel do Estado, a funo do planejamento em um novo ambiente, marcado pela integrao internacional e pela competitividade, e as tendncias atuais no campo das organizaes.

A discusso evidenciou a necessidade de dar ao Plano uma consistncia estratgica que assegurasse seletividade ao gasto pblico. O diagnstico apontava que era preciso otimizar os recursos fiscais disponveis para atender s demandas da sociedade e promover o desenvolvimento sustentvel. Assim sendo, fortalece-se a ideia de transformar o Plano Plurianual em instrumento de gesto voltado para resultados na sociedade. De acordo com Albuquerque (2005), o primeiro passo seria incorporar ao Plano os elementos necessrios a um gerenciamento intensivo. O Decreto n. 2.829, de outubro de 1998, deu a base legal

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

para a organizao de todas as aes do governo em um conjunto de programas, com objetivos e metas claramente definidos, obedecendo orientao estratgica do Presidente. Para cada programa deveria ser designado um gerente, comprometido com resultados e com a reduo de custos. Estabeleceu-se tambm a obrigatoriedade de avaliao dos programas e do Plano, para estimular o seu aperfeioamento contnuo. Uma previso de recursos associada a um cenrio macroeconmico consistente deveria assegurar seletividade ao conjunto de programas de cada ministrio. A combinao desses cinco elementos constituiu o eixo central do modelo de gesto pblica incorporado ao Plano Plurianual 2000-2003. Ento, a ao governamental fica estruturada atravs de programas, ou seja:

ff organizao por programas; ff fortalecimento da orientao estratgica; ff seletividade; ff gerenciamento; e ff avaliao.


O programa um instrumento de organizao da ao governamental. o elemento de integrao entre o plano plurianual, os oramentos anuais, a execuo e o controle. O nascimento de um programa ocorre no momento em que se identifica um problema ou demanda da sociedade, que o governo precisa resolver ou atender; o trabalho infantil, por exemplo. Em seguida o problema deve ser mensurado por meio de um indicador; no caso, o percentual de crianas at 14 anos que trabalham. O passo seguinte definir um objetivo a ser alcanado, que resulte numa variao do valor numrico do indicador. No exemplo citado, poderia ser a reduo do percentual a zero, o que significaria a erradicao do trabalho infantil.

O objetivo deve expressar com preciso o resultado desejado sobre o pblico-alvo, ser compatvel com os recursos disponveis e alinhado com os macro-objetivos do Governo. Completa o programa um conjunto de

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Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental

aes ou de instrumentos normativos que assegurem a concretizao do objetivo definido (ALBUQUERQUE; GARSON; VAINER, 2005).
Observamos no texto em destaque que o termo programa est diretamente relacionado identificao e mensurao de um problema que, de acordo com a anlise de Garcia (2000), no h nos manuais, produzidos para orientar a elaborao do PPA, uma definio razovel para esse termo que, reconhece o autor, no se trata de tarefa de fcil resoluo.
Matus (apud GARCIA, 2004, p. 26) prope uma caracterizao dos dois tipos bsicos de problemas: o estruturado e o quase estruturado. importante que voc tenha acesso ao diferenciao.

Matus (apud Garcia, 2000) ao conceber o Plano Estratgico Situacional (PES) detalhado na Unidade 2 deste livro certamente teve suas ideias tomadas como referncia para a formulao do modelo de elaborao do Plano Plurianual. No perodo de dezembro de 1998 a abril de 1999 realizou-se o inventrio das aes de governo em execuo, relacionando-as aos problemas e s demandas da sociedade que pretendiam resolver. O resultado dessas anlises produziu um conjunto de 365 programas em execuo, que serviu de referncia para a elaborao dos programas do Plano Plurianual 2000-2003.

quadro que mostra essa

A implantao do novo modelo de planejamento, oramento e gesto provocou uma alterao na organizao do Governo Federal. Os ministrios do Planejamento e Oramento e de Administrao Federal e Reforma do Estado foram fundidos num s, criando o novo MPOG. O objetivo declarado dessa iniciativa foi o de integrar as aes de governo nas trs reas, at ento divididas em dois ministrios. O primeiro se encarregava do trabalho de planejamento de mdio e longo prazos e da elaborao dos oramentos da Unio. O segundo cuidava da reforma do estado e da gerncia de recursos humanos e materiais. Como complemento reorganizao administrativa foi desenvolvido o Sistema de Informaes Gerenciais do Plano Plurianual (SIGPLAN). Esse sistema foi concebido para apoiar a execuo dos programas, os quais deveriam refletir as caractersticas

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

do modelo de gerenciamento do PPA: a orientao para resultados; a desburocratizao; o uso compartilhado de informaes; o enfoque prospectivo; e a transparncia para a sociedade.

Conhea os principais objetivos do PPA

consultando o Manual

de Elaborao do Plano municipais, publicado por Albuquerque,

Plurianual para prefeituras pelo BNDES e concebido Garson e Vainer (2005), disponvel em: <http:// www.planejamento. gov.br/secretarias/ upload/Arquivos/spi/ publicacoes/090205_ manual_elaboracao_PPA_ municipios.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011.

O ciclo de gesto do PPA compreende, alm da elaborao do plano, a implantao dos Programas que o constituem e o seu monitoramento, bem como a avaliao e a reviso do Plano. A elaborao do PPA ser seguida pela discusso no mbito do Legislativo. Aprovado o Plano, inicia-se sua implantao. fundamental que se tenha claro, desde a sua elaborao, o modelo de gesto desse Plano. Veja a seguir as etapas de construo do PPA:

ff Elaborao: processo de construo da base estratgica


e de definio dos Programas e aes, por intermdio dos quais se materializar a ao do governo. O PPA elaborado ser apresentado sob a forma de Projeto de Lei, para discusso com o Legislativo.

ff Implantao: a operacionalizao do Plano aprovado,


atravs de seus Programas, em que a disponibilizao de recursos, por meio dos oramentos anuais, tem carter fundamental.

ff Monitoramento: processo de acompanhamento da


execuo das aes do Programa, visando obteno de informaes para subsidiar decises, bem como a identificao e a correo de problemas.

ff Avaliao: o acompanhamento dos resultados


pretendidos com o PPA e do processo utilizado para alcan-los. A avaliao do Plano buscar aferir at que ponto as estratgias adotadas e as polticas pblicas desenvolvidas atendem s demandas da sociedade, que nortearam a elaborao dos Programas integrantes do PPA.

ff Reviso: processo de adequao do Plano s mudanas


internas e externas da conjuntura poltica, social e econmica, por meio da alterao, excluso ou incluso de Programas. A reviso do PPA resulta dos processos de monitoramento e avaliao.

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Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental

Figura 10: Fluxo de Elaborao do PPA Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2007)

No primeiro mandato do Presidente Lus Incio Lula da Silva, o PPA 2004-2007 foi aprovado atravs da Lei n. 10.933, de 11 de agosto de 2004. Cavalcante (2007) informa que no foram realizadas mudanas substanciais no modelo de planejamento e gesto at ento adotado. Observou-se, porm, uma ampliao da divulgao do PPA e da participao da sociedade na sua elaborao. O modelo de gesto fixado pelo Decreto n. 5.233, de 6 de outubro de 2004, embora com poucas alteraes, modifica a composio gerencial ao associar o gerente do programa ao titular da unidade administrativa qual o programa est vinculado. Alm desse modelo, foram criadas as figuras do gerente executivo com a funo de apoiar o gerente executivo e o coordenador de ao para viabilizar a execuo e o monitoramento de uma ou mais aes do programa. Os principais objetivos apresentados no PPA 2004-2007 foram os seguintes:

ff construir uma gesto colegiada orientada para resultados; ff viabilizar uma gesto colegiada, participativa e gil; ff incorporar processos de monitoramento e avaliao que
contemplem as especificidades de cada setor e de seus programas;

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

ff melhorar a utilizao, a qualidade e a confiabilidade das


informaes geradas; e

Os artigos 8, 17 e

18, dessa Lei definem manter sistemas de e de monitoramento e avaliao, responsabilizando os rgos desse Poder pela atualizao das informaes.

que o Poder Executivo

informaes gerenciais

ff propiciar mecanismos para a tomada de decises


estratgicas e operacionais.

O PPA 2008-2011 foi fixado mediante a Lei n. 11.653, de 7 de abril de 2008, portanto trata-se do plano plurianual ora em execuo. O PPA 2008-2011 estrutura as aes governamentais em trs eixos: crescimento econmico; educao de qualidade; e agenda social. Procura responder aos desafios de acelerar o crescimento econmico, promover a incluso social e reduzir as desigualdades regionais. Antes desse PPA ser institudo em 2008, o Governo do Presidente Lula, em janeiro de 2007, lanou o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), com o objetivo de acelerar o ritmo de expanso da atividade econmica, com base no aumento da taxa de investimento da economia brasileira. As aes e metas do PAC foram organizadas em um amplo conjunto de investimentos em infraestrutura e em medidas de incentivo ao investimento privado. De acordo com o Manual de Elaborao do Plano Plurianual de 2008-2011, [...] essas e outras aes prioritrias selecionadas pela Presidncia da Repblica sero o eixo estruturante do Projeto de Lei do PPA 2008-2011. Tal procedimento preocupa caso o processo de construo de um Plano Plurianual, mais abrangente e inerente ao Estado brasileiro, ficar restrito aos objetivos e metas contemplados num Plano de Governo (PAC), obviamente mais restrito e sem a devida obrigatoriedade de participao da sociedade civil no seu processo de elaborao (ALBUQUERQUE et al., 2005, p. 10). Na Lei n. 11.653, de 7 de abril de 2008, que dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2008 a 2011, a nfase atribuda questo da participao.
Lei n. 11.653 Art. 20. O Poder Executivo e o Poder Legislativo promovero a participao da sociedade na elaborao, acompanhamento e avaliao das aes do Plano de que trata esta Lei.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental

Pargrafo nico. As audincias pblicas regionais ou temticas, realizadas durante a apreciao da proposta oramentria, com a participao dos rgos governamentais, estimularo a participao das entidades da sociedade civil. Art. 21. O rgo Central do Sistema de Planejamento e Oramento Federal garantir o acesso, pela Internet, s informaes constantes do sistema de informaes gerenciais e de planejamento para fins de consulta pela sociedade. Pargrafo nico. Os membros do Congresso Nacional tero acesso irrestrito, para fins de consulta, aos sistemas informatizados relacionados elaborao, acompanhamento e avaliao do Plano Plurianual.

Na leitura dos dispositivos da Lei n. 11.653 explicitados anteriormente, observamos especial preocupao com a participao dos indivduos e da representao da sociedade na elaborao e gesto do plano plurianual, assim como de garantir o livre acesso s suas informaes. Ressaltamos que, at poucos anos atrs, grande parte dos governos estaduais no permitia o acesso aos seus dados financeiros, e esta restrio era extensiva aos deputados de partidos de oposio. A democratizao dos procedimentos de definio e de avaliao de polticas pblicas, alm dos aperfeioamentos verificados na gesto dos planos plurianuais e nos demais instrumentos oramentrios, financeiros e contbeis, mostra no somente a modernizao administrativa dos mtodos, das tcnicas e dos instrumentos a servio da administrao estatal, mas, sobretudo, uma mudana qualitativa na maneira de formul-los e de gerencilos, ao aproximar o Estado da sociedade.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Figura 11: Ciclo do PPA Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2007)

Sistema de Planejamento e de Oramento Federal SPOF


O planejamento como sistema foi institudo pelo Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. De acordo com Beltro (1969, p. 52), Ministro da Fazenda do governo Castello Branco, a atividade de planejamento uma atividade-meio, que se organiza geralmente em sistema, isto , horizontalmente, e funciona no em termos de hierarquia, mas de subordinao tcnica, ao passo que as atividadesfim que tm por destino o pblico ou consumidor, organizam-se no sentido de atingi-los, isto , em sentido vertical. A atividade de planejamento uma atividade-meio, mas possui uma caracterstica especial, que resulta de sua natureza globalizadora e integradora. Os princpios que nortearam a elaborao do Decreto-Lei n. 200, segundo Beltro (1969, p. 53), apontavam para a seguinte direo:

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Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental

[...] que a funo de oramento acompanha necessariamente a funo de planejamento, os planos se desdobram ordinariamente em programas anuais, e o oramento nada mais que o custo do Programa anual.

No artigo 7, do Decreto-Lei n. 200, diz que a ao governamental obedecer a planejamento que vise promoo do desenvolvimento econmico-social do Pas e da segurana nacional (lembre-se que essa norma foi publicada na fase inicial do regime militar), norteando-se segundo planos e programas, compreendendo:

ff plano geral de governo; ff programas gerais, setoriais e regionais, de durao


plurianual;

No artigo 7 da Lei n.

10.180, de 6 de fevereiro de 2001, a qual organiza e disciplina o SPOF, so relacionadas as

principais atividades a

serem executadas pelas unidades do sistema de planejamento.

ff oramento-programa anual; e ff programao financeira de desembolso.


Alm da coordenao da elaborao do plano geral de governo, era da competncia do Ministrio de Planejamento a coordenao geral das atividades de planejamento (exceto as atividades especficas dos ministrios militares), cabendo aos ministros das demais pastas orientar e dirigir a elaborao do programa setorial e regional. Em cada estrutura ministerial havia um rgo de planejamento, de coordenao e de controle financeiro, sob superviso tcnica do extinto Ministrio de Planejamento e Coordenao Geral. O artigo 18, do Decreto-Lei n. 200, determina que toda atividade dever ajustar-se programao governamental e ao oramento-programa, e os compromissos financeiros s podero ser assumidos em consonncia com a programao financeira de desembolso. Mais recentemente, o Sistema de Planejamento e de Oramento Federal (SPOF) foi criado atravs da Lei n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. De acordo com o artigo 2 dessa norma, o SPOF tem por finalidade:

ff formular o planejamento estratgico nacional; ff formular planos nacionais, setoriais e regionais de


desenvolvimento econmico e social;

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

ff formular o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e


os oramentos anuais;

ff gerenciar o processo de planejamento e oramento federal;


e

ff promover a articulao com os Estados, o Distrito Federal


e os Municpios, visando compatibilizao de normas e tarefas afins aos diversos sistemas, nos planos federal, estadual, distrital e municipal.

Segundo o artigo 4 da referida lei, que define as competncias do Sistema, o SPOF [...] compreende as atividades de elaborao, acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos, e de realizao de estudos e pesquisas scio-econmicas.

Estrutura do Sistema de Planejamento e Oramento Federal


Integram o SPOF os seguintes rgos, conforme estabelecido no artigo 4:

ff rgo central: o Ministrio do Planejamento, Oramento


e Gesto.

ff rgos setoriais: unidades de planejamento e oramento


dos Ministrios, da Advocacia Geral da Unio, da VicePresidncia e da Casa Civil da Presidncia da Repblica.

ff rgos especficos: aqueles vinculados ou subordinados


ao rgo central do Sistema, cuja misso est voltada para as atividades de planejamento e oramento.

Para efeito de superviso e orientao, as unidades de planejamento e oramento das entidades vinculadas ou subordinadas aos Ministrios e rgos setoriais ficam sujeitas orientao normativa e superviso tcnica do rgo central e tambm, no que couber, ao respectivo rgo setorial.

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Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental

Complementando...
Informaes complementares para entendimento da estrutura e do funcionamento do sistema federal de planejamento, assim como os planos econmicos e os PPAs, podero ser obtidos acessando os seguintes endereos:

Portal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto disponvel


em: <http://www.planejamento.gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Portal do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) disponvel


em: <http://www.ipea.gov.br>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Portal da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) disponvel


em: <http://www.enap.gov.br>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Manual de Elaborao do Plano Plurianual 2008-2011 disponvel em:


<http://www.clad.org/siare_isis/innotend/evaluacion/brasil1/g9.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2011.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Resumindo
Nesta Unidade chegamos ao fim dos estudos que trataram da descoberta e da evoluo do planejamento na Administrao Federal brasileira. Do ponto de vista tcnico, vimos o aperfeioamento do planejamento como sistema articulador e integrador, da capacidade dele com relao formulao de planos e da modernizao dos seus mecanismos de gesto, os quais dotam-no de meios necessrios para melhoria de seus sistemas de informaes, de controle e de avaliao. Do ponto de vista poltico, verificamos que a Constituio Federal de 1988 considerada um marco na ampliao da participao da sociedade na elaborao, acompanhamento e avaliao de planos governamentais, definidores, em ltima instncia, da vida de cada um de ns.

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Unidade 5 A Estrutura do Planejamento Governamental

Atividades de aprendizagem
Para saber se voc entendeu o que foi apresentado, realize as atividades propostas. Caso tenha alguma dvida, faa uma releitura atenciosa dos conceitos ainda no entendidos e, se necessrio, entre em contato com seu tutor.

1. Relacione as principais mudanas organizacionais sofridas pelo rgo central de planejamento da Administrao Federal, desde a sua criao. 2. Pesquise sobre a estrutura organizacional e o modelo de gesto da unidade responsvel pelo planejamento governamental de sua cidade ou Estado. 3. Levante informaes sobre a implantao do PPA 2004-2007, em sua cidade ou Estado, de acordo com os seguintes elementos: macro-objetivos e programas finalsticos da rea social. 4. H avaliao dos resultados dos programas e dos projetos relacionados no PPA? Em caso afirmativo, quais foram os resultados obtidos? 5. Quais foram os mecanismos de gesto definidos pelo Governo para execuo do Plano? 6. Levante informaes sobre a formulao do atual ciclo do PPA (20082011), verificando: base estratgica (situao atual X futura desejada); participao da sociedade e restries oramentrias e financeiras. 7. Quais as principais diretrizes emanadas do Governo para a elaborao do Plano?

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Unidade 6 Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento

Unidade 6
Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento

Objetivos especficos de aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffCompreender

as diferenas entre a abordagem pragmtica e a abordagem emancipatria da participao na Administrao Pblica; com os espaos e as prticas de oramento participativo e de conselhos de polticas pblicas; e (PEP).

ffFamiliarizar-se

ffConhecer a Metodologia do Planejamento Estratgico Participativo

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Unidade 6 Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento

Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento


Caro estudante! Nesta Unidade voc encontrar contedos que se referem a prticas e a espaos de participao da sociedade na Administrao Pblica. Voc j teve contato com essas ideias em pelo menos dois momentos anteriores do Curso: quando se deparou com os conceitos principais da Cincia Poltica e na disciplina Teorias da Administrao Pblica. Nesta ltima voc teve contato com o modelo da Administrao Pblica Societal (PAULA, 2007). Os contedos desta Unidade se encontram em dilogo direto com esse modelo, j que abordam concepes de participao, instncias formais de participao e uma abordagem metodolgica de planejamento estratgico participativo. O tema dos conselhos e do oramento participativo bastante presente no cotidiano e, certamente, voc tem familiaridade com ele. Este , portanto, o momento de uma reflexo mais sistematizada sobre esses temas. Como j foi visto na disciplina Cincia Poltica, a participao dos cidados e de suas organizaes um aspecto muito importante em sociedades democrticas. Recorra ao material e a suas anotaes pertinentes essa disciplina e revise os conceitos de cidadania, Estado, sociedade civil e democracia.

Comeamos com uma citao de Nogueira (2001, p. 126) a respeito desse tema:
Em boa medida, a democracia um jogo de poderes e contra-poderes: sua natureza dada pela interveno deliberada de sujeitos organizados. Trata-se de uma construo que depende de correlao de foras, de capa-

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

cidades organizacionais, tcnicas, polticas e intelectuais, e que no vive fora do conflito, do confronto constante entre as partes e os poderes. Toda democracia forma (instituio, regras) e movimento, silncio e rudo. Em seu corao pulsa uma aposta: a de que possvel mudar o modo de vida e de deciso, deslocar hegemonias e fundar novos pactos. Na metfora do teatro, ela afirma ser possvel que a plateia domine a cena e vincule o palco a si.

Vamos ver agora o que participar? Ser que isso o mesmo que participao cidad?

Participar meramente intervir em um processo decisrio qualquer (MODESTO, 1999). J participao cidad um processo complexo e contraditrio entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papis se redefinem pelo fortalecimento dessa sociedade civil mediante a atuao organizada dos indivduos, grupos e associaes (TEIXEIRA, 2001).

Ainda que dificilmente algum se manifeste contra a participao social, a democracia participativa, o controle social sobre o Estado, a realizao de parcerias entre o Estado e a sociedade civil, existem mltiplos significados para essas expresses. Como, ento, compreender a participao social e suas diferentes significaes?

Um caminho para essa compreenso comea pela distino entre abordagens pragmticas em que a participao vista como um meio para aumentar a eficincia; e abordagens de carter poltico e emancipatrio em que a participao vista como um meio para alterar as relaes de poder na sociedade, na perspectiva de maior equidade e justia social.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento

De acordo com Silva (2003, p. 23), a abordagem pragmtica decorre de que alguns segmentos assumiram a concepo de democracia como um mero conjunto de regras, sem considerar os condicionamentos sociais e econmicos, ao mesmo tempo em que privilegiaram as temticas da governabilidade e da eficcia administrativa. Essa abordagem se vincula ao modelo da Administrao Pblica gerencial, abordado na disciplina Teorias da Administrao Pblica. Por exemplo, para Kliksberg (1999) a participao uma estratgia para a melhoria dos resultados da ao governamental. Inserem-se a os pressupostos da cooperao para o desenvolvimento postulados pelas diversas organizaes internacionais, com a liderana do Banco Mundial. Para essas organizaes, a boa governana caracterizada por um processo previsvel, aberto e esclarecido de formulao de polticas; por uma burocracia imbuda de um sentido profissional, um corpo executivo de controle governamental para suas aes; e uma sociedade civil forte participando dos negcios pblicos todos procedendo sob a lei. A participao intrnseca boa governana (WORLD BANK, 1996). A participao tem, portanto, um papel coadjuvante como auxiliar da boa gesto. O foco se dirige para os governantes, a sociedade entra em cena como consumidora, cliente ou contribuinte/ beneficiria. Nessa abordagem, os temas da democratizao do poder, bem como o da ampliao das esferas de deciso do governo e da sociedade, no esto presentes (GOHN, 2001). Acoplada a recomendaes para a reduo do tamanho do Estado, a noo de governana inclui a construo de articulaes com setores e organizaes da sociedade, que passariam a assumir partes das responsabilidades na formulao e implementao. J o conceito associado, de governana local ou de governana democrtica,
[...] se refere a um sistema de governo em que a incluso de novos atores sociais fundamental, por meio do envolvimento de um conjunto de organizaes, pblicas (estatais e no estatais) e privadas. [...] Ou seja, trata-

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

-se de um sistema que poder envolver, entre outros, as ONGs, os movimentos sociais, o terceiro setor de forma geral, assim como entidades privadas e rgos pblicos estatais. A governana local diz respeito ao universo de parcerias, gesto compartilhada entre diferentes agentes e atores. (GOHN, 2001, p. 40).

Sugerimos que, em caso de dvida, voc retome

o contedo da disciplina Pblica.

Teorias da Administrao

Esses mecanismos de participao se baseiam no engajamento da populao como um recurso produtivo, mais do que poltico; como uma forma de preencher o vcuo deixado pela retirada do Estado dos servios de proteo social (SILVA, 2003). Essa abordagem pode ser encontrada nos discursos e dispositivos legais que permitem a contratao de Organizaes No Governamentais (ONGs) como complementares Administrao Pblica e, especialmente na recente reforma do aparelho de Estado no Brasil, na criao de Organizaes Sociais (OSs), apresentadas como a materializao da publicizao (BRASIL, 1998). Na disciplina Teorias da Administrao Pblica foi apresentado o modelo da Administrao Pblica Gerencial, ou nova Administrao Pblica, qual essa abordagem se vincula. Nela tambm foi explicado o que so as OSs. Lembremos que se trata de um modelo no qual algumas funes do Estado so transferidas para um setor definido como pblico e no estatal, em uma estratgia denominada de publicizao. Tal abordagem restringe a participao da sociedade na Administrao Pblica a uma funo de execuo de aes e da prestao de servios, retirando-lhe o carter poltico. Por exemplo, no repasse de recursos pblicos para ONGs que executariam servios de creche, ou atividades de formao de jovens para o mercado de trabalho, entre tantas outras.

Para introduzir a abordagem emancipatria da gesto participativa recorremos s consideraes de Demo (1993). Esse autor tem sido um dos mais preocupados com o tema da participao na perspectiva da emancipao, considerada como um antdoto contra a tendncia histrica de dominao e excluso social que caracteriza nossa sociedade. Para Demo (1996) a participao conquistada no processo histrico, juntamente com as condies

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento

de autodeterminao, que no podem ser dadas, outorgadas ou impostas. Uma participao atribuda representa, para esse autor, um conceito paternalista que, no fundo, representa uma antiparticipao. Para Demo (1996, p. 94-97) a participao somente revelada por meio de canais que a sociedade disponibiliza. Entre esses destaca:

ff Organizao

da sociedade civil: forma mais operacional que exige a competncia de grupos atravs da representatividade de lideranas, legitimidade dos processos, participao da base e planejamento participativo autossustentado, em que [...] o objetivo histrico atingir uma trama bem urdida e slida de organizaes de carter popular que permita plantar a democracia como algo cotidiano. regime da autogesto e cogesto na conjuno entre populao e governos, no valendo a banalizao de distribuir participao por atacado, mas fundamentalmente a capacidade de [...] formular uma situao de negociao mtua.

ff Planejamento participativo: um canal baseado no

No entanto, para que a participao emancipatria se concretize algumas condies so indispensveis:

ff educao bsica como base indispensvel para a qualidade


da ao poltica;

ff identidade cultural comunitria [...] parteira da


participao, porque planta a f do grupo em seu futuro.;

ff conquista de direitos em um caminho amplo de horizonte


aberto no qual se constri o compromisso de [...] montagem de uma sociedade onde a democracia seja um modo de vida. (DEMO, 1996, p. 96-97).

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

A Participao na Administrao Pblica Brasileira no Perodo Recente


A Constituio Federal de 1988 incluiu as prticas participativas na gesto das polticas pblicas, fundamentadas nos princpios da descentralizao, municipalizao e participao da sociedade civil. Estabeleceu que as polticas sociais fossem desenvolvidas de modo democrtico, e que a sociedade, atravs de seus representantes, participe dos rgos e dos espaos de deliberao sobre diretrizes das polticas, bem como do planejamento, do controle e da superviso dos planos, programas e projetos. Duas importantes formas de aproximao entre populao e setor pblico na histria recente da administrao brasileira so os conselhos deliberativos, vinculados a polticas setoriais por exemplo: criana e adolescente, sade, educao, meio ambiente etc.; e as prticas de oramento participativo. Os conselhos de polticas pblicas surgem a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988; so estruturas hbridas, formas organizacionais que envolvem a partilha de espaos de deliberao entre as representaes estatais e de organizaes da sociedade civil. So estruturas poltico-institucionais permanentes, criadas por legislao especfica, tm carter deliberativo sobre as polticas pblicas; devem criar parmetros para essas polticas e controlar a ao do Estado. So compostos por nmero limitado de representantes do governo e da sociedade civil (organizaes de trabalhadores, prestadores de servio e usurios das polticas). Tm um colegiado pleno (ou plenria) como instncia de deciso mxima, composto pelo conjunto de conselheiros e presidido por um deles (CUNHA, 2007; PAULA, 2007). Os oramentos participativos (OPs) so processos de discusso pblica sobre o oramento municipal, em que o gestor compartilha com a sociedade as decises sobre parte do oramento pblico, tendo como base as Leis Orgnicas Municipais. Os OPs so efetivados, em um primeiro momento, atravs de assembleias e

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Unidade 6 Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento

plenrias descentralizadas, das quais podem participar os muncipes que se interessarem. Nessas assembleias so discutidas as demandas e prioridades para o oramento. So tambm escolhidos os delegados que acompanharo as demais etapas do OP , assumindo a representao da populao junto ao seu Conselho (alguns OPs no possuem Conselho, mas Comisses de Acompanhamento e Execuo, como o de Belo Horizonte). Os conselheiros do OP so eleitos dentre os delegados e tm a funo de discutir e de elaborar a pea oramentria que ser encaminhada ao Poder Legislativo (CUNHA, 2007; PAULA, 2007). Bava (2001, p. 13) indica que essas prticas, [...] embora acenem para uma socializao do poder, no o fazem efetivamente. Nos conselhos, alm da falta de recursos disponveis e de matrias para a efetiva deciso, dada a centralizao de recursos pelo Governo Federal, que os utiliza para impor polticas e, mesmo, aes aos demais nveis de governo, faltam informaes suficientes populao para conceber alternativas e para controlar a Administrao Pblica. J no caso dos oramentos participativos, dado o empenho residual de pequenas verbas pblicas aquelas disponveis para investimentos, sem mudanas de prioridades no conjunto dos gastos pblicos cuja maior parte se dirige para o custeio, [...] no chega a se concretizar a participao cidad na formulao e implementao de polticas pblicas. (BAVA, 2001, p. 13). No entanto, no se pode negar a importncia dessas prticas que, mesmo com suas limitaes, podem estar produzindo uma nova qualidade nas relaes entre sociedade civil e Estado. No se pode, por outro lado, deixar de apontar os limites impostos pela preservao de estruturas e modos de interveno, por parte das organizaes pblicas que, ao utilizarem uma lgica pragmtica, colocam barreiras para avanos continuados e consequentes para a aproximao da gesto com a poltica. Nesse sentido, Bava (2001, p. 11) destaca como
[...] uma cultura poltica privatista e clientelista e um arcabouo institucional cristalizado levam, muitas vezes, os governantes e a populao a confundir democracia com

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

o simples atendimento s necessidades dos mais pobres, e participao com eficincia das polticas mantenedoras do status quo.

Misoczky (2002), por sua vez, analisando o caso do Oramento Participativo de Porto Alegre, indica a preservao, no interior da organizao Prefeitura Municipal, de uma formao burocrtica tradicional, evidenciando que podem ocorrer avanos na relao entre o governo e a sociedade, mas que esses avanos so limitados pela preservao e, mesmo, pelo reforo de estruturas e padres centralizadores e rgidos no interior das organizaes pblicas. Esse estudo salienta que, quando isso ocorre, as instncias de participao permanecem como apndices na estrutura organizacional dos governos, tendendo a ter uma ao limitada e determinada pela Administrao Pblica, que mantm a centralidade na concepo e execuo das polticas. Um exemplo dessa situao pode ser encontrado, exatamente, no caso dos conselhos setoriais que, usualmente, constituem-se em meros apndices no organograma de secretarias ou departamentos que no se modificam internamente e, portanto, no criam canais pelos quais poderia se capilarizar a participao da populao nos processos decisrios e cotidianos da gesto e, desse modo, produzir-se a transformao da prpria Administrao Pblica. Volta-se, novamente, questo de como integrar, efetivamente, as dimenses administrativa e poltica (nos termos de Carlos Matus, abordado nas Unidades 1 e 2), ou pragmtica e emancipatria, na gesto pblica, no apenas no desenho estrutural das polticas, mas tambm nas prticas organizacionais. Fundamentalmente, preciso entender a participao no apenas como uma estratgia de governana para aprimorar as aes governamentais, mas reconhecendo seu potencial para a criao de processos de redistribuio de poder na sociedade.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento

Vantagens e Desvantagens em Processos Participativos


Vamos participativos: conhecer algumas vantagens dos processos

ff reduz os custos de obteno de dados ambientais, sociais


e culturais sobre as necessidades dos atores (BID, 2001);

ff fortalece as instituies locais em suas capacidades


administrativas (BID, 2001);

ff aumenta a credibilidade da avaliao (as pessoas confiam


nas informaes providas por elas mesmas) (BID, 2001); e

ff concilia diferentes vises, pois possui defensores em


diferentes correntes ideolgicas (COSTA, 2001).

Agora, vamos conhecer algumas desvantagens:

ff no substitui um projeto formalizado nos assuntos tcnicos


ou de financiamento (BID, 2001);

ff aumenta os custos associados identificao de pessoas


interessadas (BID, 2001);

ff perde legitimidade com a falta de reconhecimento e


aceitao (BID, 2001);

ff perde com o limite da disposio dos cidados (se muito


exigida, poder pr em risco a representatividade) (FONT, 2001);

ff pode permitir que alguns atores se apoderem de mais do


que dividem (ESTRELLA; GAVENTA, 1997); e

ff gera conflitos socioculturais (ESTRELLA; GAVENTA,1997).

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

Planejamento Estratgico Participativo (PEP)


Segundo Demo (1996, p. 45), so trs os componentes bsicos do Planejamento Participativo:

ff Formao da conscincia crtica e autocrtica na


comunidade, atravs da qual elaborada o conhecimento adequado dos problemas que afetam o grupo. A comunidade formula com seu saber e em consrcio com o saber tcnico um posicionamento crtico diante da realidade.

ff Em um contexto planejado e em comum a comunidade


identifica e prioriza os problemas, formula estratgias concretas de seu enfrentamento e encontra caminhos alternativos e propostas de negociao.

ff A organizao do grupo a estratgia para os dois passos


anteriores.

O texto que segue apresenta um desenvolvimento do PES que enfatiza suas potencialidades participativas. Ainda que a possibilidade e at mesmo as vantagens de processos participativos estejam implcitas no PES, esse aspecto no mencionado no seu mtodo. A preocupao aqui , portanto, de explicitar como seria um planejamento que use o PES, mas que seja tambm participativo. A seguir se encontra uma adaptao do documento organizado por Jackson De Toni e Afonso Arajo Filho para a Secretaria de Coordenao e Planejamento do Governo do Estado do Rio Grande do Sul em 2001. Os autores, como se ver adiante, fizeram duas adaptaes ao PES: uma que contextualiza o planejamento e a participao situao de governos democraticamente eleitos e que, portanto, tm compromissos assumidos com seus eleitores; outra que explicita a participao. Na verdade, a primeira adaptao tambm uma forma de valorizar a participao, ainda que a participao indireta dos eleitores na escolha de projetos de governo que se encontravam em disputa.

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Unidade 6 Prticas Participativas na Gesto e no Planejamento

Um dos maiores desafios de qualquer governo enfrentar sua baixa capacidade de gesto para mudar a realidade, aplicar seu programa e resolver problemas estruturais. Quando o projeto poltico transformador e ambicioso, esse problema ganha importncia, pois preciso lutar contra a baixa governabilidade e o isolamento imposto pelos adversrios. A valorizao das tcnicas e ferramentas de gesto e de planejamento estratgico faz parte assim de um amplo e longo esforo para retomar o sentido mais profundo do termo poltica: a arte de governar. A transparncia da gesto pblica, a participao democrtica dos servidores na conduo dos seus organismos, a reconstruo do setor pblico passam necessariamente pela ao intensiva na formao de recursos humanos. A efetiva participao dos envolvidos no processo de planejamento alm de ser um preceito metodolgico planeja quem executa , e uma tcnica para aumento da eficcia e controle sobre a aplicao de verbas, uma sntese poltico-ideolgica que fundamenta o compromisso democrtico com uma viso de futuro concretamente vinculada cidadania e a sua identidade social e individual. O PEP se fundamenta na participao democrtica, na autonomia do indivduo, na democratizao do conhecimento e na prxis tcnico-poltica e pretende iniciar um processo de inverso do padro histrico da capacitao dos servidores e agentes polticos, tornando-os solidariamente partcipes da discusso dos temas da gesto pblica, num quadro de democratizao das relaes sociais e de poder. Assim, podemos dizer que o foco dessa participao nos processos decisrios est no contedo de exposio consciente que as altas direes faro em relao aos servidores e, dessa maneira, discutem, concreta e democraticamente, suas vises e noes sobre o curso das aes e a direcionalidade estratgica de suas organizaes.

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Planejamento e Programao na Administrao Pblica

A Metodologia do Planejamento Estratgico Participativo tem sua principal inspirao no Planejamento Estratgico Situacional, que j foi abordado nas Unidades I e II; mas tambm se inspira no Planejamento Estratgico de Cidades (PEC), elaborado pela Provncia de Catalunya Espanha e, posteriormente, adotado nos planejamentos de Copenhagen (Dinamarca), So Francisco (Estados Unidos), Porto Alegre (Brasil), entre outras importantes cidades.

Duas adaptaes, entretanto, foram introduzidas no mtodo original a fim de adaptar metodologicamente o propsito original do PES s condies de planejamento de um Governo eleito e que, por conseguinte, j possui suas Diretrizes Polticas Gerais, entre as quais se incluem as diretivas dos seus rgos e instituies subordinadas. Por isso, foi necessrio redefinir o desenho da identificao de problema e introduzir tais diretivas no mtodo. Essa operao de alterao e adaptao resultou em admitir que a contextualizao somente adquire sentido poltico estratgico se condicionada pela direcionalidade do Programa de Governo equivalente nos seus rgos e instituies.

Portanto, enfrentar problemas implica identificlos respondendo propositivamente, em funo do Programa de Governo. Vale dizer de modo reduzido que, identificar e enfrentar os problemas, no PEP, consiste em responder pergunta: quais os problemas reais que impedem ou dificultam a realizao das metas inscritas no Programa Poltico do Governo do rgo, instituio, programa, agente etc. a ele relacionado e subordinado politicamente?

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As noes intrnsecas de problema, desenvolvidas no PES, permanecem intactas, pois no PEP a identificao e a declarao dos problemas implicam uma estrutura lgica, uma estruturao sistmica entre aparncia e essncia de eventos, estruturando causas e efeitos, tendo como eixos avaliativos da situao problematizada: quem est envolvido, onde, quando e como. Assim, para o PEP , o problema assume a mesma dimenso que no PES, pois tanto neste como naquele, problema ser sempre a causa de uma impossibilidade, de uma fragilidade ou de uma inexistncia. Portanto, a caracterizao dos problemas centrais, tambm chamados ns-crticos que devem ser atacados com o planejamento ou ao estratgica, em nada se afeta partindo-se do modelo adotado pelo PEP . Outra alterao/adaptao metodolgica de fundo, a partir do original PES, consiste na introduo da categoria participao como ontolgica do mtodo PEP . O pressuposto da participao decorre da raiz do mtodo de governar democraticamente. A teoria somente se torna realidade material se for assumida na prtica por quem a implementa, a fora das ideias do planejamento desejado sero as ideias das foras polticas que as materializam. Disso resulta que, aquele que executa deve planejar, mas tambm que absolutamente pertinente que a atividade prtica seja uma atividade prtico-crtica. Para atender o pressuposto necessrio e orgnico da funo governar a necessidade executiva o PEP estabelece a participao democrtica atravs de momentos de representatividade, o que permite a ao executiva sobre as deliberaes do plano, sem comprometer a sondagem constante e o monitoramento contnuo da prpria execuo dos planos, possibilitando incorporar as movimentaes situacionais dos atores e processos. Tal caracterstica no somente confere versatilidade ao estilo democrtico, como potencializa os escassos recursos de tempo, em especial dos gestores que, como condio do planejamento, precisam participar de todas suas etapas condio promotora da efetiva governabilidade interna do Planejamento.

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A qualidade dessa metodologia a de amplificar o potencial resolutivo do Programa de Governo e ao mesmo tempo incluir a participao como categoria central. A ideia geral de participao no PEP associa o envolvimento consciente dos servidores pblicos com os compromissos de gesto resultantes do prprio processo que os coloca como protagonistas centrais. Sua realizao impe um corpus pedaggico que lhe corresponda em forma e contedo exigindo uma dinmica que empregue a constituio de espaos coletivos de troca na transmisso e capacitao das habilidades aplicativas do mtodo. Disso deriva seu poder pedaggico intrnseco, pois o prprio domnio da metodologia implica realizao crtica da prtica que inspira. No se trata, portanto, de aplicar de modo automtico um conjunto de tcnicas. Em vez disso, o processo inclui a construo coletiva baseada na viso estratgica e situacional, que incorpore radicalmente elementos de emancipao, de liberdade e de participao das pessoas. Nesse sentido cada processo de planejamento, seja institucional (Secretaria, Empresa Pblica, Autarquia ou Fundao) ou por Projeto/Tema especfico, deve ser pensado particularmente e com as devidas adaptaes metodolgicas.

Os princpios tericos e postulados metodolgicos necessariamente devem sofrer mediaes a partir da trajetria da organizao, da conjuntura do planejamento e do projeto poltico da direo.

Nada adianta adotar a linguagem e as palavras do planejamento estratgico e participativo se no houver vontade poltica para disponibilizar os meios necessrios na organizao para garantir que haver acompanhamento permanente dos fatos da conjuntura, cotejamento com o plano elaborado, redesenho das aes e busca dos objetivos planejados. no cotidiano, no dia a dia, que o plano prova ou no sua eficcia, para isso, as prticas de trabalho e as culturas organizacionais departamentalizadas e verticalizadas devem ser duramente combatidas. Afinal, a participao, como categoria

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organizadora do Estado, no s uma questo ideolgica, mas tambm administrativa.

Complementando...
Para saber mais sobre oramento participativo, consulte os links sugeridos a seguir, onde voc encontrar relatos e registros de prticas relacionadas a esse oramento:

Rede Brasileira de Oramento Participativo disponvel em: <http://


www.anfermed.com.br/redeop/newop/>. Acesso em: 12 ago. 2011.

Oramento Participativo Digital de Belo Horizonte disponvel em:


<http://opdigital.pbh.gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Oramento

Participativo de Porto Alegre disponvel em: <http:// www2.portoalegre.rs.gov.br/op/>. Acesso em: 9 jun. 2011. pe.gov.br/op/>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Oramento Participativo de Recife disponvel em: <http://www.recife. Prefeitura


Municipal de Guarulhos disponvel em: <http://www. guarulhos.sp.gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011. Participativo de Portugal disponvel em: <http://www. op-portugal.org/>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Oramento

Com respeito aos conselhos, saiba mais consultando os links sugeridos a seguir:

Conselho Nacional de Sade disponvel em: <http://conselho.saude.


gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Conselho Estadual de Educao de So Paulo disponvel em: <http://


www.ceesp.sp.gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Conselho Municipal de Sade de Fortaleza disponvel em: <http://


www.sme.fortaleza.ce.gov.br/>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Conselho Municipal de Assistncia Social de Ponta Grossa disponvel


em: <http://www.pg.pr.gov.br/cmas/>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Conselho Nacional de Poltica Cultural disponvel em: <http://www.


cultura.gov.br/cnpc/>. Acesso em: 9 jun. 2011.

Conselho Municipal de Cultura de Manaus disponvel em: <http://


www.manaus.am.gov.br/secretarias/concultura>. Acesso em: 9 jun. 2011.

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Complementando...
Para saber mais sobre o processo de planejamento estratgico participativo que est sendo desenvolvido no SERPRO (empresa pblica com cobertura nacional e mais de 10.000 trabalhadores), consulte:

Portal do Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO)


disponvel em: <http://www.serpro.gov.br/imprensa/publicacoes/ tema-1/antigas%20temas/tema-197/materias/planejamento>. Acesso em: 12 ago. 2011.

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Resumindo
Nesta Unidade foram revisadas noes distintivas sobre planejamento na Administrao Pblica, espaos institucionalizados de participao conselhos de polticas e oramentos participativos e uma proposio de mtodo de planejamento estratgico participativo, que toma como referncia central o PES e desenvolve as potencialidades para a participao nele contidas.

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Atividades de aprendizagem
As atividades de aprendizagem fazem parte do processo de aquisio do conhecimento, portanto, so aes que auxiliam e possibilitam diagnosticar se a proposta de ensino elaborada pelo professor resultou na aprendizagem esperada. Nesse sentido, responda atividade a seguir.

1. Este o momento de fazer um balano desta disciplina. Por isso, tome como ponto de partida as prticas de planejamento de uma organizao com a qual tenha proximidade (pode ser seu local de trabalho) e cuja razo de ser inclua o enfrentamento de problemas relevantes em seu contexto. Busque informaes sobre planos, projetos ou atividades que estejam sendo desenvolvidas. Analise-as tomando como referncia o mtodo apresentado na disciplina, o cenrio atual do planejamento pblico brasileiro e o tema da participao.

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Consideraes finais

Consideraes finais
Nesta disciplina tomamos conhecimento de um mtodo de planejamento formulado especificamente para atender s caractersticas das organizaes pblicas. Alm disso, familiarizamonos com a trajetria do planejamento governamental no Brasil e com a importncia da participao. Para finalizar importante ressaltar a relevncia do planejamento como instrumento de governo. Temos certeza que aps passar pelas diversas unidades que compem a disciplina essa importncia j est clara. No entanto, como pesa sobre o planejamento o fardo do descrdito devido a fatores que lhe so externos, pensamos que necessrio concluir afirmando, mais uma vez, que o planejamento um meio para ganhar liberdade de ao na construo do projeto de governo; , portanto, um instrumento para no ficar escravo das circunstncias, para no se deixar levar por presses que podem, inclusive, levar-nos para direes no desejadas. Esperamos que, aps ter tido contato com o contedo da disciplina, voc valorize este instrumento e o implemente quando estiver exercendo atividades na Administrao Pblica. Professores Maria Ceci Araujo Misoczky e Paulo Guedes.

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Referncias
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Minicurrculo
Maria Ceci Araujo Misoczky
Professora Adjunta da Escola de Administrao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Professora do Programa de Ps-Graduao em Administrao (PPGA-UFRGS). Graduada em Medicina pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1978), Mestre em Planejamento Urbano e Regional pela Faculdade de Arquitetura da UFRGS (1990) e Doutora em Administrao tambm pela UFRGS. Coordenadora dos Grupos de Pesquisa Organizao e Prxis Libertadora e Gesto em Sade. Tem experincia na rea de Administrao, com nfase em Administrao Pblica e Estudos Organizacionais, atuando principalmente nos seguintes temas: Administrao Pblica, anlise de polticas pblicas, teorias organizacionais, prticas organizacionais de movimentos e lutas sociais, pensamento social brasileiro e latino-americano; gesto em sade.

Paulo Guedes
Possui graduao em Administrao Pblica pela Universidade Federal da Bahia (1972), Especializaes em Planejamento e Administrao (MSU) e Sociologia (UFBA) e Doutorado em Sociologia Econmica e das Organizaes pela Universidade Tcnica de Lisboa (2003). Atualmente professor adjunto da Universidade Federal da Bahia, conselheiro do Instituto do Recncavo de Tecnologia e diretor cientfico do Centro de Economia Pblica, Social e Cooperativismo CIRIEC Brasil. Tem experincia nas reas de Sociologia, com nfase em Sociologia das Organizaes, Gesto Pblica, Gesto da Tecnologia da Informao.

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