Aula 01-15

AFO E ORAMENTO PBLICO PARA ANALISTA DO TRT-10 PROF.
GRACIANO ROCHA
AULA 01
Caro aluno, minhas boas vindas Aula 01 de nosso curso. Inicialmente, gostaria de agradecer a confiana depositada em nosso trabalho. A cada aula, tentarei corresponder ao mximo a sua expectativa, de forma a prepar-lo o mais possvel para a prova do TRT. E sempre com a didtica que acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulrio simples, tratando do que realmente importa. Neste encontro, primeiramente veremos itens relativos aos estudos de finanas pblicas: funes clssicas do Estado e razes que levam o governo a intervir na economia; e, ao final, comentrios sobre a evoluo da pea oramentria. Ressalto que nosso frum est disposio, para que voc tire dvidas e para que possamos discutir questes. J estou habituado a utilizar fruns na internet, antes como concurseiro, agora como professor responsvel, e sei da importncia dessa ferramenta para complementar o aprendizado. OK, ento vamos comear. Boa aula!
GRACIANO ROCHA
Prof. Graciano Rocha
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AFO E ORAMENTO PBLICO PARA ANALISTA DO TRT-10 PROF. GRACIANO ROCHA
FINANAS PBLICAS INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA Atividade Financeira do Estado Para um apontamento inicial da matria, as Finanas Pblicas constituem um campo do conhecimento que traa relaes com a Economia, com o Direito, com a Poltica etc., e que tem por objetivo estudar a atividade financeira do Estado. Em outras palavras, nos dizeres da doutrina, o clssico Aliomar Baleeiro afirma que Finanas Pblicas so a
disciplina que, pela investigao dos fatos, procura explicar os fenmenos ligados obteno e dispndio do dinheiro necessrio ao funcionamento dos servios a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito pblico, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental.
J na lio do professor Ricardo Lobo Torres, a atividade financeira do Estado o conjunto de aes do Estado para a obteno da receita e a realizao dos gastos para o atendimento das necessidades pblicas . Por se prender ao atendimento de necessidades pblicas, a atividade financeira do Estado distancia-se de qualquer pretenso lucrativa. Assim, por exemplo, as entidades da administrao indireta que tm entre seus objetivos a maximizao do capital aplicado (entidades de direito privado), como os bancos estatais, no desenvolvem atividade financeira do Estado, em seu sentido estrito. A atividade financeira do Estado pode ser subdividida em quatro braos, a saber: a receita, a despesa, o oramento e o crdito pblicos. Nesse sentido, estamos tratando das atividades estatais de obteno de recursos financeiros (receita e crdito), de aplicao desses recursos (despesa) e de gerenciamento e controle deles (oramento).
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Receita pblica Despesa pblica Atividade financeira do Estado Oramento pblico Crdito pblico
Ainda segundo o professor Ricardo Lobo Torres, a atividade financeira do Estado tem como uma de suas mais importantes caractersticas o fato de ser uma atividade instrumental. Ou seja, a obteno e a aplicao dos recursos por parte do Estado no so fins em si mesmas; essas aes devem servir para o alcance de objetivos de ndole poltica, econmica ou administrativa. Essa caracterstica instrumental traz atividade financeira do Estado uma vinculao obrigatria com o dinheiro, j que este constitui o instrumento por excelncia para a consecuo dos objetivos econmicos.
Como isso cai na prova? 1. (CESPE/CONSULTOR/SEFAZ-ES/2008) A atividade financeira do Estado consiste em obter e aplicar o dinheiro indispensvel s necessidades cuja satisfao est sob sua exclusiva responsabilidade. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) A atividade financeira do Estado destina-se exclusivamente obteno de meios que assegurem a cobertura das despesas decorrentes da atuao das diversas instituies governamentais. (CESPE/ECONOMISTA/DPU/2010) A atividade financeira do Estado somente est completa quando so consideradas as atividades de obteno, dispndio, gerenciamento e criao de recursos pblicos.
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A atividade financeira do Estado compreende aes que ultrapassam a exclusiva responsabilidade do ente pblico. Como se ver mais frente, h campos de atuao em que os particulares podem tambm intervir, afetando interesses pblicos. Nesses casos, tambm haver aplicao de recursos pblicos. A questo 1 est ERRADA. A questo 2 tambm est ERRADA, por razes semelhantes s expostas acima.
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A questo 3 est CERTA: foram retratados os quatro braos que compem a atividade financeira do Estado receita, despesa, crdito e oramento.
Poltica fiscal Para a doutrina, a poltica fiscal, como parte da atividade financeira do Estado, ligada ao brao receita, representa a obteno e utilizao planejada dos recursos arrecadados pelo governo, a fim de atingir os objetivos a cargo do setor pblico. Assim, a poltica fiscal procura agir sobre a arrecadao e alocao de recursos, a distribuio da renda, a estabilizao da produo e do emprego e o crescimento econmico. A poltica fiscal se divide em poltica tributria e poltica oramentria. A poltica tributria concernente, sobretudo, receita, j que desse mbito a tributao sai a maior parte da arrecadao de recursos do setor pblico. J a poltica oramentria (vinculada ao brao oramento) articula a previso da arrecadao (a ser obtida pela tributao e outras fontes) com as demandas diagnosticadas pelo governo, a partir da identificao de suas despesas prioritrias. Poltica tributria Poltica fiscal Poltica oramentria
O oramento pblico, aprovado como lei, e os crditos adicionais so os principais instrumentos de execuo da poltica oramentria. Mas podemos citar ainda, nesse contexto, os decretos de contingenciamento; a lei de diretrizes oramentrias; e, de forma menos cotidiana, o plano plurianual. A poltica oramentria, considerada em sua dimenso atual, pode ser considerada recente. At trs sculos atrs, com o predomnio da viso econmica liberal, o setor pblico tinha pouca participao na economia e isso se refletia num oramento simples e modesto. Entretanto, as crises do capitalismo, culminando na de 1929, bem como a situao periclitante dos pases envolvidos nas guerras mundiais, abriram espao para um novo entendimento do papel do Estado: de um lado,
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provedor de demandas em macroescala (e a aumenta a importncia do oramento pblico), e, por outro, regulador da atividade dos particulares. Nesse contexto, John Maynard Keynes (1883-1946), um importante
economista britnico, deu uma significativa contribuio para o estudo das finanas pblicas, ao difundir ideias a favor da interveno do Estado na economia em contraposio aos fundamentos liberais que ainda imperavam no incio do sculo XX. Para ele, o Estado deveria, inclusive, aumentar seu nvel de
endividamento, a fim de garantir a manuteno do emprego e dos nveis de preos na economia (isso seria uma ideia aterradora para os liberais clssicos). A revista Time, em 1999, elegeu Keynes uma das 100 pessoas mais influentes do sculo XX, dizendo que ele havia salvado o capitalismo de si mesmo, com a ideia bsica de que a fim de manter as pessoas plenamente empregadas, os governos devem assumir dficits quando a economia estiver em baixa.
A partir do final da Segunda Guerra Mundial, as ideias keynesianas foram adotadas, principalmente em razo da reconstruo das economias afetadas pelo conflito. Os oramentos nacionais, dessa forma, galgaram o posto de instrumento macroeconmico, com efeitos para toda a sociedade, e no apenas intragovernamentais. Com o arcabouo keynesiano adaptado pelos pases, em maior ou menor grau, os governos, desde ento, tentam manter o equilbrio entre a expanso e a retrao da poltica fiscal, conforme se apresentem as condies socioeconmicas do momento. Uma poltica fiscal expansionista, recomendada para tempos de baixa atividade econmica, refletiria a deciso governamental de aumentar seus gastos tanto em custeio quanto em investimento. A partir do motor movimentado pelo setor pblico, a demanda global da economia aumentaria, de modo a influenciar positivamente a oferta de bens e servios.
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Ainda nesse sentido, o governo poderia optar pela diminuio da carga tributria sobre a renda, a circulao de mercadorias, a produo industrial etc., em nome da manuteno do consumo em nveis mais sustentveis. Ao contrrio, para frear a economia em momentos aquecidos, mecanismos opostos aos citados acima poderiam ser empregados: diminuio do gasto pblico e aumento da carga tributria, entre outros.
Como isso cai na prova? 4. (CESPE/CONTADOR/IPAJM-ES/2010) Foi particularmente a partir da revoluo keynesiana que o oramento passou a ser concebido como instrumento de poltica fiscal, com vistas estabilizao, expanso ou retrao da atividade econmica. (CESPE/AUDITOR/TCU/2009) Em pocas de estagnao e recesso econmica, as concepes keynesianas tm dado suporte flexibilizao na aplicao do princpio do equilbrio oramentrio, defendendo, inclusive, um maior endividamento pblico, possibilitando uma utilizao intensiva de recursos ociosos esterilizados por agentes econmicos privados.
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A questo 4 est CERTA. Antes da viso keynesiana, ou seja, ainda sob os domnios da viso liberal, o oramento pblico servia apenas para a manuteno da pequena mquina estatal, sem condies de influenciar decisivamente sobre os rumos da economia e da sociedade. A questo 5 tambm est CERTA. Como apontamos nos comentrios anteriores, o compromisso do Estado com o equilbrio da economia, ou com outras grandes questes, justificaria, inclusive, atitudes normalmente no aceitveis, como o caso do aumento do endividamento. H pouco tempo, tivemos exemplo disso na permisso, dada pelo Senado Federal, para que os estados que sediaro jogos da Copa do Mundo pudessem assumir maiores nveis de endividamento, a fim de promover investimentos em toda sorte de obras relacionadas ao megaevento.
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Interveno do Estado na economia A maior ou menor presena do Estado na vida da sociedade corresponde diretamente maior ou menor dimenso da atividade financeira por ele desempenhada. Se a sociedade necessita da prestao de servios pblicos, da fiscalizao de atividades e negcios privados, do fornecimento de bens pblicos, de mecanismos de distribuio de renda, clara est a necessidade da atuao estatal. Assim, quanto mais o Estado participa diretamente das relaes sociais e econmicas em um pas, maior ser sua atividade financeira, e, portanto, maior e mais complexo ser seu oramento. Afinal, para exercer suas atribuies, a mquina estatal precisa de recursos financeiros, a serem aplicados tanto em benefcios diretos aos cidados quanto em favor de sua prpria manuteno. Isso contrasta bastante com a viso predominante antes do sculo XX. Para a escola econmica do liberalismo clssico, que esteve vigente entre a ltima metade do sculo XVIII e a primeira do sculo XIX, caberia ao Estado uma lista bastante restrita de funes. Nos dizeres desses tericos, as atribuies estatais girariam em torno da segurana nacional, da manuteno da ordem pblica e jurdica, da educao e da realizao de obras pblicas. O pano de fundo dessa teoria a interveno mnima do poder pblico na vida dos particulares.
No entender de Adam Smith, importante economista britnico e grande terico liberal, como princpio, o Estado seria um mau gastador. Para ele, a tributao que o Estado lanava sobre as foras produtivas da sociedade seria prejudicial para a economia das naes, j que o benefcio dos recursos financeiros arrecadados ocorreria em favor apenas da prpria mquina estatal. Em termos macro, esses recursos arrecadados pelo governo seriam mais bem utilizados se permanecessem sob o domnio dos atores privados.
Tendo isso como ponto de partida, para os liberais, seria bvia a necessidade de controle da tributao e do volume dos gastos pblicos, para que o impacto negativo da participao estatal na economia fosse reduzido ao mnimo possvel. Todavia, ao invs do estabelecimento do Estado mnimo idealizado pelos liberais clssicos, os pases, em sua maioria, passaram por estgios
crescentes de participao estatal na economia nacional, em virtude das demandas que, por sua natureza, s poderiam ser atendidas por entes polticos de atribuies mais amplas. Assim, entre os sculos XIX e XX, principalmente nos pases ocidentais, as carncias da populao que no puderam ser atendidas pelos mecanismos de mercado foram lanadas sobre a responsabilidade do Estado, que passou a cumprir o papel de provedor de bens e servios. Isso se acentuou com a urbanizao, que possibilitou a mais pessoas o acesso (ou pelo menos o desejo de acesso) a esses bens e servios pblicos.
No Brasil, essa fase coincide com o perodo da ditadura militar, em que a Administrao assumiu grandes propores, em razo da criao de diversas entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista) e do volume do gasto direto do governo.
Entretanto, a evoluo dos modelos econmicos passa por movimentos pendulares: do predomnio da viso liberal dos sculos XVIII e XIX, passando pelo intervencionismo estatal na maior parte do sculo XX, chegou-se, nos ltimos 40 anos, ideia de que o Estado pode disciplinar diversas atividades econmicas por meio da poltica regulatria, sem assumir, diretamente, atividades produtivas e servios ofertados ao mercado. Em muitos casos, a defesa dos marcos regulatrios na economia que passava pela defesa da privatizao de empresas estatais foi atribudo a uma tendncia neoliberal, por significar uma retirada, por parte do Estado, do centro das atividades de mercado. A privatizao, no Brasil, tomou flego a partir de 1990, com o governo Fernando Collor. Nesse perodo, a Unio se desfez de dezenas de estatais, deixando de atuar sobre mercados no to estratgicos, e repassando boa parte dos servios pblicos para a iniciativa privada (caso dos setores de energia, telecomunicaes, transportes). Em contrapartida, foram criadas agncias para a regulao desses mercados, o que significou certa sada de cena do Estado brasileiro do mbito econmico.
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(CESPE/ANALISTA/TCE-AC/2006) Constitui interveno do Estado no domnio econmico a deciso de certo municpio no sentido de controlar o abastecimento de alguns produtos alimentcios no mercado local, visando defesa dos direitos dos consumidores. (CESPE/PROCURADOR/PGE-PE/2009) O ordenamento jurdico nacional consagra uma economia descentralizada, de mercado, sujeita atuao excepcional do Estado apenas em carter normativo e regulador. (CESPE/CONTADOR/PREF. RIO BRANCO/2007) A criao de sociedades de economia mista, como uma forma institucionalizada de interveno do Estado no domnio econmico, elimina o conflito de interesses entre o pblico e o privado, por conciliar a funo social, distributiva, com o objetivo de lucro e acumulao.
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Na questo 6, a interveno do poder pblico d-se no exerccio da funo regulatria: as atividades dos atores privados so disciplinadas pelo poder coercitivo do referido municpio. Questo CERTA. A questo 7 est ERRADA. No Brasil, est prevista constitucionalmente a atuao direta do Estado, como agente econmico ativo, e no apenas como regulador (p. ex.: arts. 170 a 181 da CF/88). A questo 8 tambm est ERRADA: via de regra, as sociedades de economia mista representam a face mais empresarial do Estado, em que, no obstante o controle exercido pelo ente pblico, busca-se o lucro, em competio direta com entidades privadas. A funo social do Estado cumprida a partir da atuao de outras estruturas estatais (principalmente, administrao direta).
Funes do governo A poltica fiscal, sobre a qual tratamos mais acima, est historicamente vinculada a trs funes que devem pertencer pauta do Estado no mbito de sua interveno econmica. Trata-se das funes alocativa, distributiva e estabilizadora. Isso se deu em razo da percepo de que a ao dos agentes de mercado, em defesa, cada um, de seus prprios interesses, no resulta na conquista de objetivos gerais, de natureza coletiva, mas, ao contrrio, traz desequilbrios de diversas ordens.
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Essas funes so cumpridas principalmente a partir da execuo do oramento pblico (que, relembrando, diz respeito administrao das receitas arrecadadas e das despesas programadas), embora a poltica tributria tambm possa bastante ser acionada para atender a necessidades coletivas. Assim, as funes do oramento pblico, expostas em seguida, demonstram a prpria necessidade da existncia de um Estado razoavelmente forte.
Uma das indagaes relativas participao do Estado na economia a seguinte: melhor a liberdade econmica, mesmo com a excluso de significativas parcelas da sociedade do aproveitamento do desenvolvimento econmico, ou entregar parte da autonomia
econmica ao Estado, a fim de corrigir desequilbrios e conseguir um desenvolvimento mais homogneo? Atualmente, a imensa maioria dos pases optou pela segunda hiptese, o que explica a grande participao estatal nas economias ocidentais. Vale registrar que, para os liberais clssicos, a ao livre dos atores econmicos em favor de seus prprios interesses levaria a um estado de coisas em que todos seriam beneficiados seria o efeito da mo invisvel do mercado, concebida por Adam Smith. Essa ideia revelou-se insustentvel com as crises capitalistas.
A funo alocativa, como j indica seu nome, que se relaciona com a alocao de recursos pelo Estado, de maneira a favorecer a disponibilizao de bens pblicos e semipblicos populao. Bens pblicos so aqueles cujas caractersticas no permitem que sejam fornecidos pelos agentes de mercado nos nveis reclamados pela sociedade. So bens cuja necessidade geral, mas cujo consumo por pessoa no pode ser medido. A ao do poder pblico, nas situaes que justificam o exerccio da funo alocativa para o fornecimento de bens pblicos, substitui o mecanismo de mercado (demanda X oferta), que se mostra falho para suprir a necessidade desses bens. Assim, o exerccio da funo alocativa busca garantir nveis satisfatrios desses tipos de bens sociedade.
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A funo distributiva diz respeito aos ajustes realizados pelo Estado para que a sociedade alcance determinado nvel de concentrao de renda. Esse nvel definido a partir das condies econmicas do momento e da percepo do que seja uma distribuio justa da renda nacional entre as classes sociais. As formas mais comuns de instituir a distribuio de renda entre a populao so as modificaes na poltica tributria e as polticas de transferncias a certos segmentos sociais. possvel fazer ajustes distributivos, por exemplo, aplicando alquotas mais pesadas aos bens e operaes mais caractersticos das classes mais abastadas e, em compensao, diminuindo a carga tributria sobre bens e operaes prprios das classes menos favorecidas. Outro exemplo est nos programas de distribuio de recursos a famlias carentes, como o caso do atual Bolsa-Famlia, que condiciona a entrega de recursos do Oramento manuteno das crianas na escola. Por fim, a funo estabilizadora trata das iniciativas governamentais em nome do alcance de certo equilbrio entre taxa de inflao, taxa de desemprego, balano de pagamentos e taxa de desenvolvimento econmico (principalmente as duas primeiras). As atenes, nesse mbito, esto voltadas para os nveis de demanda agregada, isto , o somatrio de despesas que indica o nvel de consumo de bens e servios pelo setor pblico e pelo setor privado.
Como j vislumbramos, o Estado pode sopesar sua ao de forma a intensificar ou reduzir o aquecimento da economia, conforme deseje aumentar o ritmo de consumo (em pocas de recesso) ou fre-lo (em pocas de superaquecimento, ou inflao), atuando sobre os nveis de demanda agregada. O aumento da demanda agregada leva a maiores nveis de atividade econmica, o que resulta geralmente em diminuio do desemprego. Como dissemos, uma atuao estatal nesse sentido, elevando o nvel do gasto pblico, reduzindo tributos, promovendo incentivos fiscais e subsdios etc., classificada pela doutrina como poltica fiscal expansionista.
No extremo oposto, a acelerao da atividade econmica provoca maior procura por bens e servios, e, em obedincia lei da oferta e da procura, haver aumento de preos, a conhecida inflao. Para combatla, o Estado deve atuar com polticas fiscais restritivas, com aumento da carga tributria e reduo de despesas de custeio, por exemplo. O pulo do gato, para o Estado, reside num equilbrio tnue, um fio de navalha, entre a expanso e a diminuio da demanda agregada, conforme se apresentem as condies socioeconmicas.
Como isso cai na prova? 9. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) A ao do governo por meio da poltica fiscal abrange as funes alocativa, distributiva e fiscalizadora.
10. (CESPE/ECONOMISTA/FUB/2009) A fiscalizao das atividades dos mercados privados, no mbito de agncias regulatrias como a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) exemplifica a ao alocativa do governo. 11. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) Por meio da poltica alocativa, o governo pode reduzir os gastos pblicos, com o objetivo de inibir o consumo na sociedade, e elevar a alquota de impostos, visando assegurar o controle dos preos na economia. 12. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) As polticas pblicas do Estado, principalmente a monetria e a fiscal, com vistas a promover um alto nvel de emprego na economia, so exemplos da funo estabilizadora exercida pelo governo. 13. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) O desenvolvimento do sistema de seguridade social no Brasil aps a Constituio Federal de 1988 um exemplo do cumprimento da funo distributiva do governo. No existe funo fiscalizadora entre as funes clssicas do governo cumpridas mediante a poltica fiscal. O correto seria funo estabilizadora. A questo 9, que trouxe essa armadilha, est ERRADA.
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A questo 10 tambm est ERRADA. A poltica regulatria cumprida pelos entes pblicos, em sentido estrito, no envolve o exerccio da funo alocativa. Trata-se da defesa de outros tipos de interesses sociais, mas que no envolvem diretamente a aplicao de recursos (em se tratando da atividadefim de fiscalizao). O controle de preos na economia, ou seja, o controle da taxa de inflao, se vincula funo estabilizadora do Estado. A questo 11 est ERRADA. A questo 12 est CERTA. A funo estabilizadora encontra ressonncia nos instrumentos das polticas monetria e fiscal que procuram assegurar alto nvel de emprego na economia. A questo 13 tambm est CERTA. Com a seguridade social, so canalizados recursos para atender de forma universal populao, recursos estes drenados, muitas vezes, de segmentos que no usufruem imediatamente dos benefcios prprios do sistema.
timo de Pareto Vamos voltar um pouco e pensar na ideia de Adam Smith, de que os recursos produzidos na economia so mais bem utilizados pelos atores no mercado, sem que o governo promova a uma drenagem. Tomando esse ponto de vista, a total liberdade das relaes entre os atores privados traria, a reboque, o desenvolvimento econmico e o aproveitamento mximo dos recursos disponveis em determinada sociedade. As leis de mercado se encarregariam de arranjar um espao ideal que poderia ser ocupado por cada agente/funo (produtor, vendedor, consumidor). Determinada alocao de recursos, num setor econmico, dita eficiente se permite que um indivduo melhore sua situao, sem que traga prejuzo aos outros. Nesse sentido, a eficincia mxima chegaria no ltimo ponto em que o aproveitamento dos recursos por um indivduo no fosse prejudicial aos demais em outras palavras, seria o quadro em que todos os agentes atingiriam seu mximo possvel de bem-estar. A partir desse ponto, uma modificao na alocao de recursos necessariamente traria efeitos negativos.
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Um panorama como esse, de total aproveitamento dos recursos da economia, foi concebido pelo economista italiano Vilfredo Pareto. Para ele, uma situao perfeita de total aproveitamento econmico se refletiria no fato de um agente no poder melhorar sua situao sem causar prejuzo a outro(s). Esse arranjo terico chamado de timo de Pareto.
Como isso cai na prova? 14. (CESPE/ANALISTA/ANEEL/2010) De acordo com a soluo de Pareto, considera-se que a economia atinge a mxima eficincia quando modificaes em determinada alocao de recursos se revelam capazes de melhorar o nvel de bem-estar de uma comunidade sem prejudicar o bemestar individual. O problema da questo 14 que, se ainda h possibilidade de melhorar a situao de agentes econmicos sem prejudicar outros, ainda no se atingiu a mxima eficincia de Pareto. Questo ERRADA.
Falhas de mercado e produo de bens pblicos A conceituao trazida por Pareto bastante interessante; porm, como diz o ditado, na prtica, a teoria outra. Existem diversos fatores que no permitem o atingimento de um timo de Pareto. A doutrina chamou esses fatores de falhas de mercado. Dessa forma, falhas de mercado representam circunstncias que limitam a eficincia das leis de mercado, quando se consideram certos setores ou relaes econmicas. Portanto, tendo em vista a existncia dessas falhas, justifica-se uma atuao mais presente do Estado na economia, buscando corrigir as distores que elas produzem no atendimento das necessidades sociais.
A percepo da existncia das falhas de mercado, principalmente com as crises do capitalismo, fundamentou o desenvolvimento e a sofisticao do oramento pblico, que partiu de uma simples solicitao de gastos ao Poder Legislativo para chegar ao status de maior instrumento de gerenciamento das finanas do Estado.
Segundo a doutrina, as falhas de mercado so as seguintes: a existncia de bens pblicos (tratado em tpico separado, adiante); a existncia de monoplios naturais; as externalidades; os mercados incompletos; as falhas de informao, ou informao assimtrica; a ocorrncia de desemprego e inflao.
Vamos detalhar esses tpicos adiante.
Como isso cai na prova? 15. (ESAF/AFC/STN/2008) Falhas de mercado so fenmenos que impedem que a economia alcance o estado de bem-estar social, por meio do livre mercado, sem interferncia do governo. 16. (CESPE/ESPECIALISTA/ANCINE/2005) Em presena de falhas de mercado, a interveno do governo contribui, necessariamente, para aumentar a eficincia econmica. A questo 15 est CERTA, reproduzindo basicamente o conceito de falhas de mercado que apresentamos acima, e que justifica a participao mais efetiva do Estado na atividade econmica (como agente ativo ou como regulador). Na questo 16, h uma certeza sobre o benefcio da atuao governamental que no se pode trazer para a prtica. Diante das falhas de mercado, o governo procurar fazer as correes prprias, mas isso no garantia de que o resultado ser necessariamente melhor que o observado na ausncia do Estado. Questo ERRADA.
Monoplios naturais. A existncia de custos fixos elevados num setor da economia um impeditivo participao de atores privados em grande nmero, que possam explorar os bens/servios prprios desse setor. Nessas condies, a tendncia de que empresas maiores, que conseguem compensar esses custos fixos elevados com uma quantidade mais
significativa de operaes comerciais (ganhos de escala), dominem o setor econmico exemplificado e impeam a entrada de concorrentes. Nesse caso, estamos falando da falha de mercado denominada monoplio natural. Nos setores em que os custos fixos so elevados, desinteressante fragmentar a oferta de bens e servios entre numerosos agentes. Como resultado, os preos ficariam muito elevados, para que os produtores conseguissem cobrir os custos incorridos. Nesse sentido, os ganhos de organizaes que monopolizam um setor econmico podem trazer maiores benefcios sociedade, porque os custos elevados tpicos do setor podem ser absorvidos pela economia de escala, e, como resultado, os bens/servios podem ser disponibilizados a preos mais acessveis. o que ocorre, por exemplo, com o mercado de energia hidreltrica. Por outro lado, o monoplio, deixado a cargo da empresa monopolizadora, daria a esta muito poder de deciso sobre a disponibilidade e o preo dos bens/servios a seu cargo. Da a necessidade da fixao de marcos regulatrios para impedir o abuso econmico do monoplio.
Registra-se, ainda, que, tambm na existncia de um monoplio natural, a ao do Estado pode dar-se de forma direta, no sentido de assumir o papel de produtor monopolista, ou de agente regulador, permitindo a explorao do monoplio por atores privados, com observncia ao marco regulatrio fixado.
Como isso cai na prova? 17. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) Na existncia de um monoplio natural, ou seja, quando se configura situao de mercado em que o tamanho timo de instalao e de produo de uma empresa suficientemente grande para atender todo o mercado, o Estado pode responsabilizar-se diretamente pela produo do bem ou do servio. A questo 17 est CERTA, reproduzindo a possibilidade de o poder pblico assumir, diretamente, o setor em que se verifica a existncia de um monoplio natural.
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Externalidades. A presena de externalidades na economia significa a existncia de efeitos positivos ou negativos da ao de um indivduo ou empresa no mercado, relativamente aos outros atores. Portanto, a ocorrncia de externalidades positivas desejvel na economia como um todo, da mesma forma que as externalidades negativas devem ser evitadas. O problema que os atores privados, movidos por seus interesses comerciais (sobretudo, lucro), no teriam disposio em modificar suas prprias atividades apenas para produzir externalidades positivas ou reduzir externalidades negativas, sem que isso se refletisse em benefcio prprio.
Tendo isso em vista, a ao estatal, no tocante a esse tema, pode ser no sentido de gerar externalidades positivas, assumindo diretamente atividades que se reflitam em sua produo, ou incentivando outros atores a executar tais atividades por exemplo, com a concesso de subsdios. Ao contrrio, pode-se instituir, por exemplo, multas para desestimular a gerao de externalidades negativas.
Como isso cai na prova? 18. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) As externalidades positivas ou negativas so os efeitos diretos e indiretos sobre determinados agentes do sistema econmico e decorrem de transaes sobre as quais esses agentes no exercem controle. A questo 18 est CERTA. Alm do conceito de externalidade, adicionou-se o aspecto de que, para cada ator envolvido na atividade geradora, o controle das decises dos demais ultrapassa seu raio de ao.
Mercados incompletos. Os mercados incompletos se verificam quando certos bens e servios no so produzidos pelo setor privado, embora existam consumidores dispostos a pagar em nvel superior ao custo de produo desses bens e servios. Assim, a questo de fundo no a ausncia de demanda. Fatores outros, como a existncia de riscos na explorao dos bens/servios faltantes, ou necessidade de coordenao de mercados em alta escala para a
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disponibilizao desses bens/servios, impedem que atores individualmente assumam o fornecimento. Assim, mercados incompletos so uma falha de mercado, que justifica a interveno estatal. A ttulo de exemplo, o Estado pode conceder financiamentos de longo prazo, diminuindo o impacto de riscos dos investimentos, ou assumir a coordenao da ao articulada dos atores privados, se esta for necessria para cobrir a lacuna do mercado.
Como isso cai na prova? 19. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) Na rea social, no Brasil, existe um mercado incompleto no que concerne oferta dos servios previdencirios. Isso ocorre porque o setor privado est disposto a assumir riscos, mesmo com o custo de produo acima do preo que os potenciais consumidores esto dispostos a pagar por planos de previdncia complementares. A questo 19 est ERRADA: o mercado incompleto se caracteriza pela no disposio dos atores privados de assumir a produo de determinado bem/servio.
Assimetrias de informao. A informao assimtrica existe porque o mercado no oferece todas as informaes necessrias para que os atores tomem decises de forma equilibrada. A tendncia do mercado a apropriao de informaes valiosas por certos segmentos, o que pode trazer prejuzos aos demais participantes das relaes econmicas. Para exemplificar, normalmente, os vendedores detm mais informaes sobre os bens/servios comercializados do que os compradores; os trabalhadores sabem mais sobre caractersticas do trabalho desempenhado do que seus empregadores, etc. A informao assimtrica pode envolver duas configuraes, a depender do momento em que ocorre o desequilbrio de informao entre as partes envolvidas numa relao econmica. Primeiro, se uma das partes detm mais informaes sobre o bem transacionado antes da realizao da negociao, surge o que se convencionou chamar de seleo adversa. Nesse sentido, existe a
possibilidade de bens/servios inferiores serem ofertados aos consumidores, que no tm condies de selecionar itens que satisfaam mais adequadamente suas necessidades. Porm, se uma das partes concentra mais informaes sobre o negcio depois de sua efetivao, configura-se o risco moral. Nesse caso, a ao ou omisso de uma das partes provoca a ocorrncia de custos desnecessrios ou imprevistos no momento da negociao. Em ambos os casos, a interveno ou regulamentao das relaes por parte do Estado pode interferir de modo a tornar mais equilibradas as trocas entre os atores econmicos envolvidos.
Como isso cai na prova? 20. (CESPE/AGENTE/DPF/2009) A economia da informao trata das probabilidades de alguns agentes deterem mais informaes que outros, o que pode levar a uma situao de desequilbrio no mercado. A informao assimtrica, na situao conhecida como seleo adversa, tem servido como uma das justificativas para a aplicao de taxas de juros historicamente elevadas no Brasil, sendo o cadastro positivo apontado como uma das opes para amenizar o problema. No caso da seleo adversa, a informao assimtrica opera antes da concretizao das operaes econmicas. As taxas de juros so formas de os agentes financiadores combaterem o risco de no receberem os pagamentos relativos aos crditos concedidos. Entretanto, o referido cadastro positivo, criado h pouco tempo pelo governo federal, uma forma de diminuir os riscos de seleo de maus pagadores, tendo em vista que os agentes financiadores dispem de informaes tranqilizadoras sobre os tomadores de recursos. Questo CERTA.
Desemprego e inflao. Apesar da ideia liberal de que a livre economia seria a forma mais adequada de formatar as relaes entre os diferentes integrantes da cadeia de consumo, ficou claro que, na ausncia de interveno estatal, no conseguem evitar inconvenientes socioeconmicos como o desemprego e a inflao. O mercado no tem por finalidade a ocupao plena da mo de obra disponvel; ela utilizada conforme seja necessrio aumentar a produo
para maximizar o lucro. Por sua vez, a inflao, como varivel monetria resultante da atuao agregada de ofertantes e demandantes, escapa ao controle de agentes privados, ainda que articulados entre si. Desemprego e inflao so tambm falhas de mercado, que demandam a atuao do Estado, como agente centralizador e orientador de condutas em macroescala. Nesse sentido, o governo deve executar polticas que permitam sociedade chegar o mais prximo possvel do pleno emprego e da estabilidade de preos.
Como isso cai na prova? 21. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) Adeptos da teoria keynesiana acreditam que problemas como inflao e desemprego no so tratados de forma adequada, mediante o controle da oferta monetria e a livre atuao das foras do mercado. A questo 21 est CERTA. Para a teoria keynesiana, que defende a participao do Estado na economia para o ajuste de desequilbrios de mercado, a livre atuao dos atores econmicos no capaz de evitar a ocorrncia de inflao e desemprego.
Bens pblicos, semipblicos e privados A defesa do territrio, a manuteno do sistema de relaes jurdicas e a segurana eram reconhecidas como atividades prprias do Estado desde o liberalismo clssico, que no via com bons olhos a destinao de recursos ao setor pblico. Entretanto, as crises cclicas do capitalismo tornaram reconhecidos vrios bens e servios cuja prestao/oferta cabem tipicamente ao Estado, pela inaplicabilidade dos mecanismos de mercado a esses casos. A proteo ambiental um exemplo recente de atribuies destinadas ao cumprimento pela estrutura estatal, ou, como queira, um exemplo recente de bem pblico. O termo bem pblico (ou bem pblico puro), nesse contexto, compreendido como aquele cujo consumo indivisvel ou no rival, conforme a doutrina. O consumo indivisvel se define pela impossibilidade de atribuir a certa pessoa a quantidade que ela consome do bem pblico considerado.
A ttulo de exemplo, impossvel medir o consumo per capita do bem pblico vigilncia do espao areo. Por isso, costuma-se dizer que o consumo per capita dos bens pblicos igual ao total ofertado.
A no rivalidade significa que o consumo/uso de bens pblicos por uma pessoa no prejudica nem diminui o consumo/uso por parte de outros. Essas observaes nos fazem pensar no que se denominou princpio da no excluso. Equivale constatao de que no possvel evitar o consumo/uso de bens pblicos por parte de algum. Se a realidade fosse outra, imaginando que os bens pblicos fossem custeados por pagamentos individualizados dos cidados, no se poderia retaliar os inadimplentes, ou caronas, impedindo seu acesso ao bem pblico cujo pagamento tivesse sido sonegado. Essas caractersticas dos bens pblicos os tornam inadequados para explorao conforme as leis do mercado. Sem a possibilidade de individualizar o consumo por pessoa, sem a extino do bem pelo uso e sem a excluso dos no pagantes do conjunto de beneficirios, no possvel fixar preos de bens pblicos, no sentido mercadolgico, para que haja rateio de seu custo entre os cidados. Portanto, ao invs de se precificarem os bens pblicos, para explorao conforme as leis do mercado, o poder pblico assume seu fornecimento, que custeado a partir dos recursos obtidos com a tributao. Por outro lado, os chamados bens semipblicos ou meritrios no esto sujeitos queles princpios e caractersticas que mencionamos acima, ao tratarmos dos bens pblicos puros: indivisibilidade de consumo, uso no rival e princpio da no excluso. Pelo contrrio, detm as caractersticas de bens privados. Entretanto, reconhece-se nesse tipo de bens um valor social que justifica a mobilizao de recursos e esforos governamentais para garantir seu fornecimento (pode-se dizer, de outra forma, que a oferta de bens meritrios produz externalidades positivas). A iniciativa privada pode tambm oferec-los (e isso acontece com frequncia), mas o Estado sempre dever estar vigilante quanto quantidade disponibilizada desses bens. Os bens meritrios mais emblemticos so a educao e a sade. possvel medir o consumo dos servios de educao e sade por pessoa, diminuir sua disponibilidade com a utilizao por certo nmero de usurios, excluir aqueles que no venham a pagar por eles etc.
Entretanto, vistos os efeitos positivos que seu oferecimento traz sociedade como um todo (externalidades positivas), o Estado interfere no processo produtivo desses bens semipblicos, para assegurar nveis adequados de disponibilizao e de acesso a preos mdicos.
Como isso cai na prova? 22. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) As necessidades aladas condio de meritrias pela sociedade devem ser atendidas segundo o princpio da excluso, que pressupe a disposio do consumidor a pagar o preo de mercado pelo bem ou servio oferecido pelo seu produtor ou prestador. 23. (CESPE/AUDITOR/TCDF/2012) Em um pas hipottico, cuja populao seja formada por dois grupos principais de indivduos, o aumento do consumo de determinado bem pblico por um desses grupos somente ser possvel se houver decrscimo no consumo desse bem pelo outro grupo ou se houver aumento na produtividade da economia decorrente de inovaes tecnolgicas ou de mudanas nos mtodos de produo. 24. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) A caracterstica essencial dos bens semipblicos seu elevado contedo de externalidades. Isso significa que os benefcios advindos de seu consumo no so totalmente internalizados pelo indivduo que consome esses bens, espalhando-se uma parcela considervel desses benefcios por toda a coletividade. A questo 22 est ERRADA: a forma como o enunciado expe o assunto afasta a interveno do Estado a respeito da oferta de bens meritrios, evitando que as leis de mercado ajam livremente em seu processo produtivo; deve-se garantir nveis adequados de disponibilidade e de preo quanto a esses bens. A questo 23 est ERRADA. Como destacamos, os bens pblicos se caracterizam pela impossibilidade de rateio de consumo, j que sua fruio no se d de forma individualizada. O aumento do consumo de bens pblicos no representa a diminuio de sua disponibilidade aos grupos que no os estejam consumindo imediatamente. A questo 24 tambm est CERTA. Essa uma das principais razes para que o Estado assuma a oferta de bens meritrios: os ganhos sociais decorrentes valem os gastos pblicos aplicados nesses setores.
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EVOLUO CONCEITUAL DO ORAMENTO PBLICO Oramento clssico ou tradicional Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentrios que tracei quando falvamos do princpio oramentrio da unidade/totalidade:
Inicialmente, a pea oramentria era bastante simples, primeiro porque a participao do governo na vida econmica dos pases europeus (onde a lei oramentria surgiu primeiro) no era muito ampla. Prestigiava-se o liberalismo econmico, a livre iniciativa dos atores econmicos, e a intromisso do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde sempre, o setor pblico foi visto como um mau gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os recursos financeiros flurem nas relaes entre atores privados, sem intervenes, sem tributao. Assim, tendo a mquina estatal pequena dimenso e pouca participao na economia situao ideal para os liberais , o oramento consistia numa autorizao de gastos que tambm representava o controle do tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o oramento como ferramenta de controle da ao do Executivo.
A partir desse texto j conhecido, recuperamos a informao de que o oramento clssico era uma pea simples. No passava de um pedido de autorizao de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo. Tratava basicamente de despesas relacionadas prpria manuteno da estrutura estatal (Corte/governo central, exrcito, funcionalismo). Sendo o Estado uma instituio modesta nesse perodo, em que vigorava o liberalismo, o oramento que o custeava no poderia ter dimenses diferentes. Assim, nessa poca, a autorizao de despesas dada pelo Legislativo se relacionava, sobretudo, a aquisies de bens e pagamento de servios, sem que maiores objetivos ou intervenes estatais pudessem ser efetivados. poca, a palavra de ordem era conter o gasto pblico, pela crena de que dinheiro bom dinheiro no mercado.
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A partir desse panorama, podemos citar as seguintes caractersticas do oramento clssico ou tradicional: tratava-se de uma pea simples, com a exposio dos gastos estimados e dos recursos para cobertura; representava uma solicitao do Executivo ao Legislativo, para
arrecadao tributria suficiente manuteno do aparato de Estado; no exigia esforos de planejamento para sua elaborao, ou seja, no partia de objetivos a atingir com a aplicao dos recursos; servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ao do Estado.
Como isso cai na prova? 25. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O oramento tradicional tinha como foco o controle, para que o Poder Legislativo no extrapolasse a proposta do Poder Executivo. 26. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O oramento clssico ou tradicional tem nfase naquilo que a instituio realiza, no no que ela gasta. 27. (CESPE/TCNICO/MPU/2010) O oramento tradicional tinha como funo principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o rgo de execuo as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefcio. 28. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) De acordo com a concepo tradicional, o oramento pblico caracterizado como mero inventrio dos meios com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as funes de alocao, distribuio e estabilizao relegadas a segundo plano. O incio da questo 25 est correto, ao correlacionar o oramento tradicional funo de controle. Entretanto, o controle, nesse mbito, d-se do Legislativo em relao ao Executivo, e no o contrrio, como a questo faz parecer. Questo ERRADA. A questo 26 tambm est ERRADA, por atribuir ao oramento tradicional pretenses maiores que as exercidas por ele. Vimos que, nesse caso, tinha-se uma simples exposio de gastos a fazer e de receita para cobri-los.
Realizaes uma palavra que se refere ao estabelecimento de objetivos, o que no caracterizava o oramento clssico. A sistemtica trazida pela questo 27, com a discusso e o planejamento vinculados elaborao do oramento, pertence a pocas bem mais atuais. O oramento tradicional no contemplava essa sofisticao de procedimentos. Questo ERRADA. A questo 28 est CERTA. Foi corretamente demonstrada a simplicidade que caracterizava o oramento clssico, com seu trao principal de solicitao de recursos para a aquisio de meios.
Oramento de desempenho O oramento de desempenho representa um salto na evoluo do oramento clssico/tradicional. No perodo em que o oramento de desempenho foi adotado, aquela noo de que o aumento do gasto pblico era indesejvel para a economia do pas j tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom funcionamento do mercado, seria necessria uma dose de atuao do Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das relaes econmicas. A depender da crise enfrentada pelo pas, deveria ser autorizado ao Estado at mesmo aplicao assumir de provisoriamente em alto grau de endividamento, em nome do para bom recursos setores necessitados,
funcionamento da economia. Essas lies se basearam principalmente nas teorias de um economista ingls chamado John Maynard Keynes. Nos anos posteriores Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de recuperao dos pases envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de demandas e como incentivador da produo, a fim de controlar os preos e manter bom nvel de emprego e crescimento. Para essa interveno mais forte do Estado na economia, era necessrio que o oramento pblico, seu instrumento de ao, fosse tambm fortalecido. O oramento de desempenho representa, portanto, uma complexificao e um fortalecimento do oramento tradicional.
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Nesse novo estgio, atribuem-se aos gastos pblicos objetivos a alcanar, no apenas objetos a adquirir. Ao invs de uma lista de compras, o oramento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribudas, para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o oramento de desempenho j apresentava programas de trabalho para organizar a ao governamental.
Programa de trabalho significa a organizao da atuao do governo para resoluo de um problema. Isso envolve etapas como: deteco do problema; verificao de possibilidades de ao; custos do programa; medio dos resultados; avaliao do programa.
Assim, para fins de concurso, considere que o oramento tradicional constitua principalmente um instrumento de controle, enquanto que o oramento moderno (comeando com esse estgio, do oramento de desempenho) constitui um instrumento de administrao.
Cabe, nesse momento, fazer uma observao importante. Apesar de j se antever certa relao entre o oramento e o planejamento, considera-se que a aproximao entre esses dois instrumentos no se deu por inteiro com o oramento de desempenho. A preocupao do oramento de desempenho se refletia no acrscimo de um programa de trabalho aos objetos de gasto. No bastava obter a autorizao para comprar certos bens e contratar certos servios (caracterstica do oramento tradicional); era necessrio articular esses pagamentos a objetivos traados. Entretanto, nesse caso, no h ainda a integrao entre as reas tcnicas de elaborao do oramento e de planejamento governamental, o que representa a institucionalizao, na estrutura do Estado, dessas duas vertentes em um s agregado. Isso ocorre com a prxima etapa de evoluo do oramento, o oramento-programa, como veremos adiante.
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29. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O oramento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculao ao sistema de planejamento. 30. (CESPE/TCNICO/STM/2011) O oramento de desempenho a mais recente evoluo do oramento-programa, fruto das presses sociais por servios pblicos de melhor qualidade e por mais transparncia na gesto pblica. 31. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O oramento de desempenho est dirigido mais para os produtos gerados pela administrao pblica que pelos resultados propriamente ditos. A questo 29 vai em sentido contrrio ao que acabamos de destacar. Essa forte vinculao planejamento/oramento caracteriza o oramento-programa. Questo ERRADA. O oramento de desempenho no o estgio mais recente de evoluo do oramento pblico. O oramento-programa ocupa, atualmente, essa posio, como se ver a seguir. A questo 30 est ERRADA. Por fim, a questo 31 faz uma inverso entre as prioridades do oramento tradicional e do oramento de desempenho. Este ltimo j orientado claramente para a obteno de resultados, em consonncia com os programas de trabalho do governo. Questo ERRADA.
Oramento-programa Para a doutrina, a raiz do oramento moderno atual (oramento-programa) foi o Sistema de Planejamento, Programao e Oramento (na sigla em ingls, PPBS), adotado nos Estados Unidos na dcada de 1960. Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a
considerao de alternativas no s na fase prvia, de preparao do oramento, mas durante sua execuo e na avaliao de seu desempenho. As principais caractersticas do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro Nacional, eram
integrao planejamento-oramento; quantificao de objetivos e fixao de metas; relaes insumo-produto; alternativas programticas; acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados; e gerncia por objetivos.
O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo oramentrio. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo afora, principalmente a partir da ao da Organizao das Naes Unidas, que popularizou as caractersticas do oramento-programa. Atualmente, o oramento-programa aceito como a forma mais moderna de organizao da ao governamental. A definio para programa, no Brasil, est firmada na Portaria 42/99 do Ministrio do Oramento e Gesto:
o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual.
Nesse contexto, com o valor dado mensurao dos resultados que caracteriza o oramento-programa, uma nova dimenso levada em conta na avaliao e no controle do oramento a efetividade. A efetividade tem a ver com o impacto da ao governamental nas necessidades da sociedade. De nada vale a construo de uma ponte, com menos recursos que o previsto, em menos tempo que o estimado, se ela no atender ao objetivo de facilitar o fluxo de veculos e pedestres. Nessas condies, a ao de construo da ponte seria eficiente e eficaz, mas no seria efetiva. Portanto, o que justifica a realizao dos programas, na tcnica do oramentoprograma, uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido por indicadores e metas. A ideia de aquisies a fazer, compras do governo, tpica do oramento tradicional.
Deixemos claro, portanto, que, no oramento-programa, o principal no , por exemplo, construir X hospitais. O raciocnio algo assim: para melhorar a rea de sade em X por cento, ou para ampliar os atendimentos em X por cento, necessrio construir Y hospitais, em tais localidades, que custaro Z milhes, a serem obtidos das fontes A, B e C.
O oramento-programa, dessa forma, preocupa-se bastante com a
efetividade das aes. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcanado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, necessrio ter formas confiveis de medir os resultados.
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Para esse fim, os programas devem ser dotados de indicadores e metas, obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficirios, das caractersticas regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta do atingimento do objetivo do programa.
Como isso cai na prova? 32. (CESPE/TCNICO/STM/2011) O oramento-programa objetiva facilitar o planejamento governamental. 33. (CESPE/AUDITOR/SECONT-ES/2009) Uma das vantagens do oramentoprograma em relao ao oramento tradicional a possibilidade de se conjugar a formulao do oramento ao planejamento governamental. 34. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O oramento-programa discrimina as despesas segundo sua natureza, dando nfase aos fins, de modo a demonstrar em que e para que o governo gastar e quem ser responsvel pela execuo de seus programas. 35. (CESPE/ANALISTA/TCE-TO/2008) O oramento-programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizaes, os esforos despendidos na execuo do oramento e a responsabilidade pela sua execuo. 36. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definio clara de objetivos condio bsica para o oramento-programa. Um programa na rea de sade, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o nmero de hospitais a serem construdos ou ambulatrios a serem instalados, indicasse o nmero de novos pacientes a serem atendidos ou de novos atendimentos a serem realizados. A questo 32 est CERTA. O oramento-programa se diferencia dos estgios anteriores de evoluo oramentria justamente pelo papel central exercido pela rea de planejamento governamental. Nesse sentido, o oramento, como documento financeiro, a expresso material da definio de alternativas e de prioridades de governo, realizada previamente. A questo 33 toca na caracterstica essencial do oramento-programa: a vinculao do oramento s atividades de planejamento governamental. Questo CERTA.
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Entre os dados que integram o oramento-programa, est o objetivo a se alcanar mediante cada programa, a unidade responsvel pela execuo, as metas associadas, o valor atribudo, etc. Dessa forma, com essa tcnica, possvel identificar o objeto, a finalidade e o responsvel pela execuo dos programas. A questo 34 est CERTA. A questo 35 se refere aos aspectos de mensurao do alcance dos objetivos dos programas. Sem essa mensurao, no se pode assegurar a efetividade do oramento-programa. Questo CERTA. A questo 36 est CERTA tambm: mostra-se a forma diferenciada de enxergar a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar uma poltica planejada de sade.
Oramento base-zero Segue a definio de oramento base-zero (OBZ) dada pela STN:
Abordagem oramentria desenvolvida nos Estados Unidos da Amrica, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo estado de Gergia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais caractersticas: anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.
Uma observao inicial, para delimitar o tpico, que, no caso do OBZ, o incrementalismo oramentrio abolido. O fato de uma ao j estar em andamento no justificativa suficiente para sua continuidade. o que se verifica no trecho anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente. Com o OBZ, necessrio que o objetivo do programa esteja sendo alcanado com a realizao da referida ao; ou, em outras palavras, faz-se uma avaliao de custo/benefcio. Nesse sentido, programas novos tm maior possibilidade de terem execuo iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos
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quanto os j existentes tero seus mritos e possibilidades avaliados a cada ciclo oramentrio, em p de igualdade. Da o nome base-zero. Para a adoo do OBZ, necessrio, previamente, estabelecer uma
sistemtica de avaliao bastante robusta e confivel, para que a deciso sobre a continuidade, a interrupo e o incio de programas seja feita com critrios tcnicos. Ressalte-se que o oramento base-zero dificilmente pode ser aplicado em escala nacional, ou at mesmo local. Vrios programas governamentais, pelo fato de atenderem a necessidades prementes da populao (mesmo que no com todas as potencialidades), no podem ser abandonados em virtude de uma avaliao de desempenho no to positiva e vrios outros devem ser executados at por fora de lei (outra lei, que no a LOA).
Como isso cai na prova? 37. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O oramento de base zero tem a grande vantagem de permitir a elaborao de proposta oramentria por meio de processo mais clere e menos oneroso para os rgos pblicos. 38. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) O oramento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decises so voltadas para a maximizao da eficincia na alocao dos recursos pblicos. Adota-se, como procedimento bsico, o questionamento de todos os programas em execuo, sua continuidade e possveis alteraes, em confronto com novos programas pretendidos. 39. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No oramento de desempenho, que voltado especialmente para as avaliaes dos resultados do oramento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio. A questo 37 est ERRADA. Ao contrrio do que diz o enunciado, o oramento base zero, por sua sistemtica mais crtica que os oramentos incrementais, nos quais se faz uma atualizao dos oramentos passados, pode ser associado a um trabalho mais intenso e demorado de planejamento e elaborao da proposta oramentria.
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A questo 38 traz a caracterstica bsica do OBZ: no h direito adquirido pelos programas para sua permanncia. Programas antigos e novos devem ser avaliados quanto a suas possibilidades e convenincias. Questo CERTA. A questo 39 misturou a descrio e o conceito. Trata-se novamente do OBZ, no do oramento de desempenho. Questo ERRADA.
Oramento participativo Para incio de conversa, vamos adotar a definio de oramento participativo veiculada no Portal da Transparncia (www.portaldatransparencia.gov.br):
oramento
participativo
um
importante
instrumento
de
complementao da democracia representativa, pois permite que o cidado debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a populao decide as prioridades de investimentos em obras e servios a serem realizados a cada ano, com os recursos do oramento da prefeitura. Alm disso, ele estimula o exerccio da cidadania, o compromisso da populao com o bem pblico e a co-responsabilizao entre governo e sociedade sobre a gesto da cidade.
Vemos, no texto, que o oramento participativo se define pela realizao de encontros do poder pblico com a populao, para a definio de prioridades de gastos (principalmente com obras e servios que atendem diretamente os cidados) pelos principais interessados. Note tambm que, no texto, j fica evidente a abrangncia do oramento participativo: uma cidade. Ficaria impraticvel instituir algo como reunies plenrias com parcela representativa de um Estado ou do pas inteiro, em busca de decises sobre quais programas executar. Outro dado importante est presente na expresso complementao da democracia representativa. O oramento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, no substitui o Poder Legislativo na apreciao da lei oramentria, e nem envolve a apreciao do oramento como um todo. No processo convencional de programao, em que atuam as instncias tcnicas e polticas do Executivo e do Legislativo, h um distanciamento
entre quem decide e quem beneficiado pelo oramento, por mais afinadas que estejam essas instncias com os interesses da populao. essa distoro que se tenta desfazer com a adoo do oramento participativo. Apesar disso, fique claro que o oramento participativo no garante a execuo das decises tomadas em conjunto com a populao. J estudamos o carter autorizativo da lei oramentria, que no precisa ser executada da forma como publicada. E sempre existe a possibilidade de o oramento participativo ser utilizado como mera retrica por governantes interessados em fazer mdia junto aos eleitores.
Como isso cai na prova? 40. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) No Brasil, vigora o oramento do tipo participativo, visto que todos os poderes e rgos da administrao direta e alguns da administrao indireta tm a prerrogativa de elaborar suas prprias propostas oramentrias. 41. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O oramento participativo, que apresenta vantagens inegveis do ponto de vista da alocao de recursos segundo as demandas sociais existentes, no utilizado no mbito do governo federal. 42. (CESPE/ACE/TCU/2008) Entre as maiores restries apontadas em relao ao chamado oramento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participao do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programao dos investimentos. O oramento participativo tem a ver com a integrao de segmentos da sociedade, diretamente interessados em determinadas aes do setor pblico, ao processo de elaborao da proposta oramentria, e no com a participao de unidades governamentais, que fazem parte do processo natural de oramentao. A questo 40 est ERRADA. A questo 41 est CERTA: alm dos ganhos quanto compatibilizao entre alocao dos recursos e demandas existentes, a tcnica no utilizada na Unio. A questo 42 est ERRADA. No h perda de participao do Legislativo; apenas acrescenta-se uma instncia de discusso sobre a aplicao dos recursos oramentrios. Alm disso, considera-se haver menor flexibilidade
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nessa programao decorrente do oramento participativo, pelo compromisso pblico assumido pelo governo em executar o que foi acordado junto populao.
Muito bem, caro aluno, aqui terminamos nosso primeiro encontro. Na prxima aula, iniciaremos o estudo da temtica oramentria na
Constituio de 1988. Um abrao, bons estudos!
GRACIANO ROCHA
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RESUMO DA AULA 1. Segundo Aliomar Baleeiro, Finanas Pblicas so a disciplina que, pela investigao dos fatos, procura explicar os fenmenos ligados obteno e dispndio do dinheiro necessrio ao funcionamento dos servios a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito pblico, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental. O principal objeto de estudo das Finanas Pblicas, a atividade financeira do Estado, pode ser subdividido em quatro braos, a saber: a receita, a despesa, o oramento e o crdito pblicos. A maior ou menor presena do Estado na vida da sociedade corresponde diretamente maior ou menor dimenso da atividade financeira por ele desempenhada. Para a escola econmica do liberalismo clssico, que esteve vigente entre a ltima metade do sculo XVIII e a primeira do sculo XIX, caberia ao Estado uma lista bastante restrita de funes. Ao invs do estabelecimento do Estado mnimo idealizado pelos liberais clssicos, os pases, em sua maioria, passaram por estgios crescentes de participao estatal na economia nacional, em virtude das demandas que, por sua natureza, s poderiam ser atendidas por entes polticos de atribuies mais amplas. A evoluo dos modelos econmicos passa por movimentos pendulares: do predomnio da viso liberal dos sculos XVIII e XIX, passando pelo intervencionismo estatal na maior parte do sculo XX, chegou-se, nos ltimos 40 anos, ideia de que o Estado pode disciplinar diversas atividades econmicas por meio da poltica regulatria. A privatizao, no Brasil, tomou flego a partir de 1990, com o governo Fernando Collor. Nesse perodo, a Unio se desfez de dezenas de estatais, deixando de atuar sobre mercados no to estratgicos, e repassando boa parte dos servios pblicos para a iniciativa privada. Determinada alocao de recursos, num setor econmico, dita eficiente se permite que um indivduo melhore sua situao, sem que traga prejuzo aos outros. Nesse sentido, a eficincia mxima chegaria no ltimo ponto em que o aproveitamento dos recursos por um indivduo no fosse prejudicial aos demais. Isso caracterizaria o timo de Pareto. Existem diversos fatores que no permitem o atingimento de um timo de Pareto. A doutrina chamou esses fatores de falhas de mercado, que
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representam circunstncias que limitam a eficincia das leis de mercado, quando se consideram certos setores ou relaes econmicas. 10. Segundo a doutrina, as falhas de mercado so as seguintes: a existncia de bens pblicos (tratado em tpico separado, adiante); a existncia de monoplios naturais; as externalidades; os mercados incompletos; as falhas de informao, ou informao assimtrica; a ocorrncia de desemprego e inflao. 11. Nos setores em que os custos fixos so elevados, desinteressante fragmentar a oferta de bens e servios entre numerosos agentes. Como resultado, os preos ficariam muito elevados, para que os produtores conseguissem cobrir os custos incorridos. 12. A presena de externalidades na economia significa a existncia de efeitos positivos ou negativos da ao de um indivduo ou empresa no mercado, relativamente aos outros atores. 13. Os mercados incompletos se verificam quando certos bens e servios no so produzidos pelo setor privado, embora existam consumidores dispostos a pagar em nvel superior ao custo de produo desses bens e servios. 14. A informao assimtrica existe porque o mercado no oferece todas as informaes necessrias para que os atores tomem decises de forma equilibrada. 15. Apesar da ideia liberal de que a livre economia seria a forma mais adequada de formatar as relaes entre os diferentes integrantes da cadeia de consumo, ficou claro que, na ausncia de interveno estatal, no conseguem evitar inconvenientes socioeconmicos como o desemprego e a inflao. 16. O termo bem pblico (ou bem pblico puro) compreendido como aquele cujo consumo indivisvel ou no rival. O consumo indivisvel se define pela impossibilidade de atribuir a certa pessoa a quantidade que ela consome do bem pblico considerado. 17. Os chamados bens semipblicos ou meritrios no esto sujeitos aos princpios e caractersticas dos bens pblicos puros: indivisibilidade de consumo, uso no rival e princpio da no excluso; pelo contrrio, detm as caractersticas de bens privados. Entretanto, reconhece-se nesse tipo de bens um valor social que justifica a mobilizao de recursos e esforos governamentais para garantir seu fornecimento.
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18. A poltica fiscal representa a obteno e utilizao planejada dos recursos arrecadados pelo governo, e se divide em poltica tributria e poltica oramentria. 19. As crises do capitalismo e a grave situao dos pases envolvidos nas guerras mundiais abriram espao para um novo entendimento do papel do Estado: de um lado, provedor de demandas em macroescala, e, por outro, regulador da atividade dos particulares. 20. Para Keynes, o Estado, a fim de garantir a manuteno do emprego e dos nveis de preos na economia, deveria, inclusive, aumentar seu nvel de endividamento. 21. Com o arcabouo keynesiano adaptado pelos pases, em maior ou menor grau, os governos, desde ento, tentam manter o equilbrio entre a expanso e a retrao da poltica fiscal, conforme se apresentem as condies socioeconmicas do momento. 22. A funo alocativa se relaciona com a alocao de recursos pelo Estado, de maneira a favorecer a disponibilizao de bens pblicos e semipblicos populao. 23. A funo distributiva diz respeito aos ajustes realizados pelo Estado para que a sociedade alcance determinado nvel de concentrao de renda. 24. A funo estabilizadora trata das iniciativas governamentais em nome do alcance de certo equilbrio entre taxa de inflao, taxa de desemprego, balano de pagamentos e taxa de desenvolvimento econmico. 25. No oramento clssico ou tradicional, a nfase repousava sobre os objetos de gasto do governo, no em suas realizaes. 26. No oramento de desempenho, atribuem-se aos gastos pblicos objetivos a alcanar, no apenas objetos a adquirir. Ao invs de uma lista de compras, o oramento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribudas, para medir o desempenho do governo. 27. No oramento de desempenho, no h ainda a integrao entre as reas de elaborao do oramento e de planejamento governamental. 28. A raiz do oramento moderno atual (oramento-programa) foi o PPBS, adotado nos Estados Unidos na dcada de 1960. O PPBS, que tinha o planejamento como foco, propunha a considerao de alternativas de ao
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no s na fase de preparao do oramento, mas durante sua execuo e na avaliao de seu desempenho. 29. Uma nova dimenso levada em conta na avaliao e no controle do oramento-programa a efetividade, que tem a ver com o impacto da ao governamental nas necessidades da sociedade. 30. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcanado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, necessrio ter formas confiveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no oramento, devem ser dotados de indicadores e metas. 31. O oramento-base zero envolve a avaliao de todos os programas, tanto aqueles em execuo quanto os propostos, a cada perodo de elaborao, sem que os programas existentes tenham qualquer prerrogativa sobre os novos. 32. O oramento participativo se define pela realizao de encontros do poder pblico com a populao, para a definio de prioridades de gastos pelos principais interessados. 33. O oramento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, no substitui o Poder Legislativo na apreciao da lei oramentria, e nem envolve a apreciao do oramento como um todo. 34. O oramento participativo no garante a execuo das decises tomadas em conjunto com a populao.
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QUESTES COMENTADAS NESTA AULA 1. (CESPE/CONSULTOR/SEFAZ-ES/2008) A atividade financeira do Estado consiste em obter e aplicar o dinheiro indispensvel s necessidades cuja satisfao est sob sua exclusiva responsabilidade. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) A atividade financeira do Estado destina-se exclusivamente obteno de meios que assegurem a cobertura das despesas decorrentes da atuao das diversas instituies governamentais. (CESPE/ECONOMISTA/DPU/2010) A atividade financeira do Estado somente est completa quando so consideradas as atividades de obteno, dispndio, gerenciamento e criao de recursos pblicos. (CESPE/CONTADOR/IPAJM-ES/2010) Foi particularmente a partir da revoluo keynesiana que o oramento passou a ser concebido como instrumento de poltica fiscal, com vistas estabilizao, expanso ou retrao da atividade econmica. (CESPE/AUDITOR/TCU/2009) Em pocas de estagnao e recesso econmica, as concepes keynesianas tm dado suporte flexibilizao na aplicao do princpio do equilbrio oramentrio, defendendo, inclusive, um maior endividamento pblico, possibilitando uma utilizao intensiva de recursos ociosos esterilizados por agentes econmicos privados. (CESPE/ANALISTA/TCE-AC/2006) Constitui interveno do Estado no domnio econmico a deciso de certo municpio no sentido de controlar o abastecimento de alguns produtos alimentcios no mercado local, visando defesa dos direitos dos consumidores. (CESPE/PROCURADOR/PGE-PE/2009) O ordenamento jurdico nacional consagra uma economia descentralizada, de mercado, sujeita atuao excepcional do Estado apenas em carter normativo e regulador. (CESPE/CONTADOR/PREF. RIO BRANCO/2007) A criao de sociedades de economia mista, como uma forma institucionalizada de interveno do Estado no domnio econmico, elimina o conflito de interesses entre o pblico e o privado, por conciliar a funo social, distributiva, com o objetivo de lucro e acumulao. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) A ao do governo por meio da poltica fiscal abrange as funes alocativa, distributiva e fiscalizadora.
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10. (CESPE/ECONOMISTA/FUB/2009) A fiscalizao das atividades dos mercados privados, no mbito de agncias regulatrias como a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) exemplifica a ao alocativa do governo. 11. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) Por meio da poltica alocativa, o governo pode reduzir os gastos pblicos, com o objetivo de inibir o consumo na sociedade, e elevar a alquota de impostos, visando assegurar o controle dos preos na economia. 12. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) As polticas pblicas do Estado, principalmente a monetria e a fiscal, com vistas a promover um alto nvel de emprego na economia, so exemplos da funo estabilizadora exercida pelo governo. 13. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) O desenvolvimento do sistema de seguridade social no Brasil aps a Constituio Federal de 1988 um exemplo do cumprimento da funo distributiva do governo. 14. (CESPE/ANALISTA/ANEEL/2010) De acordo com a soluo de Pareto, considera-se que a economia atinge a mxima eficincia quando modificaes em determinada alocao de recursos se revelam capazes de melhorar o nvel de bem-estar de uma comunidade sem prejudicar o bemestar individual. 15. (ESAF/AFC/STN/2008) Falhas de mercado so fenmenos que impedem que a economia alcance o estado de bem-estar social, por meio do livre mercado, sem interferncia do governo. 16. (CESPE/ESPECIALISTA/ANCINE/2005) Em presena de falhas de mercado, a interveno do governo contribui, necessariamente, para aumentar a eficincia econmica. 17. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) Na existncia de um monoplio natural, ou seja, quando se configura situao de mercado em que o tamanho timo de instalao e de produo de uma empresa suficientemente grande para atender todo o mercado, o Estado pode responsabilizar-se diretamente pela produo do bem ou do servio. 18. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) As externalidades positivas ou negativas so os efeitos diretos e indiretos sobre determinados agentes do sistema econmico e decorrem de transaes sobre as quais esses agentes no exercem controle.
19. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) Na rea social, no Brasil, existe um mercado incompleto no que concerne oferta dos servios previdencirios. Isso ocorre porque o setor privado est disposto a assumir riscos, mesmo com o custo de produo acima do preo que os potenciais consumidores esto dispostos a pagar por planos de previdncia complementares. 20. (CESPE/AGENTE/DPF/2009) A economia da informao trata das probabilidades de alguns agentes deterem mais informaes que outros, o que pode levar a uma situao de desequilbrio no mercado. A informao assimtrica, na situao conhecida como seleo adversa, tem servido como uma das justificativas para a aplicao de taxas de juros historicamente elevadas no Brasil, sendo o cadastro positivo apontado como uma das opes para amenizar o problema. 21. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) Adeptos da teoria keynesiana acreditam que problemas como inflao e desemprego no so tratados de forma adequada, mediante o controle da oferta monetria e a livre atuao das foras do mercado. 22. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) As necessidades aladas condio de meritrias pela sociedade devem ser atendidas segundo o princpio da excluso, que pressupe a disposio do consumidor a pagar o preo de mercado pelo bem ou servio oferecido pelo seu produtor ou prestador. 23. (CESPE/AUDITOR/TCDF/2012) Em um pas hipottico, cuja populao seja formada por dois grupos principais de indivduos, o aumento do consumo de determinado bem pblico por um desses grupos somente ser possvel se houver decrscimo no consumo desse bem pelo outro grupo ou se houver aumento na produtividade da economia decorrente de inovaes tecnolgicas ou de mudanas nos mtodos de produo. 24. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) A caracterstica essencial dos bens semipblicos seu elevado contedo de externalidades. Isso significa que os benefcios advindos de seu consumo no so totalmente internalizados pelo indivduo que consome esses bens, espalhando-se uma parcela considervel desses benefcios por toda a coletividade. 25. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O oramento tradicional tinha como foco o controle, para que o Poder Legislativo no extrapolasse a proposta do Poder Executivo.
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26. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O oramento clssico ou tradicional tem nfase naquilo que a instituio realiza, no no que ela gasta. 27. (CESPE/TCNICO/MPU/2010) O oramento tradicional tinha como funo principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o rgo de execuo as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefcio. 28. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) De acordo com a concepo tradicional, o oramento pblico caracterizado como mero inventrio dos meios com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as funes de alocao, distribuio e estabilizao relegadas a segundo plano. 29. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O oramento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculao ao sistema de planejamento. 30. (CESPE/TCNICO/STM/2011) O oramento de desempenho a mais recente evoluo do oramento-programa, fruto das presses sociais por servios pblicos de melhor qualidade e por mais transparncia na gesto pblica. 31. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O oramento de desempenho est dirigido mais para os produtos gerados pela administrao pblica que pelos resultados propriamente ditos. 32. (CESPE/TCNICO/STM/2011) O oramento-programa objetiva facilitar o planejamento governamental. 33. (CESPE/AUDITOR/SECONT-ES/2009) Uma das vantagens do oramentoprograma em relao ao oramento tradicional a possibilidade de se conjugar a formulao do oramento ao planejamento governamental. 34. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O oramento-programa discrimina as despesas segundo sua natureza, dando nfase aos fins, de modo a demonstrar em que e para que o governo gastar e quem ser responsvel pela execuo de seus programas. 35. (CESPE/ANALISTA/TCE-TO/2008) O oramento-programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizaes, os esforos despendidos na execuo do oramento e a responsabilidade pela sua execuo.
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36. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definio clara de objetivos condio bsica para o oramento-programa. Um programa na rea de sade, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o nmero de hospitais a serem construdos ou ambulatrios a serem instalados, indicasse o nmero de novos pacientes a serem atendidos ou de novos atendimentos a serem realizados. 37. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O oramento de base zero tem a grande vantagem de permitir a elaborao de proposta oramentria por meio de processo mais clere e menos oneroso para os rgos pblicos. 38. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) O oramento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decises so voltadas para a maximizao da eficincia na alocao dos recursos pblicos. Adota-se, como procedimento bsico, o questionamento de todos os programas em execuo, sua continuidade e possveis alteraes, em confronto com novos programas pretendidos. 39. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No oramento de desempenho, que voltado especialmente para as avaliaes dos resultados do oramento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio. 40. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) No Brasil, vigora o oramento do tipo participativo, visto que todos os poderes e rgos da administrao direta e alguns da administrao indireta tm a prerrogativa de elaborar suas prprias propostas oramentrias. 41. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O oramento participativo, que apresenta vantagens inegveis do ponto de vista da alocao de recursos segundo as demandas sociais existentes, no utilizado no mbito do governo federal. 42. (CESPE/ACE/TCU/2008) Entre as maiores restries apontadas em relao ao chamado oramento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participao do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programao dos investimentos.
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QUESTES ADICIONAIS 43. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) Uma situao econmica tima, no sentido de Pareto, se no for possvel melhorar a situao de um agente sem degradar a situao ou utilidade de qualquer outro agente econmico. Assim, o que produzido na economia distribudo de forma eficiente pelos agentes econmicos, possibilitando que no sejam necessrias mais trocas entre indivduos. 44. (CESPE/ANALISTA/MIN. TRABALHO/2008) A regulamentao da concesso de servios pblicos para a iniciativa privada, as privatizaes e a quebra do monoplio estatal em alguns setores da economia, que ocorreram no mbito das reformas estruturais da dcada passada, constitui um exemplo tpico da atuao do Estado brasileiro como condutor e financiador das atividades econmicas. 45. (CESPE/ECONOMISTA/MIN. DESENVOLVIMENTO SOCIAL/2006) Em muitos pases, o mercado de distribuio de energia eltrica funciona como um monoplio natural, porque os elevados custos fixos fazem com que uma nica empresa possa suprir esse mercado a custos mais baixos do que se houvessem mais empresas no setor. 46. (CESPE/ESPECIALISTA/ANCINE/2005) Economias crescentes de escala, que tornam o monoplio a forma preferida de organizao dos mercados em que elas prevalecem, podem fazer que a regulao desses mercados conduza a nveis superiores de eficincia, justificando, assim, a interveno do governo. 47. (ESAF/AFC/CGU/2006) Diz-se que uma externalidade tem lugar quando a atividade econmica dos indivduos, na produo, consumo ou troca, no afeta e no interfere com o interesse dos outros indivduos. 48. (CESPE/ANALISTA/ANA/2006) Em razo da existncia de importantes economias de escala, decorrente, em parte, da existncia de elevados custos fixos, a monopolizao dos sistemas de abastecimento de gua pode aumentar a eficincia e reduzir os custos mdios de produo e proviso da gua tratada, comercializada por esses sistemas. 49. (CESPE/AGENTE/DPF/2009) A regulao do mercado, exercida pelas agncias reguladoras e pelo Conselho Administrativo da Defesa Econmico (CADE), necessria para, entre outras funes, coibir os abusos resultantes da atuao dos monoplios naturais, que se caracterizam pela
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maior eficincia alcanada nos casos de elevadas economias de escala ou de escopo em relao ao tamanho do mercado. 50. (CESPE/ANALISTA/MIN. TRABALHO/2008) O controle de qualidade da gasolina realizado pelas autoridades competentes e a consequente punio dos postos autuados ilustram a ao do governo no intuito de corrigir falhas de mercado para melhorar a eficincia do mercado privado. 51. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) A poltica fiscal dividida em dois segmentos: a poltica tributria, cujo objetivo captar os recursos necessrios ao atendimento das funes da administrao pblica, e a poltica oramentria, que trata da aplicao desses recursos. 52. (CESPE/TCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDNCIA/2010) As polticas keynesianas defendem a presena do Estado na economia, por meio da implementao de polticas indutoras de investimentos e geradoras de renda e emprego, combinadas com polticas de contedo redistributivo. 53. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2009) No Brasil, o esgotamento do modelo de Estado condutor do processo econmico e social, bem como a eroso da capacidade de prestao de servios pblicos, levou a um importante processo de privatizao, no qual o Estado passou a assumir o papel de regulador da atividade econmica. 54. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) O oramento popularmente chamado de lei de meios, porque seu objetivo principal discriminar em suas tabelas e anexos quais os meios que o governo deve utilizar para atingir os seus fins. 55. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado oramento de desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do sculo passado, o que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os crditos se fazem necessrios, os custos dos programas propostos para atingir os objetivos e dados quantitativos que meam as realizaes e o trabalho levado a efeito em cada programa. 56. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) O PPA, no Brasil, uma demonstrao da aplicao do sistema de planejamento, programao e oramento (PPBS) inspirado no modelo norte-americano de oramento pblico. Assim, na elaborao da lei oramentria, a nfase dada s necessidades financeiras das unidades organizacionais.
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57. (CESPE/TCNICO/MPU/2010) De acordo com o conceito de oramentoprograma, devem-se valorizar o gasto pblico e o que o governo adquire, em detrimento do que se pretende realizar. 58. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) O oramento base zero (OBZ) visa especialmente instrumentalizar as aes gerenciais, que se caracterizam por apresentar duas dimenses do oramento: o objeto de gasto e um programa de trabalho. 59. (CESPE/CONTADOR/IPAJM-ES/2010) No oramento-programa, a alocao dos recursos est dissociada da consecuo dos objetivos. 60. (CESPE/TCNICO/STM/2011) Os objetivos e propsitos, os programas e seus custos e as medidas de desempenho so componentes essenciais do oramento-programa. 61. (CESPE/ADMINISTRADOR/MIN. PREVIDNCIA SOCIAL/2010) Uma das vantagens apontadas com a adoo do oramento participativo a sua maior legitimidade, com a substituio do Poder Legislativo pela participao direta da comunidade nas decises sobre a alocao das dotaes. 62. (CESPE/ANALISTA/TJ-ES/2011) Os processos de planejamento e de programao so dissociados no oramento tradicional; j as tcnicas utilizadas na elaborao do oramento-programa primam pelo oramento como elo entre o planejamento e as funes executivas da organizao.
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GABARITO 1 E 11 E 21 C 31 E 41 C 51 C 61 E 2 E 12 C 22 E 32 C 42 E 52 C 62 C 3 C 13 C 23 E 33 C 43 E 53 C 4 C 14 E 24 C 34 C 44 E 54 E 5 C 15 C 25 E 35 C 45 C 55 C 6 C 16 E 26 E 36 C 46 C 56 E 7 E 17 C 27 E 37 E 47 E 57 E 8 E 18 C 28 C 38 C 48 C 58 E 9 E 19 E 29 E 39 E 49 C 59 E 10 E 20 C 30 E 40 E 50 C 60 C
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Vamos detalhar esses tpicos adiante.

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Constituio de 1988. Um abrao, bons estudos!

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