Revista Geografar Curitiba, v.8, n.1, p.

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www.ser.ufpr.br/geografar ISSN: 1981-089X

CONVERGNCIAS E CONFLITOS DAS POLTICAS PBLICAS DO DESENVOLVIMENTO DO TURISMO NO ESPAO RURAL NAS ROTAS DO PINHO, REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA CONVERGENCE AND CONFLICTS ON PUBLIC POLICY OF TOURISM DEVELOPMENT IN RURAL SPACE IN THE PINION ROUTES, IN METROPOLITAN AREA OF CURITIBA
(Recebido em 25.10.2012; Aceito em 09.04.2013) Marino Castillo Lacay Mestre em Geografia UFPR Curitiba, PR, Brasil e-mail: marino7489@gmail.com Marcos Aurlio Tarlombani da Silveira Professor Associado do Departamento de Geografia UFPR Curitiba, PR, Brasil e-mail: marcos.ufpr@yahoo.com.br

Resumo O turismo rural tem sido cada vez mais utilizado como uma das ocupaes no agrcolas no chamado novo rural e passou a f ormar parte das polticas pblicas do desenvolvimento rural em todo Brasil. Concomitantemente, o turismo rural forma parte das polticas pblicas para o desenvolvimento da atividade a partir dos programas de regionalizao e segmentao do turismo implementados pelo Ministrio do Turismo. Este artigo se props identificar os principais agentes envolvidos na implementao das polticas do turismo e do desenvolvimento rural na Regio Metropolitana de Curitiba e o papel que exerceram na construo do turismo rural. A anlise do espao rural metropolitano apresenta elementos heterogneos sobre a realidade econmica, social e ambiental dos municpios da Regio que configuram fortes assimetrias no desenvolvimento territorial. As pesquisas de campo e as entrevistas com os agentes apontaram que boa parte das distores e assimetrias entre municpios reforada pelo vis fortemente setorial dos gestores

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das polticas in loco e pela falta de integrao entre entidades que disputam projetos, recursos e atores. As consideraes finais do trabalho destacam que, alm dos vieses setoriais, a falta de articulao do planejamento e gesto das polticas pblicas no espao rural metropolitano foi resultado da limitada atuao do Estado no perodo. Palavras-Chave: Regio; Regionalizao; Desenvolvimento; Planejamento; Polticas Pblicas. Turismo Rural;

Abstract Tourism has been increasingly used as a non-agricultural occupations within the call "new rural" becoming part of public policies for rural development. Concomitantly rural tourism is part of public policies for segment development through programs targeting the tourism regionalization and implemented by the Ministry of Tourism of Brazil MTur. This article is aiming to identify the main actors involved in the implementation of tourism policies and rural development in the metropolitan region of Curitiba and the role exerted in building metropolitan rural tourism. Analyze the metropolitan rural areas involves finding heterogeneous elements on the economic, social and environmental development of the municipalities in the region to set strong asymmetries in land. Research and interviews with the agents noted that many of the distortions and asymmetries between municipalities is strongly reinforced by the sectorial bias operating by managers policies and the lack of integration between institutions competing projects, resources and actors. The article highlights final considerations reveal that, to the period of analysis beyond these subterfuges sector, lack of joint planning and management of public policies in rural areas resulted from limited metropolitan performance. Keywords: Region; Regionalization; Development; Rural Tourism; Planning; Public Policy.

Introduo

Este artigo resume o trabalho de dissertao que teve como objeto de estudo o turismo rural no desenvolvimento do espao metropolitano, com nfase na anlise da implementao das polticas pblicas na Regio Turstica das Rotas do Pinho na Regio Metropolitana de Curitiba - RMC, no perodo entre 2003 e 2010. A Regio Turstica Rotas do Pinho abrange uma rea de 16.578 km 2, que corresponde a perto de 8,3% do territrio estadual, fazendo divisa com as regies

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tursticas Litoral, Campos Gerais e Centro-Sul sendo constituda por 29 municpios1. O referido trabalho buscou analisar categorias bsicas de anlise capazes de expressar o fenmeno turstico na rea rural metropolitana como um instrumento para o desenvolvimento, dentro da poltica pblica do turismo e das polticas para o desenvolvimento rural, e assim entender o papel exercido pelos agentes em suas mltiplas escalas no fortalecimento da regio e da regionalizao do turismo. A partir da dcada de 1990, o turismo rural veio a reboque das novas ruralidades que se conformaram em torno da pluriatividade na agricultura familiar (SILVA, 2000), incentivado por programas especficos no Estado (COMEC, 1996). Os processos de esvaziamento demogrfico do campo, a proletarizao da mo de obra e a diminuio da participao da agricultura no Produto Interno Bruto-PIB (FERREIRA, 1999) levaram muitas instituies de pesquisa e centros acadmicos a enxergar esses fatos como o fim da pequena produo familiar no Brasil. No caso especfico da RMC, o xodo de grandes contingentes de populao, notadamente do rural para as cidades da RMC provocou o governo da poca, a desenhar propostas para sistematizar o uso e a ocupao do solo no entorno geogrfico e, ao mesmo tempo, promover um sistema de proteo das bacias hidrogrficas que abastecem de gua a metrpole (COMEC, 1978, 2006). A anlise do turismo no espao rural da Regio Metropolitana de Curitiba ilustra a relevncia adquirida pela atividade ao longo dos ltimos anos, como alternativa de renda nas pequenas propriedades da agricultura familiar da regio, e a capacidade de incorporar mo de obra, acomodados na complementao de renda da pluriatividade. Segundo o Censo Demogrfico de 2010, os 29 municpios da Regio Metropolitana de Curitiba, com uma populao total de 3.223.836 habitantes, representam 30,8% da

Este artigo usou indistintamente como equivalente o nome Rotas do Pinho e Regio Metropolitana de Curitiba RMC. A Regio Metropolitana de Curitiba est quase totalmente localizada no Primeiro Planalto Paranaense composta pelos municpios de Adrianpolis, Agudos do Sul, Almirante Tamandar, Araucria, Balsa Nova, Bocaiva do Sul, Campina Grande do Sul, Campo do Tenente, Campo Largo, Campo Magro, Cerro Azul, Colombo, Contenda, Curitiba, Doutor Ulysses, Fazenda Rio Grande, Itaperuu, Lapa, Mandirituba, Pin, Pinhais, Piraquara, Quatro Barras, Quitandinha, Rio Branco do Sul, Rio Negro, So Jos dos Pinhais, Tijucas do Sul e Tunas do Paran. A RMC apresenta como principais divisores naturais geogrficos; a sudoeste a Serra da Escarpa Devoniana, alcanando as bordas do Segundo Planalto Paranaense, e a leste a Serra do Mar, divisor com a plancie litornea. Faz fronteira ao norte com o Estado de So Paulo e ao sul com o de Santa Catarina. Mais detalhes sobre as Rotas do Pinho, consultar SETU (2008), Plano Estratgico de Desenvolvimento do Turismo Regional 2008-2011 em: http://www.setu.pr.gov.br/
arquivos/File/Planos/PlanoRotasdoPinhaoCuritibaeRegiaoMetropolitana.pdf

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populao urbana do Estado do Paran. A RMC apresenta contrastes que combinam o aglomerado urbano mais importante do Estado (Curitiba) com os municpios de maior pobreza (Vale do Ribeira). Desses habitantes, 2.9 milhes esto nas cidades, que representam uma taxa de urbanizao de 92%. Houve uma combinao de espacialidades socialmente crticas com outras de extrema relevncia econmica e institucional; entre seus municpios, houve alguns com elevado grau de desenvolvimento enquanto outros caminharam para descobrir a sua vocao (IPARDES, 2004). Na dcada de 1991-2000, o crescimento da populao da RMC foi acima de 3%, enquanto nos ltimos dez anos, entre 2000 e 2010, a taxa diminuiu para 1,36% (IPEA, 2011). Entre outros objetivos procurou-se identificar o papel desempenhado pelo turismo rural quanto oportunidade para o desenvolvimento de pequenos produtores rurais na RMC. Partiu-se da tese sustentada por alguns autores (ALMEIDA e RIEDL, 2000; SILVEIRA, 2009) de que a defesa do segmento no pode ser encarada como panaceia do desenvolvimento, em localidades onde nenhum outro segmento econmico capaz de produzir excedente econmico para a reproduo do capital. Essa relao no possvel ser generalizada como uma verdade tautolgica na RMC, onde o rural e sua relao com o espao regional assume contornos mais complexos de fragmentao, heterogeneidade e desigualdade (BRANDO, 2009) por isso a gesto institucional, o desenvolvimento de modelos de gesto local e a formatao de produtos no garantem individualmente o desenvolvimento de mercados tursticos, como base para o desenvolvimento da atividade na regio. O alcance dos objetivos a que os processos de desenvolvimento se propem, est relacionado ao empoderamento dos atores que se apropriam e atuam sobre o territrio, e isso se d em diferentes escalas, o que definido por Brando (2007) como ao transescalar. O desenvolvimento deve ser visto como um conjunto de aes, mecanismos, estratgias e polticas endgenas, desencadeadas por atores locais-regionais em interao com as demais escalas de poder e gesto, reforando e constituindo articulaes por meio de novos usos polticos e econmicos do espao regional. nesse cenrio de multidimensionalidade de agentes, atores da cadeia produtiva e escalas que se analisou a Regio Turstica Rotas do Pinho onde foram identificados diversos tipos de comportamentos de gesto e de mercado na atividade da

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cadeia produtiva do turismo (IPARDES, 2008, 2008a), estabelecendo relaes diretas e configurando o espao regional complexo e diversificado. Como objetivo geral foi proposto a caracterizao da relao entre turismo, polticas pblicas e o desenvolvimento na Regio Metropolitana de Curitiba (Regio Turstica Rotas do Pinho), a partir da anlise das aes implementadas da poltica de regionalizao para o turismo rural no Estado do Paran. Como desdobramento do objetivo geral, foram traados os seguintes objetivos especficos: 1. Em primeiro lugar, analisar e avaliar a produo e as prticas de desenvolvimento do turismo rural por meio das polticas pblicas setoriais do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio MDA, e do turismo rural do Ministrio do Turismo MTUR, a viso dos agentes nas escalas estadual e municipal, e a identificao dos pontos de convergncia e fragilidade no desenvolvimento da regionalizao do turismo rural nas Rotas do Pinho na RMC; 2. Em segundo lugar, decompor a implementao das polticas pblicas para o turismo rural e das prticas na RMC a partir da viso dos agentes nas escalas federal, estadual e municipal, e conhecer o papel que os agentes exerceram no incentivo pluriatividade por meio das polticas pblicas setoriais do meio rural e do turismo. E, 3. Em terceiro lugar, identificar o papel do Estado e dos agentes regionais no turismo rural das Rotas do Pinho, o papel das escalas de participao e o processo de regionalizao luz do desenvolvimento (territorial) mediante as prticas de turismo rural. As hipteses de trabalho buscaram focalizar principalmente o papel dos agentes do processo e a influncia que estes tiveram na forma de implementao das polticas pblicas para o turismo rural na regio turstica Rotas do Pinho. Na produo e implementao das polticas pblicas para o turismo rural por parte dos agentes federais, estaduais e municipais, no houve integrao dos objetivos pautados para o desenvolvimento rural, mas tampouco para o desenvolvimento do turismo no espao rural.

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rea de estudo: aspectos relevantes da localizao da regio turstica Rotas Do Pinho na Regio Metropolitana de Curitiba

Para evitar conflitos de entendimento com a nomenclatura territorial definida pelo IBGE e amenizar a tarefa analtica, quando denominada, a regio metropolitana de Curitiba com seu ncleo central foram chamados indistintamente de regio; regio turstica foi denominada aquela que composta pelos 29 municpios da RMC cujo nome para efeitos do mercado de produtos tursticos Rotas do Pinho. A regio turstica Rotas do Pinho contem a indicao para os circuitos tursticos e municpios que participam ativamente do processo de construo das Rotas do Pinho. (MAPA 1)

MAPA 1 Localizao do Paran, a Regio Metropolitana de Curitiba e o Ncleo Urbano Central (NUC) das Rotas do Pinho Fonte: IPARDES (2012)

O Frum metropolitano reconhecido como a governana que congrega os municpios atuantes na Rotas do Pinho. um frum pblico que em tese, congregaria os 29 prefeitos municipais (e/ou seus secretrios de turismo) e sendo equivalente Rotas do Pinho e a diviso administrativa do IBGE da RMC, mas que na prtica no funciona como regimentado (LACAY, 2012) .

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Marco terico do estudo

A construo do marco de referencia terica do estudo descansa sobre o trip dos conceitos de regio, do desenvolvimento e da poltica pblica, para os quais se dedicou uma exaustiva reviso bibliogrfica de autores, que se apresenta no quadro 1, resumidamente:

QUADRO 1- Marco Terico da Pesquisa

REGIO, REGIONALIZAO E REGIONALIZAO NO PARANA Regio como conceito e regio como objeto de planejamento, a regionalizao espacial, e a regionalizao do programa de Ministrio do Turismo (regionalizao turstica: atrativos, produtos e roteiros) os seus resultados na implamentao do programa de regionalizao do turismo no Parana e na RMC DESENVOLVIMENTO (regional), DESENVOLVIMENTO RURAL E RURALIDADE POLITICA PBLICA PROCESSO, IMPLEMENTAO E A POLITICA PUBLICA TURISMO RURAL NA RMC O que constitui a poltica pblica, a construo do processo da poltica pblica, o ciclo de implementao da poltica pblica. As escalas de implementao da poltica pblica, os agentes e os atores no processo de implementao. os embates entre escalas e polticas: turismo rural como parte da poltica pblica do desenvolvimento rural ou do desenvolvimento do turismo. Repercusso entre os agentes implementadores das polticas na RMC. Na Formulao e implementao de polticas publicas ver: Draibe (1988); Rua(1998), Souza(2003,2006), Faria (2005); Frey (2000), Arretche(1999), Lazzaroti (2004); Cruz e Sanzolo (2003); Beni(2006); MTUR (2004); Sarti e Coutinho (2005); Do Desenvolvimento rural e do turismo no espao rural ver Graziano e Campanhola (2000). Mattei(2004);Santos e Pires (2010) Do Turismo rural na RMC ver tambm Candiotto (2010); COMEC (1978, 2006); Corona(2006, 2010), ECOPARANA (2006, 2008) IPARDES (2008), MTUR (2004), SETU (2006, 2008); Nascimento e Beltro (2004) Silveira (2001,2009), Teles (2011);Nitsche (2007, 2010); Nitsche e Szuchman (2004)

Conceito do Desenvolvimento , Municpios rurais e urbanos. Caracterizao e elementos do Desenvolvimento (regional, local, endgeno). O Desenvolvimento rural e os elementos que destacam o turismo rural. As diversas interpretaes do rural e a interao com o urbano: de oposio, de complementao, de subordinao. A ruralidade como elemento principal do rural. O resgate de elementos rurais para o turismo rural na RMC.

Debates sobre Regio: Gomes (2007); Lencioni (2009); Carleial (1993); Diniz e Lemos (2005); Egler (2007); Furtado (1983,2000,2002); Cunha (2009); Heidrich (2000); Bahl (2004); Pearce (2003); Cruz (1998, 2000, 2005, 2007, 2010); Silveira (2002, 2009); Fratucci (2008). Sobre a Regionalizao: George (1978); Gomes(2007); Correa (1987); Heaesbaert (2005); Correa (1986), Gomes(1988,1995), Lencioni (1999) e Heaesbaert (1988,1999,2003), Limonad (2004); Limonad, Heasbaaert e Moreira (2004). Sobre a Regio e regionalizao no Paran Magalhes, Kleinke (2000), Padis (2006); Fajardo, 2008); Regio turstica ver MTUR (2004) .Setu (2006);

Desenvolvimento ver Furtado (1983,2000,2002); Boisier (1995, 1996, 1999, 2001, 2005), Arocena (2001), Vazquez Barquero (2000), Albuquerque et alii (2002); Brando (2005, 2007).Moura (1998a, 1998b,2003,2009) Desenvolvimento rural, ruralidade e turismo rural, ver tambm: Schneider (2008), Kageyama, (1999, 2008). IICA (2005, 2008) FAO(1994, 2000); Terluin (2003 APUD KAGEYAMA,2008,) Ellis e Bigs, (2001, apud ALVES & GUIVANT, 2010) ; Veiga (2002) Abromovay (2003; 2006). Fajardo (2008); Favaretto(2010); Graziano da Silva e Campanhola (2000),Graziano da Silva (2001); Graziano da Silva e del Grossi(2002) Mattei(2003, 2004); Estudos da Ruralidade ver Carneiro (2000); Ferreira(1999); Wanderley (1997;1999;2000); Bazoti e Pereira (2010). Do Turismo Rural ver Portuguez(1999, 2001, 2005), Tulik(1997; 2003; 2010), Rodrigues (2000), Santos e Pires (2010), Santos e Souza (2010); Seabra(2007); Almeida e Reidl (2000),Cavaco(1996);Etges(1998);Zimerman (1996); Yzigi (2003,2009)

Fonte: LACAY, M. (2012)

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Os conceitos de Regio, da Regionalizao, do Desenvolvimento, do Desenvolvimento Rural (Novo Rural e pluriatividade),da ruralidade e do Turismo Rural, serviram para delimitar as problemticas (arenas) num enfoque

neoinstitucionalista. Foi salientada a importncia da formulao e da implementao da poltica pblica (policy cicle) e que serviram de base para a definio das polticas de regionalizao do turismo (referncias normativas e linha do tempo), e as polticas pblicas de desenvolvimento rural (Top Down / Bottom up) que foram aplicadas na organizao do espao turstico rural da RMC, com a criao da Rotas do Pinho. O confronto na organizao das agendas de trabalho das polticas do desenvolvimento rural e das polticas pblicas do turismo rural entre as diversas instituies e escalas do setor pblico permitiu entender as contradies criadas pela agendas dessas polticas na RMC. O processo de descentralizao das polticas e a convergncia e conflitos inerentes da atuao na RMC se estruturou com a anlise do papel das instituies e dos agentes (SETU/ECOPARANA; EMATER/SEAB; SEBRAE, prefeituras municipais); as escalas de atuao e implementao das polticas pblicas e a implementao de Polticas Pblicas contriburam para reforar as assimetrias e heterogeneidades, hierarquias e especializaes presentes no espao regional metropolitano (Brando, 2009). Ao fazer referncia regionalizao (Quadro 1), privilegiou-se o uso da diviso espacial designada pela Secretaria de Estado de Turismo - SETU, onde, segundo classificao realizada em 2006 adotada pelo programa de regionalizao turstica no Estado, o Paran tem dez regies. Coincidentemente, a regio turstica Rotas do Pinho corresponde aos municpios da Metropolitana de Curitiba de hoje com 29 municpios. Os vinte e seis municpios que, em 2006, compunham a RMC definida pelo IBGE, tal como legalmente instituda, j incorporava a poca outros trs municpios no metropolitanos (Campo do Tenente, Rio Negro e Pin). Com a entrada desses trs municpios para a RMC, a regio turstica Rotas do Pinho e a RMC adquirem a mesma identidade espacial. Diante isso, decidiu-se trabalhar todos os dados da RMC e, na pesquisa de campo, restringir-se ao Ncleo Urbano Central da RMC oficial, perfazendo, no total, treze unidades regionais de anlise. Como afirma Silveira (2009) outro papel da regionalizao turstica tem sido utiliz-la na tentativa de reduzir as desigualdades econmicas e sociais existentes

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entre diferentes localidades que integram uma mesma regio de destino dentro de uma perspectiva sustentvel. No entendimento de Pearce2(1991 apud SILVEIRA, 2009) com a regionalizao busca-se obter uma maior equidade territorial atravs de uma melhor distribuio dos benefcios econmicos advindos do turismo, e que resulte na criao de oportunidades de emprego e gerao de renda para as populaes locais, e na difuso de prticas relacionadas conservao do meio ambiente. A regionalizao do turismo, na proposta da poltica pblica nacional dos documentos denominados Diretrizes Polticas e Diretrizes Operacionais do referido programa (BRASIL, 2004a, 2004b), prope a noo de que o turismo um subsistema inserido em um sistema social maior. Outro elemento adicional para anlise foi o documento oficial do MTUR (BRASIL, 2004a) onde se enfatizava que a regionalizao turstica no deveria pautar-se nas tradicionais divises geogrficas. Assim, no mbito do referido programa, a regionalizao foi entendida como "[...] a organizao de um espao geogrfico em regies para fins de planejamento, gesto, promoo e comercializao integrada e compartilhada da atividade turstica." (BRASIL, 2004a, p.11). Contudo, a avaliao que se fez a posteriori mostrou discrepncias entre os pressupostos tericos que orientaram a formulao da poltica nacional e a sua execuo nos estados do Brasil (BRASIL, 2010) e sua aplicabilidade nas diversas regies tursticas no Estado do Paran, em particular na Rotas do Pinho.

Metodologia

Como mtodo de estudo foi adotado o estudo de caso com anlise exploratria do processo de desenvolvimento do turismo rural na RMC, buscando identificar os instrumentos utilizados na implementao das polticas pblicas e convalidados atravs de pesquisa quantitativa e qualitativa sendo realizadas nas seguintes etapas: Anlise Comparativa de dados. No levantamento das informaes secundrias foi relevante a anlise das fontes secundrias disponveis referentes a algumas variveis

PEARCE, D. (1991). Tourism Today: A geographical analysis . New York/London: Longman.

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espaciais como: a populao e migrao; a infraestrutura; o sistema produtivo; os diagnsticos do Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) da Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (COMEC), os dados do censo agropecurio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que contriburam na construo do ponto de partida necessrio para aprofundar a anlise qualitativa, o Censo Agropecurio 2006, do IBGE e as Tabulaes especiais para estabelecimentos do turismo rural; a pesquisa da Cadeia Produtiva do Turismo do Estado do Paran, para a RMC (IPARDES, 2008b) e os dados de consumo de energia eltrica na rea rural - Companhia Paranaense de Energia (COPEL). Outras fontes secundrias de importncia o foram os dados oficiais da Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMATER), anos 2009 e 2010 e as informaes de monitoramento do planejamento do desenvolvimento regional do turismo da Secretaria de Turismo do Estado do Paran - SETU, que permitiu a comparao entre os anos de 2005, 2008 e 2010. Alm destes, os dados da ECOPARANA e do SEBRAE contriburam para recuperar os principais agentes envolvidos na

implementao das polticas pblicas e da introduo de prticas focadas na gesto do turismo entre os atores da RMC (LACAY, 2012). Levantamento de campo. O levantamento de campo se iniciou com visita aos municpios preliminarmente demarcados com base no critrio de distncia dos centros tursticos. Este trabalho foi realizado em dois momentos, maro e novembro de 2010, com a identificao dos elementos tursticos nos municpios contemplados na pesquisa, da o uso dos municpios do anel central, chamado de ncleo urbano central - NUC entorno cidade de Curitiba. As visitas permitiram analisar as condies dos roteiros tursticos. A pesquisa quantitativa. Com questionrio fechado dirigido para os

extensionistas rurais que trabalharam na RMC e que estiveram envolvidos com as prticas de ocupaes rurais no agrcolas, dentre elas, o turismo rural. A pesquisa qualitativa. Foi a ultima fase do processo de pesquisa realizado mediante entrevistas com roteiros com temas comuns, chamadas de reas de sombra, entre os distintos agentes nas diversas escalas de atuao (federal, estadual e municipal) tratando de espremer conceitos e entendimentos da realidade do turismo rural nas Rotas do Pinho. As entrevistas aconteceram com uma pauta de anlise que envolveu trs grupos de variveis(Quadro 2), dimensionadas por Cruz (2006), a

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saber: a) O modo de desenvolvimento; b) A infraestrutura e mercado (identidade local?); c) A gesto Institucional, d) escalas de atuao, e) espao regio e territrio.
QUADRO 2 Velhos e novos paradigmas das polticas pblicas de turismo no Brasil: proposta de

trabalho com foco na RMC

DIMENSES PASSADO (at final dos anos 90) Gerao de riqueza (desenvolvimento econmico a qualquer preo) POLTICA Vigente (2003-2010) HIPTESES DOS CONFLITOS NA RMC (2003-2010) Segue a poltica pblica nacional - Avaliao

Desenvolvimento Econmico Regional e Local

Gerao de emprego e renda/ desenvolvimento sustentvel

Infra-estrutura

Criao de facilidades para a Plano de desenvolvimento do Implementao/melhoria de infraimplementao de infraestruturas turismo Pr e PDITS-BID estrutura bsica e de transporte tursticas Descentralizao/cooperao/ gesto participativa Segue a poltica pblica nacional Avaliao e percepo

Gesto institucional (Poltica pblica)

Centralizao - descentralizao

Mercado

Estado passa de regulador/ interventor a Liberalizao/ Desregulamentao

Estado regulador (agencias)/ Segue a poltica nacional interventor, PPP (parcerias) e Avaliao e percepo oramento pblico (LOA, emenda parlamentar) Regional Local Regional municipal vs regional territorial Criao de produtos e roteiros tursticos O papel dos agentes

Escala

Nacional Regional

Natureza

Objeto de atrao

Objeto de atrao e de proteo

Espao/ Regio/ Territrio Palco de aes deliberadas

Conflitos na construo do Receptculo de aes planejadas Territrio e das territorialidades o papel dos atores. (espao-objeto) A turistificao do espao

Fonte: o autor, Adaptado de Cruz (2006, p.345)

Finalmente, nas reas de sombra do roteiro de entrevista permitiu identificar respostas comuns para os mesmos problemas, como o entendimento dos agentes sobre os conceitos de desenvolvimento, Regio, regionalizao e gesto institucional, conceitos estes respondidos por todos os entrevistados (BRANDO, 2007). Entre os agentes entrevistados estiveram vrios de diversas escalas de atuao (esferas federal, estadual e municipal) envolvidos com o planejamento, gesto e implementao das polticas pblicas, ora do desenvolvimento rural, ora do turismo rural na RMC entre 1998 e 2010. (Quadro 3)

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QUADRO 3 - Agentes e instituies entrevistados, promotoras do desenvolvimento regional e local do turismo rural na RMC
POLTICAS PBLICAS SETORIAIS E ESCALAS DE ATUAO DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA (entrevistado) UFPR - ITCP (entrevistado) Empresa de Assistncia Tcnica e Estadual Extenso Rural - EMATER-PR (entrevistado) Secretaria de Estado do Turismo - SETU ECOPARANA (entrevistado) DESENVOLVIMENTO DO TURISMO

Ministrio do Turismo -MTUR

Federal

Coordenao da Regio Metropolitana de Associao dos Municpios da Regio Curitiba - COMEC(entrevistado) Metropolitana de Curitiba - ASSOMEC Regional /Municipal Conselho de Desenvolvimento Rural CDRs Escritrio Regional da Agricultura Secretarias Municipais Frum Metropolitano Secretarias Municipais (selecionados e entrevistados)

Fonte: autor. pesquisa qualitativa (2011)

Para entender melhor os diversos percalos desse processo, os atores da cadeia produtiva (empreendedores e a comunidade) foram apenas identificados sempre que necessrio (IPARDES, 2008), no se adentrando na formatao dos roteiros tursticos, tampouco em como os proprietrios rurais e empreendedores participaram ativamente desses roteiros tursticos (LACAY, 2012).

Discusso dos resultados: politicas de turismo rural no Paran e na RMC

O Programa de Regionalizao do Turismo do MTUR (BRASIL, 2004) da atual Poltica Nacional do Turismo contemplou a consecuo do desenvolvimento local e regional mediante a regionalizao com foco no "planejamento coordenado e participativo". Dessa forma, a proposta adotou o conceito de regio turstica (BRASIL, 2004) como referncia espacial, na qual se inseriam os produtos tursticos, para superar a viso setorial, segmentada, unidimensional. A regio integrada ao olhar sistmico que foca as inter-relaes entre os setores (turismo e os demais), as relaes entre as diferentes partes do territrio (dentro da mesma regio) na procura de dar oportunidade de se desenvolverem em todas as partes.

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No perodo de anlise da implementao da poltica pblica para o turismo rural, entre 2003 e 2010 na regio turstica Rotas do Pinho, considerou-se que os propsitos estabelecidos na poltica nacional do turismo no foram devidamente entendidos pelos agentes das polticas pblicas no Estado do Paran. O rural metropolitano passou a ter caractersticas antes prprias do meio urbano, inclusive ofertando atrativos de lazer, turismo e moradia para uma populao majoritariamente urbana (GRAZIANO DA SILVA e CAMPANHOLA, 2000). Houve no perodo, contudo, um descompasso entre as polticas pblicas setoriais para o desenvolvimento do turismo rural, principalmente aquelas dirigidas pelo MDA para a agricultura familiar e amparadas pelo programa nacional da agricultura familiar - PRONAF e a implementao (ou no) das polticas pblicas do
MTUR, do turismo no espao rural (MATTEI, 2003 apud LACAY, 2012).

Embora o estado do Paran ter sido um dos estados pioneiros no desenvolvimento do turismo rural do Brasil, o turismo rural no obteve o crescimento esperado no perodo. No caso especfico da Rotas do Pinho na Regio Metropolitana de Curitiba, o papel exercido pelos agentes na regio turstica durante o processo de consolidao das redes e roteiros e as intervenes em suas diversas esferas (escalas) na implementao da poltica pblica do turismo rural foi pontual em ambos os casos, ficando assentadas em questes setoriais, econmicas e mantendo a desarticulao nos resultados alcanados.(PORTUGUEZ, 1999; TULIK, 2003; MATTEI, 2004; FAVARETO e VEIGA, 2007; FAVARETTO, 2010, apud LACAY, 2012). Para fundamentar as polticas pblicas de desenvolvimento do turismo no espao rural foram desenvolvidos os conceitos de Regio, Regionalizao, do Desenvolvimento, do Desenvolvimento Rural (Novo Rural e pluriatividade), da ruralidade, e do Turismo Rural, delimitando as problemticas (arenas) num enfoque neoinstitucionalista. Foi salientada a importncia da formulao (policy cicle) e sendo apresentados conceitos que serviram de base para a definio das polticas pblicas de regionalizao do turismo (referncias normativas e linha do tempo), e as polticas pblicas (Top Down / Bottom up) de desenvolvimento rural que foram aplicadas na organizao do espao turstico rural na RMC. No quadro 4, a partir da proposta de Graziano de Silva e Campanhola (2000) se resumem as diferenas entre as 215
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concepes distintas de formulao e planejamento das polticas pblicas no meio rural, centro das controvrsias e dos conflitos inerentes ao uso turstico do espao rural.
QUADRO 4 - Caractersticas de processos de gesto das polticas pblicas para o desenvolvimento rural
CARACTERSTICAS Princpio Planejamento Metas DE CIMA PARA BAIXO "TOP DOWN" Centralizao/Rigidez nfase nos controles Preestabelecidas Burocrtico, sem estmulo participao "Pacotes" prontos Instrumento Emendas parlamentares Autoritrio, atores principais so externos Mantm o clientelismo e a cultura paternalista lideranas negativas Articulao de interesses com participao relevante dos atores internos Aumenta o comprometimento das comunidades locais para a realizao e o acompanhamento das aes propostas empoderamento O estado como agente facilitador do processo de descentralizao Favorece e busca aes inter setoriais e interregionais Relao de cooperao, parcerias e associativismo DE BAIXO PARA CIMA "BOTTOM UP" Descentralizao/Flexibilidade nfase na negociao Reformuladas passo a passo Construdo socialmente com estmulo participao

Processo

Mobilizao de experincias e do conhecimento local

Mtodo de Deciso

Relao com o Estado

Implementao Relao com o Poder Local e Regional

Aes essencialmente setoriais Contraditrio e excludente

Meio Ambiente

Ao de controle e restries de carter punitivo Macroeconmicos, eficincia e eficcia do setor, competitividade.

Colaborao necessria, parcerias, viabilidade local e regional. Ao educacional. Diminuio das desigualdades socioeconmicas, propsito de integrao inter e intrarregional

Resultados

Fonte: Adaptado de Campanhola e Graziano (2000)

Ao longo do perodo em anlise as agendas de trabalho entre as diversas instituies e escalas se organizaram de forma pontual para a implementao das polticas do desenvolvimento rural e as polticas pblicas do turismo rural na arena da RMC. Assim o processo de descentralizao das polticas e a convergncia e conflitos inerentes da atuao na RMC decorrentes do papel das instituies e dos

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agentes (SETU/ECOPARANA; EMATER/SEAB; SEBRAE) nas diversas escalas de atuao e implementao das polticas pblicas ficou evidenciado. As divergncias e conflitos surgiram tanto dentro do desenvolvimento rural, como tambm dentro do desenvolvimento dos empreendimentos tursticos, mas tambm fora deles. Os municpios raramente aderiram passivamente s polticas propostas desde os ministrios (top down), enquanto o Estado e seus agentes privilegiaram resultados, de processos de coordenao versus o fortalecimento dos processos de cooperao entre instituies e municpios, entre agentes e entre esses e as comunidades (empreendedoras ou produtoras) (bottom up). A organizao territorial da reproduo da fora de trabalho e, mais amplamente, a organizao territorial da populao tambm foram elementos que definiram o processo fragilidade da regionalizao do turismo no espao rural metropolitano. Na regionalizao houve setores da populao rural que no estiveram, nem esto ainda hoje diretamente ligados produo de e para o mercado (turstico), seja pela sua integrao como mo de obra formal e informal, seja pela produo de valores de uso e servios importantes, em especial para as atividades tursticas. Houve tambm peculiaridades regionais que surgiram ao longo desses anos de forma natural, mas tm se fortalecido e se diferenciado pela forma com que se articulam as relaes sociais e econmicas na regio. A constatao de uma fragmentao regional na construo da regionalizao turstica, no foi mais do que o reflexo das formas sociais e da produo que se impunham em nvel regional, e para a qual a regio em estudo esteve subordinada na gesto do territrio. O balano da poltica publica de turismo rural na Rotas do Pinho ficou longe de uma alocao eficiente de recursos para atingir a sustentabilidade da governana regional nascendo dependente das articulaes e negociaes que se produziam ao redor das prioridades e partilhas do Estado com os municpios e da Metrpole com os municpios da RMC. O crescimento da atividade no foi adequado ao tamanho da expectativas regionais do mercado turstico local (GRAZIANO DA SILVA e CAMPANHOLA, 2000), tampouco direcionado na perspectiva do desenvolvimento territorial.

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As tabulaes especiais dos dados relativos aos empreendimentos tursticos periurbanos e autodeclarados rurais na RMC da pesquisa da cadeia produtiva do turismo corroboram com a afirmao acima (IPARDES, 2008b). Entre os meios de hospedagem e os servios de alimentao pesquisados no rural metropolitano, houve uma srie de elementos que delinearam como se construiu uma lgica dos atores e agentes e como repercutiu nas novas territorialidades que se consolidaram com o processo de turistificao (KNAFOU, 2001). Os resultados apontaram para a formatao de sistemas hbridos de ocupao no agrcolas, cuja origem e destino final no so exclusivos do lugar, pois atenderam s demandas urbanas no meio rural e com sistemas de compras e vendas (de insumos) que, na maioria das vezes os beneficirios diretos dessas longas cadeias de servios se encontravam concentrados em empresas da metrpole (rede de atacadistas e servios especializados) (LACAY, 2012). Para o turismo rural metropolitano foi reservado um enxoval de

descontinuidades das aes, pois como bem lembra Silveira (2002) aos problemas ambientais e sociais acrescentaram-se a ineficincia, a no efetividade e, em certos casos, a ausncia das chamadas polticas pblicas tornando a regio um sistema anacrnico em cujo espao rural periurbano convivem ainda hoje muitos outros conflitos de ocupao regional (ARAUJO, 2000; HARDT, 2004; DESCHAMPS, 2004, MOURA,1998; MOURA et al., 2003, MOURA e ULTRAMARI, 1994, apud LACAY,2012). Dados de pesquisas qualitativas realizadas junto a municpios da RMC corroboraram com a forte diferenciao regional, acmulo de assimetrias de riqueza, produo e mercado, e posies de hierarquia que o arranjo institucional do aglomerado urbano tem reproduzido em todas as relaes e que formam parte do modelo de desenvolvimento que prevalece na regio administrativa, influenciando na forma em que o turismo rural apropriado. Os dados atualizados do PIB regional comparativamente aos dados do Estado e o Censo Demogrfico 2010, ajudaram a estabelecer que a implementao de qualquer poltica pblica, inclusive as do turismo e do turismo rural, se assenta sobre a base de disparidades regionais. A RMC aglutinou no perodo boa parte dos municpios com maior renda do Estado, ao mesmo tempo que agregou alguns com os piores indicadores do Estado.

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Apresentaram-se outros fenmenos que reforaram essas disparidades no turismo rural entre as que se destacaram: 1. O aumento do uso da energia eltrica rural e uso do espao rural para acomodar atividades urbanas; 2. O aumento das segundas residncias nos municpios com restries ambientais e, mesmo naqueles em que predomina a atividade rural; 3. Uma crescente ampliao, em reas periurbanas, de atividades de servios do turismo como hospedagem e servios de alimentao detectados pelos dados da pesquisa da cadeia produtiva do turismo e que induzem a pensar na mobilidade do capital em investimentos de grande e mdio porte para se apropriar do espao rural metropolitano; 4. Mudana da relevncia dos agentes das polticas pblicas e do foco dessas polticas de desenvolvimento do turismo no espao metropolitano no perodo de anlise; 5. A interveno conjunta de instituies como a ECOPARANA e a EMATER com o MDA. O MDA por sua parte dedicou a maior parte de seu esforo em consubstanciar os Territrios da Cidadania, misso para todo o Brasil que teve para essa atividade recursos oramentrios da Unio; 6. No cenrio metropolitano tambm surgiu o SEBRAE como um novo agente; em parte interessado nos empreendedores do mercado turstico regional, fortalecendo a necessidade de construir produtos tursticos no espao rural, a imagem do que j vinha sendo feito em outros estados do Brasil. 7. Os oramentos e balanos oficiais identificaram que os recursos apropriados de e para a atividade chamada turismo rural eram limitadssimos, no tendo uma ao programtica especfica em nenhum dos rgos. Lamentavelmente comprovou-se que o oramento do Estado para o turismo foi o menor no perodo, perdendo apenas para uma secretaria especial, sem estrutura. Assim mesmo, observou-se que os investimentos em infraestrutura com exceo da energia eltrica recuaram a cada ano.

O resultado do desenvolvimento da atividade turstica no espao rural percorreu no Estado um caminho inverso da institucionalidade do turismo rural criada 219
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no governo federal, fortalecendo laos de dependncia de recursos externos para o desenvolvimento da atividade por no alocar recursos oramentrios para o desenvolvimento da atividade (LACAY, 2012). Ainda, promoveu uma espcie de movimento a favor de emendas parlamentares que a cada ano perpassava pelo desafio de conhecer quais os sistemas de distribuio de responsabilidades e/ou competncias que podiam ser estabelecidos, e, quais dessas responsabilidades os deputados federais estariam dispostos a negociar em seu nome, em emendas parlamentares individuais e/ou coletivas, que atendesse a municpios do estado, nem sempre da sua base eleitoral. Contudo, as maiores fatias de emendas parlamentares do perodo foram destinadas aos municpios indutores do Estado (Curitiba, Foz do Iguau e Paranagu). A compreenso escalar do fenmeno turstico e do turismo rural foi uma das preocupaes esboadas nas hipteses de trabalho. A identificao do papel exercido pelo Estado (nas suas mltiplas escalas) atravs do papel exercido pelos agentes foi destacado pelo resultado das pesquisas e das entrevistas realizadas com os agentes das polticas pblicas. A pesquisa quantitativa, aleatria, com questionrio fechado foi dirigida para os extensionistas rurais que trabalharam na Regio Metropolitana de Curitiba, que estiveram envolvidos no perodo de anlise com as prticas de ocupaes rurais no agrcolas, e dentre elas, o turismo rural. O formulrio aplicado foi o mesmo aplicado em oficina pela EMBRATUR- MDA em 19993. O objetivo de reaplic-lo foi comparar as mudanas em torno dos problemas apontados poca. Conferiu-se que, com a exceo de problemas de infraestrutura e eletrificao rural que ganharam na regio uma cobertura quase total, ainda persistem na Regio Rotas do Pinho os mesmos problemas do desenvolvimento do turismo no espao rural diagnosticados na dcada anterior para todo o Brasil. As entrevistas foram realizadas entre as diversas escalas de interveno na regio, com os agentes das esferas federal, estadual e municipal envolvidos com o planejamento, gesto e implementao das polticas pblicas do turismo rural na
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Em sntese, as questes levantadas na poca serviram de base para construir o processo de roteirizao do turismo esboado no Programa de Regionalizao do Turismo PRT, quais sejam, envolvimento dos atores, analise de mercado, preo e comercializao; qualificao, entre outros.

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RMC. Destacou-se as divergncias de conceitos e entendimento sobre regio e desenvolvimento e as motivaes para implementao do turismo rural nas Rotas do Pinho. A anlise dos processos a partir do resultado das pesquisas levou a balizar a correo das hipteses de trabalho em torno da organizao e gesto institucional das polticas pblicas para o turismo rural metropolitano. A identificao de desarticulaes interagentes e intragencias, no

entendimento adequado das aes e polticas implementadas, e aplicao total ou parcial das polticas de cima para baixo (Top down) sem a devida leitura das peculiaridades e estruturas da regio vieram a reforar movimentos de excluso e isolamento de comunidades rurais. O resultado de ambas as pesquisas indicaram a existncia predominante de fragmentao das aes das polticas pblicas quer seja na implementao daquelas voltadas para o desenvolvimento rural, ou bem daquelas polticas que procuraram o desenvolvimento do turismo no espao rural, comprometendo o desenvolvimento da atividade turstica no espao rural. As entrevistas entre as diversas escalas de agentes deixaram em evidncia que houve falta de entendimento do que a regio significa e da sua importncia no desenvolvimento de valores, princpios e identidades para o turismo rural. Embora a regio ser um elemento espacial vivo, esse fato foi negligenciado na estruturao de governanas, conselhos e sistemas de representao que deveriam obedecer as relaes sociais e econmicas preponderantes na regio e no a modelos predeterminados pelos agentes. O entendimento das instituies envolvidas na implementao das polticas pblicas a respeito do que significavam as regies e o papel que estas podiam desempenhar no desenvolvimento territorial foi limitado a interpretao de um conceito administrativo. (LACAY, 2012) No processo de pesquisa chamou a ateno o fato de a escala federal, representada pela delegacia regional do MDA no Estado, no conhecer a existncia da poltica pblica do turismo, nem ter conhecimento da lei estadual do turismo rural, e menos ainda, do programa de turismo rural no Estado. O agente apenas declarou ter apoiado atividades que julgou convenientes para o desenvolvimento rural, podendo se encontrar (ou no) o turismo dentro desse leque (LACAY, 2012).

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Coube em alguns municpios, aos tcnicos extensionistas promover a participao ou no no turismo rural, e, o relacionamento com as estruturas municipais dependia de motivaes pessoais, sendo um relacionamento direto com as secretarias de agricultura municipais e no com as de turismo. J os gestores municipais do turismo esperavam uma articulao plena de seus pares e da capital, bem como dos tcnicos da Emater. Em soma trabalhava-se em compartimentos estanques para o mesmo propsito e com prioridades e entendimentos(conceituais) variveis conforme o municpio da regio segundo levantado na pesquisa de campo.

Consideraes Finais

No perodo analisado entre 2003 e 2010 as mudanas na descentralizao das polticas pblicas, em nvel federal no foram acompanhadas da compreenso e de reformas na gesto e partilha das responsabilidades nas escalas estadual e municipal na implementao das polticas pblicas para o turismo rural na Rotas do Pinho na RMC. Houve, sim, um esforo de desenvolvimento do turismo e do

turismo rural a partir da organizao da gesto. Essa organizao seguiu modelos estticos ditados pelo MTUR, mas no condizentes com a evoluo da regio turstica. Como resultado, poucos foram os agentes que interagiram na regio reconhecendo a regio turstica Rotas do Pinho. Ela no foi percebida como uma regio. Entre o primeiro desenho da regionalizao turstica ocorrido em 2004 e o 2010, os municpios que participaram da Rotas do Pinho foram abordados de diversas formas, porm integrados de forma administrativa para fortalecer a construo. Dos 29 municpios treze deles nunca participaram, outros o fizeram esporadicamente e s os do ncleo urbano central se preocuparam com manter a regio turstica em constante atividade. muito provvel que os problemas que enfrentavam alguns municpios tenha sido o motivo da reduzida participao, mas tem relao primeira com a diversidade, desigualdade e heterogeneidade dos municpios regionalizados, como observado e em segundo lugar, com as cobranas de resultados dos agentes de extenso rural.

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Nesse ponto, a presso exercida pela EMATER sobre os extensionistas para se preocuparem com o aumento da produo, da produtividade, da capacidade das ocupaes no agrcolas de gerar renda adicional para as famlias, num foco que eminentemente setorial, em torno da cadeia produtiva desenhada pelos agentes extensionistas calcada encima da propriedade rural, se ope a produo do turismo atrelada quilo que a propriedade individual pode oferecer para a conformao em produto turstico. O conflito no foi exclusivo dos agentes extensionistas. Os agentes municipais do turismo, aqueles que formam parte do municpio nos rgos de ordenamento turstico local (OOTs) muitas vezes desconheciam a realidade local, por falta de orientao ou por mera falta de entendimento, enfrentaram o entorno do municpio onde j trabalhavam, com pouco ou nenhum domnio do que acontecia no rural e sem preocupao em construir diagnsticos mais acabados sobre a realidade. A EMATER atendeu mais de hum mil propriedades na regio metropolitana durante o perodo de 2003 a 2010, das quais 210 mantm atividades de turismo rural. Houve no mesmo perodo um nmero de propriedades rurais que produziu artesanato, que trabalhou com agroindstria e/ou manteve pesque e pague que na viso dos tcnicos, nenhuma dessas atividades foi considerada turismo rural. A viso cartesiana limitou em mais uma fase do processo a essncia de integrao regional em circuitos de municpios diferentes numa proposta regional. Houve uma insistncia em resolver problemas de gesto enquanto se continuou compartimentando processos, por falta de viso sistmica. Um dos objetivos deste artigo foi sintetizar os conflitos inerentes aplicao das polticas pblicas do turismo rural na RMC: o resultado das pesquisas apontou para identificar que o relacionamento entre as estruturas do Estado se fragilizou pela perda de princpios norteadores da atividade turstica no espao rural metropolitano. No houve correspondncias entre s fragilidades existentes e as atitudes para super-las. Do ponto de vista do desenvolvimento do turismo no espao rural houve um alcance e contraste de objetivos entre agentes que resultaram em intervenes difusas na Regio Turstica Rotas do Pinho. Os resultados obtidos tambm apontaram poucos indcios de parcerias efetivas de cooperao incentivadas pelos agentes entre o produtor da agricultura 223
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familiar, entre o empreendedor urbano no meio rural e o mercado, o que tem sido repetido por todos esses mesmos agentes como um dos entraves que se interpem ao desenvolvimento da Cadeia Produtiva do Turismo no espao rural. Os valores e princpios do desenvolvimento demoram muito mais para mudar do que os comportamentos, o que resulta numa ambigidade para os agentes promotores dessa mudana. Constatou-se que o comportamento dos agentes tradicional, obedece a uma estrutura setorial e a polticas pblicas de cunho setorial, fortalecidas pelos recursos disponibilizados para sua implementao. No perodo houve muito mais escolhas que h 15 ou 20 anos atrs. estrutura setorial confrontou velhos agentes (das polticas de

desenvolvimento rural) com comportamentos aparentemente modernizados pelas polticas pblicas, mas que em termos de valores (princpios) em nada se diferenciaram daqueles que apenas atendiam a poltica agrcola setorial, o que os tornou uma fonte adicional de conflitos, um contraditrio na base e na definio de prioridades calcados na produtividade e no mercado, porm desalinhados com a cooperao e associativismo que propem as polticas. Teve ainda, no caso dos agentes extensionistas, a presso de entrega de produtos para a empresa, medidos em resultados quantitativos de produtividade e competitividade da propriedade rural. Surge a partir das anlises precedentes a necessidade de uma estrutura de planejamento que articule os pilares da agricultura e do turismo, bem como que promova as polticas publicas razoavelmente articuladas para o turismo com recursos suficientes para que o ciclo de implementao das polticas seja concludo. Contudo, deve-se reconhecer que o desenvolvimento local e regional do rural metropolitano no pode ser sustentado exclusivamente pela atividade turstica na regio e que as polticas pblicas so um elemento importante, mas no suficiente para criar competitividade nos destinos tursticos. Ser isso sim, parte da estratgia de primeira ordem para o setor, mas ela sozinha tampouco resolver a questo social que o desenvolvimento rural prope. Sofisticados projetos de turismo na rea rural podem trazer dividendos para um pequeno grupo de investidores, mas altera e fragmenta a alma dos lugares (YAZIGI, 2009).

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