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J OS DUARTE NETO








RIGIDEZ E ESTABILIDADE CONSTITUCIONAL
Estudo da Organizao Constitucional Brasileira


Tese apresentada Banca Examinadora
Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo, como exigncia para obteno do
ttulo de DOUTOR em Direito, sob a
orientao do Professor Manoel Gonalves
Ferreira Filho





Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
SO PAULO
2009
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RESUMO

A Constituio de 1988 classifica-se como Rgida, porque seu procedimento de
transformao mais solene do que o das demais leis e normas. A despeito dos limites sua
transformao, experimentou amplas e reiteradas emendas, o que a faz instvel. Logo, a
Estabilidade constitucional um dos fins perseguidos pela rigidez constitucional, mas com ela no
se confunde.
Por Estabilidade entende-se a capacidade de uma Constituio ou de uma
organizao constitucional de persistir e transformar-se no tempo, preservando suas principais
caractersticas. A Estabilidade, enquanto categoria foi compreendida de maneira diferente na
Antiguidade, na Idade Mdia e a partir das revolues liberais.
Deve-se a J ames Bryce a classificao das Constituies em Rgidas e Flexveis.
Nas primeiras, centros decisrios distintos produzem normas constitucionais e infraconstitucionais;
nas segundas, uma nica fonte. O autor tambm cotejou essas Constituies com a concepo de
Estabilidade. O passar dos anos obscureceu essa implicao, a recomendar a revisitao de sua
obra.
As Constituies Rgidas so dotadas de uma imutabilidade relativa e de uma
supremacia formal. Garantidas por um modelo de controle de constitucionalidade e de institutos de
superao de crises. A competncia reformadora obstaculizada por limites normativos, o que faz
da Mutao Constitucional, em princpio, a expresso de sua atualizao.
A histria constitucional brasileira caracterizada por uma sucesso de
Constituies, o que denota uma instabilidade, provocada pelos mais diferentes motivos.
A Constituio de 1988 dispe de adequados limites alterao formal e de um
complexo modelo de controle de constitucionalidade. De outro lado, no lhe impediu diversas
emendas. Todavia, ainda no lhe desestruturou a identidade das normas materialmente
constitucionais, sendo uma instabilidade de superfcie ou aparente. O perigo que a banalizao
das reformas produza uma instabilidade de fundo, que comprometa regras materialmente
constitucionais. A advertncia recomenda que se investigue uma soluo.

PALAVRAS CHAVES: Constituio Rgida. Constituio Flexvel. Estabilidade Constitucional.
Poder Reformador. Limites ao Poder Reformador.
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ABSTRACT


The Constitution of 1988 is classified as rigid because its procedure for
transformation is more solemn than that of other laws and rules. Despite the limits to its
transformation, it has repeatedly undergone ample amendment, which makes it unstable. Hence,
constitutional stability is one of the ends sought by constitutional rigidity, but must not be confused
with it.
Stability is understood as the ability of a Constitution or constitutional organization
to endure and transform itself in time, while preserving its primary characteristics. Stability as a
category has been understood in different ways in Antiquity, in the Middle Ages, and with the
coming of liberal revolutions.
Classifying Constitutions as rigid and flexible is something we owe to J ames
Bryce. In the former, distinct decision-making centers produce constitutional and sub-constitutional
rules; in the latter, a single source does. That author has also compared such Constitutions to the
conception of stability. The course of time has cast a shadow on that implication, so revisiting his
works might be commendable.
Rigid Constitutions are endowed with a relative immutability and a formal
supremacy, and assured by a framework for controlling constitutionality, and by doctrines for
overcoming crises. Reformative jurisdiction has the hurdles of regulatory limits, making
Constitutional Mutation, in principle, the expression of their updating.
Brazilian constitutional history is characterized by a succession of Constitutions,
belying an instability caused by a wide variety of reasons.
The Constitution of 1988 is provided with suitable limits to formal change, and
with a complex framework for controlling constitutionality. This, on the other hand, has not
prevented its various amendments. However, it has not yet taken apart the identify of materially
constitutional rules, as such instability is only superficial or apparent. The danger lies in the
triteness of reforms leading to an in-depth stability that compromises materially constitutional
rules. This warning commends looking into a solution.


KEY WORDS: Rigid Constitution. Flexible Constitution. Stability. Amendment. Limits to
Amendment.

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RESUM

La Constitution de 1988 est classe comme rigide, tant donn que son
procd de transformation est plus solennel que celui des autres lois et normes. En dpit
des limites sa transformation, elle a prouv des rvisions amples et ritres, ce qui la
rend instable. Par consquent, la stabilit constitutionnelle est l`un des buts poursuivis par
la rigidit constitutionnelle, toutefois, elle ne se confond pas avec celle-ci.
Par stabilit, on comprend la capacit d`une Constitution ou d`une
organisation constitutionnelle de persister et de se transformer dans le temps, en gardant
ses caractristiques principales. La stabilit en tant que catgorie a t envisage de
manire diffrente dans l`Antiquit, au Moyen-ge et depuis les Rvolutions librales.
On doit J ames Bryce la classification des Constitutions en rigides et
souples. En ce qui concerne les premires, ce sont des centres dcisoires distincts qui
produisent les normes constitutionnelles et infra-constitutionnelles, quant aux secondes,
elles sont issues d`une seule source. L`auteur a galement compar ces Constitutions avec
la conception de stabilit. Avec le temps, cette implication a t obscurcie, il faudrait
donc revisiter son oeuvre.
Les Constitutions rigides sont dotes d`une immutabilit relative et d`une
suprmatie formelle et sont garanties par un modle de contrle de constitutionnalit et
d`instituts de surpassement de crises. La comptence rformatrice est obvie par des
limites normatives, ce qui fait de la Mutation Constitutionnelle, en principe, l`expression
de son actualisation. L`histoire constitutionnelle brsilienne est caractrise par une
succession de Constitutions, ce qui dnote une instabilit provoque par les motifs les
plus divers. La Constitution de 1988 dispose de limites adquates la modification
formelle et d`un modle complexe de contrle de constitutionnalit. Par contre, cela n`a
pas empch plusieurs rvisions. Nanmoins, l`identit des normes matriellement
constitutionnelles n`a pas encore t dstructure car il s`agit d`une instabilit de surface
ou apparente. Le danger, c`est que la banalisation des rformes produise une instabilit de
fond qui compromette les rgles matriellement constitutionnelles. Il est conseill de faire
des recherches attentives afin d`y trouver une solution.
MOTS Cls : Constitution Rigide. Constitution Souple. Stabilit. Rvision. Limites
normatives revision.
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INTRODUO

Esse trabalho foi idealizado a partir de duas observaes. A primeira foi a
constatao de que a classificao das Constituies em Rgidas e Flexveis vrios so
os autores que assim dissertam tem a estabilidade por critrio de discrime (dos entes
classificados). A segunda, que a despeito da Constituio de 1988 ser rgida, no atende ao
critrio do discrime, pois constantemente reformada. Em princpio instvel. A partir
dessas observaes firmadas em um caso prtico foram erigidas algumas questes:
Qual o significado de Estabilidade Constitucional? Qual o sentido de Constituio Rgida?
Qual a relao entre Estabilidade e Constituio Rgida? Qual a implicao com seus mais
distintos aspectos: normativos, polticos e sociolgicos?
As respostas oferecidas a essas primeiras questes exigiram o tratamento da
Estabilidade como categoria autnoma, ainda que no desvinculada da concepo de
Constituio Rgida. Antes, Howard Lee Mcbain Ruggles Professor de Direito
Constitucional da Universidade de Colmbia sugerira o mesmo em uma obra publicada
em 1939: The Living Constitution. A obra contou com diversas crticas, que acentuavam
a confuso de uma categoria normativa com uma sociolgica. Estabilidade. Realmente,
Rigidez e Estabilidade so categorias dspares, razo pela qual mais se recomenda a sua
investigao em separado.
Essa foi proposta desenvolvida aqui.
A procura pelo sentido de Estabilidade recomendou uma revisitao do
pensamento Antigo, Medieval e Moderno, que empregou o Constitucionalismo como
instrumento de anlise. Muito embora o Constitucionalismo tenha um contedo semntico
inconfundvel doutrina ou conjunto de doutrina sobre a limitao do poder nada
impede o seu uso como meio de acesso a institutos e obras, que diretamente ou
indiretamente, conectaram-se com a Estabilidade. Por isso, foi tido como alavanca
epistemolgica, o que permitiu a apreenso dos diferentes significados de Estabilidade na
Antigidade, na Idade Mdia e a partir das Revolues Liberais.
Em um segundo momento, a obra de J ames Bryce A Comunidade
Americana e Constituciones Flexibles y Constituciones Rgidas foi relida. Esse foi o
autor que primeiramente estabeleceu a diferena entre Constituies Rgidas e Flexveis.
Constatou-se que ao diferenciar a Constituio Flexvel inglesa da Constituio Rgida
americana, contrastava-as com a Estabilidade. Elaborou juzos sobre em que aspectos uma
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e outra eram Estveis. Mas em nenhum momento considerou Rigidez e Estabilidade como
identidades. Todavia, a sutileza de seu pensamento foi obscurecida ou esquecida pela
doutrina produzida a partir de ento. Hodiernamente, Constituio Rgida um conceito
jurdico-formal neutro: consiste naquela que dispe de um procedimento solene de
transformao, quando comparado com o rito das normas infraconstitucionais. A Rigidez
do procedimento confia-lhe supremacia formal, que por sua vez garantida pelo Controle
de Constitucionalidade. De outro lado, Estabilidade um conceito obtido da Cincia
Poltica. Trata-se da capacidade de uma Constituio ou organizao constitucional de
persistir no tempo, transformando-se conforme as exigncias sociais e polticas, sem perder
suas caractersticas essenciais. H uma Estabilidade de ordem formal e material. Esses dois
conceitos Rigidez e Estabilidade devem ser utilizados na soluo de problemas
distintos no mbito do Direito.
Resolvida a questo conceptual, exigiu-se o enfrentamento da classificao
consolidada na doutrina, que agrupa as Constituies em Imutveis, Fixas, Rgidas,
Flexveis e Semi-Rgidas. Nesse captulo com o estudo da obra de Kelsen, Schmitt e
Lassalle foram retomados conceitos clssicos de maneira a fornecer subsdio
metodolgico para os diferentes aspectos do tema.
O terceiro captulo foi dedicado ao estudo em particular das Constituies
Rgidas. Apesar de a doutrina no explorar em profundidade sua relao com a de
Estabilidade, consistem no modelo de constitucionalizao do Ps-Guerra. A concepo
normativa de Constituio como regra de Direito, vinculativa do Estado e de
comportamentos e submetida ao controle judicial resultado de pouco mais de dez
lustros. Para esse significado confluram tradies distintas: a tradio americana, europia
revolucionria, europia monrquica e europia democrtica do perodo entre Guerras. Foi,
ainda, imprescindvel retomar os principais aspectos normativos da Constituio Rgida: a)
supremacia constitucional; b) a imutabilidade relativa e a conseqente previso de limites
normativos; c) os instrumentos de garantia da supremacia constitucional em perodos de
normalidade e de exceo.
Com esses ganhos tericos, no quarto captulo foi possvel investigar a
organizao constitucional brasileira e a sucesso de Constituies. Analisou-se a estrutura
normativa de cada uma delas, em especial quanto aos limites normativos de sua alterao.
Uma vez encerrada a anlise formal, investigou-se as causas e as razes subjacentes das
diferentes rupturas.
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O ltimo captulo foi dedicado Constituio de 1988. Foi dividido em
diversas sees que tiveram por assuntos: a) origens histricas da Constituio de 1988; b)
aspectos formais e sua efetividade: limites ao Poder Reformador e controle de
constitucionalidade; c) caractersticas das Emendas Constituio e natureza da
instabilidade normativa; d) causas da instabilidade da Constituio de 1988; e)
conseqncias da Constituio de 1988; g) proposta de supresso da instabilidade.
Todo o esforo empreendido que no se cingiu a anlise exclusiva de
textos normativos tem a clara inteno de servir ao debate sobre a instabilidade da
Constituio de 1988 e fornecer subsdios para superao dessa crise. erigido sobre a
concluso de que a reforma persistente prejudica a eficcia da opo constituinte,
enfraquece o sentimento de grandeza da Constituio e compromete ou coloca em risco a
funo constitucional de limitar o poder e garantir direitos e garantias fundamentais.








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CONCLUSES

Nenhum trabalho cientfico fechado sobre si. A despeito de suas
concluses serem um ponto de chegada, importante que tambm possibilitem um
recomeo. Nascido e construdo sob e sobre o debate, o trabalho cientfico deve estimular a
discusso. Por essa razo, as observaes sobre a estabilidade e Constituio Rgida no
so definitivas. Sob a vigncia da Constituio de 1988, em especial, deixaram aspectos e
questes inconclusas. Melhor que assim acontea, sendo esse o elo para o debate futuro.
guisa de pesquisa futura, como sugesto, impende ainda investigar a relao entre
Estabilidade e Constituio Rgida de um lado e governabilidade de outro. Quais os
aspectos da Governabilidade que podem ser absorvidos pelo texto de uma Constituio
Rgida, qual dimenso deve ser deixada ao mbito das regras infraconstitucionais? Qual a
relao entre Governabilidade e Estabilidade ou Governabilidade e Instabilidade
constitucional? So, entre outras, questes a serem resolvidas. Espera-se que as
observaes a seguir estimulem o debate:
1. Tpicos do Constitucionalismo e Estabilidade.
1.1 As Constituies Rgidas so criaes do Constitucionalismo Moderno.
A Antigidade no as conheceu. Foram firmadas para conferir estabilidade e permanncia
s normas constitucionais. De qualquer forma, Rigidez e Estabilidade so categorias
distintas, e como tal, devem ser tratadas.
1.2 A Cincia J urdica no produziu um estudo monogrfico, sistemtico e
consistente sobre a estabilidade. O emprstimo que dela se faz da Cincia Poltica.
Entretanto, mesmo na Cincia Poltica no existe um conceito exclusivo, mas, vrios,
construdos sobre critrios distintos como a abertura ou fechamento do sistema, o maior ou
menor desenvolvimento social de um povo, a relao de congruncia entre governantes e
governados, a eficcia da deciso tomada.
1.3 Como Rigidez e Estabilidade so categorias autnomas ainda que se
impliquem imprescindvel tambm que sejam distintamente investigados os seguintes
entes: Constituio Rgida, Constituio Flexvel, Estabilidade e Instabilidade
Constitucional.
1.4 A Estabilidade foi compreendida distintamente nos diversos momentos
histricos. A investigao dos seus diversos aspectos possvel de ser feita por meio do
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Constitucionalismo enquanto corpo de doutrinas firmado no tempo e no espao, com
extensa carga valorativa e cujo objeto a organizao e limitao do poder poltico.
1.5 A despeito de o Constitucionalismo dispor de um ncleo semntico
incontroverso, que a limitao do poder, nada impede que dele se utilize enquanto
instrumento epistemolgico. Compreenda-se por isso o seu emprego como meio para a
anlise de elementos acessrios, ou seja, a estabilidade constitucional.
1.6. H um Constitucionalismo da Antigidade, um Constitucionalismo
Medieval e um Constitucionalismo das Revolues Liberais, o que por conseqncia,
permite antever concepes e enfoques distintos sobre a estabilidade.
1.7. O Constitucionalismo da Antigidade Clssica foi erigido sobre um
mundo em runas: em razo Guerra Civil entre ricos e pobres. O pensamento foi elaborado
no sentido de recuperar uma estabilidade perdida existente em tempos antigos.
1.8 O Constitucionalismo Medieval tinha por fundamento uma organizao
poltica fragmentada e descentralizada entres entes autnomos que se neutralizavam
mutuamente. Os pensadores do perodo compreenderam a estabilidade enquanto idia de
preservao do equilbrio da Constituio Mista.
1.9 O Constitucionalismo Moderno tem por pressuposto a ruptura
revolucionria. Foi construdo a partir das Revolues Liberais, da ideologia Iluminista e
dos valores da Ilustrao. Cr na razo enquanto fora emancipadora, que se realiza na
Revoluo e que rompe com organizaes polticas e sociais histricas. O projeto
revolucionrio a idia Constituinte estabilizado somente a partir da vitria
revolucionria: por meio de Constituies escritas e Rgidas.
1.10 O Constitucionalismo Revolucionrio tem tradies distintas: inglesa,
francesa e americana.
1.11. A tradio revolucionria inglesa recupera a estabilidade por meio
da revoluo de um passado remoto. Para tradio revolucionria inglesa estabilidade
o mesmo que restaurao das liberdades antigas.
1.12. A tradio revolucionria francesa erige-se sobre a teoria de Siyes do
Poder Constituinte: os homens investem-se da atribuio de construir sua prpria
organizao constitucional. Nada obstante, a tradio francesa foi marcada por uma
persistente reconstruo constitucionalo, ou seja, por uma sucesso de Constituies.
1.13. O Constitucionalismo revolucionrio americano assenta-se em um
momento fundacional mpar, de difcil reproduo, o que justifica a proteo do texto da
Constituio contra mudanas e transformaes bruscas e casusticas, o que feito pela
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previso de limites reforma e a garantia de sua efetividade pelo controle de
constitucionalidade.
2. Constituies Rgidas e Estabilidade
2.1. A classificao das Constituies em Rgidas e Flexveis criao do
gnio de J ames Bryce. Essa categoria foi inicialmente esboada na obra The American
Commonwealth, e posteriormente desenvolvida na coletnea de ensaios Studies in
History and Jurisprudence, no qual compara a organizao constitucional histrica
inglesa com a Constituio americana.
2.2. A Constituio Flexvel tem sua origem em um passado remoto,
histrica e expresso de sociedades antigas que evoluram e se adaptaram. Ao reverso de
ser dbi e frgi, dispe de uma elasticidade para se acomodar a situaes distintas. a
Constituio da aristocracia, porque somente o mrito tem capacidade para compreender
sua intricada dinmica.
2.3. As Constituies Rgidas so coevas dos tempos modernos, e tm por
fundamento uma ntida separao entre as leis ordinrias, prprias do Parlamento, e as
normas constitucionais emanadas de uma fonte distinta. So as Constituies do Regime
Democrtico e das massas, porque permitem absorver em sua dinmica um grande
contingente humano.
2.4. As Constituies Rgidas por meio de limites sua transformao
formal impedem os pequenos desvios, que ocorrem sem percepo nas Constituies
Flexveis. Nas Constituies Rgidas, quando acontecem, so comumente flagrados. As
Constituies Flexveis no os percebem. Em contrapartida, no superam as grandes crises,
e rompem-se, diferentemente, nas Constituies Flexveis h uma soluo negociada e
pautada que autoriza a transio constitucional.
2.5. Em sua obra J ames Bryce fazia a devida concatenao entre
Estabilidade e as categorias Rigidez e Flexibilidade. O mundo hodierno esqueceu essa
relao, demandando que seja recuperada para soluo de problemas mais distintos.
2.6. O discurso jurdico brasileiro ainda no desenvolveu uma monografia
sobre a estabilidade constitucional.
2.7. As Constituies Rgidas almejam uma estabilidade jurdica, mas nem
sempre atingem o fim que perseguem. H uma estabilidade formal e um estabilidade
material. A estabilidade constitucional formal tem por pressuposto uma mesma
Constituio e, por isso, um ponto de incio, confluncia e de fundamento de validade: o
Poder Constituinte. A estabilidade constitucional material pressupe a persistncia ou a
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permanncia de uma deciso poltica fundamental ou da idia dominante de
Direito.
2.8. Segundo a estabilidade as Constituies podem ser classificadas em
Imutveis, Fixas, Rgidas, Flexveis e Semi-Rgidas. A primeira categoria no de
utilidade, porque no existe e nunca existiu uma Constituio Imutvel. A segunda uma
falsa categoria, porque as Constituies Fixas foram compreendidas como Rgidas ou
Flexveis, nunca como um tertius genus. Mesmo a classificao das Constituies em
Rgidas e Flexveis no livre de crticas. De qualquer feita, sendo o discurso sobre a
Rigidez, dispensa-se a classificao e as comparaes, contenta-se com a categoria
Constituio Rgida, por dispor de contedo significativo identificvel na doutrina.
2.9. O debate da estabilidade das Constituies Rgidas passa
obrigatoriamente pela discusso do conceito de Constituio. Para tanto, as obras de
Kelsen, Schmitt e Lassale so de utilidade manifesta, porque permitem averiguar a
estabilidade em diferentes quadrantes: normativo, poltico e sociolgico.
3. Constituies Rgidas: Limitaes ao Poder de Reforma, Mutao
Constitucional e Garantias da Constituio.
3.1. A constitucionalizao empreendida aps a Segunda Guerra Mundial
deu-se por meio de Constituies Rgidas. As Constituies Rgidas so compreendidas
como aquelas dotadas de um procedimento dificultoso de reforma, quando comparado com
o procedimento de alterao da legislao comum.
3.2. A ascenso das Constituies Rgidas no foi um processo retilneo,
homogneo e predestinado ao sucesso desde o nascedouro. Avanos e retrocessos
confluram em sua formao, como tambm a experimentao e a produo terica de
tradies distintas: a tradio americana, a tradio europia revolucionria, monrquica,
democrtica do perodo entre Guerras e democrtica do Ps-guerrra.
3.3. A supremacia constitucional est na abertura, no portal, de qualquer
investigao sobre as Constituies Rgidas. A supremacia compreende a supremacia
material e a supremacia formal. Em seu sentido material, a supremacia erige-se sobre o seu
prprio contedo, que lhe confere a primazia de encimar um dado ordenamento. A
superioridade formal da Constituio decorre da solenidade de seu procedimento de
transformao, quando comparado com o da legislao ordinria. A vinculao entre a
supremacia material e formal estreita. A importncia das normas materialmente
constitucionais refreia o legislador em sua pretenso de modific-las, porm, a previso de
um texto escrito e de um procedimento dificultoso tornam isso indiscutvel. Enquanto a
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supremacia material confere somente um respeito poltico, a supremacia formal firma um
compromisso dos legisladores a uma obedincia jurdica. Mais do que isso, a forma
sustenta o contedo, e de duas maneiras: pela previso de um texto escrito e pela existncia
de um procedimento dificultoso.
3.4. Uma das caractersticas das Constituies Rgidas sua imutabilidade
relativa, conceito para o qual convergem idias antitticas. De um lado, a concepo de
mudana, modificao e adaptao constitucional a uma realidade poltica, econmica e
social cambiante; e de outro lado, a noo de entraves, impedimentos, limites mesma
mudana.
3.5. A modificao nas Constituies Rgidas empreendida pelo exerccio
do Poder Reformador competncia constitucional submetida a limites e condies e
pela Mutao Constituio.
3.6. Em regra, a transformao nas Constituies Rgidas externada pela
Mutao Constitucional, haja vista que a atribuio reformadora est submetida aos mais
diferentes limites: a) expressos, que se subdividem em procedimentais, temporais,
circunstanciais e materiais; b) implcitos. A Reforma e a Mutao Constitucional
complementam-se, mas no raro exclurem-se. Quando uma Constituio
freqentemente reformada, no h espao para as mutaes constitucionais; mas quando o
exerccio do Poder Reformador moderado, a mutao constitucional o meio por
excelncia de seu aprimoramento. So mecanismos de mutao constitucional, entre
outros: a) a interpretao constitucional, de natureza legislativa, administrativa ou
judiciria; b) os costumes constitucionais; c) as convenes constitucionais.
3.7 As Constituies Rgidas so estruturadas em um composto de abertura
e obrigatoriedade. No so completas, fechadas, perfeitas e dispostas em pormenores
exaustivos, porque necessitam de espao para um dilogo scio-poltico. Do contrrio, esse
dilogo seria de mera execuo da Constituio, o que se mostraria inaceitvel. No
codificam, mas regulam o aspecto poltico e o sociolgico como facetas complementares,
espao que nem sempre livre de tenso. Por sua vez, a abertura para o dilogo e o
aprendizado sociolgico no absoluto, pois os traos principais da ordem poltico-jurdica
devem estar protegidos da luta permanente dos diversos grupos e correntes.
3.8 No existe uma frmula ideal e adequada de estabilidade e mobilidade
como uma receita de bolo para toda e qualquer Constituio ou sistema
constitucional. Os elementos de abertura e estabilidade so mltiplos, e admitem arranjos
dos mais diferentes. Por isso, no h como sugerir de maneira abstrata um modelo padro,
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que utilizado, permita cotejar as diversas Constituies e do cotejo obter juzos de valor
sobre estabilidade ou mobilidade. A investigao dever ocorrer caso caso, segundo a
disposio de seus vrios elementos: normativos, polticos e sociolgicos.
3.9 Os instrumentos de garantia da norma constitucional assumem
caractersticas distintas, conforme a natureza da afronta a ser coibida: atos normativos
comissivos ou omissos inconstitucionais e fatos inconstitucionais. Em linhas gerais so
identificados como garantias institucionais e no institucionais. A partir do
desenvolvimento do aspecto normativo das Constituies quando deixaram de ser
compreendidas exclusivamente como pactos polticos, para se transformarem em normas
sujeitas aplicao , os instrumentos institucionais de garantia constitucional tiveram
especial progresso e podem ser classificados em: a) garantias para as situaes de
normalidade constitucional; b) garantias para preservao da Constituio nos momentos
de crise.
3.10 Existem sistemas distintos de controle de constitucionalidade e a sua
eficcia maior ou menor depende de vrios fatores, a comear pelo exerccio da
fiscalizao e sua dupla funo: a) negativa, quando suprime a norma ou o ato normativo
que desatende os preceitos constitucionais; b) positiva, quando permite a concretizao e o
desenvolvimento das normas constitucionais. Em regra geral, podem ser elencados: a) o
sistema americano de controle de constitucionalidade; b) o sistema kelseniano; c) o sistema
preventivo de tipo francs.
3.11 A normalidade e o imprio do Direito no so perenes. Ocorrem
situaes excepcionais que fogem aos seus domnios, ditas de crise, para quando as
Constituies Rgidas prevem mecanismos de reabilitao da normalidade.
4. A Organizao Constitucional Brasileira Pr-1988: Instabilidade
Constitucional
4.1 A Organizao Constitucional Brasileira anterior 1988 caracterizada
por uma instabilidade recorrente. A despeito da estrutura normativa em princpio eficaz
e bastante para preservar sua integridade as diversas Constituies sucumbiram pelas
razes das mais diferentes.
4.2. A fonte de instabilidade da Constituio de 1824 estava na previso do
Poder Moderador, que desequilibrava as relaes entre os distintos poderes do Estado.
4.3 A Constituio de 1891 foi uma Constituio nominal porque havia uma
incompatibilidade entre a Constituio normativa e a Constituio sociolgica, o que a
tornou ineficaz e contribuiu para sua ruptura.
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4.4. O perodo de 1930 1945 consistiu em uma poca de rara instabilidade,
em razo da figura pessoal de Getlio Vargas, que abertamente conspirava para o exerccio
exclusivo e pessoal do poder poltico.
5.5. A Constituio de 1946 sucumbiu porque todas as foras sociais e
polticas reagentes, sob a sua vigncia, eram golpistas e acabaram por comprometer sua
integridade, permitindo o golpe de Estado.
5.6. A prxis sob a gide da Constituio de 1967 e da Emenda
constitucional n 1/69 denota a preponderncia desmedida do Executivo, ocupado e
apoiado pelas armas, e que vergou a organizao constitucional. Essa foi a origem e a raiz
da instabilidade poltica e constitucional. Instabilidade profunda, porque no se limitava a
alterar disposies constitucionais de ordem material, como o prprio fundamento de
validade da Constituio.
5. A Constituio de 1988
5.1 Desde que promulgada, a Constituio de 1988 tem se transformado em
ritmo acelerado. Sofreu cinqenta e seis emendas segundo o rito previsto em seu artigo
60 , outras seis de reviso (art. 3, do ADCT) e, ainda, uma mudana proveniente da
incorporao de um tratado internacional, segundo o rito do art. 5, 3 da CF/88.
5.2 Parte das razes dessa reformulao constante encontra-se em seu
aspecto formal: texto analtico, heterogneo, de redao imprecisa e excesso de
dispositivos concretos sem grandeza para a estatura constitucional. As caractersticas
formais de seu texto, por sua vez, tm sua gnese no processo constituinte.
5.3 A Constituio de 1988 pode ser classificada como Rgida. O
procedimento regulado para sua alterao formal solene, se comparado com as demais
espcies normativas dispostas em seu artigo 59, incisos de II VII. Os limites ao Poder
Reformador no discrepam em grande parte das Constituies que antecederam a de 1988,
a fazer crer que a instabilidade tenha causas mais profundas que o mero aspecto formal.
5.4. A Constituio de 1988 dotada de um complexo sistema de controle
de constitucionalidade, resultado da previso conjunta de elementos do sistema americano
e kelseniano. Caminha-se para uma preponderncia incontrastvel do ltimo modelo, o que
contribuir em efetividade para a garantia da estabilidade constitucional.
5.5. Quando so analisadas as diferentes reformas sofridas pela Constituio
de 1988, observa-se que com exceo do Prembulo e do Ttulo I, tudo o mais restou
modificado, inclusive as disposies constitucionais transitrias. O esforo empreendido
no guardou um projeto coerente, sistemtico e global. A mudana freqente produziu-se,
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muitas vezes, por casusmos ou por necessidades emergenciais do Estado. A maior parte
das emendas foi proposta pelo prprio Legislativo. Aquelas apresentadas nos termos do art.
60 da CF/88 esto na proporo de vinte oferecidas pelo Executivo para trinta e seis pelo
Legislativo. Esses dados devem ser lidos com alguma reserva: a) o nmero de emendas do
Executivo no pequeno; b) no desconhecido que o Executivo disponha de fora
poltica para impor seus projetos pela cmara legislativa. O nmero excessivo de reformas
gerou uma instabilidade normativa na aparncia, mas no na essncia. O ncleo essencial
da Constituio restou preservado, a opo poltica do constituinte indene, pois as emendas
no tocaram em profundidade nas regras materialmente constitucionais.
5.6. As mudanas freqentes da Constituio tm duas causas: a) uma de
natureza estrutural; b) outra de fundo ideolgico, que se refere ao modelo de Constituio
apropriado em 1988. Por causa de natureza estrutural entenda-se um texto analtico, com
disposies concretas e sem importncia para ocuparem a hierarquia constitucional. Por
causas de modelo leia-se a cpia da Constituio Portuguesa, com inspirao na concepo
de Constituio Dirigente de Canotilho, o que corresponde a: a) normas programticas; b)
imposies constitucionais de natureza concreta, de cunho gerenciador das polticas
pblicas.
5.7 A Constituio de 1988 dispe de uma srie de imposies
constitucionais particulares vinculativas do legislador. O legislador, por sua vez, no
possui outro instrumento para o governo do Estado, que est petrificado no texto da
Constituio. Nessa perspectiva, para o exerccio da governabilidade, empreendeu as
reformas para acomodar a Constituio s contingncias econmicas e sociais. Na verdade,
a governabilidade e a execuo das polticas pblicas assumiu hierarquia constitucional
sob a vigncia da Constituio de 1988.
5.8. As reformas freqentes abalam o sentimento constitucional. Quando as
mudanas so freqentes, o sentimento suscitado, ainda que irracional, de
descumprimento da Constituio. Sendo violada e no sendo reprimido o ilcito, ou seja,
evitadas novas reformas, o sentimento constitucional em princpio justo e propiciador de
seu respeito e adeso, transmuta-se em sinal inverso, passando a Constituio a ser
desprestigiada. O desprestgio no deixa de ser um desvalor sem conseqncia, uma vez
que permite novas reformas em uma crise de auto-referncia. Efetivamente, a partir de seu
desprestgio e percepo como algo menor, como uma norma banal, no existem entraves
banalizao das reformas.
16

5.9. H o perigo real que a banalizao das reformas banalize as regras
materialmente constitucionais, permitindo que em reformas futuras sejam comprometidas.
5.10. Para soluo da instabilidade normativa, sugere-se uma reforma que
introduza um duplo procedimento reformador: a) um mais agravado que poder ser o
atual ou com reforo dos limites para as regras materialmente constitucionais; b) um
menos dificultoso, para as demais matrias, com limites prximos da legislao
complementar.



























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