Você está na página 1de 13

Cadernos da Escola de Negcios da UniBrasil Jan/Jun 2004

Accountability e Controle Social: Desafio Construo da Cidadania Ely Clia Corbari*


Resumo: A busca pela cidadania requer que cada cidado entenda o seu papel na sociedade, conhecimento este que se adquire atravs da participao consciente e ativa nessa sociedade. O Estado tambm tem papel importante na medida em que propicia informaes teis e tempestivas a toda populao. Neste sentido, a accountability e o controle social tm importncia fundamental para a construo da democracia. Palavras-chave: Accountability; Controle Social; Cidadania.

1 Introduo A sociedade tem se tornado cada vez mais crtica em relao aos servios e aos produtos disponibilizados pelo poder pblico. Dois fatores contribuem fortemente para isso: o contato com melhores produtos e servios ofertados pelo mercado em geral e os anncios publicitrios divulgados pelos meios de comunicao. Em virtude do fcil acesso e da fora de persuaso que possuem com o fim de atrair clientela ou de suscitar uma determinada reao nos telespectadores, os meios de comunicao acabam influenciando a sociedade em sua maneira de compreender a vida, o mundo e a sua prpria existncia, sobretudo no que se refere s suas motivaes, aos seus critrios de escolha e de comportamento. Esse acesso informao e a grande presso para que as organizaes busquem mais eficincia, eficcia e efetividade em suas atividades exigncias que se intensificaram a partir da dcada de 70 colocaram as administraes pblicas sob enorme presso, de tal forma que a prosperidade ou mesmo a sobrevivncia de uma organizao depende da sua habilidade em prever mudanas e reagir positivamente a elas. Buscando acompanhar as transformaes ocorridas mundialmente em virtude do desenvolvimento tecnolgico e da globalizao econmica, o poder pblico alterou seu modelo estatal de Administrao Pblica Burocrtica para Administrao Gerencial. O primeiro enfatiza os procedimentos e tem como foco o controle das atividades; o segundo prioriza a reduo de custos e a qualidade dos servios prestados e o cidado. Essa alterao no sistema estatal buscou implementar aes que promovessem a cidadania por meio da participao da sociedade nas aes pblicas e da informao que o governo colocava disposio da sociedade.

Especialista em Contabilidade e Gesto Estratgica pela UNIOESTE e professora da disciplina de Teoria da Contabilidade e de Contabilidade e Analise de Balano da UNIBRASIL.
*

99

ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL: DESAFIO CONSTRUO DA CIDADANIA

Com a Constituio de 1988, implementou-se o princpio democrtico, o qual se baseia na idia da representao popular em que algumas pessoas representam o interesse coletivo e tomam as decises pblicas respeitando esse interesse. Nesse sistema, os princpios centrais so a soberania popular e o controle dos governantes pelos governados, cuja nfase rendeu Carta Magna o ttulo de Constituio Cidad (OLIVEIRA, 2002). Historicamente, o controle das aes dos gestores pblicos era garantido pelo controle de procedimentos que se dava atravs do controle da constitucionalidade das decises, garantia dos direitos dos cidados frente aos governantes, fiscalizao e ao de promotores pblicos no controle aos polticos , pelo controle parlamentar e, em menor proporo, por alguns mecanismos de participao popular ou controle social. Esses controles surgiram em um momento de grande expanso do aparato estatal (perodo ps-II Guerra Mundial), fazendo com que diversos espaos de ao governamental escapassem do controle social (VALLE, 2002). Com a Reforma Gerencial, passou-se a pregar a utilizao de novas formas de responsabilizao dos agentes pblicos, atravs do controle pelos resultados, do controle pela competio administrada e do controle social de polticas pblicas, sendo este ltimo considerado o efeito da ao do cidado participante sobre os servios pblicos, ou seja, da sociedade sobre o estado, o que confere Democracia carter mais participativo. Nesta perspectiva, a sociedade no exerce seu papel apenas no momento do voto, mas passa a legitimar os seus representantes ao longo do perodo em que os eleitos permanecem no poder. Assim, a responsabilidade pelas decises polticas passa a ser dividida com o pblico-alvo. No Brasil, um importante elemento esteve ausente da fiscalizao e do julgamento dos atos da administrao pblica durante muitos anos: o cidado. Entretanto, no h uma receita nica e certa para que as organizaes pblicas propiciem sociedade a oportunidade da participao desejada. Este trabalho foi construdo com o objetivo de discutir as mudanas ocorridas na administrao pblica e apresentar uma perspectiva para a construo da cidadania embasada em dois mecanismos primordiais: accountability e controle social. 2 Transformaes Poltico-Administrativas Recentes no Brasil Com o fim do regime militar e o advento da Nova Repblica, floresceu no pas uma demanda que aspirava a democracia e o exerccio da cidadania, a participao nas decises e na vida poltica do pas. A sociedade comeou a organizar-se em grupos sociais para defender seus direitos, o Legislativo recuperou seus poderes, ressurgiram os sindicatos, multiplicaram-se os partidos polticos, enfim, surgiram novos vnculos e representatividade entre Estado e sociedade (MAWAD, 2002). 100

ELY CLIA CORBARI

Neste perodo, foi instaurada a Assemblia Nacional Constituinte para adequar a Constituio conhecida como Constituio Cidad aos novos anseios da sociedade. Esta adequao legitimou o novo regime poltico, sobretudo com a extenso dos direitos individuais e sociais, com o restabelecimento das eleies diretas e com a restaurao do equilbrio entre os trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio). Entretanto, apesar de suas caractersticas fortemente democrtica resultado de uma demanda reprimida por representatividade e do temor do retorno ao poder do regime autoritrio , a Constituio Cidad no conseguiu resgatar a cidadania plena do povo brasileiro. E nem poderia, pois a construo da cidadania passa primeiramente pelo investimento em educao, pela formao crtica dos cidados e pela supresso da pobreza poltica, to malfica quanto a pobreza material. Simultaneamente a essas transformaes polticas, houve uma redefinio na gesto pblica. Buscou-se adequar o poder pblico nova realidade poltica do pas e s transformaes econmicas ocorridas no cenrio mundial, o que acarretou o afastamento do modelo de intervencionismo estatal. Com as transformaes econmicas mundiais, que resultaram na globalizao econmica, surgiu a necessidade de uma nova forma de administrar o Estado. Este precisava ser forte e barato, bem como ter um custo reduzido para ser competitivo em suas atividades comerciais externas. A dcada de 80 foi marcada pelo crescente dficit pblico e pelo aumento do endividamento externo, o que levou impossibilidade de dar continuidade s polticas pblicas que tomavam o Estado como o principal promotor direto do bem-estar social e do desenvolvimento econmico (MAWAD, 2002). Para fazer frente ao modelo intervencionista, a partir dos anos 1950 se intensificou a necessidade de um aparato institucional, o que induziu a gesto burocrtica a se revestir de extremo formalismo legal para absorver a diversidade de atividades impostas ao Estado. O resultado foi a elevao dos custos da gesto burocrtica, tornando-a lenta e ineficiente. As crescentes despesas j no eram mais suportadas pelo governo e contribuam ainda mais para o aumento do dficit pblico. Estes fatores acentuaram a crise institucional do Estado brasileiro no final do sculo XX e, por conseguinte, sua forma de organizao no mais se adequava s mudanas no cenrio nacional e mundial. Alm das necessrias mudanas estruturais, o resgate da democracia demandava o surgimento de um novo modelo de gesto voltado para a transparncia e para a participao dos cidados no processo poltico. Neste processo de democratizao, a informao teve importncia fundamental para que o governo se aproximasse mais da sociedade, e vice-versa (SILVA, 2002).

101

ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL: DESAFIO CONSTRUO DA CIDADANIA

3 Informao X Publicidade: Desafio Construo da Cidadania Em virtude da influncia que exerce sobre a populao, os meios de comunicao tm sido um instrumento essencial participao da sociedade no acompanhamento dos atos praticados pela gesto pblica. Sabendo do efeito indireto mas poderoso que a publicidade causa sobre a sociedade, atravs da sua fora de persuaso e da influncia que exerce sobre a grande massa, a Constituio Cidad implementou na Administrao Pblica o princpio da publicidade, a qual passa a ser um mecanismo de contribuio na implementao da democracia. Entretanto, para que contribua no processo democrtico, a publicidade das aes de governo no pode ser entendida como publicao de atos carregados de termos tcnicos, como a prestao de contas formal, mas ser entendida como a transparncia das aes pblicas. Refere-se a informaes inteligveis, tempestivas e confiveis, para que a sociedade possa avaliar de forma crtica o desempenho e os resultados alcanados pelo rgo Pblico. Neste sentido, a publicidade como princpio da Administrao Pblica abrange toda a atuao estatal, no s sob o aspecto de publicao oficial de seus atos, mas tambm de divulgao da conduta interna de seus agentes. O conceito de informao vai se transformando de publicidade transparncia na medida que a sociedade no se satisfaz apenas com a informao dos episdios ocorridos na gesto pblica, mas quer que lhe conceda as razes de tais acontecimentos e que se justifique o relacionamento destes, levando em conta os objetivos do Estado e os desejos da comunidade. Transparncia pressupe comunicao eficaz que, por sua vez, pressupe linguagem adequada e viabilidade de acesso informao. Conforme Valle (2002, p. 88), o princpio da publicidade no assegura apenas o acesso s informaes sobre o Poder do Estado. Atravs dele se assegura o conhecimento verdade, na atuao do Estado. Entretanto, no h nenhuma surpresa na constatao de que a linguagem um dos maiores entraves ao desenvolvimento da transparncia na gesto dos recursos pblicos. A comunicao pressupe algo que possa ser til ao usurio, no sentido da relevncia e da confiabilidade. Sendo assim, necessrio observar o critrio da compreensibilidade da informao posta disposio dos cidados. O que parece ser fcil e claro nos conceitos, na aplicabilidade um desafio, tendo em vista a heterogeneidade de compreenso e do grau de escolaridade dos cidados. Isso dificulta muito a definio do grau de compreenso do usurio, que fundamental para a escolha correta das informaes que devem ser divulgadas. No h uma receita nica e certa para que as organizaes pblicas propiciem sociedade as informaes desejadas a cada cidado. Desta forma, resta a opo de disponibilizar sociedade aquela informao que atinja o maior nmero possvel de usurios-cidados. 102

ELY CLIA CORBARI

necessrio ter em mente que o controle social no se faz a partir da abundncia de informaes, mas da disponibilidade de informaes suficientes e de entendimento simples para o cidado mdio que dela faz uso. No entanto, em virtude de tantas manchetes de corrupo, desvios e desmando no trato dos recursos pblicos, grande parte da sociedade no acredita mais nas informaes apresentadas pelo governo. Isso faz com que os meios de comunicao exeram certo poder sobre o Estado, pois podem apresentar contribuies positivas em um momento e negativas em outro. Em termos gerais, uma publicidade apenas um anncio pblico que se destina a transmitir informaes, a atrair a clientela ou a suscitar uma determinada reao. Isso significa que a publicidade tem dois objetivos essenciais: informar e persuadir. Assim, cria-se um problema tico e moral que envolve os meios de comunicao, que tanto podem contribuir para o processo democrtico como dificult-lo. Nesta perspectiva, pode-se dizer que os meios de comunicao tm duas faces: aquela livre e responsvel, que no seio da democracia pode impedir as tentaes de monopolizao do poder por parte de oligarquias e de interesses particulares; e aquela que considerada um entrave ao processo democrtico em virtude das deturpaes das idias, das informaes e das aes pblicas apresentadas pelo governo, com o objetivo de levar o Poder Estatal ao descrdito para favorecer algum interesse particular. Quando a mdia no possui uma conduta tica e moral, a construo da cidadania fica comprometida. Isso porque as divergncias de informaes fazem com que a sociedade passe a desacreditar na ao estatal e, conseqentemente, afugentam os cidados da participao popular. O resultado disso a manuteno do sistema existente, formando um ciclo vicioso: o poder pblico se utiliza de prticas paternalistas para agradar o eleitorado, o qual, por sua vez, fica a espera de favores, validando a conduta dos agentes pblicos.

4 Accountability: Informao e Cidadania Cidadania conquista. No surge por estar presente em normas e determinaes legais, mas parte da prpria evoluo da democracia e do amadurecimento poltico da sociedade. Ela cultivada e vai sendo incorporada ao longo do tempo e, neste processo de conquista, a informao tem papel preponderante. natural, nas sociedades democrticas, esperar que os governos tenham postura responsvel com relao aos cidados, pois estes, alm de clientes, so acionistas do Estado. como se houvesse uma espcie de relao empresarial em que os cidados investem seus recursos e o governo os gerencia com o nico objetivo de gerar benefcios para a prpria sociedade. Resulta disso a relao em que o cidado o mandante, o principal, e o Estado a delegao, seu agente. 103

ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL: DESAFIO CONSTRUO DA CIDADANIA

Na construo da cidadania, a educao poltica necessria para que as partes compreendam seus papis, mudando a situao ainda hoje encontrada: de um lado o Estado sem conscincia de quem so seus clientes; e, de outro, o cidado com sua atitude passiva, sem noo de seu papel na sociedade. Um dos passos importantes para a edificao da cidadania acabar com a cultura da prtica paternalista. necessrio entender que exercer o direito de cidado acompanhar a gesto pblica, participar das diretrizes das polticas pblicas, organizarse politicamente para definir suas prioridades e principais demandas e, por fim, ter acesso aos resultados das aes governamentais. O principal e maior passo para o amadurecimento da sociedade a compreenso de que o processo eleitoral apenas um dos passos para a democracia. Tambm necessrio que se tenha claro que a cidadania um exerccio permanente. Ela construda e mantida atravs da participao contnua nas aes de governo e da avaliao permanente da pessoa eleita para gerenciar os recursos angariados da sociedade. A qualidade da informao preponderante para que essa participao ativa da sociedade se efetive. A falta e a assimetria de informao acabam resultando no distanciamento entre sociedade e governo, pois o que muitas vezes utilizado para a manuteno do prprio sistema como o caso a informao imprecisa sobre os atos da Administrao Pblica acaba aumentando a desconfiana e o descrdito da sociedade em relao ao governo. Estes fatores resultam em um governo que mantm o status e no v a necessidade de evoluir, partindo, s vezes, para prticas paternalistas e para a manuteno da ignorncia poltica de seus eleitores. A sociedade, por ser desinformada, limita-se a criticar por criticar, sem ter base concreta para fundamentar seus argumentos. Entretanto, utopia achar que existe informao absoluta e plena, pois h perda de informao em qualquer relao, inclusive na relao cidados-governo. A melhor maneira de minimizar a assimetria de informao entre o principal (cidado) e o agente (governo) exercer a democracia diretamente. Na democracia direta, o vis de informao tenderia a zero, j que os prprios cidados administrariam seus recursos. Porm, no parece factvel exercer a democracia direta em todas as decises de governo, uma vez que a lentido do processo e os altos custos envolvidos inviabilizariam esse tipo de gesto. Por isso que a democracia representativa substituta da direta no exerccio da cidadania, ou seja, h uma relao contratual entre as partes no momento em que os cidados delegam a algum o poder de decidir em seu nome. Nessa relao contratual, em que so acertados direitos e obrigaes entre o principal e o agente, j h perda de informao, uma vez que num sistema eleitoral as escolhas so efetuadas de acordo com a expectativa de desempenho futuro de um determinado candidato, que pode valer-se de meias-verdades para agradar o eleitorado. 104

ELY CLIA CORBARI

Essa assimetria de informaes existente no processo eleitoral demonstra que uma das partes teve mais acesso informao do que a outra e s reduzida com os processos eleitorais repetitivos, com a avaliao feita pela populao do histrico das gestes sucessivas de seus representantes. No entanto, de se esperar que continue existindo algum desvio de informao em razo dos interesses distintos entre sociedade e representantes governamentais. Levando em considerao a relevncia da informao no exerccio da cidadania, o desafio buscar formas de minimizar a assimetria da informao e as conseqentes perdas nesse processo. No processo de controle social, a transparncia e o acesso informao so fatores condicionantes, uma vez que s se pode controlar aquilo de que se tem conhecimento efetivo.

5 Controle Social: Um Processo Cultural Nesse momento de transformao, inspirado no resgate da importncia da participao popular nas decises de Governo, surge o controle social. Este entendido como o controle que os cidados exercem de forma direta sobre as aes do Estado, ou seja, o controle da sociedade sobre o Estado. Com relao a esse assunto, h um conceito parcial cercado de incompreenses, pois, na maioria das vezes, as pessoas se inclinam a entender esse controle simplesmente como um ato de verificao de falhas e irregularidade. Na verdade, sua importncia muito mais ampla, deveria ser entendido como um instrumento de auxlio na busca da organizao governamental, como um instrumento que busca garantir uma boa administrao que leve concretizao dos objetivos estabelecidos. Oliveira (2002, p.150) acredita que esse clima preconceituoso se deva prpria ambigidade do assunto: a existncia de controles pressupe sempre dois lados o do controlador e o do controlado sendo que no gostamos do primeiro, tido como algoz, e simpatizamos com o segundo, tido como vtima. Para mudar essa mentalidade, necessrio que se veja o controle como aspecto fundamental da vida da sociedade e do Estado, porque, inversamente, o descontrole resulta na perda das aes socialmente significativas e at da prpria interao entre Estado e sociedade. O controle sob essa tica influencia o processo decisrio, aprimorando-o em favor da comunidade. Oliveira (ano) resgata a etimologia da palavra controle e diz que este termo significa: [...] Vigilncia e verificao administrativa [...] Ato ou poder de dominar, regular, guiar e restringir [...] Fiscalizao exercida sobre as atividades de pessoas, rgos, departamentos, ou sobre produtos, etc. para que tais atividades, ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas (OLIVEIRA, 2002, p.151). 105

ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL: DESAFIO CONSTRUO DA CIDADANIA

A declarao constitucional de 1988 de que todo poder emana do povo e em seu nome exercido tem se apresentado mais como enunciado de princpio, em que a noo de povo se revela essencialmente abstrata, do que como uma prtica real no ato poltico. O efetivo controle social dos recursos pblicos baseia-se em uma cidadania ativa, ou seja, na insero da sociedade na Administrao Pblica. Com isso, os cidados buscam garantir o cumprimento dos programas do governo, o qual deve viabilizar projetos sociais de interesse da nao. Para que haja um controle efetivo dos gastos pblicos, a responsabilizao dos gestores pblicos to necessria quanto a existncia dessa relao democrtica, que garante a participao social ativa. Esses dois princpios imprescindveis na Administrao Gerencial so sustentados pelo conceito de accountability, que pode ser assim definido: [...] como sinnimo de responsabilidade objetiva e, portanto, como um conceito oposto ao de responsabilidade subjetiva. Enquanto responsabilidade subjetiva vem de dentro da pessoa, a accountability (responsabilidade objetiva) acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante uma outra pessoa, por algum tipo de desempenho (MOSHER apud SILVA, 2002, p.38). Neste sentido, quem falha no cumprimento de diretrizes legtimas considerado irresponsvel e sujeito penalidade. A inexistncia de controle efetivo e de penalidades aplicveis ao servio pblico, em caso de falhas na execuo de diretrizes legtimas, acaba enfraquecendo o ideal democrtico do governo pelo povo. Para Bresser Pereira apud Oliveira (2002, p.145) quanto mais clara for a responsabilidade do poltico perante os cidados, e a cobrana deste em relao ao governante, mais democrtico ser o regime. Entretanto, o controle social no algo fcil de se concretizar. A exposio terica do controle social no leva em conta o despreparo geral da sociedade, ao contrrio, pressupe uma sociedade capaz de compreender o funcionamento da mquina pblica. O desenvolvimento do processo democrtico depende de aprendizado, requer um projeto de educao de massa de longo prazo: [...] para que o controle social funcione preciso conscientizar a sociedade de que ela tem o direito de participar desse controle; preciso criar instrumentos de participao, amplamente divulgados e postos ao alcance de todos. Enquanto o controle social no fizer parte da cultura do povo, ele no pode substituir os controles formais hoje existentes (PIETRO apud SILVA, 2002, p.60). A ampliao do controle social, de responsabilizao dos agentes pblicos, e a busca de maior transparncia so questes imprescindveis para a construo da cidadania, alm de estarem vinculadas necessidade de enfrentar a corrupo na esfera pblica. Os controles burocrticos demonstram ter sido incapazes de defender o cidado dos abusos de poder, da corrupo, das condutas antiticas e arbitrrias do poder e de garantir que o governo trabalhe para o povo. 106

ELY CLIA CORBARI

Neste sentido, os controles sociais so essenciais na Administrao Pblica na medida em que compensam a reduo do controle legal de procedimentos e apontam para um controle de resultados. Em outras palavras, a reduo da rigidez burocrtica compensada pela satisfao popular dos resultados alcanados pelo governo. Nesta perspectiva, no basta que o governo seja eficiente e cumpra com as formalidades legais. Tambm necessrio que as polticas pblicas garantam o atendimento dos interesses da sociedade. O controle social no pode existir sem a accountability, pois, para que haja a fiscalizao por parte do cidado, duas condies so imprescindveis: [...] do lado da sociedade, o surgimento de cidado consciente e organizado em torno de reivindicaes cuja consecuo pelo poder pblico signifique a melhora das condies de vida de toda a coletividade; e, da parte do Estado, o provimento de informaes completas, claras e relevantes a toda a populao (MAWAD, 2002, 522). Governo e sociedade precisam partilhar informaes num processo de mo dupla cujo objetivo seja sempre a defesa do errio e a eficincia na aplicao dos recursos pblicos. A informao fundamental para que a sociedade possa fiscalizar com eficincia o Poder Estatal. 6 Accountability e Mecanismos de Controle Social A Administrao Burocrtica foi de vital importncia na instaurao do processo de racionalizao na gesto dos recursos pblicos. Com o intuito de combater o patrimonialismo onde o aparelho do Estado funcional como uma extenso do poder do soberano , a gesto burocrtica concentrou seus mecanismos de controle na estrita observncia dos procedimentos legais, limitando a autonomia do gestor a regras bem definidas. Entretanto, a nova administrao voltada para os resultados demonstra a necessidade de desburocratizar a gesto, uma vez que a nfase do controle no mais pode estar nos processos, mas sim nos resultados. Num regime democrtico, o controle sai da esfera formal para uma esfera de efetiva participao e acompanhamento dos resultados. E, nesse novo modelo, o controle burocrtico com enfoque no processo deixa de ser eficaz para a gesto descentralizada. Enquanto a autonomia da burocracia estatal pode conduzir adoo de medidas no condizentes com o interesse pblico por no haver um acompanhamento da sociedade, na administrao gerencial os cidados devero estar suficientemente informados a fim de poderem atuar no processo de controle social dos resultados da gesto pblica. Assim, nota-se que qualquer que seja o modelo estatal, a assimetria de informao pode ser nocivo construo da cidadania. Da a importncia de se contar com os dois grandes aliados j citados anteriormente: a gesto participativa na formulao de polticas e a accountability. 107

ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL: DESAFIO CONSTRUO DA CIDADANIA

A dificuldade de traduo do termo accountability parece estar associada com sua prtica ainda incipiente no Brasil. Segundo alguns autores, accountability aproxima-se do conceito da obrigao de se prestar contas dos resultados obtidos em funo das responsabilidades que decorrem de uma delegao de poder (autoridade), conseqentemente, h a gerao de uma responsabilidade, que a de prestar contas de seu desempenho e seus resultados. Nakagavaa (1993) expem: Sempre que algum (principal) delega parte de seu poder ou direito a outrem (agente), este assume a responsabilidade, em nome daquele, de agir de maneira correta com relao ao objeto de delegao e, periodicamente, at o final do mandato, prestar contas de seus desempenhos e resultados. A dupla responsabilidade, ou seja, de agir de maneira correta e prestar contas de desempenho e resultados, d-se o nome de accountability (NAKAGAWA, 1993, p.17). Pelo fato da nfase ser dada aos procedimentos, os mecanismos de controle burocrtico e formais no so compatveis para a avaliao dos resultados alcanados na gesto pblica, o que dificulta a responsabilidade efetiva dos gestores pblicos. As burocracias so impessoais, no fica claro para o cidado quem produziu ou deveria produzir um determinado resultado, dificultando a responsabilizao do mesmo. A accountability s poder existir quando houver a identificao precisa entre os resultados e as pessoas por eles responsveis. Se houver possibilidade de saber quais so as metas e quem so os responsveis, as assimetrias de informaes podero ser minimizadas. A accountability entra em cena quando se tem conscincia de que a administrao pblica e poltica caminham juntas, conforme acredita Rui Barbosa:
Ns queremos administrao, queremo-la severa na sua justia, levada nas suas concepes, ampla nas suas medidas, despreocupada nas suas formas, conciliadora e audaz a um tempo nas suas inovaes, guiada, iluminada e fortalecida pela publicidade de todos os seus atos. Queremos administrao; mas queremos tambm poltica; porque a administrao sem poltica, nos governos representativos, a corrupo sob uma das suas mais perigosas formas; porque a poltica a alma da administrao, a sua fora impulsora, o elemento que a fecunda, o princpio, o nexo, o preservativo dessas convices, dessas adeses, dessas fidelidades indispensveis pureza, solidez e energia de uma administrao honesta e reformadora (BARBOSA apud SANTOS, 2000, p.180).

Uma administrao deveria ser controlada pelos mecanismos burocrticos apenas quando ela caminha separada da poltica, quando ela caminha isoladamente. A partir do momento que compreende sua ligao nata com a poltica, no se justifica um controle estrito da prpria administrao. No se devem negar os valores do controle burocrtico, mas se ter conscincia de que so secundrios, que no devem ser considerados como objetos finais do controle. Um controle burocrtico voltado para dentro do prprio governo e busca o 108

ELY CLIA CORBARI

cumprimento de formalidades legais e a honestidade dos gestores pblicos, enquanto que um controle de resultado busca avaliar o retorno dos impostos em bens e servios, ou seja, os benefcios gerados sociedade. Nas democracias representativas, buscase o cumprimento de uma seqncia lgica: programas de campanha; programa de governo; execuo; resultados; prestao de contas sociedade. A accountability no se limita a dar publicidade aos atos do governo e ao final do exerccio prestar contas em veculos oficiais de comunicao, demonstrando que a gesto pblica cumpriu todas as determinaes legais e seus gestores foram honestos na aplicao dos recursos pblicos. Tambm no se restringe troca dos controles formais pela fiscalizao direta da sociedade. A accountability a integrao de todos os meios de controle formais e informais , aliada a uma superexposio da administrao, que passa a exibir suas contas no mais uma vez ao ano e em linguagem hermeticamente tcnica, mas diariamente e por meio de demonstrativos capazes de ampliar cada vez mais o nmero de controladores (OLIVEIRA, 2002). Accountability surge, ento, como novo mecanismo de controle exercido pela sociedade, auferindo se os resultados atingidos foram condizentes com as propostas efetuadas pelo governantes.

7 Consideraes Finais A prtica do exerccio permanente da accountability e do controle social pode elevar a governana na medida em que se amplia a confiana mtua entre Estado e sociedade. Quanto melhor governana, mais eficiente tende a ser o governo e, conseqentemente, mais benefcios sero gerados para a sociedade. Este um crculo saudvel que precisa ser implantado pelos gestores pblicos. Quanto menos amadurecida for a sociedade, menor a probabilidade que se preocupe com a accountability no servio pblico. Nos pases politicamente menos desenvolvidos como o Brasil, o exerccio da democracia fica limitado participao nas eleies, cujo trao caracterstico a aceitao passiva do domnio do Estado. Assim, se a democracia fundamenta-se na soberania dos cidados, o modelo democrtico nestes pases est longe de ser caracterizado como tal (CAMPOS apud SILVA, 2002). Para a construo da cidadania e, conseqentemente, da democracia, duas condies se fazem imprescindveis: do lado da sociedade, o surgimento de cidados conscientes e organizados em torno de reivindicaes cuja consecuo pelo poder pblico signifique a melhora das condies de vida de toda a coletividade; e, de parte do Estado, o provimento das informaes corretas, claras e relevantes a toda a populao, reforando a legitimidade das polticas pblicas e a segurana de seus atos.

109

ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL: DESAFIO CONSTRUO DA CIDADANIA

Num pas democrtico, onde o poder deve emanar do povo e ser exercido em seu nome, a accountability e o controle social na conduo das polticas pblicas emergem como instrumentos eficazes de proteo aos direitos fundamentais do cidado. No entanto, verifica-se uma grande dificuldade da sociedade em avaliar a conduta dos gestores pblicos, notadamente em funo da ausncia de informaes tempestivas, suficientes e confiveis. O acesso s informaes refora a importncia at mesmo no processo de escolha dos governantes, atravs de eleies seguras e livres, uma vez que, sem ela, os cidados no possuem os dados necessrios para fazer uma seleo criteriosa de seus representantes. No basta divulgar dados, no basta publicar. No se trata de amesquinhar o princpio constitucional da publicidade. O que se prope que os dados divulgados sejam compreensveis para que possam atingir um objetivo bastante nobre: permitir o controle, sobretudo o controle social, que a forma mais eficaz de controle da Administrao Pblica. A Lei de Responsabilidade Fiscal obriga a participao popular no processo de elaborao dos oramentos. O que no passado era prtica de alguns gestores na busca da legitimao da deciso poltico-administrativa, passa a ser uma obrigao legal. Essa lei elegeu a transparncia como um de seus pilares, a qual no praticada pela mera disponibilizao de informaes, mas pela disponibilizao de informaes que possam ser compreendidas pelo cidado mediano. necessrio que exista compatibilidade entre a linguagem adotada para informar com a linguagem usual do destinatrio da informao; do contrrio, torna-se impossvel o exerccio do controle por parte daquele que a recebe. O Brasil vive um momento mpar de sua histria, caracterizado, sobretudo, pela consolidao do Estado de Direito e pelo fortalecimento da Democracia. Dentre as manifestaes representativas desse estgio evolutivo, destacam-se a plenitude da liberdade de expresso e o avano significativo do controle social, seja este visto sob a perspectiva da conscientizao de sua importncia por parte da populao, seja considerado quanto aos meios disponveis para o exerccio da cidadania. Pode-se dizer que este o momento apropriado para a criao e aprimoramento de sistemas de controles que proporcionem maior facilidade de entendimento por parte do cidado, para que este possa analisar criticamente as informaes disponibilizadas pela gesto pblica.

110

ELY CLIA CORBARI

Referncias Bibliogrficas MAWAD, Ana Paula de Barros, Sistema de informao e cidadania: um desafio na gesto de recursos pblicos, in VI Prmio Tesouro Nacional 2001: Monografias Vencedoras: Finanas Pblicas, Braslia, STN, 2002, pp. 511-549. NAKAGAVA, Masayuki, Introduo a Controladoria: conceitos, sistemas, implementao, So Paulo, Atlas, 1993. OLIVEIRA, Telma Almeida de, O Controle da Eficcia da Administrao Pblica, UFBA, 1995, Monografia (Mestrado em Administrao) UFBA, Disponvel em http:/ /www.tce.ba.gov.br OLIVEIRA, Arildo da Silva, Perspectivas para o controle social e a transparncia da administrao pblica, in Prmio Serzedello Corra 2001: Monografias Vencedoras: Perspectivas para o Controle social e a Transparncia da Administrao Pblica, Braslia, TCU, 2002, pp. 143-210. SANTOS, Luis Wagner Mazzaro Almeida, As sementes do controle externo nas bases do pensamento do guia de Haia, in Prmio Rui Barbosa 1999: Monografias Vencedoras: Uma viso do controle do dinheiro pblico, Braslia, TCU, 2000, pp. 145-191. SILVA, Francisco Carlos da Cruz, Controle Social: reformando a Administrao para a sociedade, in Prmio Serzedello Corra 2001: Monografias Vencedoras: Perspectivas para o Controle social e a Transparncia da Administrao Pblica, Braslia, TCU, 2002, pp. 21-74. VALLE, Vanice Regina Lrio do, Controle Social: promovendo a aproximao entre administrao pblica e a cidadania, in Prmio Serzedello Corra 2001: Monografias Vencedoras: Perspectivas para o Controle social e a Transparncia da Administrao Pblica, Braslia, TCU, 2002, pp. 75-142.

111